Поняття, ознаки та види адміністративних послуг

Служіння суспільству публічною владою полягає в утвердженні поваги до людини, ефективному виконанні законів та державних функцій у публічній сфері. Це означає, що адміністративна спроможність публічної адміністрації зумовлюється політикою, яка визнає права і свободи людини найвищою цінністю, що визначає зміст і спрямованість діяльності органів державної влади.

Загалом треба зазначити, що «адміністративні послуги» як інститут адміністративного права мають потрійну юридичну природу: по-перше, це основний складник предмета адміністративного права; по-друге - різновид публічних послуг; по-друге - головний інструмент у діяльності публічної адміністрації.

6.1.1. Поняття адміністративної послуги

Адміністративні послуги - це основний елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід розуміти численні обов’язки державних органів щодо виконання різного роду дозвільно-реєстраційних дій за відповідними зверненнями фізичних і юридичних осіб^{[145] [146].}

Ключовим етапом у розвитку законодавства у сфері надання адміністративних послуг було ухвалення Закону України від 6.09.2012 р. № 5203-VI «Про адміністративні послуги». З моменту набуття чинності цього нормативно-правового акта здійснюються різні заходи щодо формування якісної та доступної системи надання адміністративних послуг.

Ст. 1 Закону від 6.09.2012 р. № 5203-VI визначає, що адміністративна послуга - це результат здійснення владних повноважень суб ’актом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов ’язків такої особи відповідно до закону.

Відповідно до ст.

> підстави для одержання адміністративної послуги;

> суб’єкт надання адміністративної послуги та його повноваження щодо надання адміністративної послуги;

- перелік і вимоги до документів, потрібних для отримання адміністративної послуги;

- платність або послуги;

- граничний строк надання адміністративної послуги;

- перелік підстав для відмови в наданні адміністративної послуги.

Також до адміністративних послуг законом дорівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним органом, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб’єктом державної реєстрації витягів і виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші передбачені законом дії, у результаті яких суб’єкту звернення, а також об’єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користуванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт.

Варто відзначити, що в ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адміністративні послуги» зазначено, що дія цього акта поширюється на суспільні відносини, пов’язані з наданням адміністративних послуг.

На жаль, згідно з ч. 2 ст. 2 дія цього Закону не поширюється на відносини щодо: 1) здійснення державного нагляду (контролю);

2) метрологічного контролю і нагляду; 3) акредитації органів з оцінки відповідності; 4) дізнання, досудового слідства; 5) оперативно-розшукової діяльності; 6) судочинства, виконавчого провадження; 7) нотаріальних дій; 8) виконання покарань; 9) доступу до публічної інформації; 10) застосування законодавства про захист економічної конкуренції; 11) провадження діяльності, пов’язаної з державною таємницею; 12) набуття прав на конкурсних засадах; 13) набуття прав стосовно об’єктів, обмежених у цивільному обігу. Адміністративні послуги у цих сферах надаються відповідно до спеціальних законів.

Приклад: адміністративні послуги у сфері здійснення державного нагляду (контролю) надаються відповідно до Закону України від 5 квітня 2007р. № 877-V«Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

6.1.2. Ознаки адміністративної послуги

Із законодавчого визначення можна виділити такі ключові ознаки адміністративної послуги:

У адміністративна послуга надається лише за заявою фізичної чи юридичної особи;

У заява призводить до певного результату, спрямованого на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків особи;

У адміністративна послуга є результатом здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг;

У адміністративна послуга надається відповідно до закону.

У адміністративна послуга надається суб’єктом надання таких послуг лише за ініціативою особи, яка потребує такої послуги;

У результатом розгляду заяви суб’єкта звернення є:

- рішення індивідуальної дії (адміністративний акт), що ухвалюється щодо конкретної особи і породжує, змінює або припиняє права та/або обов'язки особи (напр., свідоцтво про реєстрацію шлюбу, ліцензія на певний вид господарської діяльності, внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців);

- адміністративний договір, за яким відбувається набуття, зміна чи припинення прав та/або обов 'язків особи;

> адміністративна послуга надається лише суб’єктом надання таких послуг;

> надання адміністративної послуги є повноваженням органу державної або місцевої влади;

> повноваження органів публічної адміністрації та процедура з надання адміністративних послуг мають бути закріплені виключно законом.

6.1.3. Відмінність адміністративної послуги від інших видів послуг у публічній сфері

У юридичній науці визначення категорії «послуга» має неоднозначне тлумачення. Уживання цієї категорії у сфері приватного регулювання і поява в українському законодавстві терміна «адміністративна послуга» зумовили виникнення такої проблеми, як їх розмежування та ступінь правомірності використання методів регулювання, що характерно одному правовому інституту за регламентації іншого.

Також у нормативно-правових актах термін «послуга» використовується у словосполученнях «публічна послуга», «державна послуга», «муніципальна послуга», що у свою чергу призводить до неоднозначного його розуміння.

Адміністративні послуги та послуги, що надаються в межах цивільних правовідносин, є абсолютно різнопорядковими явищами. У першому випадку - це публічні правовідносини, що за своєю сутністю є реалізацією суб’єктами надання адміністративних послуг функцій держави. У другому мова йде про типові цивільні (приватні) правовідносини. Складний характер цього питання пов’язаний із використанням терміна «послуги», який свідчить про належність цієї категорії до цивілістики.

Однак варто враховувати, що для поняття «адміністративна послуга» визначальною є ознака «адміністративна», яка характеризує суб’єктів, що надають адміністративні послуги, - державних владних суб’єктів, що суттєво змінює природу таких послуг.

Адміністративні послуги надаються лише обмеженим колом суб’єктів, і на відміну від приватних послуг отримати адміністративну послугу можна тільки в одного суб’єкта - в одному органі. Наявність публічного елемента, наділеного владними повноваженнями, у відносинах у сфері надання адміністративних послуг, а також сувора регламентація порядку реалізації таких повноважень разом із законодавчим закріпленням обмеженого переліку результатів діяльності виключає таке утворення зі сфери цивільно- правового регулювання. Тому вважаємо, що доцільно вживати поняття «послуга» щодо діяльності органів державної та місцевої влади.

На відміну від поняття «адміністративна послуга», термін «публічна послуга» має ширше значення. Це пояснюється насамперед тим, що публічні послуги можуть надавати державні й недержавні установи. Їх подібність полягає в тому, що в отриманні таких послуг зацікавлене суспільство. Поняття «публічна послуга» по суті охоплює сфери суспільних відносин, які врегульовані й цивільним, й адміністративним правом.

Однак у цих сферах відбувається диференціація правового регулювання, зумовлена двома основними чинниками - суб’єктом надання послуги та змістом правовідносин, що при цьому виникають.

Приклад: соціальні послуги за ознаками і природою є публічними, але критерієм виділення є саме сфера, в якій вони реалізуються, а не коло суб'єктів, які їх надають.

Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади розглядає сферу публічних послуг як таких, що надаються органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, що перебувають у їх управлінні¹.

Отже, публічні послуги - це послуги, які надаються органами державної та місцевої влади або іншими суб’єктами (підприємствами, установами, організаціями) за рахунок публічних коштів і під відповідальність публічної влади.

Залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, можна розрізняти державні та муніципальні послуги. Важливою складовою як державних, так і муніципальних публічних послуг є адміністративні. Зауважимо, що у п.3 ст.1 Закону від 6.09.2012 р. № 520 встановлено вичерпний перелік суб’єктів, які можуть надавати адміністративні послуги^{[147] [148], тобто підприємства, установи та організації незалежно від форм власності не можуть надавати адміністративні послуги.}

У зв’язку з цим адміністративна послуга буде державною, коли таку послугу надають органи державної влади за рахунок коштів державного бюджету, а муніципальною - у разі надання такої послуги органами місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

6.1.4. Види адміністративних послуг

Закон України «Про адміністративні послуги» не систематизує адміністративні послуги та не вирішує питання поділу останніх на види. Водночас упорядкування адміністративних послуг в єдину систему є невід’ємною умовою, що впливає на покращення їх якості. У зв’язку з цим та для поліпшення стану (системи) надання адміністративних послуг особливої уваги набуває проблема їх класифікації.

Упорядкування системи адміністративних послуг - важливий крок наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захисту прав та свобод.

Адміністративні послуги можна класифікувати за такими критеріями:

> за критерієм платності - платні та безоплатні;

> за джерелом фінансування - послуги, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, та послуги, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

> за порядком надання - послуги, що надаються суб’єктами надання адміністративних послуг безпосередньо; послуги, що надаються через центри надання адміністративних послуг; послуги, що надаються через Єдиний державний портал адміністративних послуг;

> залежно від суб'єктів надання - державні та муніципальні. Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями. Муніципальні послуги - послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціямиї¹;

> за змістом адміністративної діяльності - видання дозволів; реєстрація з веденням реєстрів; легалізація актів; соціальні послуги; послуги, які визначаються іншими видами адміністративної діяльності;

> за суб'єктом отримання - послуги, спрямовані на задоволення інтересів фізичних осіб; послуги, спрямовані на задоволення інтересів юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців; послуги, спрямовані на задоволення як фізичних, так і юридичних осіб;

> за критерієм потреби - основні та додаткові;

> за критерієм обов 'язковості - обов’язкові та добровільні;

> за галузями законодавства (за характером питань, за розв’язанням яких звертаються особи до адміністративних органів) - послуги у сфері землекористування; послуги в галузі природокористування; послуги в галузі підприємницької діяльності; послуги в галузі соціальних відносин та ін.;

> за кількістю суб'єктів, задіяних у процедурі надання послуги, - елементарні та композитні;

> за наявністю проміжного результату - прості та складні;

> залежно від форми реалізації - послуги, пов’язані з реальним здійсненням конституційних прав і свобод громадян; власне адміністративні послуги, пов’язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод^{[149] [150].}

6.1.5. Принципи надання адміністративних послуг

Важливою умовою ефективного функціонування системи адміністративних послуг є принципи надання таких послуг.

Під принципами надання адміністративних послуг слід розуміти основоположні засади, на яких ґрунтується процес діяльності органів державної та місцевої влади щодо надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам.

У ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» закріплено десять найбільш важливих взаємопов’язаних принципів, на яких має ґрунтуватись функціонування всієї системи адміністративних послуг і яким мають відповідати організація та порядок надання таких послуг, а саме:

> верховенства права, зокрема законності та юридичної визначеності;

> стабільності;

> рівності перед законом;

> відкритості та прозорості;

> оперативності та своєчасності;

> доступності інформації про надання адміністративних послуг;

> захищеності персональних даних;

> раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг;

> неупередженості та справедливості;

> доступності та зручності для суб’єктів звернень.

Ці принципи базуються на відповідних нормах Конституції та ч.3 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Схарактеризуємо основні положення наведених вище спеціальних принципів надання адміністративних послуг:

Принцип юридичної визначеності також є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Він частково співпадає з принципом законності, і сутність полягає в чіткому визначенні процедури й порядку її дотримання, а також законодавчого встановлення повноважень органів влади у відносинах із суб’єктами звернення.

Принцип стабільності передбачає стійкість законодавства і врегульованих ним правовідносин, а також створює умови для усталеності правозастосування, основу для стійкості всієї системи права^[151].

Принцип рівності передбачає заборону дискримінації, відсутність необґрунтованих, безпідставних переваг чи привілеїв для окремих суб’єктів звернення. Це означає, що в процесі надання адміністративних послуг мають дотримуватись умови щодо рівності стосовно переліку документів, оплати, строків надання послуг і т. ін. Окрім того цей принцип передбачає рівність

143 суб’єктів звернення і суб’єктів надання адміністративних послуг перед законом.

Принцип відкритості й прозорості означає можливість для суб’єктів звернення отримувати всі потрібні їм достовірні відомості про функціонування системи надання адміністративних послуг¹.

Принцип оперативності й своєчасності є правовою вимогою, відповідно до якої забезпечується своєчасність надання адміністративних послуг у часових межах за допомогою найбільш повного й раціонального використання всіх правових засобів, спрямованих на швидке та якісне отримання суб’єктом звернення відповідної послуги^{[152] [153].}

Принцип доступності інформації полягає в цілеспрямованому поширенні суб’єктами надання адміністративних послуг інформації стосовно переліку адміністративних послуг і порядку функціонування суб’єктів 3

надання таких послуг^[154].

Принцип захищеності персональних даних означає, що суб’єкти надання послуг мають дотримуватися вимог Закону «Про захист персональних даних».

Принцип раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг, передбачає чітко визначений перелік документів, потрібних для отримання адміністративної послуги, та зменшення їх кількості;

Принцип доступності та зручності адміністративних послуг передбачає наявність умов, які забезпечують можливість доступу до адміністративних послуг якомога більшій кількості суб’єктів звернень, а також максимально доступний та комфортний спосіб одержання адміністративної послуги^[155].

Зауважимо, що у ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» не наведено такого принципу, як якість надання адміністративних послуг. Уважаємо, що цей принцип випливає з принципів відкритості та прозорості, оперативності та своєчасності, доступності інформації про надання адміністративних послуг, доступності та зручності для суб’єктів звернень.

Принципи надання адміністративних послуг є системою - вони взаємопов’язані та взаємозалежні. Тому порушення одного з них може призвести до порушення інших. Якість надання адміністративних послуг досягається послідовним застосуванням усієї системи принципів і кожного з них окремо.

6.2.