Суб'єкти відносин щодо надання адміністративних послуг

8.2.1. Суб'єкт звернення

Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» суб'єкт звернення - це фізична особа або юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг.

Юридична природа фізичної особи розкрита в нормах цивіль­ного права, зокрема згідно із положеннями ЦКУ фізичною особою вважається людина як учасник цивільних відносин, для того щоб користуватися своїми правами, особа повинна мати: цивільну правоздатність (тобто здатність мати цивільні права та обов'язки, яка виникає з моменту народження особи) (ч. 1 та 2 ст. 25), та цивільну дієздатність, тобто здатність своїми діями набувати для себе цивільні права і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов'язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (абзац другий ч. 1 ст. 30).

У випадках, встановлених законом, здатність мати окремі цивільні права та обов'язки може пов'язуватися з досягнен­ням фізичною особою відповідного віку (ч. 3 ст. 25 Цивільного кодексу України). Тому і споживачем окремих адміністративних послуг особа може бути по досягненні певного віку. Наприклад, отримати паспорт громадянина України можна з 14 років, а посвідчення на право керування транспортними засобами кате­горії «А1» та «А» - з 16.

Суб'єктами звернення з приводу надання адміністративних послуг є і фізичні особи-підприємці, оскільки частиною 2 статті 9 Закону «Про адміністративні послуги» прямо передбачено, що право на отримання адміністративної послуги має «фізична особа, у тому числі фізична особа - підприємець. Відповідно до Цивільного кодексу України право на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, має фізична особа з повною цивільною дієздатністю, яке вона здійснює за умови її державної реєстрації в порядку, встановленому законом (ч.

До споживачів адміністративних послуг належать юридичні особи. ЦКУ визначено, що юридичною особою є організація, ство­рена та зареєстрована у встановленому законом порядку (ч. 1 ст. 80). Залежно від порядку їх створення юридичні особи поді­ляються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права¹.

Юридична особа приватного права створюється на підставі уста­новчих документів відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України учасниками (засновниками). Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування» (ч. 2 ст. 81) ¹.

Потрібно зазначити, що деякі види адміністративних послуг можуть отримувати лише окремі групи суб'єктів. Так, паспорт громадянина України можуть та зобов'язані отримати лише грома­дяни України, а певний вид ліценції - лише юридична особа. Окрім того переважну більшість адміністративних послуг законодавство дозволяє отримувати через представника за дорученням, однак окремі, як наприклад згаданий паспорт громадянина України, можна отримати лише особисто.

Отже, суб'єктом звернення щодо надання адміністративної послуги можуть бути: фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства); фізична особа-підприємець; юридична особа.

8.2.2. Суб'єкт надання адміністративних послуг

У п. 3 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» визна­чено коло суб'єктів, які можуть надавати адміністративні послуги:

1) органи виконавчої влади;

2) інші державні органи;

3) органи влади Автономної Республіки Крим (з урахуванням Закону України від 15 квітня 2014 р. № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупова­ній території України»^{[212] [213]);}

4) органи місцевого самоврядування;

5) посадові особи органу виконавчої влади, іншого державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місце­вого самоврядування^[214].

Цей перелік є вичерпним. Законодавець використав саме інсти- туційний критерій для формування переліку суб'єктів надання адміністративної послуги, а не функціональний. Це означає, що за чинним Законом жодні інші суб'єкти не можуть надавати адміні­стративні послуги¹.

Органи виконавчої влади як суб'єкти надання адміністра­тивних послуг. Виходячи зі змісту розділу 7 Конституції України, до системи органів виконавчої влади України входять: 1) Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) центральні органи виконавчої влади - міністерства та інші органи; 3) місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.

Однак Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади, адже до системи виконавчої влади належать такі органи державного управління, як служби, агентства, інспекції, Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом та інші центральні органи виконавчої влади.

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади^{[215] [216]. Згідно зі ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабмін України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міні­стрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністра­ції, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів[217]. Кабінет Міністрів України, як правило, адміністративні послуги не надає, однак в окремих випадках він постає як суб'єкт надання таких послуг, ухвалюючи зокрема індивідуальні рішення, які стосу­ються вирішення справ фізичних або юридичних осіб, наприклад розпорядження про погодження продажу земельних ділянок[218].}

Згідно зі ст. 1 Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади.

Провідне місце серед центральних органів виконавчої влади посідають міністерства України. Відповідно до чинного законодав­ства України міністерства уповноважені надавати адміністративні послуги^{[219] [220].}

Поряд із цим слід відзначити, що адміністративні послуги серед центральних органів виконавчої влади надають переважно тери­торіальні органи міністерств та інші органи державної влади.

До інших центральних органів виконавчої влади належать: служби, агентства, інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, інші центральні органи виконавчої влади.

Інші державні органи, які надають адміністративні послуги, - це насамперед державні органи, які не віднесені до органів виконавчої влади (наприклад, Національний банк України, Національна комі­сія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг тощо). При цьому ні законодавець (Верховна Рада України), ні судові органи, ні органи прокуратури адміністра­тивних послуг не надають.

Органи місцевого самоврядування як суб'єкти надання адмі­ністративних послуг. Згідно зі ст. 5 Закону України від 21.05.1997 р. № 280 «Про місцеве самоврядування в Україні» система місце­вого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; вико­навчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення^[221].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» виді­ляє повноваження органів місцевого самоврядування, поділяючи їх на виключну компетенцію органів місцевого самоврядування та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищ­них, міських рад.

Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» органам місцевого самоврядування, крім власних повноважень, можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтроль­ними відповідним органам виконавчої влади. Глава ІІ цього Закону містить низку статей, що передбачають якими саме деле­гованими повноваженнями можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Так, ст. 27 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» в частині делегованих повноважень передба­чено, що органи місцевого самоврядування здійснюють органі­заційне забезпечення надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через ЦНАП.

Обсяг надання муніципальних послуг, які можуть надавати районні та обласні ради, обмежений повноваженнями цих орга­нів, що є здебільшого організаційними та майже не передбача­ють виконання управлінських дій, спрямованих на забезпечення потреб конкретних громадян. Тому така особливість є обмеженням діяльності районних та обласних рад як органів місцевого самовря­дування регіонального рівня.

Виходячи з природи та сутності місцевого самоврядування, громади мають право і, головне, реальну здатність самостійно вирі­шувати всі питання місцевого життя. Саме тому в рамках прове­дення державних реформ з децентралізації влади слід урахувати, що основним суб'єктом надання адміністративних послуг мають бути саме органи місцевого самоврядування. Це наблизить проце­дури надання адміністративних послуг до споживачів, що зробить їх не лише зручними, але й сприятиме більш оперативному і профе­сійному задоволенню та виявленню потреб й очікувань спожива­чів, підвищить відповідальність органів влади.

Об'єднані територіальні громади як суб'єкти надання адмі­ністративних послуг. Оптимальний перелік адміністративних послуг залежить від інституційної спроможності громади. У грома­дах на базі міст, особливо середніх і великих, має надаватися макси­мальний спектр послуг.

В об'єднаних територіальних громадах сільського типу, особливо з обмеженою спроможністю, насамперед здійснюється надання найнеобхідніших адміністративних послуг, зокрема у таких сферах:

1) реєстрація актів цивільного стану (1-ї черги): державна реєстрація народження; державна реєстрація смерті; державна реєстрація шлюбу;

2) реєстрація / зняття з реєстрації мешканців: реєстрація місця проживання особи; зняття з реєстрації місця проживання особи; видання довідки про реєстрацію місця проживання особи; реєстра­ція місця перебування особи; видання довідки про склад сім'ї (про склад зареєстрованих у житловому приміщенні осіб);

3) паспортні послуги (1-ї черги): вклеювання до паспорта громадянина України (у формі книжечки) фотокартки при досяг­ненні громадянином 25- або 45-річного віку; засвідчення правиль­ності копії (фотокопії) документа і виписки з нього; засвідчення справжності підпису на документі;

4) призначення житлових субсидій;

5) призначення окремих видів державної допомоги (зокрема при народженні дитини тощо);

6) призначення та перерахунок пенсій.

У зв'язку із запровадженням у державно-правову практику України інституту старости об'єднаної територіальної громади важлива роль у наданні та сприянні громадянам в наданні адмі­ністративних послуг належить саме цій посадовій особі місцевого самоврядування.

Основними напрямками діяльності старости є створення відповідних умов для отримання адміністративних послуг, видання довідок для одержання адміністративних послуг в адміністратив­них центрах ОТГ і безпосереднє надання адміністративних послуг жителям сіл та селищ, які не є адміністративними центрами ОТГ.

Для отримання жителями сіл та селищ адміністративних послуг від виконавчих органів місцевого самоврядування (відділів, депар­таментів ради ОТГ) староста в межах своїх повноважень має сприяти жителям у підготовці необхідних документів: надання бланків доку­ментів, роз'яснення порядку їх заповнення, консультування з питань переліку документів та їх форми, які необхідно додати до заяви.

Для одержання громадянами адміністративних послуг в об'єдна­них територіальних громадах староста має право видавати довідки про реєстрацію місця проживання (реєстрації) особи, довідки про склад сім'ї (про склад зареєстрованих у житловому приміщенні осіб). Такі довідки надаються для призначення житлових субсидій, окремих видів державної допомоги, призначення та перерахунку пенсій. Староста має печатку для довідок.

Крім того, стаття 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» виконавчий орган сільської, селищної, міської ради визначено як орган, що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширю­ються повноваження відповідної сільської, селищної, міської ради.

Державний реєстратор як суб'єкт державної реєстрації також уповноважений відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

На сьогодні відносини, які наявні у сфері державної реєстра­ції юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, регулюються Конституцією України, Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських форму­вань» і підзаконними нормативно-правовими актами.

Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»^[222] поширю­ється на державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб-під­приємців, громадських формувань, що не мають статусу юридич­них осіб. Цей закон спрямовано на реформування системи надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації бізнесу - забезпечення її відкритості та прозорості, оперативно­сті та своєчасності, раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій.

Відповідно до ст. 1 Закону державний реєстратор юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - це особа, яка перебуває у трудових відносинах з суб'єктом державної реєстрації, нотаріус (п. 5. ч. 1).

Суб'єктами державної реєстрації відповідно до вимог цього Закону є:

- Міністерство юстиції України - у виключних випадках реєстрації політичних та громадських суб'єктів;

- територіальні органи Міністерства юстиції України - у разі державної реєстрації первинних, місцевих, обласних, регіональних і республіканських професійних спілок, їх організацій та об'єднань, структурних утворень політичних партій, регіональних (місцевих) творчих спілок, територіальних осередків всеукраїнських твор­чих спілок, місцевих, обласних, республіканських АРК, Київської та Севастопольської міських організацій роботодавців та їх об'єднань, чинних третейських судів, громадських об'єднань, їх відокрем­лених підрозділів, громадських об'єднань, що не мають статусу юридичної особи;

- виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації, нотаріуси, акредитовані суб'єкти - у разі державної реєстрації інших юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад (крім міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення) набувають повноважень з державної реєстрації інших юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у разі ухвалення відповідною радою такого рішення.

Акредитованим суб'єктом може бути юридична особа публіч­ного права, у трудових відносинах з якою перебуває не менше ніж три державні реєстратори та яка до початку здійснення повно­важень у сфері державної реєстрації уклала договір страхування цивільно-правової відповідальності.

Акредитація суб'єктів і моніторинг відповідності таких суб'єктів вимогам акредитації здійснюються Міністерством юстиції України в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України (п. 14 ст. 1 Закону 6.09.2012 № 520).

8.2.3. Центри надання адміністративних послуг

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги» центр надання адміністративних послуг - це постій­ний чинний робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора через його взаємодію з суб'єктами надання адміністративних послуг.

Із законодавчого визначення слідує, що ЦНАП юридично може мати два статуси: постійний чинний робочий орган або структур­ний підрозділ. Статус постійного чинного робочого органу передба­чає його формування з працівників різних суб'єктів надання адмі­ністративних послуг, зокрема залучення до складу такого органу працівників різних суб'єктів надання адміністративних послуг принаймні для консультування. Статус структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або органу місцевого самовряду­вання передбачає, що така одиниця є окремим утворенням з влас­ним штатним розписом і власним персоналом (насамперед адміні­страторами). Рішення про вибір статусу належить до компетенції органу, який утворює ЦНАП¹.

Центри надання адміністративних послуг утворюються при Київській міській державній адміністрації; Севастопольській місь­кій державній адміністрації; районній державній адміністрації; районній у місті Києві державній адміністрації; районній у місті Севастополі державній адміністрації; виконавчому органі міської ради міста обласного, республіканського Автономної Республіки Крим значення. Центри надання адміністративних послуг можуть утворюватися при виконавчому органі міської міста районного значення, селищної, сільської ради у разі ухвалення відповідною радою такого рішення^{[223] [224].}

У містах і селищах, які є адміністративними центрами Автономної Республіки Крим, областей чи районів, а також у містах Києві та Севастополі центри надання адміністративних послуг можуть забезпечувати надання адміністративних послуг обласних, районних і відповідних міських державних адміністра­цій на основі їх узгоджених рішень. У разі утворення центрів надання адміністративних послуг районними державними адмі­ністраціями такі центри можуть забезпечувати надання адміні­стративних послуг обласних державних адміністрацій та орга­нів місцевого самоврядування на основі їх узгоджених рішень. З метою забезпечення належної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підрозділи центру надання адміністративних послуг і віддалені місця для роботи адміністраторів такого центру.

У разі утворення центру надання адміністративних послуг як постійного чинного робочого органу для здійснення матеріально- технічного та організаційного забезпечення діяльності центру надання адміністративних послуг у структурі відповідної міської ради, міської, районної державної адміністрації утворюється відпо­відний структурний підрозділ (виконавчий орган), на який покла­даються керівництво та відповідальність за організацію діяльності такого центру¹.

Важливо відмітити, що ЦНАП самостійно не може визначати перелік адміністративних послуг, які можуть надаватись через нього. Це право надано органу (посадовій особі), за рішенням якого створюється такий центр. Перелік адміністративних послуг, які надаються через центр надання адміністративних послуг, має включати адміністративні послуги органів виконавчої влади, пере­лік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг через центр надання адміністративних послуг також можуть нада­ватися інші адміністративні послуги (ст. 12 Закону)^{[225] [226].}

Згідно з положеннями про центр надання адміністративних послуг метою створення ЦНАП є забезпечення надання адміністра­тивних послуг:

1) організація надання адміністративних послуг у найкоротший строк і за мінімальної кількості відвідувань суб’єктами звернень;

2) спрощення процедури отримання адміністративних послуг і поліпшення якості їх надання;

3) забезпечення інформування суб’єктів звернень про вимоги та порядок надання адміністративних послуг, що надаються через адміністратора^[227].

8.2.4. Адміністратори

Відповідно до ст. 13 Закону «Про адміністративні послуги» суб’єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі надання адміністративних послуг звертається до адміні­стратора - посадової особи органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністратив­них послуг через узаємодію з суб’єктами надання адміністративних послуг.

Основними завданнями адміністратора є: 1) надання суб’єк­там звернень вичерпної інформації та консультацій щодо вимог і порядку надання адміністративних послуг; 2) отримання від суб’єк­тів звернень документів, потрібних для надання адміністратив­них послуг, їх реєстрація та подання документів (їх копій) відпо­відним суб’єктам надання адміністративних послуг не пізніше наступного робочого дня після їх отримання; 3) видання або забез­печення направлення через засоби поштового зв’язку суб’єктам звернень результатів надання адміністративних послуг, повідом­лення про можливість отримання адміністративних послуг, оформ­лених суб’єктами надання адміністративних послуг; 4) організа­ційне забезпечення надання адміністративних послуг суб’єктами надання таких послуг; 5) здійснення контролю за додержанням суб’єктами надання адміністративних послуг термінів розгляду справ та ухвалення рішень; 6) надання адміністративних послуг;

7) складення протоколів про адміністративні правопорушення;

8) розгляд справ про адміністративні правопорушення та накла­дення стягнень.

Адміністратор має право:

1) безоплатно одержувати від суб’єктів надання адміністра­тивних послуг, підприємств, установ, організацій, які належать до сфери їх управління, документи та інформацію, пов’язані з надан­ням адміністративних послуг;

2) погоджувати документи (рішення) в інших органах держав­ної влади та органах місцевого самоврядування, отримувати їх висновки з метою надання адміністративної послуги без залу­чення суб’єкта звернення;

3) інформувати керівника центру надання адміністративних послуг і керівників суб’єктів надання адміністративних послуг про порушення термінів розгляду заяв щодо надання адміністративної послуги, вимагати вжиття заходів щодо усунення виявлених пору­шень;

4) посвідчувати власним підписом і печаткою (штампом) копії (фотокопії) документів і виписок з них, витягів з реєстрів та баз даних, які потрібні для надання адміністративної послуги^[228].

Тобто така посадова особа відповідає за організацію надання певної адміністративної послуги суб'єкту звернення, наділена правами при цьому маючи відповідні завдання.

Адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади особою, яка очолює орган (керівником органу), що ухвалив рішення про утворення відповідного центру надання адміністра­тивних послуг. Кількість адміністраторів визначається тим орга­ном, який ухвалив рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг¹.

У ч. 1 ст. 13 Закону України «Про адміністративні послуги» визна­чено статус адміністратора - це посадова особа органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг через узаємодію з суб'єктами надання адміністративних послуг. У п. 15 Примірного положення про центр надання адміністративних послуг визначено статус ще однієї поса­дової особи - керівника структурного підрозділу (центру). На нього покладається функція керівництва та відповідальність за організа­цію діяльності центру^{[229] [230].}

8.3.