Поняття, ознаки та види адміністративних послуг

8.1.1. Поняття адміністративної послуги

Сучасний стан українського суспільства характеризується зміною концептуальних підходів до визначення сутності держави. Якщо раніше державу розглядали як механізм забезпечення влади, то на сьогодні пріоритетним напрямком є створення умов, які забезпечують гідний рівень життя людини, адже правова демокра­тична держава надає суспільству адміністративні послуги.

Як доводив професор В. Авер'янов, адміністративні послуги - це новий елемент взаємовідносин держави з людиною. Ними слід вважати численні обов'язки державних органів щодо виконання різного роду дозвільно-реєстраційних дій за відповідними звернен­нями фізичних і юридичних осіб^[198].

Уперше питання надання та регламентації адміністративних послуг в Україні набуло державного значення після видання Указу Президента України від 22.07.1998 р. № 810 «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні». На розвиток положень цієї Концепції було ухвалено низку норматив­них і програмно-організаційних документів, у яких питання адміні­стративних послуг набули практичного виміру. Одним з основних документів державної політики щодо реформування сфери надання адміністративних послуг стала схвалена розпоряджен­ням Кабінету Міністрів України від 1502.2006 р. № 90-р Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Ключовим етапом у розвитку законодавства у сфері надання адміністративних послуг було ухвалення Закону України від 6.09.2012 р. № 5203-VI «Про адміністративні послуги». З моменту набуття чинності цього нормативно-правового акта здійснюються різні заходи щодо формування якісної та доступної системи надання адміністративних послуг.

Ст. 1 Закону визначає, що адміністративна послуга - це резуль­тат здійснення владних повноважень суб'єктом надання адміні­стративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спря­мований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов'язків такої особи відповідно до закону.

Відповідно до ст. 5 Закону «Про адміністративні послуги» виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, установлюються: 1) підстави для одержання адміністративної послуги; 2) суб'єкт надання адмі­ністративної послуги та його повноваження щодо надання адміні­стративної послуги; 3) перелік і вимоги до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; 4) платність або безоп­латність надання адміністративної послуги; 5) граничний строк надання адміністративної послуги; 6) перелік підстав для відмови в наданні адміністративної послуги¹.

Також до адміністративних послуг Законом прирівнюється надання органом виконавчої влади, іншим державним орга­ном, органом влади Автономної Республіки Крим, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами, державним реєстратором, суб'єктом державної реєстрації витягів і виписок із реєстрів, довідок, копій, дублікатів документів та інші перед­бачені законом дії, у результаті яких суб'єкту звернення, а також об'єкту, що перебуває в його власності, володінні чи користу­ванні, надається або підтверджується певний юридичний статус та/або факт.

Крім цього варто відзначити, що в ч. 1 ст. 2 Закону України «Про адміністративні послуги» зазначено, що дія цього акта поширю­ється на суспільні відносини, пов'язані з наданням адміністратив­них послуг. Водночас згідно з ч. 2 ст. 2 дія цього Закону не поши­рюється на відносини щодо: 1) здійснення державного нагляду (контролю); 2) метрологічного контролю і нагляду; 3) акредитації органів з оцінки відповідності; 4) дізнання, досудового слідства;

5) оперативно-розшукової діяльності; 6) судочинства, виконав­чого провадження; 7) нотаріальних дій; 8) виконання покарань; 9) доступу до публічної інформації; 10) застосування законодав­ства про захист економічної конкуренції; 11) провадження діяль­ності, пов’язаної з державною таємницею; 12) набуття прав на конкурсних засадах; 13) набуття прав стосовно об’єктів, обмежених у цивільному обігу^[199].

8.1.2. Ознаки адміністративної послуги

Із законодавчого визначення можна виділити ключові ознаки адміністративної послуги:

1) адміністративна послуга надається лише за заявою фізичної або юридичної особи;

2) заява призводить до певного результату, спрямованого на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків особи;

3) адміністративна послуга є результатом здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг;

4) адміністративна послуга надається відповідно до закону.

Характеризуючи ці ознаки, можна зробити такі висновки:

- адміністративна послуга надається суб’єктом надання адмі­ністративних послуг лише за ініціативою особи, яка потребує такої послуги;

- результатом розгляду заяви суб’єкта звернення є: 1) рішення індивідуальної дії (адміністративний акт), що ухвалюється щодо конкретної особи і породжує, змінює або припиняє права та/або обов’язки особи (наприклад, свідоцтво про реєстрацію шлюбу, ліцензія на певний вид господарської діяльності, внесення відпо­відного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців); 2) адміністративний договір, за яким відбувається набуття, зміна чи припинення прав та/або обов’язків особи;

- адміністративна послуга надається лише суб'єктом надання адміністративних послуг;

- надання адміністративної послуги є повноваженням органу державної або місцевої влади;

- повноваження органів публічної адміністрації та процедура з надання адміністративних послуг мають бути закріплені виключно законом.

8.1.3. Відмінність адміністративної послуги від інших видів послуг у публічній сфері

В юридичній науці визначення категорії «послуга» має неодно­значне тлумачення. Уживання категорії «послуга» у сфері приват­ного регулювання і поява в українському законодавстві терміна «адміністративна послуга» зумовили виникнення такої проблеми, як їх розмежування та ступінь правомірності використання мето­дів регулювання, що характерно одному правовому інституту за регламентації іншого.

Адміністративні послуги та послуги, що надаються в межах цивільних правовідносин, є абсолютно різнопорядковими явищами. У першому випадку - це публічні правовідносини, що за своєю сутністю є реалізацією суб'єктами надання адміністративних послуг функцій держави. У другому - мова йде про типові цивільні (приватні) правовідносини. Складний характер цього питання пов'язаний із використанням терміна «послуги», який свідчить про належність цього правового явища до цивілістики. Однак варто враховувати, що для поняття «адміністративна послуга» визна­чальною є ознака «адміністративні», яка характеризує суб'єктів, що надають адміністративні послуги, - державно-владних суб'єк­тів, що суттєво змінює природу таких послуг.

Адміністративні послуги надаються лише обмеженим колом суб'єктів, і, на відміну від приватних чи інших публічних послуг, отримати адміністративну послугу особі можна тільки в одного суб'єкта - в одному органі. Наявність публічного елемента, наді­леного владними повноваженнями, у відносинах у сфері надання адміністративних послуг, а також сувора регламентація порядку реалізації таких повноважень разом із законодавчим закріпленням обмеженого переліку результатів діяльності виключає таке утво­рення зі сфери цивільно-правового регулювання. Таким чином, уважаємо, що доцільно вживати поняття «послуга» щодо діяльно­сті органів державної та місцевої влади.

На відміну від поняття «адміністративна послуга», термін «публічна послуга» має ширше значення. Це пояснюється насампе­ред тим, що публічні послуги можуть надавати державні й недер­жавні установи. Їх подібність полягає в тому, що в отриманні таких послуг зацікавлене суспільство. Поняття «публічна послуга» по суті охоплює сфери суспільних відносин, які врегульовані і цивільним, і адміністративним правом.

Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади розглядає сферу публічних послуг як таких, що надаються органами виконавчої влади, органами місце­вого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні^[200].

Таким чином, публічні послуги - це послуги, які надаються орга­нами державної та місцевої влади або іншими суб'єктами (підпри­ємствами, установами, організаціями) за рахунок публічних коштів і під відповідальність публічної влади.

Залежно від суб'єкта, що надає публічні послуги, можна розріз­няти державні та муніципальні послуги. Важливою складовою як державних, так і муніципальних публічних послуг є адміністра­тивні послуги. Зауважимо, що у п.3 ст.1 Закону від 6.09.2012 р. №520 встановлено вичерпний перелік суб'єктів, які можуть нада­вати адміністративні послуги^[201], тобто підприємства, установи та організації незалежно від форм власності не можуть надавати адміністративні послуги. У зв'язку з цим адміністративна послуга буде державною, якщо таку послугу надають органи державної влади за рахунок коштів державного бюджету, а муніципальною - у разі надання такої послуги органами місцевого самоврядування за рахунок коштів місцевого бюджету.

8.1.4. Види адміністративних послуг

Закон України «Про адміністративні послуги» не систематизує адміністративні послуги та не вирішує питання поділу останніх на види. Водночас упорядкування адміністративних послуг в єдину систему є невід'ємною умовою, що впливає на покращення їх якості.

Упорядкування системи адміністративних послуг - важливий крок наближення влади до пересічного громадянина, задоволення його потреб, захисту прав та свобод.

Адміністративні послуги можна класифікувати за такими критеріями:

1) за критерієм платності - платні та безоплатні;

2) за джерелом фінансування - послуги, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету, та послуги, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;

3) за порядком надання - послуги, що надаються суб'єктами надання адміністративних послуг безпосередньо; послуги, що нада­ються через центри надання адміністративних послуг; послуги, що надаються через Єдиний державний портал адміністративних послуг;

4) залежно від суб'єктів надання - державні та муніципальні. Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями. Муніципальні послуги - послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними підприємствами, установами, організаціями¹.

5) за змістом адміністративної діяльності - видання дозво­лів; реєстрація з веденням реєстрів; легалізація актів; соціальні послуги; послуги, які визначаються іншими видами адміністратив­ної діяльності;

6) за суб'єктом отримання - послуги, спрямовані на задоволення інтересів фізичних осіб; послуги, спрямовані на задоволення інте­ресів юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців; послуги, спря­мовані на задоволення як фізичних, так і юридичних осіб;

7) за критерієм потреби - основні та додаткові;

8) за критерієм обов'язковості - обов'язкові та добровільні;

9) за галузями законодавства (за характером питань, за розв'я­занням яких звертаються особи до адміністративних органів) - послуги у сфері землекористування; послуги в галузі природоко­ристування; послуги в галузі підприємницької діяльності; послуги в галузі соціальних відносин та ін.;

10) за кількістю суб'єктів, задіяних у процедурі надання послуги, - елементарні та композитні;

11) за наявності проміжного результату - прості та складні;

12) залежно від форми реалізації - послуги, пов'язані з реаль­ним здійсненням конституційних прав і свобод громадян; власне адміністративні послуги, пов'язані з юридичним оформленням умов, необхідних для реалізації прав і свобод.

Таким чином, у визначенні поняття «адміністративні послуги» визначальною є ознака «адміністративні», що характеризує суб'єк­тів, які надають адміністративні послуги, і це вказує на публіч­ний характер таких послуг. У зв'язку з цим і з метою формування єдиних концептуальних засад у сфері надання публічних послуг, на наш погляд, найбільш доцільно класифікувати адміністративні послуги на державні та муніципальні^{[202] [203].}

8.1.5. Принципи надання адміністративних послуг

Важливою умовою ефективного функціонування системи адмі­ністративних послуг є принципи надання таких послуг.

Під принципами надання адміністративних послуг слід розуміти основоположні засади, на яких ґрунтується процес діяльності орга­нів державної та місцевої влади щодо надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам.

У ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» закріп­лено десять найбільш важливих взаємопов’язаних принципів, на яких має ґрунтуватись функціонування всієї системи адміністра­тивних послуг і яким мають відповідати організація та порядок надання таких послуг, а саме:

1) верховенства права, зокрема законності та юридичної визна­ченості;

2) стабільності;

3) рівності перед законом;

4) відкритості та прозорості;

5) оперативності та своєчасності;

6) доступності інформації про надання адміністративних послуг;

7) захищеності персональних даних;

8) раціональної мінімізації кількості документів та процедур­них дій, що вимагаються для отримання адміністративних послуг;

9) неупередженості та справедливості;

10) доступності та зручності для суб’єктів звернень¹.

Ці принципи базуються на відповідних нормах Конституції України та ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України^{[204] [205].}

Схарактеризуємо основні положення наведених вище спеціаль­них принципів надання адміністративних послуг:

- принцип верховенства права в Конституції закріплений як основний принцип діяльності держави і його основна сутність полягає в утвердженні правопорядку, який ставить владу під контроль суспільства. І власне сама ідея сервісної держави, основ­ною функцією якої є забезпечення використання кожною людиною її основних прав та надання їй адміністративних послуг випливає з принципу верховенства права.

- принцип законності, виходячи зі змісту Конституції України, випливає із принципу верховенства права, є його логічним продов­женням і в умовах утвердження конституційної демократії набуває все більш реального значення. Практична реалізація цього прин­ципу у сфері надання адміністративних послуг означає, що право- застосовна діяльність адміністративних органів та її результати повинні суворо відповідати вимогам усіх правових норм, за допо­могою яких здійснюється їх правове регулювання¹.

- принцип юридичної визначеності також є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Він частково співпадає з принципом законності, і сутність його полягає в чіткому визначенні процедури і порядку її дотри­мання, а також законодавчого встановлення повноважень органів влади у відносинах із суб’єктами звернення.

- принцип стабільності передбачає стійкість законодавства і врегульованих ним правовідносин, а також створює умови для усталеності правозастосування, основу для стійкості всієї системи права^{[206] [207].}

- принцип рівності передбачає заборону дискримінації, відсут­ність необґрунтованих, безпідставних переваг чи привілеїв для окремих суб’єктів звернення. Це означає, що в процесі надання адміністративних послуг мають дотримуватись умови щодо рівно­сті стосовно переліку документів, оплати, строків надання послуг і т. ін. Окрім того цей принцип передбачає рівність суб’єктів звер­нення і суб’єктів надання адміністративних послуг перед законом.

- принцип відкритості й прозорості означає можливість для суб'єктів звернення отримувати всі необхідні їм достовірні відо­мості про функціонування системи надання адміністративних послуг¹;

- принцип оперативності й своєчасності є правовою вимогою, відповідно до якої забезпечується своєчасність надання адміністра­тивних послуг у часових межах за допомогою найбільш повного і раціонального використання всіх правових засобів, спрямованих на швидке та якісне отримання суб'єктом звернення відповідної послуги^{[208] [209];}

- принцип доступності інформації полягає в цілеспрямова­ному поширенні суб'єктами надання адміністративних послуг інформації стосовно переліку адміністративних послуг і порядку функціонування суб'єктів надання таких послуг^[210];

- принцип захищеності персональних даних означає, що суб'єкти надання адміністративних послуг мають дотримуватись усіх вимог Закону «Про захист персональних даних»;

- принцип раціональної мінімізації кількості документів та процедурних дій, що вимагаються для отримання адміністратив­них послуг, передбачає чітко визначений перелік документів, необ­хідних для отримання адміністративної послуги, та зменшення кількості таких документів;

- принцип доступності та зручності адміністративних послуг передбачає наявність умов, які забезпечують можливість доступу до адміністративних послуг якомога більшій кількості суб'єктів звернень, а також максимально доступний та комфортний спосіб одержання адміністративної послуги^[211].

Зауважимо, що у ст. 4 Закону України «Про адміністративні послуги» не наведено такий принцип, як якість надання адміні­стративних послуг. Уважаємо, що цей принцип випливає з прин­ципів відкритості та прозорості, оперативності та своєчасності, доступності інформації про надання адміністративних послуг, доступності та зручності для суб'єктів звернень тощо.

Принципи надання адміністративних послуг є системою, тобто взаємопов'язаними та взаємозалежними. Тому порушення одного з них може призвести до порушення інших. Якість надання адмі­ністративних послуг досягається послідовним застосуванням усієї системи принципів і кожного з них окремо.

8.2.