Проблеми меж та способів захисту суб’єктивних прав, свобод та законних інтересів у публічно-правовій сфері адміністративними судами

Будь-яке суб’єктивне право, будучи мірою можливої поведінки уповноваженої особи, має певні кордони як за своїм змістом, так і за характером його здійснення. Ще В.П. Грибанов відзначав, що межі (кордони) є не­від’ємною ознакою кожного суб’єктивного права, адже у разі їх відсутності воно перетворюється на свавілля і тим самим взагалі перестає бути правом [428, с.

Особливо гостро зазначене стосується діяльності ад­міністративних судів, які при захисті суб’єктивних пу­блічних прав чи інтересів вдаються до контролю, пере­вірки рішень, дій, бездіяльності публічної адміністрації і з огляду на дію принципу поділу державної влади не можуть втручатися у виняткові прерогативи виконавчої влади, підміняти своїми рішеннями її посадових осіб, волевиявлення, акти, діяльність.

У демократичних державах, які приєдналися до вер­ховенства права, відзначає Клів Пласкет, завжди існує «напруженість» у відносинах між судовою владою, з одного боку, і законодавчою й виконавчою, з іншого, оскільки судова влада в більшій чи меншій мірі по­кликана за Конституцією «приводити» посадових осіб адміністративної влади до належних стандартів закон­ності, обґрунтованості і дотримання процедурної спра­ведливості в їх діяльності, зобов’язувати діяти в інтере­сах суспільства [10, с. 539].

З огляду на дію принципу поділу державної влади, відзначає німецький науковець Крістіан Райтемайєр, вирішальним є питання про те, наскільки повноваж­ні адміністративні суди на основі невизначеної пра­вової умови переглянути адміністративне рішення і в разі необхідності навіть замінити його власним, тоб­то здійснити не лише контрольну, а й правотворчу діяльність.

На початку історії адміністративної юстиції, писав С.О. Корф, як законодавець, так і практик-адміністра- тор, а за ними вчений-юрист надто боялися в будь-чо­му обмежити свободу дій адміністрації. їм здавалося, що чим така свобода ширше, тим краще забезпечено «благо» держави — насправді інтереси «правлячих» кла­сів. Ця точка зору привела в Європі до створення мо­гутньої адміністративної влади. Між тим, найголовні­шим політичним завданням інституту адміністративної юстиції якраз і була боротьба із зростанням могутності адміністрації. У зв’язку з цим цей інститут вимушений був стикнутися з принципом свободи дій (дискреційної влади) адміністрації. Чим ширше розвивався перший, тим більше обмежувалася остання. Із плином часу межі дискреційних повноважень адміністративних органів ставали все вужче і вужче [430, с. 706, 707].

Далі вчений підсумував, що чим далі розвивався ін­ститут адміністративної юстиції, тим більше він набли­жався до теорії французької OOtournement de pouvoir, за якою контролю з боку адміністративних судів ма­ють підлягати всі адміністративні акти — і не тільки з точки зору зовнішньої їх відповідності закону, а й відповідності внутрішній меті закону. При визначенні, чи порушено даним актом право громадянина, адміні­стративний суд не повинен обмежуватися будь-якими штучними кордонами, за межами яких адміністрація могла б вважати себе вільною від судового контролю її дій [430, с. 711].

Незважаючи на висловлення ще дореволюційними ві­тчизняними вченими поглядів щодо неприпустимості будь-яких обмежень судового захисту прав приватних осіб у відносинах з адміністрацією, рядом сучасних на­уковців на пострадянському просторі і досі обстоюєть­ся позиція, за якою це у певних випадках допускається.

Так, російський автор І.В. Невзоров обґрунтовує точ­ку зору, що принцип судового захисту не може засто­совуватися у разі, коли це суперечить принципу поділу державної влади.

Очевидно, що в умовах побудови правової держави в Україні такий підхід засвідчує свою нездатність. Без сумніву, адміністративні суди не можуть втручатися в сферу виключних повноважень органів законодавчої і виконавчої влади, у питання, які вирішуються в межах адміністративного розсуду (дискреційних повноважень) [432, с. 12], підміняти своїми рішеннями адміністра­тивні акти. Але діяльність усього державного механізму відповідно до ст. 3 Конституції України спрямовується на забезпечення всебічної і повної реалізації прав і сво­бод людини. Тобто публічна влада покликана лише об­слуговувати потреби громадянського суспільства, а не панувати безроздільно над ним. Тому цілком зрозумі­ло, що конституційне право на судовий захист, будучи фундаментальним, не може обмежуватися потребами формального утвердження принципу поділу державної влади в усіх сферах правовідносин. А отже, й повнова­ження адміністративних судів не можуть у зв’язку з цим мати декларативний характер.

Хибність висловленого І.В. Невзоровим підходу до вирішення питань неприпустимості судового захисту прав особи у відносинах з адміністрацією в російських умовах фактично підтверджує й Ю.М.

Між тим, саме адміністративні суди в демократичних умовах, як слушно зауважує Отто Лухтерхандт, вико­нують функцію гаранта принципів правової держави. За допомогою своєї практики вони посилюють правове становище окремого громадянина у відносинах з ад­міністративними органами. Вони примушують їх у тій мірі, в якій ці суди виконують довгостроково і дієво функцію захисту прав, до того, щоб адміністративні органи коректно поводили себе у відносинах з грома­дянами і в окремому випадку — серйозно враховували поставлені на карту інтереси. Тим самим адміністра­тивні суди, принаймні, побічно роблять свій внесок у те, щоб поступово відбувалося поширення культу­ри управління в країні, щоб поліпшувалося ставлення адміністративних органів до громадян, щоб між ними виникала довіра [434].

Витоки проблеми меж компетенції адміністратив­них судів при перегляді рішень, дій адміністрації зна­ходяться у самій системі управлінської діяльності, з якої історично почала розвиватися адміністратив­на юстиція. З іншого боку, сьогодні з позицій теорії управління адміністративні суди вирішують питання відповідальності в публічному управлінні, забезпечую­чи реалізацію конституційного права громадян брати участь в цьому управлінні, в тому числі й шляхом його контролю. За вчинення правопорушень при виконанні своїх функцій державні службовці мають нести юри­дичну відповідальність, а держава має, забезпечуючи права, свободи і законні інтереси громадян, устано­вити належні для цього організаційно-правові меха­нізми, у тому числі й можливість судового захисту у відносинах з адміністрацією [433, c.48].

Отже, адміністративні суди зараз повинні мати пов­новаження оцінювати правомірність будь-яких адміні­стративних актів (як рішень, так і дій та бездіяльності адміністрації). Саме на цьому прямо наголошуєть­ся в Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи № R (2004)20 щодо судового перегляду адміністратив­них актів. Вони повинні мати можливість здійснювати контроль будь-якого порушення закону, в тому числі недотримання органом влади процедурних норм та зловживання повноваженнями (принцип I Рекоменда­ції). Також за практикою ЄСПЛ суди мають перевіряти не лише факти перевищення повноважень суб’єктами влади, а й усувати несправедливість в їх роботі (пору­шення принципів верховенства права, пропорційності та забезпечення рівноваги інтересів, раціональнос­ті, дотримання вимог управлінських процедур, права особи на участь в ухваленні рішення щодо неї тощо). Саме здатність суду здійснювати ці функції в сучас­ному праворозумінні становить зміст судової функції.

Варто зазначити, що контроль адміністративних су­дів за рішеннями, діями, бездіяльністю адміністрації є «зовнішнім» (з боку іншої підсистеми органів держав­ної влади), і у зв’язку з цим на відміну від контролю в системі органів виконавчої влади за принципом по­ділу влади він не може передбачати прийняття за його результатами рішень замість відповідного адміністра­тивного органу (як при «відомчому») [435, с. 13, 14]. А отже, він є лише контролем правомірності, а не ад­міністративної доцільності, оскільки для судів країн континентальної системи права, до яких належить й Україна, притаманним є виконання функції застосу­вання закону до спірних правовідносин, а не створен­ня правила поведінки, правової норми (як в англосак­сонській системі).

Так, у Великобританії немає закону, в якому б вста­новлювалися усі випадки законного втручання судів у діяльність адміністрації і в сам адміністративний про­цес. Як відзначає Ю.М. Старілов, судам надано пра­во самим вирішувати, які дії чи рішення можуть ними анулюватися. Головною ланкою у наглядовій діяльності загальних судів над адміністрацією є перевірка дока­зів обґрунтованості вчинення чиновницьким апаратом своїх дій чи рішень.

У більшості континентальних країн Європи контроль правомірності управління з боку органів адміністратив­ної юстиції зводиться до перевірки логічності і відпо­відності засадам права владних управлінських рішень. У зв’язку з цим за адміністративними судами закріплю­ється лише мінімум контрольних повноважень, такі як: розслідування обставин справи, перевірка дотримання з боку адміністративного органу меж його компетенції, а також процесуальних норм і приписів, які стосуються форм управління [429, с. 189, 190].

За змістом положень ч. 3 ст. 2 КАС України наці­ональні адміністративні суди не вправі перевіряти до­цільність прийняття суб’єктами влади рішень, вчи­нення дій, бездіяльності, коли це відбувається в межах їхніх повноважень та у спосіб, визначені Конституцією і законами, тобто втручатися у сферу адміністративного розсуду (дискреції органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб). Вони можуть лише оцінювати обставини ultra vires (дотримання адміні­страцією в таких випадках суто вимог повноважності), а також обґрунтованості, безсторонності, розсудливо­сті, принципу рівності приватних осіб перед законом, пропорційності, своєчасності, забезпечення права осо­би на участь у прийнятті рішення.

З огляду на те, що в процесі запровадження адміні­стративного судочинства в Україні значною мірою був використаний німецький досвід, та те, що проблемати­ка меж повноважень адміністративних судів у питаннях контролю актів, виданих адміністрацією у межах віль­ного розсуду, будучи ключовою, є найбільш докладно опрацьованою, хоча й досі дискусійною, розглянемо існуючі підходи до її вирішення в сучасній адміністра­тивно-процесуальній науці ФРН.

Крістіан Райтемайєр зазначає, що судова практика та доктринальна адміністративно-процесуальна наука за­йняли дві кардинально протилежні позиції щодо вирі­шення питання змісту (меж) правової перевірки судами адміністративних актів, виданих у межах вільного роз­суду. Федеральний адміністративний суд і Федеральний конституційний суд проводять одну і ту саму лінію — визнають необмежену компетенцію адміністративних судів у питаннях перегляду адміністративних актів, ви­даних на основі невизначених правових умов. Підста­вою для такої позиції слугують положення абз. 4 §19 Основного Закону ФРН, за яким будь-який акт дер­жавної влади підлягає повному судовому контролю.

За німецькою судовою практикою лише в деяких ви­няткових випадках судовому контролю не підлягає віль­ний вибір адміністративними органами своїх оцінок, а саме, таких як: 1) рішення екзаменаційного характе­ру (випускні іспити у школі, державні іспити тощо) і близькі до них; 2) надання характеристик державним службовцям їх керівниками; 3) рішення оціночно­го характеру органів, до складу яких входять особливі експерти чи представники інтересів різних суспільних груп; 4) рішення-прогнози чи оцінки ризиків, переду­сім у сферах екологічного і економічного права; 5) рі­шення адміністративно-політичного характеру. Разом з тим, пише автор, якщо екзамен зачіпає основоположне право вільного вибору професії (ст. 12 Основного Зако­ну), згідно з рішеннями Федерального конституційного суду можлива повна (змістовна) судова перевірка екза­менаційного рішення.

Але проти підходу, запровадженого в практиці судів, виступає переважна більшість німецьких вчених-адмі- ністративістів. У 1955 р. Отто Бахофом було розроблено вчення про свободу вибору оцінки адміністративним орга­ном, за яким останній має право незалежно від вказівок згори приймати автономні рішення, а суди повинні по­годжуватися з ними. Органи правосуддя можуть лише перевіряти, чи витримуються межі цієї свободи розсуду адміністрацією. У подальшому це вчення було тільки дещо скориговано і розширено [429, с. 191—192].

Однак, як зауважує Крістіан Райтемайєр, встанов­лення помилковості рішень, які приймаються на ос­нові розсуду, базується у ФРН все-таки на повному адміністративно-судовому контролі. У частині 1 §114 Положення про адміністративні суди міститься опи­сання меж повноважень судів при перевірці рішень, прийнятих адміністративним органом на основі розсу­ду: «Якщо адміністративний орган повноважний здійс­нювати діяльність за власним розсудом, то суд також перевіряє, чи є адміністративний акт або відмова від його видання протиправними з тієї причини, що були перевищені встановлені законом межі розсуду, чи право на вільний розсуд було здійснено у формі, яка не відпо­відає меті наданих повноважень».

У діяльності німецьких судів перевіряються такі об­ставини, які виникають при виконанні публічною ад­міністрацією владних управлінських функцій: 1) пе­ревищення меж вільного розсуду; 2) незастосування вільного розсуду, коли це повинно було мати місце за законом; 3) помилкове застосування розсуду (коли адміністративний орган не керується метою наданого повноваження чи виходить у процесі прийняття рішен­ня з обставин, що не мають відношення до справи); 4) порушення основних прав і загальних конститу­ційних принципів при прийнятті акта, в тому числі у межах розсуду (насамперед принципу пропорційності) [429, с. 196, 195].

На наш погляд, такі самі обставини при перевір­ці правомірності рішень, дій, бездіяльності суб’єктів владних повноважень та формулюванні відповідного висновку у справі мають з’ясовуватися й у практиці адміністративного судочинства України. Але з ме­тою забезпечення законності такої судової перевірки, враховуючи приписи ч. 1 ст. 129 Конституції Укра­їни, за якими судді під час здійснення судочинства керуються лише законом, принципи судової перевірки форм управління, вчинених в межах адміністративно­го розсуду, варто прямо передбачити в процесуально­му законі, зокрема в ст. 162 КАС України, яка стосу­ються загальних повноважень адміністративного суду при вирішенні справи, або доповнити Кодекс новою статтею 162-1 «Обсяг компетенції суду при перевір­ці рішень, дій, бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, вчинених у межах дискреційних повноважень».

Вважаємо, що з точки зору більш якісного законо­творення правильним було б реалізувати останню про­позицію. У цій статті можна було б закріпити, зокре­ма, наступне: «1. У випадку, якщо суб’єкт, визначений в пункті 7 частини першої статті 3 цього Кодексу, діяв в порядку дискреційних повноважень, суд також пе­ревіряє, чи були його рішення, дії чи бездіяльність законними з точки зору дотримання при цьому вста­новлених законодавством меж вказаних повноважень; чи було здійснено таке повноваження у відповідності з цілями його надання; чи реалізував відповідач пов­новаження, коли закон прямо приписує це; та чи не було допущено в такій його діяльності порушень осно­воположних прав особи чи принципів, встановлених Конституцією України».

З огляду на вищенаведене, логічним уявляється й до­повнення ч. 1 ст. 3 КАС України новим пунктом 16, в якому варто надати категорійне визначення поняття «дискреційні повноваження». А саме, при цьому можна передбачити таке: «16) дискреційні повноваження — ви­значена законодавством виключна компетенція суб’єк­та владних повноважень, яка допускає можливість ви­бору ним варіанту здійснення владних управлінських функцій, прийняття чи неприйняття рішень вчинення чи невчинення дій або бездіяльності у межах приписів, дозволів відповідної уповноважуючої норми».

У США федеральне законодавство, зазначає О.М. Ко- зирін, також не дозволяє судового контролю дій, вчи­нених установою на виконання своїх дискреційних функцій, якщо при цьому, безумовно, не мало місця зловживання правом на розсуд. Однак й обґрунтова­ність і виправданість адміністративного рішення фак­тами згідно з американською правовою доктриною становить питання права. Це у свою чергу допускає пе­ревірку судом цих характеристик акта адміністрації по суті. У тих випадках, коли необхідність видання акта управління та його зміст підтверджуються наявними у справі доказами і установа не зробила грубої помилки при оцінці фактичних обставин, суд не здійснює по­дальшої перевірки. У рішенні Верховного Суду США, прийнятому ще в 1934 р. у справі Mississippi Valley Barge Line Co. v. United States, було визначено доктриналь- не положення, що суд виконав свої завдання, якщо дійде висновку про існування раціональної основи для висновків, зроблених адміністративним органом [436, с. 42—44]. Тобто і в США суд не надає оцінки доцільності й змісту правових актів адміністрації, ви­даних в межах її повноважень, крім випадків очевидної їх необґрунтованості, допущення при цьому явної фак­тичної помилки.

У §706 розділу 5 Кодексу законів США вказуються підстави, за існування яких суд може визнати рішення (інший акт) агентства незаконним чи необґрунтованим та відкласти його виконання. До них, зокрема, віднесе­но ті, за якими воно:

1) є довільним, примхливим, вчиненим із зловживан­ням правом або в інший спосіб не відповідає закону;

2) порушує конституційні права, повноваження, при­вілеї чи імунітети;

3) вчинено з перевищенням встановленої законом юрисдикції, повноважень чи обмежень тощо;

4) здійснено з порушенням визначеної законом про­цедури;

5) не ґрунтується на суттєвих доказах у справі;

6) не обґрунтовується фактами в такій мірі, щоб не підлягало судовій перевірці [410].

Таким чином, можна підсумувати, що суди в США, діючи на основі цивільної процедури, мають чималий обсяг юрисдикційних повноважень щодо перевірки об­ґрунтованості рішень адміністрації, у тому числі й тоді, коли вони видаються в межах розсуду (дискреції) ос­танньої. Це зумовлюється тим, що у цій країні особли­во важливим визнається судовий захист прав і свобод людини, гарантованих Основним Законом, і здійснен­ня цієї функції (з огляду на відсутність конституційного суду) покладається на загальні суди.

В Японії значний вплив на особливості вирішення органами адміністративної юстиції спорів особи з ор­ганами управління мають положення філософії кон­фуціанства, за якими будь-яке публічне розв’язання конфліктів з державою, владою не заохочується, і найкращим виходом розглядається обопільне зала­годження претензій, досягнення примирення. Згідно зі статтями 264 і 265 ЦПК суддя протягом усього часу розгляду справи повинен намагатися схилити сторони до укладання мирової угоди, щоб позивач відмовився від позову [437]. Однак, якщо цієї мети досягти не вда­ється, при проведенні перевірки рішень, дій виконав­чих структур орган адміністративної юстиції не може втручатися в сферу виключних повноважень суб’єктів управління. Закон про адміністративні апеляції 1972 р. установив, що навіть у випадку визнання апеляцій­ною інстанцією (експертним органом) обґрунтова­ності скарги на адміністративне рішення, вона може відмовити в її задоволенні, якщо дійде висновку, що цим буде справлено значний негативний вплив на ін­тереси суспільства, держави [438]. Крім того, вказана інстанція повинна скасувати своє рішення про при­зупинення акта управління у разі надходження до неї заперечення від Прем’єр-міністра. Тобто в Японії при вирішенні адміністративно-правових спорів пріоритет надається найважливішим публічним інтересам, які можуть бути порушені внаслідок визнання незакон­ним акта адміністрації. Однак у разі порушення його дією суб’єктивних прав особи в будь-якому випад­ку передбачено необхідність прийняття рішення про компенсування їй усіх завданих цим збитків, шкоди [436, с. 179, 180].

У КАС України визначено, що захист судом пору­шених у публічно-правовій сфері прав, свобод та ін­тересів приватних осіб за наслідками розгляду справи по суті відбувається шляхом прийняття постанови (ч. 1 ст. 158). У випадку, коли відсутні передбачені законом підстави і умови розв’язання публічно-правового спо­ру, наприклад, якщо має місце порушення правил су­дової юрисдикції, позивач відмовляється від позову чи сторони досягають примирення тощо, то судом при­ймається ухвала (ч. 2 ст. 158 цього Кодексу).

У зазначеному законодавчому акті України немає окремих статей щодо особливостей змісту і умов при­йняття судом постанов за наслідками розгляду існуючих видів адміністративних позовів, меж його повноважень при цьому. Такий же підхід до визначення правозахис­ник повноважень органів адміністративної юстиції має місце і в Положенні про адміністративні суди ФРН.

Так, у §107 VwGO передбачено прийняття судом за наслідками розгляду справи, якщо не передбачено ін­шого, такого акта правосуддя, як рішення по суті спра­ви. Зміст резолютивної частини цього рішення визначе­но в §113, де встановлено, що якщо адміністративний акт є протиправним і внаслідок цього порушені права позивача, то суд скасовує цей акт, а за наявності — й рішення по запереченню. У разі виконання на час вирі­шення справи адміністративного акта суд повноважний визначити обов’язок органу управління повернути ви­конання та спосіб цього. У разі самостійного скасуван­ня адміністрацією свого акта шляхом його відкликання або іншим чином суд за наполяганням позивача може зазначити в своєму рішенні про те, що він був проти­правним (абз. 1 §113 VwGO).

У справах за позовами про зміну правовідносин адмі­ністративні суди у ФРН з метою забезпечення повно­го поновлення порушених прав приватної особи пов­новажні змінювати адміністративні акти. Так, в абз. 2 § 114 VwGO передбачено, що якщо позивач вимагає зміни акта, в якому визначена повна грошова сума або пов’язана з нею констатація, суд може встановити ін­ший розмір суми або замінити констатацію іншою. Але якщо обрахування вказаного потребує значних зусиль, суд шляхом визначення неправомірно взятих або невзя- тих до уваги фактичних або правових відносин зобов’я­зує адміністративний орган на підставі його рішення самостійно розрахувати відповідну суму. Адміністрація в такому випадку повинна негайно в довільній формі повідомити учасників правовідносин про результат но­вого розрахунку і проголосити адміністративний акт із зміненим змістом знову.

Коли в провадженні із скасування акта заявляється вимога про здійснення певної дії (про примус до неї), то адміністративний суд у ФРН має право прийняти за результатами її вирішення рішення про встановлен­ня для адміністрації зобов’язання вчинити зазначену дію (абз. 4 §113 VwGO). За позовами про бездіяльність (у зв’язку з неправомірним відхиленням або неприйнят­тям акта) в абз. 5 §113 передбачені повноваження суду з метою захисту порушених прав позивача зобов’язати орган здійснити дію, стосовно якої подавалася заява, якщо справа придатна для вирішення. У протилежному випадку суд має зобов’язати адміністрацію прийняти стосовно позивача потрібне йому рішення з урахуван­ням правової позиції суду [28, с. 151—153].

Загальними кляузами (без деталізації, спеціального унормування певних видів і особливостей змісту су­дових рішень за наслідками розгляду по суті окремих видів позовних вимог) розкриті повноваження органів адміністративної юстиції й у Законі Польщі про судо­чинство в адміністративних судах та в Законі Молдови про адміністративний суд.

Так, у ст. 132 названого Закону Польщі передбачено, що суд вирішує справу постановою. За наслідками роз­гляду скарги на акт адміністративного органу згідно зі ст. 145 цього Закону він постановляє про його: 1) ану­лювання повністю або частково, якщо акт прийнятий з порушенням норм законодавства (матеріального чи про адміністративне провадження); 2) недійсність в цілому чи в частині; 3) прийняття з порушенням закону. Крім того, за статтями 146—149 Закону Польщі про судочин­ство в адміністративних судах орган правосуддя в цій країні повноважний також визнати адміністративну дію такою, що не тягне зобов’язати результатів, окреслити повноваження чи обов’язок адміністративного органу або його видати в установлений строк акт, вчинити дії чи реалізувати інше повноваження.

Компетенція органів адміністративної юстиції Мол­дови за наслідками вирішення справ визначена в ст. 25 Закону цієї держави про адміністративний суд. При цьому, зокрема, встановлено, що, приймаючи рішення про задоволення позову, суд може: анулю­вати оскаржений адміністративний акт повністю або частково; зобов’язати відповідача видати запитуваний акт чи довідку, свідоцтво, усунути допущені ним пору­шення; постановити про відшкодування особі матері­альної шкоди, завданої прийняттям незаконного акта, несвоєчасним виконанням рішення суду чи нерозгля- дом звернення особи.

Більш досконалими, на наш погляд, з точки зору гли­бини нормопроектування в частині питань, які розгля­даються, є адміністративно-процесуальні закони, що визначають порядок судочинства в адміністративних справах, Вірменії, Азербайджану, Латвії. У них можна віднайти спеціальні статті, присвячені повноваженням судів за наслідками вирішення по суті окремих видів адміністративних позовів.

Так, стаття 114 КАС Вірменії називається «Види судо­вого акта, яким вирішується справа по суті». У ній закрі­плені повноваження адміністративного суду прийняти одне з таких видів рішень: 1) про визнання адміністра­тивного акта недійсним повністю або частково; 2) про зобов’язання органу видати адміністративний акт, який не був прийнятий чи у виданні якого було відмовлено; 3) про зобов’язання учасників процесу чи інших осіб здійснити певні дії чи утриматися від них; 4) про наяв­ність чи відсутність правовідносин або про нікчемність адміністративного акта повністю чи в частині; 5) про визнання неправомірним втручального адміністратив­ного акта, який більше не має юридичної сили; 6) про визнання недійсним нормативно-правового акта повні­стю чи в частині; 7) про визнання неправомірним нор­мативно-правового акта, який втратив силу, повністю або частково; 8) про повноваження адміністративного органу в спірному питанні; 9) про зобов’язання органу видати правомірний адміністративний акт чи вчинити дію у відповідності з рішенням суду в межах дискреці­йних повноважень цього органу (коли до оскарження ці повноваження були реалізовані не у відповідності із законодавством).

Статті 70—73 АПК Азербайджану визначають межі повноважень адміністративних судів цієї країни при постановлені рішень за наслідками розгляду по суті усіх допустимих видів адміністративних позовів. Зокре­ма, у ст. 70 визначено особливості рішень адміністра­тивного суду у справах за позовами про оспорювання; у ст. 71 — про поворот виконання адміністративного акта; у ст. 72 — про визнання скасованого адміністра­тивного акта недійсним; у ст. 73 — про присудження. Аналіз цих статей свідчить, що адміністративні суди в цій державі володіють значним обсягом повноважень матеріального характеру, застосування яких дозволяє забезпечувати повне поновлення порушених суб’єк­тивних прав особи, компенсувати збитки, завдані не­належним управлінням, тобто не лише забезпечувати «формальну» законність у діяльності адміністративних органів в екстраординарному провадженні.

Заслуговує на увагу те, що в ст. 70 АПК Азербайджа­ну передбачено, що у випадку заявления позовних ви­мог про внесення змін до адміністративного акту, що встановлює розмір грошової суми, суду (як і у ФРН) надано також право визначити в своєму рішенні іншу грошову суму чи інші умови її виплати. Коли оскарже­ний адміністративний акт вже було виконано, то суд згідно зі ст. 71 своєю ухвалою може покласти на адмі­ністративний орган обов’язок усунути наслідки такого виконання. Якщо останнє неможливо, то унормовано прийняття ним рішення про виплату адміністрацією відповідної компенсації.

Юрисдикція повного судового захисту установлена й в ст. 73 АПК Азербайджану за наслідками вирішення вимог за позовами про примус, коли йдеться про по­кладання на адміністративний орган обов’язку прийня­ти адміністративний акт. У цій статті передбачено, що у разі неможливості прийняття конкретного рішення на підставі вимог позивача суд покладає на адміністратив­ний орган обов’язок прийняти адміністративний акт на користь позивача з урахуванням позиції суду. Визначе­но при цьому й межі повноважень суду при вирішенні справ за позовами про примус. А саме, передбачено, що адміністративний суд не може покласти на орган управління обов’язок видати акт у відповідності з ви­могами позивача, якщо: прийняття відповідного акта адміністративним органом належить до його дискре­ційних повноважень; якщо при прийнятті адміністра­тивного акта умови застосування матеріальної право­вої норми, на яку посилається орган, визначаються на основі власної оцінки даного органу або якщо йому надана свобода у зв’язку із застосуванням певної пра­вової норми; при необхідності подовження досліджень у зв’язку з прийняттям адміністративного акта і немож­ливістю проведення судом таких з’ясувань самостійно в рамках судового розгляду.

Наведені вище правила з урахуванням потреб послі­довної реалізації принципу поділу державної влади, конкретизації меж повноважень національних адміні­стративних судів, неприпустимості втручання в сферу активного управління, кордони якої визначено зако­нами, варто, на нашу думку, передбачити й в КАС України.

У статтях 253—256-1 Адміністративно-процесуально­го закону Латвії урегульовані особливості компетенції адміністративних судів цієї держави при прийнятті рі­шень у справах за позовами відповідно про: скасуван­ня адміністративного акта та визнання його недійсним; видання адміністративного акта; примус до фактичної дії; існування, відсутність публічно-правових відно­син чи констатацію їх змісту; забезпечення укладання, виконання, скасування чи визнання дійсним публіч­но-правового договору.

Достатньо виваженим є положення, закріплене в ст. 253 цього закону, що у разі прийняття рішення про скасування адміністративного акта, суд визначає день, з якого акт вважається таким, що втратив чинність. У передбачених законом випадках допускається й ви­несення судових рішень, які передбачають зміну ад­міністративного акта та визначення його конкретного змісту. Установі за потреби судом може бути доручено видати замість скасованого чи визнаного недійсним ад­міністративного акта новий, а також виплатити заявни­ку відшкодування (з визначенням його розміру).

Як і у Вірменії та Азербайджані, в Латвії адміністра­тивний суд також має повноваження констатувати про- типравність адміністративного акта, що вже втратив юридичну силу. Таке положення прямо не передбачено в КАС України. Тому на практиці ця обставина інко­ли призводить до прийняття національними судами рі­шень, які виключають допустимість оскарження при­писів правових актів, які були змінені або скасовані, незважаючи на те, що за їх чинності були порушені суб’єктивні права позивача.

Наприклад, колегія суддів Вищого адміністратив­ного суду України в ухвалі від 28 березня 2013 р. № К/9991/56114/12 погодилася з висновками судів нижчих інстанцій, що оскільки на момент звернення позивача до суду була чинною нова редакція оскарже­ного пункту наказу міністерства, це вказує на відсут­ність підстав для задоволення позовних вимог (через те, що вирішення питання щодо законності та відпо­відності правовим актам вищої юридичної сили норми, що діяла у попередній редакції, на думку суду, не від­повідає встановленим КАС України способам захисту порушеного права) [439]. Звернення позивача до суду у цій справі було викликано застосуванням до нього фінансових санкцій на підставі норм, які були згодом скасовані, а отже, його порушені суб’єктивні права не були поновлені.

У судовому рішенні про прийняття сприятливого ад­міністративного акта згідно з положеннями ст. 254 Ад­міністративно-процесуального закону Латвії може ви­значатися зміст та строк видання такого акту. Але це допускається тільки, якщо установа більше не повинна виходити з міркувань доцільності. Наведене обмежен­ня не діє у випадках, коли йдеться про зобов’язання органу прийняти обов’язковий акт або акт по вибо­ру змісту (якщо судом вже взято до уваги усі потріб­ні міркування, і він дійшов висновку про необхідність видання управлінського рішення конкретного змісту). У ситуації, за існування якої установа має виходити з доцільності, в судовому рішенні встановлюється строк, протягом якого вказане має бути зроблено. До видання адміністративного акта, рішення суду замінює його.

Вищенаведений спосіб розв’язання проблеми понов­лення суб’єктивних прав є слушним. Його варто вико­ристати з метою забезпечення безумовного виконання рішень адміністративних судів й в Україні.

На відміну від України, про що вже відзначалося, в Латвії, як і у ФРН, Грузії, Азербайджані, нормативно допускається подання позовів про визнання. Рішенню суду за цим позовом присвячено ст. 256 вказаного зако­ну Латвії. Зокрема, передбачено, що у ньому суд може

констатувати існування чи відсутність конкретних пу­блічно-правових відносин, а також визначати їх зміст (права й обов’язки учасників). У контексті розширення правозахисного потенціалу вітчизняного адміністра­тивного судочинства, на наш погляд, таку юрисдикцію було б доречним передбачити і в нашій державі, допов­нивши КАС України відповідними положеннями.

Засоби судового захисту, застосування яких є можли­вим при використанні процедури оскарження дій, рі­шень органів публічної адміністрації у Великобританії, докладно досліджені Е.О. Устюжаніновою. Зокрема, вчена наголошує, що вони діляться на: 1) публічно-пра­вові'. • зобов’язуючий судовий наказ (a mandatory order);

• судовий наказ, що забороняє (a prohibiting order);

• судовий наказ, що скасовує (a quashing order); 2) засоби приватного права: • судова заборона (injunction); • де­кларація (a declaration); • стягнення збитків (damages). Усі названі накази, за винятком про стягнення збитків, приймаються судом у межах його розсуду (на дискреці­йній основі). Навіть при уявній визначеності норм, що передбачають вказані засоби, пише автор, вибір належ­ного доволі часто є ускладненим. Вказівка в позовній заяві конкретного засобу захисту ще не гарантує його надання судом. При цьому важливе значення має пе­редусім знання підходів, визначених у практиці судів [440, с. 15-17].

Наглядаючи за діяльністю адміністративних трибу­налів, зауважує Ю.М. Старілов, Суд корони може на­правляти їм загальні накази про визнання незакон­ності їх рішень, формулюючи приписи на вчинення законних дій або заборону цим органам адміністратив­ної юстиції діяти з перевищенням юрисдикції, з пору­шенням права. Суд може застосовувати й інші засоби судового захисту: • розпорядження, які забороняють вчинення певних дій; • рішення про визнання прав сторін спору, якщо жодна з них не діяла протиправно [433, с. 135].

У США в теперішній час на федеральному рівні, крім хабеас корпус (habeas corpus), який застосовується при оскарженні рішень або дій органів кримінальної юрис­дикції, для звільнення з-під варти незаконно утримува­ної особи, має місце використання й таких видів судових наказів, як мандамус, інджанкшн і декларативне суджен­ня [436, с. 39, 40]. Мандамус (mandamus) — це наказ суду, який зобов’язує установу чи її посадову особу припини­ти бездіяльність і вчинити те, що відповідно до закону вони мають зробити. Інджанкшн (injanction) — наказ, який містить заборону адміністрації вчинити певні дії, які за законом вона не може здійснювати, або вимогу їх припинити. Декларативне судження (declaration) — наказ, який містить викладення думки суду з певного юридич­ного питання (найчастіше щодо прав і обов’язків сторін у справі). Так, учасники спору можуть звернутися до суду з тим, щоб він висловив своє міркування з його предме­та. Отримуючи декларативне судження, вони часто вра­ховують його та не ініціюють у подальшому коштовного і тривалого повного судового процесу [441, с. 212].

Як відзначає О.М. Козирін, Федеральний закон про адміністративну процедуру США визначив всі вищеза­значені засоби судочинства, тим самим перетворивши їх у статутні [436, с. 40].

Повноваження адміністративного суду при вирішенні справи по суті в Україні закріплені в ст. 162 КАС. У ча­стині другій цієї статті передбачено, що у такому разі він може прийняти постанову про: 1) визнання протиправ­ними рішення суб’єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його поло­жень, про поворот їх виконання із зазначенням способу здійснення цього; 2) зобов’язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов’язання відповідача утриматися від вчинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об’єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян; 7) примусо­ве видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності ком­петенції (повноважень) суб’єкта владних повноважень. Крім того, при цьому законодавець уповноважив адмі­ністративний суд застосовувати й інші засоби правового захисту, приймати інші постанови, коли це необхідно для гарантування дотримання і захисту прав, свобод, інтересів громадянина, юридичних осіб у сфері публіч­но-правових відносин від їх порушень з боку суб’єктів владних повноважень (абз. 10 ч. 2 ст. 162 КАС).

У цілому наведений у ч. 2 ст. 162 КАС України пере­лік способів судового захисту суб’єктивних прав, сво­бод або законних інтересів у сфері публічно-правових відносин (при прийнятті рішень у формі постанов) корелює потребам, можливостям задоволення (у разі їх обґрунтованості) усіх допустимих, з’ясованих вище в дослідженні видів адміністративних позовів в адмі­ністративному судочинстві України (згрупованих як за процесуальною метою, так і за обсягом правового за­хисту). Тому, враховуючи існуючий тісний логіко-пра- вовий зв’язок між зазначеними процесуальними ка­тегоріями, застосовуючи наведену вище методологію, можливо, у свою чергу, типізувати й постанови адміні­стративних судів (за їх змістом, характером).

Так, за обсягом правового захисту, на наш погляд, іс­нують підстави для доктринального виділення таких постанов адміністративного суду: 1) про законність (про скасування правових актів (або окремих їх норм, положень), визнання їх або дій, бездіяльності суб’єк­тів владних повноважень неправомірними); 2) повної судової юрисдикції (допускають повне поновлення по­рушених суб’єктивних прав, свобод, інтересів, відшко­дування завданих неправомірним управлінням збитків); 3) про застосування репресії (стосуються накладання або підтвердження обґрунтованості вжиття санкцій (адміністративно-господарських, фінансових тощо), інших обмежуючих права заходів до фізичних та юри­дичних осіб); 4) компентенційних (щодо визначення компетенції суб’єктів владних повноважень). За кри­терієм забезпечення досягнення процесуальної мети по­зовних вимог можна виділяти постанови: 1) скасувальні; 2) про примус; 3) поновлювальні; 4) про виконання; 5) про визнання компетенції.

З точки зору юридичних наслідків їх прийняття, здат­ності реально захищати суб’єктивні права, свободи й ін­тереси у сфері публічно-правових відносин, досягнення мети й завдань адміністративного судочинства, значен­ня мають властивості, якості передусім постанов про за­конність (екстраординарних) і повної судової юрисдикції (простих) як таких, що завершують два основні види провадження в адміністративних судах (по формальній перевірці законності управління та захисту прав по суті).

Так, ще С.О. Корф писав, що тривалий час в нау­ці існував спір, чи визнавати діяльність адміністратив­них судів «правоговорінням», їх рішення як судові ви­роки. Вчений наголошував на домінуючих на початку XX століття поглядах науковців, за якими визнавалася правова сила рішень адміністративних судів, але з дея­кими винятками [430, с. 713]. Автор наголошував, що якщо рішення суду скасовує постанову певного адміні­стративного органу, то тим самим остання вважається такою, що немовби знешкоджена, недійсна (nul et non avenu). У разі скасування акта адміністрації судом по­новлюється status quo ante (стан, що існував перед цим), аналогічно наслідкам рішення суду в цивільній справі (цивільного вироку). У зв’язку з цим С.О. Корф робив висновок, що, на його погляд, будь-яке рішення адмі­ністративного суду, законно винесене і остаточне, тво­рить право для адміністративних органів так само, як і для приватних осіб, і відповідно своїм змістом зв’язує адміністрацію. Тільки таким чином може бути дійсно забезпечено громадянам повне і вільне користування їх суб’єктивними правами [430, с. 715, 716].

Наприкінці варто зауважити про необхідність допов­нення глави 5 «Судові рішення» розділу III КАС Укра­їни окремими статтями щодо особливостей постанов адміністративного суду за наслідками вирішення окре­мих видів адміністративних позовів, меж повноважень органу правосуддя при цьому, в тому числі у справах про визнання існування публічно-правових відносин.