Судовий захист прав, свобод та законних інтересів приватних осіб у відносинах із суб’єктами владних повноважень — провідне завдання адміністративного права в сучасних демократичних державах

Конституція України відновила той, що існував ще в дореволюційній вітчизняній юридичній науці, відомий з давньоримських часів поділ права на публічне і при­ватне, пов’язаний з визначенням відповідних правових режимів поведінки суб’єктів влади і приватних осіб.

Конституція та закони України не застосовують тер­мін «державне управління», з відносинами з приводу ре­алізації якого в радянський період пов’язувався предмет адміністративно-правового регулювання, і як наслідок визначався обсяг та характер правоздатності громадян, організацій і підприємств, форми їх прав та обов’язків в адміністративно-правовій сфері. Натомість у тексті Ос­новного Закону (ст. 5) законодавець пов’язав реалізацію влади народом України як носієм суверенітету і єдиним її джерелом безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Останні на сьогодні фактично утворюють (складають) механізм пу­блічної влади — управління суспільно значущими спра­вами від імені та за дорученням народу в правовому режимі організаційно-розпорядчих функцій і повнова­жень, визначених Конституцією [1].

В Україні та в інших суверенних державах, які колись входили до складу СРСР, тривають процеси ідеологіч­ного оновлення теорії адміністративного права і про­цесу відповідно до сучасних стандартів взаємовідносин людини та держави, спрямованості діяльності апарату публічної влади на надання передусім «сервісних» по­слуг особі [2, с. 155—174]. Як зазначає Ю.М. Старілов, «зараз адміністративне право, незважаючи на високий рівень його теоретичного догматичного аналізу, в ос­танні десятиріччя відстає від реальних запитів держав­но-правового будівництва і одночасно не відповідає у повному обсязі відомим стандартам та принципам су­часної правової держави. Його роль в теперішніх умо­вах, — пише далі науковець, — полягає в тому, що воно створює правову основу для публічного управління... Ад­міністративне право забезпечує задоволення публічних інтересів у взаємовідносинах його суб’єктів» [3].

Варто зазначити, що адміністративне право в кра­їнах сталої демократії принципово відрізняється від традиційного з радянських часів розуміння його у нас як «права, що забезпечує державно-організований при­мус». Так, як зазначає Олександр Хорне, адміністратив­не право у Великій Британії зосереджено на контролі уряду або державних органів [4]. Англійські вчені Уейд і Форсіз пишуть, що основною метою адміністративного права є збереження повноважень уряду в рамках право­вих кордонів таким чином, щоб захищати громадян від зловживань з його боку. Потужні «двигуни» влади по­винні бути позбавлені можливості функціонувати поза контролем [5, с. 5].

У Канаді адміністративне право також сприймається як «право, яке стосується визначення законності дій уряду». Конні Л.

Австралійський юрист Фіона Л. Маккензі вважає, що адміністративне право є галуззю права, яка стосується оскарження рішень або дій «адміністративного» характе­ру (державного чиновника, міністерства, відомства або особи, яка виконує державні функції). Не можна оскар­жувати в порядку адміністративного права, пише автор, лише: законодавчі рішення (прийняття законів, однак підзаконні акти можуть бути переглянуті); «широкі» по­літичні рішення (наприклад, рішення скоротити програ­му грантів); рішення з питань влаштування на роботу (однак адміністративне право стосується рішень держав­них органів з питань зайнятості); кримінальні справи (наприклад, рішення щодо переслідування); рішення уряду з питань укладання контрактів (проте рішення, які ухвалюються в тендерних процедурах, стосуються питань адміністративного права) [8].

Таким чином, у розвинутих країнах адміністративне право сьогодні сприймається як право, покликане пере­дусім обмежувати «свавілля» та вседозволеність адміні­стративного апарату, визначати засоби контролю з боку громадянського суспільства за діями та рішеннями по­кликаних виконувати закони суб’єктів владних повно­важень. У зв’язку з цим його основною частиною, най­важливішою складовою є інститут судового контролю за публічною адміністрацією (адміністративної юстиції). Так, американська вчена Клаудіа Тоблер відзначає, що Конституція США визначає «контури» дій уряду. При­тягнення до відповідальності адміністративних органів за їх дії є серйозною проблемою в демократичних країнах. Судовий перегляд адміністративних дій є одним з методів регулювання бюрократичних рішень влади. Роль судів у забезпеченні законності адміністративних заходів є пря­мим свідченням того, яким чином демократія діє [9].

На особливій цінності адміністративного права як «права, яке в першу чергу забезпечує контроль адміні­страції від порушень прав людини» за умов переходу до демократичного правління та ліквідації апартеїду у ПАР наголошує південноафриканський вчений Клів Пласкет. Зокрема, він пише, що адміністративне пра­во є в першу чергу системою норм, покликаних захи­стити людину від «гнітючої» влади державного апарату, пильно контролювати повноваження та зловживання адміністраторів, особливо за допомогою судової влади. Питання ефективності адміністрування відходять зараз на другий план [10, с. 25].

Загалом адміністративне право розглядається у ПАР як система правових норм, що регулюють відносини ад­міністративних та інших установ, в тому числі приват­них, які здійснюють державну владу адміністративного характеру, з приватними особами та іншими державни­ми установами, а саме щодо: 1) регулювання організації цих установ та їх складу, повноважень, обов’язків і про­цедур; 2) юридичної сили адміністративних дій, а в де­яких випадках, і бездіяльності; 3) відповідальності дер­жави, окремих її органів або приватних організацій, які виконують державні функції, за їх дії або бездіяльність, що є незаконними, необгрунтованими, несправедливи­ми процедурно чи іншим чином неконституційними; 4) судових і несудових засобів правового захисту тих, хто зазнає страждань від незаконних дій або бездіяль­ності таких адміністративних установ [10, с. 29—31].

В українській юридичній науці існують доктриналь- ні труднощі з визнанням адміністративного права «як права забезпечення законності будь-яких проявів пу­блічного управління». Спірним, зокрема, є питання можливості віднесення до предмета його правового регулювання зв’язків щодо реалізації муніципального управління [11, с. 8, 9], що ускладнює розвиток тео­ретичної основи для здійснення адміністративного су­дочинства на єдиних науково-методологічних засадах як інституту адміністративного права і процесу, який сьогодні набуває властивостей адміністративно-право­вої процесуальної підгалузі. Між тим, очевидно, що та­кий шлях є доволі перспективним. Однак, безперечно, «сервісна» міжгалузева функція в національній право­вій системі зараз виконується адміністративно-проце­суальними нормами, насамперед тими, які стосуються адміністративної юстиції. Так, сфера застосування цьо­го адміністративно-правового інституту індивідуально­го захисту поширюється й на управлінські відносини у сфері функціонування і органів виконавчої влади, і органів місцевого самоврядування, їхніх посадових та службових осіб. Саме такий підхід законодавчо за­кріплено в ч. 1 ст. 2 та інших нормах КАС України при визначенні за допомогою словосполучення «пра­ва, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтере­си юридичних осіб в публічно-правовій сфері» об’єк­та правозахисної діяльності адміністративних судів в Україні. Зазначене загалом відповідає існуючим в про­відних країнах світу підходам, які, зокрема, полягають в допустимості оскарження до органів адміністративної юстиції (судів, трибуналів тощо) правомірності форм управлінської діяльності будь-яких суб’єктів публічного адміністрування (як органів й посадових осіб державної виконавчої влади, так і муніципального й інших форм суспільного управління) [12, с. 156—165].

Так, французький вчений П’єр Девольве пише, що «правові системи, які є найбільш упередженими сто­совно адміністративного права, все-таки його сприй­мають: адміністративне право у Великій Британії створювалося паралельно з адміністративним правом у Франції (С.

Німецька наука адміністративного права теж виходить з концепції «єдності публічної адміністрації». Ебергард Шмідт-Ассманн пише, що «для загальної адміністра­тивно-правової догматики єдність та багаточленність публічної адміністрації має центральне значення: вони визначають всю систему надходження інформації та її обробки в системі публічного адміністрування. І як на­слідок зумовлюють структуру відповідальності та мож­ливості на участь у вирішенні проблем» [14, с. 59]. До публічної адміністрації в Німеччині, рішення та безді­яльність якої можуть бути предметом оскарження до адміністративного суду, крім власне органів виконав­чої влади (державних міністерств, агентств) та регуля­тивних установ (центральний банк та ін.), відносять будь-яких суб’єктів, які «можуть породжувати рішення публічно-владного характеру», а саме: різноманітні екс­перті фахові ради; організації виразу місцевих інтере­сів (місцеве самоврядування); носіїв «функціонального самоврядування» (в економіці, у вищих навчальних за­кладах, в соціальній сфері); органи, які можуть здійс­нювати керівні функції в корпоративних утвореннях (виражають «груповий фаховий інтерес», наприклад, ор­ганізації забезпечення доступу до комутаційних мереж); казенні та приватні підприємства (коли вони діють в організаційних формах публічного права); організацій­ні форми співпраці між державою і суспільством (ре­ферентні організації у сфері забезпечення екологічної безпеки, певних соціальних інтересів, права на науку тощо) [14, с. 295-310].

В Австрії контролю з боку адміністративної юсти­ції підлягають адміністрації, які здійснюють «держав­ні прерогативи влади» («Hoheitsverwaltung»). До них у функціональному плані включають як державні, так й приватні корпорації, що здійснюють функції суспільної (публічної) влади (наприклад, Національний банк є ак­ціонерним товариством; «Austro Control» — товариство з обмеженою відповідальністю, яке контролює дотри­мання розкладу руху польотів, видає ліцензії на авіапе- ревезення та ін.; «The Rundfunk & Telekom Regulierungs GmbH» — товариство з обмеженою відповідальністю, яке відповідає за виконання певних регулятивних функцій у сфері радіо, телебачення і зв’язку) [15].

У триваючому процесі оновлення вітчизняного адмі­ністративного права на європейських принципах понят­тя «публічна адміністрація», наслідки правових форм діяльності якої становлять об’єкт контролю з боку віт­чизняних адміністративних судів, потребує введення в науковий та законодавчий обіг і в Україні. Однак, як за­уважував В.Б. Авер’янов, «має йти мова не лише про за­міну «термінів», а про принципово відмінне ідеологічне та змістовне наповнення теорії державного управління... Управління з боку держави, яке було домінуючим в усіх сферах за радянських часів, тепер не є настільки визна­чальним. Звідси необхідним є виділення нового суб’єкта «публічної адміністрації» у вигляді органів виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування» [16, с. 11—17]. Вищенаведену пропозицію підтримує і В.П. Тимощук, відзначаючи при цьому перевагу терміна «адміністрація». Так, вчений пише, що вона (ця перева­га) «полягає у більш точному ідеологічному визначенні спрямованості діяльності влади на «служіння», «обслу­говування» кожної окремої людини та суспільства зага­лом» [17, с. 9].

Не можна не підтримати висловлених зазначеними українськими науковцями думок, додаючи до них про важливість також й практичного оновлення на «людино- центрській» основі підходів до виконання своїх функцій вітчизняними носіями публічно-владних повноважень всіх рівнів управління, формування у них правосвідомо­сті щодо розуміння сутності і призначення своєї діяль­ності як такої, що «обслуговує потреби суспільства», а адміністративного права не такого, що «суто дає їм не­обхідні владні можливості», а «визначає «кордони» сус­пільно корисної організаційної роботи» [18, с. 56—61].

1.2.