Суб’єкти відносин щодо надання адміністративних послуг
6.2.1. Суб’єкт звернення
Відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» суб’єкт звернення - це фізична або юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг.
Загалом особа може звернутись за адміністративною послугою таким чином: 1) прийти особисто до приміщення органу влади або центру надання адміністративних послуг та подати заяву і необхідні документи; 2) замовити послугу телефоном (напр., видання довідки «дитина війни»); 3) надіслати заяву та пакет документів поштою - у випадках, передбачених законом, підпис особи на надісланих поштою документах потребує нотаріального посвідчення; 4) у випадках, передбачених законом, надіслати заяву за допомогою засобів телекомунікаційного зв’язку (електронною поштою).Уживання в Законі терміна «фізична особа» включає всі категорії фізичних осіб - громадян України, іноземців та осіб без громадянства, тобто всі вони можуть бути суб’єктами звернення за адміністративними послугами.
Юридичну природу фізичної особи розкрито в нормах цивільного права, зокрема згідно з положеннями ЦКУ фізичною особою вважається людина як учасник цивільних відносин, для того щоб користуватися своїми правами, особа повинна мати: цивільну правоздатність (тобто здатність мати цивільні права й обов’язки, яка виникає з моменту народження особи) (ч.ч. 1 та 2 ст. 25) та цивільну дієздатність, тобто здатність своїми діями набувати для себе цивільні права і самостійно їх здійснювати, а також здатність своїми діями створювати для себе цивільні обов’язки, самостійно їх виконувати та нести відповідальність у разі їх невиконання (абзац другий ч. 1 ст. 30).
У випадках, установлених законом, здатність мати окремі цивільні права та обов’язки може пов’язуватися з досягненням особою відповідного віку
145 (ч.3 ст.25 Цивільного кодексу України). Тому і споживачем окремих
адміністративних послуг особа може бути по досягненні певного віку.
Приклад: отримати паспорт громадянина України можна з 14 років, а посвідчення на право керування транспортними засобами категорії «А1» та «А» - з 16.
Суб’єктами звернення з приводу надання адміністративних послуг є і фізичні особи-підприємці, оскільки частиною 2 статті 9 Закону «Про адміністративні послуги» прямо передбачено, що право на отримання адміністративної послуги має «фізична особа, зокрема фізична особа - підприємець».
Відповідно до Цивільного кодексу України право на здійснення підприємницької діяльності, яку не заборонено законом, має фізична особа з повною цивільною дієздатністю, яке вона здійснює за умови її державної реєстрації в порядку, встановленому законом (ч. 1, ч. 2 ст. 50).
До споживачів адміністративних послуг належать юридичні особи. ЦКУ визначено, що юридичною особою є організація, створена та зареєстрована у встановленому законом порядку (ч. 1 ст. 80). Залежно від порядку створення юридичні особи поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.
Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України учасниками (засновниками).
Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування» (ч. 2 ст. 81)[CLVI].
Потрібно зазначити, що деякі види адміністративних послуг можуть отримувати лише окремі групи суб’єктів. Так, паспорт громадянина України можуть та зобов’язані отримати лише громадяни України, а певний вид ліценції - лише юридична особа. Окрім того переважну більшість адміністративних послуг законодавство дозволяє отримувати через представника за дорученням, однак окремі, як наприклад згаданий паспорт громадянина України, можна отримати лише особисто.
Отже, суб’єктом звернення щодо надання адміністративної послуги можуть бути: фізична особа (громадянин України, іноземець, особа без громадянства); фізична особа-підприємець; юридична особа.
6.2.2. Суб’єкт надання адміністративних послуг
У п. 3 ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено коло суб’єктів, які можуть надавати адміністративні послуги:
У органи виконавчої влади;
У інші державні органи;
> органи влади Автономної Республіки Крим - з урахуванням Закону України від 15 квітня 2014 р. № 1207-VII «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України»;
> органи місцевого самоврядування;
> посадові особи органу виконавчої влади, іншого державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування.
Цей перелік є вичерпним. Законодавець використав саме інституційний критерій для формування переліку суб’єктів надання адміністративної послуги, а не функціональний. Це означає, що за чинним Законом жодні інші суб’єкти не можуть надавати адміністративні послуги1.
Органи виконавчої влади як суб’єкти надання адміністративних послуг. Виходячи зі змісту розділу 7 Конституції України, до системи органів виконавчої влади України входять: 1) Кабінет Міністрів України - вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) центральні органи виконавчої влади - міністерства та інші органи; 3) місцеві органи виконавчої влади - обласні (Київська і Севастопольська міські), районні державні адміністрації.
Однак Конституція не містить вичерпного визначення всієї системи органів виконавчої влади, адже до системи виконавчої влади належать такі органи державного управління, як служби, агентства, інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом та інші центральні органи виконавчої влади.
Відповідно до ст. 113 Конституції Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Згідно зі ст. 1 Закону від 2 лютого 2014 № 798-VII Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів[157] [158]. Кабінет Міністрів України, як правило, адміністративні послуги безпосередньо не надає, однак в окремих випадках він постає як суб’єкт надання таких послуг, ухвалюючи зокрема індивідуальні рішення, які стосуються вирішення справ фізичних або юридичних осіб (напр., розпорядження про погодження продажу земельних ділянок)[159]. Згідно зі ст. 1 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України та інші центральні органи виконавчої влади. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави. Відповідно до законодавства України міністерства уповноважені надавати адміністративні послуги. Приклад: Міністерство культури України надає адміністративні послуги стосовно: реєстрації статуту (положення) релігійного центру (управління); реєстрація статуту (положення) монастиря; видання дозволу на переміщення (перенесення) пам 'ятки місцевого значення1. Поряд із цим слід відзначити, що адміністративні послуги серед центральних органів виконавчої влади надають переважно територіальні органи міністерств та інші органи державної влади. До інших центральних органів виконавчої влади належать: служби, агентства, інспекції, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, інші центральні органи виконавчої влади. Інші державні органи, які надають адміністративні послуги, - це насамперед державні органи, які формально не віднесені до органів виконавчої влади, однак здійснюють публічне адмініструваннях[160] [161]. Органи місцевого самоврядування як суб’єкти надання адміністративних послуг. Згідно зі ст. 5 Закону України від 21.05.1997 р. №280 «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» виділяє повноваження органів місцевого самоврядування, поділяючи їх на виключну компетенцію органів місцевого самоврядування та делеговані повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Виключну компетенцію органів місцевого самоврядування складають питання, що вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради та районної і обласної ради, а також власні повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Отже, повноваження органів місцевого самоврядування поділяються на власні, пов’язані з вирішенням питань місцевого значення, та делеговані, що стосуються програм загальнодержавного значення. Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органам місцевого самоврядування, крім власних повноважень, можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Глава ІІ цього Закону містить низку статей, що передбачають, якими саме делегованими повноваженнями можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Так, ст. 27 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині делегованих повноважень передбачено, що органи місцевого самоврядування здійснюють організаційне забезпечення надання адміністративних послуг органів виконавчої влади через ЦНАП. Обсяг надання муніципальних послуг районними та обласними радами обмежений повноваженнями цих органів, що є здебільшого організаційними та майже не передбачають виконання управлінських дій, спрямованих на забезпечення потреб конкретних громадян. Тому така особливість є обмеженням діяльності районних та обласних рад як органів місцевого самоврядування регіонального рівня. Виходячи з природи та сутності місцевого самоврядування, громади мають право і, головне, реальну здатність самостійно вирішувати всі питання місцевого життя. Саме тому в рамках проведення державних реформ із децентралізації влади слід урахувати, що основним суб’єктом надання адміністративних послуг мають бути саме органи місцевого самоврядування. Об’єднані територіальні громади як суб’єкти надання адміністративних послуг. Оптимальний перелік адміністративних послуг залежить від інституційної спроможності громади. У громадах на базі міст, особливо середніх і великих, має надаватися максимальний спектр послуг. В об’єднаних територіальних громадах сільського типу, особливо з обмеженою спроможністю, насамперед здійснюється надання найнагальніших адміністративних послуг, зокрема у таких сферах: > реєстрація актів цивільного стану (1-ї черги): державна реєстрація народження; державна реєстрація смерті; державна реєстрація шлюбу; > реєстрація / зняття з реєстрації мешканців: реєстрація місця проживання особи; зняття з реєстрації місця проживання особи; надання довідки про реєстрацію місця проживання особи; реєстрація місця перебування особи; надання довідки про склад сім’ї (про зареєстрованих у житловому приміщенні осіб); > призначення житлових субсидій; > призначення окремих видів державної допомоги (зокрема при народженні дитини тощо); > призначення та перерахунок пенсій. У зв’язку із запровадженням у державно-правову практику України інституту старости об’єднаної територіальної громади важлива роль у наданні та сприянні громадянам у наданні адміністративних послуг належить саме цій посадовій особі місцевого самоврядування. Основними напрямками діяльності старости є створення відповідних умов для отримання адміністративних послуг, надання довідок для одержання адміністративних послуг в адміністративних центрах ОТГ і безпосереднє надання адміністративних послуг жителям сіл та селищ, які не є адміністративними центрами ОТГ. Для отримання жителями сіл та селищ адміністративних послуг від виконавчих органів місцевого самоврядування (відділів, департаментів ради ОТГ) староста в межах своїх повноважень має сприяти жителям у підготовці потрібних документів (надання бланків документів, роз’яснення порядку їх заповнення, консультування з питань переліку документів та їх форми, які потрібно додати до заяви). Для одержання громадянами адміністративних послуг в об’єднаних територіальних громадах староста має право надавати довідки про реєстрацію місця проживання (реєстрації) особи, довідки про склад сім’ї (про склад зареєстрованих у житловому приміщенні осіб). Такі довідки надаються для призначення житлових субсидій, окремих видів державної допомоги, призначення та перерахунку пенсій. Староста має печатку для довідок. Крім того, статтею 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» виконавчий орган сільської, селищної, міської ради визначено як орган, що здійснює реєстрацію, зняття з реєстрації місця проживання особи на території відповідної адміністративно - територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження відповідної сільської, селищної, міської ради. Державний реєстратор як суб’єкт державної реєстрації також уповноважений відповідно до закону надавати адміністративні послуги. На сьогодні відносини, які наявні у сфері державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, регулюються Конституцією України, Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» і підзаконними нормативно-правовими актами. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» [162] поширюється на державну реєстрацію юридичних та фізичних осіб-підприємців, громадських формувань, що не мають статусу юридичних осіб. Цей закон спрямовано на реформування системи надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації бізнесу - забезпечення її відкритості та прозорості, оперативності та своєчасності, раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону державний реєстратор юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань - це особа, яка перебуває у трудових відносинах з суб’єктом державної реєстрації, нотаріус. Суб’єктами державної реєстрації відповідно до Закону є: - Міністерство юстиції України - у виключних випадках реєстрації політичних та громадських суб’єктів; - територіальні органи Міністерства юстиції України - у разі державної реєстрації первинних, місцевих, обласних, регіональних і республіканських професійних спілок, їх організацій та об’єднань, структурних утворень політичних партій, регіональних (місцевих) творчих спілок, територіальних осередків всеукраїнських творчих спілок, місцевих, обласних, республіканських АРК, Київської та Севастопольської міських організацій роботодавців та їх об’єднань, чинних третейських судів, громадських об’єднань, їх відокремлених підрозділів, громадських об’єднань, що не мають статусу юридичної особи; - виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські, районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації, нотаріуси, акредитовані суб’єкти - у разі державної реєстрації інших юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад (крім міст обласного та/або республіканського АРК, набувають повноважень з державної реєстрації інших юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців у разі ухвалення відповідною радою такого рішення. Акредитованим суб’єктом може бути юридична особа публічного права, у трудових відносинах з якою перебуває не менше ніж три державні реєстратори та яка до початку здійснення повноважень у сфері державної реєстрації уклала договір страхування цивільно-правової відповідальності. Акредитація суб’єктів і моніторинг відповідності таких суб’єктів вимогам акредитації здійснюються Міністерством юстиції України в порядку, установленому Кабінетом Міністрів України (п. 14 ст. 1 Закону 6.09.2012 № 520). 6.2.3. Центри надання адміністративних послуг Більшість адміністративних послуг, які є найпопулярнішими серед громадян та суб’єктів підприємництва, надаються в єдиних інтегрованих офісах - центрах надання адміністративних послуг (ЦНАП). Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про адміністративні послуги» центр надання адміністративних послуг - це постійний чинний робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора через його взаємодію із суб’єктами надання адміністративних послуг. Із законодавчого визначення слідує, що ЦНАП юридично може мати два статуси: постійний чинний робочий орган або структурний підрозділ. Статус постійного чинного робочого органу передбачає його формування з працівників різних суб’єктів надання адміністративних послуг, зокрема залучення до складу такого органу працівників різних суб’єктів надання адміністративних послуг принаймні для консультування. Статус структурного підрозділу місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування передбачає, що така одиниця є окремим утворенням з власним штатним розписом і власним персоналом (насамперед адміністраторами). Рішення про вибір статусу належить до компетенції органу, який утворює ЦНАП1. ЦНАП утворюються при Київській міській державній адміністрації; Севастопольській міській державній адміністрації; районній державній адміністрації; районній у місті Києві державній адміністрації; районній у місті Севастополі державній адміністрації; виконавчому органі міської ради міста обласного, республіканського Автономної Республіки Крим значення. ЦНАП можуть утворюватися при виконавчому органі міської міста районного значення, селищної, сільської ради у разі ухвалення відповідною радою такого рішення[163] [164]. У містах і селищах, які є адміністративними центрами Автономної Республіки Крим, областей чи районів, а також у містах Києві та Севастополі ЦНАП можуть забезпечувати надання адміністративних послуг обласних, районних і відповідних міських державних адміністрацій на основі їх узгоджених рішень. У разі утворення ЦНАП районними державними адміністраціями такі центри можуть забезпечувати надання адміністративних послуг обласних державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування на основі їх узгоджених рішень. Для забезпечення належної доступності адміністративних послуг можуть утворюватися територіальні підрозділи ЦНАП і віддалені місця для роботи адміністраторів центру. У разі утворення ЦНАП як постійного чинного робочого органу для здійснення матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності ЦНАП у структурі відповідної міської ради, міської, районної державної адміністрації утворюється відповідний структурний підрозділ (виконавчий орган), на який покладаються керівництво та відповідальність за організацію діяльності такого центру. В ідеалі у ЦНАП мають надаватися всі види базових (популярних) адміністративних послуг: реєстрація актів цивільного стану (народження, шлюбу); реєстрація місця проживання; реєстрація прав на нерухоме майно; реєстрація транспортних засобів, отримання посвідчення водія; отримання паспортів (зокрема «закордонного»); реєстрація юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців; призначення соціальної допомоги, субсидії, пенсії тощо. При цьому під час надання послуг є реалізація принципу «єдиного вікна», який передбачає оптимізацію внутрішньо адміністративних процедур надання адміністративних послуг, за якою залучення громадянина до процесів міжвідомчих погоджень, збирання факультативних довідок та інших супровідних документів має бути мінімальним. Важливо відзначити, що ЦНАП самостійно не може визначати перелік адміністративних послуг, які можуть надаватись через нього. Це право надано органу (посадовій особі), за рішенням якого створюється такий центр. Перелік адміністративних послуг, які надаються через ЦНАП, має включати адміністративні послуги органів виконавчої влади, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України. На основі узгоджених рішень із суб’єктами надання адміністративних послуг через ЦНАП також можуть надаватися інші адміністративні послуги (ст. 12 Закону). Згідно з положеннями про центр надання адміністративних послуг метою створення ЦНАП є: - забезпечення надання адміністративних послуг; - організація надання адміністративних послуг у найкоротший строк і за мінімальної кількості відвідувань суб’єктами звернень; - спрощення процедури отримання адміністративних послуг і поліпшення якості їх надання; - забезпечення інформування суб’єктів звернень про вимоги та порядок надання адміністративних послуг, що надаються через адміністратора[165]. 6.2.4. Адміністратори Відповідно до ст. 13 Закону «Про адміністративні послуги» суб’єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі надання адміністративних послуг звертається до адміністратора - посадової особи органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг через узаємодію з суб’єктами надання адміністративних послуг. Така посадова особа відповідає за організацію надання певної адміністративної послуги суб’єкту звернення, наділена публічними обов’язками та відповідними адміністративними правами при маючи при цьому відповідні завдання. Основні завдання адміністратора: - надання суб’єктам звернень вичерпної інформації та консультацій щодо вимог і порядку надання адміністративних послуг; - отримання від суб’єктів звернень документів, потрібних для надання адміністративних послуг, їх реєстрація та подання документів (їх копій) відповідним суб’єктам надання адміністративних послуг не пізніше наступного робочого дня після їх отримання; - видання або забезпечення направлення через засоби поштового зв’язку суб’єктам звернень результатів надання адміністративних послуг, повідомлення про можливість отримання адміністративних послуг, оформлених суб’єктами надання адміністративних послуг; - організаційне забезпечення надання адміністративних послуг суб’єктами надання таких послуг; - здійснення контролю за додержанням суб’єктами надання адміністративних послуг термінів розгляду справ та ухвалення рішень; - безпосереднє надання адміністративних послуг; Адміністратор має право: 1) безоплатно одержувати від суб’єктів надання адміністративних послуг, підприємств, установ, організацій, які належать до сфери їх управління, документи та інформацію, пов’язані з наданням адміністративних послуг; 2) погоджувати документи (рішення) в інших органах державної влади та органах місцевого самоврядування, отримувати їх висновки з метою надання адміністративної послуги без залучення суб’єкта звернення; 3) інформувати керівника центру надання адміністративних послуг і керівників суб’єктів надання адміністративних послуг про порушення термінів розгляду заяв щодо надання адміністративної послуги, вимагати вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень; 4) посвідчувати власним підписом і печаткою (штампом) копії (фотокопії) документів і виписок з них, витягів з реєстрів та баз даних, які потрібні для надання адміністративної послуги 5) складати протоколи про адміністративні правопорушення; 6) розглядати справ про адміністративні правопорушення та накладати стягнення1. Адміністратор призначається на посаду та звільняється з посади особою, яка очолює орган (керівником органу), що ухвалив рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг. Кількість адміністраторів визначається тим органом, який ухвалив рішення про утворення відповідного центру надання адміністративних послуг[166] [167]. У ч. 1 ст. 13 Закону України «Про адміністративні послуги» визначено правовий статус адміністратора - це посадова особа органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг через узаємодію з суб'єктами надання адміністративних послуг. У п. 15 Примірного положення про центр надання адміністративних послуг визначено статус ще однієї посадової особи - керівника структурного підрозділу (центру). На нього покладається функція керівництва та відповідальність за організацію діяльності центру[168]. 6.3.