3.1. Міжнародно-правове регулювання адміністративно-правового статус осіб, визнаних біженцями

Проблеми статусу біженців без перебільшення можуть бути від­несені до числа найбільш гострих та актуальних проблем сучасного світу, тому що вони торкаються корінних інтересів народів та дер­жав.

Сьогодні, як і багато десятиліть тому, міграційні потоки поро­джені різними конфліктами, що примушують сотні тисяч людей зри­ватись з рідних місць. Не маючи доступу до засобів соціального та правового захисту, який повинен забезпечити держава, біженці ви­являються найбільш уразливою групою населення, що різко збіль­шує необхідність прийняття міжнародним співтовариством спеціа­льних заходів для полегшення їх становища. Міжнародно-правове вирішення цього питання необхідне не тільки з гуманітарної точки зору, але й для укріплення міжнародної безпеки і розвитку економі­ки будь-якої країни. Як наслідок, початок ХХ століття ознаменував­ся виробленням підходів до міжнародної міграційної політики, які сприяли досягненню балансу інтересів країн, які приймали участь у врегулюванні міграційних процесів.

Статус біженця з точки зору міжнародного права займає правовий простір, що характеризується, з одного боку, принципом суверенітету держав і пов’язаними з цим принципами територіального верховенст­ва та самозбереження, а з іншого - конкуруючими гуманітарними принципами, що випливають із загального міжнародного права та з міжнародних договорів. Тим не менше, норми міжнародного права ще не повністю сформовані як система правового захисту, про що свідчить постійне удосконалення існуючої системи міжнародної сис­теми нормативних актів, що регулюють правовий статус біженців.

Уся структура міжнародного захисту прав та свобод біженців за­снована на концепціях основних прав та свобод людини, які діють з метою дотримання та здійснення загальновизнаних міжнародних стандартів прав та свобод людини. В науковій літературі зазначені концепції визначаються як закріплені у міжнародних актах та інших міжнародних документах певні показники цих прав, до досягнення яких заохочуються або ж зобов’язуються держави [210, с. 19]. Від­повідно міжнародні стандарти у галузі прав людини складаються із сукупності принципів та норм, що встановлюють, зокрема права та свободи людини в різних сферах життєдіяльності; обов’язки держави по забезпеченню та дотриманню прав людини без будь-якої дискри­мінації як у мирний час, так і в період збройних конфліктів, напрями розширення сфери прав людини тощо [203, с. 65]. Отже, міжнародні стандарти прав та свобод людини можна визначити як певні взірці, на які повинні орієнтуватись держави або інші суб’єкти правовідно­син при формуванні внутрішнього законодавства у сфері прав та свобод людини. До ознак міжнародних стандартів прав людини О. Руднєва пропонує відносити їх універсальність, загальність та моде- льність [215, с. 19-21].

Водночас міжнародні стандарти прав та свобод людини є невід­дільними з міжнародно-правовими гарантіями як дієвий механізм захисту прав і свобод біженців. Вони представляють собою систему універсальних міжнародних норм права, які закріплені міжнародни­ми деклараціями, конвенціями, пактами, договорами та іншими до­кументами правового характеру з метою встановлення стандартів у галузі прав і свобод особи, які є обов’язковими для виконання всіма державами [209, с. 311]. Зазначені міжнародні гарантії можуть чітко закріплювати правила діяльності, формулювати права й обов’язки відповідних суб’єктів у міжнародних документах правового характе­ру (конвенції, пакти, угоди, договори тощо), або визначати загальні принципи прав та свобод людини і закріплюватись у міжнародних документах, які не встановлюють норм, правил поведінки, прав та свобод (декларації, заяви, меморандуми тощо).

У свою чергу міжнародно-правові гарантії прав та свобод біжен­ців, які формуються за взаємною згодою декількох держав або між­народних організації та передбачені конвенціями, деклараціями, мі­жнародними договорами та іншими міжнародними документами і є системою міжнародних норм, принципів, умов та засобів, за допомо­гою яких забезпечується реалізація прав та свобод біженців. До та­ких основних гарантій відносяться: гарантії безпеки особи, невидача та не вислання в країну, де особа може бути піддана переслідуванню та надання біженцям основних прав та свобод людини, створення міжнародних всесвітніх і регіональні органів, до компетенції яких входить захист прав та свобод людини й громадянина.

Норми міжнародного права у сфері прав біженців застосову­ються по відношенню до них незалежно від того, чи отримала особа статус біженця в країні притулку чи тільки подала докумен­ти для визнання її біженцем. Вони відіграють центральну роль у концепції міжнародного захисту і притулку та допомагають ви­значити як варто поводитись з біженцями та визначають шляхи адаптації біженців у суспільстві.

Становлення і розвиток міжнародних стандартів прав людини в сфері захисту прав біженців водночас ставить питання про їх спів­відношення з вітчизняним законодавством. Розвиток останнього за­лежить від того наскільки динамічно міжнародне право змінює принципи, норми в сфері міжнародного захисту прав та свобод біже­нців. Все це впливає на характер взаємодії міжнародного та вітчиз­няного законодавства і перетворює питання про їх співвідношення в галузі захисту прав біженців у цілому та в галузі їх адміністративно- правового статусу зокрема в гостру теоретичну та практичну про­блему.

Прийняття Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» [172] визначає прагнення України долучитись до європейсь­кого правового простору і водночас вимагає від держави всебічного захисту прав та свобод людини. Відповідно міжнародні зобов’язання держави вимагають гармонізації законодавства України з міжнарод­ними стандартами, що встановлені нормативно-правовими актами Ради Європи та законодавством Європейського Союзу.

визнаних біженцями, у внутрішньодержавну практику супроводжу­ється широкомасштабним реформуванням правової системи Украї­ни. Останнє вимагає від держави принципово нового ставлення до інституту прав та свобод людини та, як наслідок, призводить до не­обхідності розробки нових або оновлення існуючих нормативно- правових України. Частина 1 статті 9 Конституції України закріпила, що діючі міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, виступають частиною національного за­конодавства України. Зазначене конституційне положення закріплює механізм імплементації міжнародних договорів і містить умови вхо­дження норм міжнародного права в вітчизняну правову систему.

У сфері правового забезпечення адміністративно-правового стату­су осіб, які визнані біженцями, проблема приведення законодавства України у відповідність з універсальними міжнародними стандартами прав та свобод біженців залишається актуальною і досі. Однією з ос­новних причин, через яку Україна стикається з проблемами реалізації прав осіб, які визнані біженцями, є недостатня розвиненість системи правових норм, які регулюють їх адміністративно-правовий статус. Зазначена проблема впливає на необхідність реформування вітчизня­ного адміністративного законодавства з метою створення належних умов, вироблення механізмів і процедур для повної і безперешкодної реалізації особами, які визнані біженцями, своїх прав та законних ін­тересів. Одним з нагальних питань у сфері захисту їх прав - ратифі­кація міжнародно-правових актів як універсального, так і регіональ­ного рівня, що проголошують права і свободи осіб, які визнані біжен­цями, та, водночас, відповідають інтересам та потребам українського народу, визнання в установленому порядку юрисдикції міжнародних органів захисту прав та свобод осіб, визнаних біженцями, та розроб­лення ефективних правових механізмів реалізації їх адміністративно- правового статусу в Україні.

Аналізуючи джерела міжнародно-правового регулювання право­вого статусу біженців, науковці пропонують визначати два рівні та- 128

кого правового регулювання - загальний та акти регіонального спів­робітництва [46, с. 49]. Перший рівень - загальний, до якого відно­сяться базові міжнародні документи (універсальні), які стосуються правового статусу біженців і встановлюють так звані мінімальні ста­ндарти захисту з боку міжнародного співтовариства і є відкритими для всіх країн. Другий рівень норм - акти регіонального співробіт­ництва, які є відкритими для декількох конкретних країн, що мають загальні інтереси. Значення останніх полягає в тому, що вони в де­яких випадках уточнюють та розширюють норми Конвенції про бі­женців та Протоколу до неї, враховуючи необхідність вирішення специфічних проблем конкретного регіону світу [47, с. 51].

Серед нормативно-правових актів загальної спрямованості, тобто такі що встановлюють правовий статус особи без диференціації осіб на різні категорії можна виділити групу основних актів. Це Статут ООН 1945 року, Загальна декларація прав людини 1948 року, Між­народний пакт про громадянські та політичні права 1966 року, Між­народний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 ро­ку, Конвенція про захист прав людини і основних свобод 1950 року, Міжнародна конвенція про запобігання всім формам расової дис­кримінації 1965 року, Європейська конвенція про громадянство 1997 року тощо.

Головним документом з питань захисту прав біженців, що міс­тить норми, що стосуються його правового статусу, є Загальна Де­кларація прав людини, стаття 14 якої гарантує кожній людині право шукати притулок від переслідування в інших країнах і користувати­ся цим притулком [65].

Міжнародний пакт про громадянські та політичні права 1966 р., закріплює, що кожна держава зобов'язується поважати і забезпечува­ти всім перебуваючим у межах її території та під її юрисдикцією особам права без будь-якої різниці щодо раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи со­ціального походження, майнового стану, народження чи іншої об-

ставини [112]. Якщо це не передбачено існуючими законодавчими чи іншими заходами, кожна держава-учасниця Пакту зобов'язується вжити необхідних заходів відповідно до своїх конституційних про­цедур і положень Пакту для вжиття таких законодавчих або інших заходів, які можуть виявитися необхідними для здійснення прав, ви­знаних у Пакті. Відповідно до зазначеного міжнародного документу, держави зобов'язуються:

> забезпечити всякій особі, права і свободи якої, визнані в Пакті, порушено, ефективний засіб правового захисту, навіть коли це порушення було вчинене особами, що діяли як особи офіційні;

> забезпечити, щоб право на правовий захист для будь-якої осо­би, яка потребує такого захисту, встановлювалось компетент­ними судовими, адміністративними чи законодавчими властя­ми або будь-яким іншим компетентним органом, передбаче­ним правовою системою держави, і розвивати можливості су­дового захисту;

> забезпечити застосування компетентними властями засобів правового захисту, коли вони надаються.

Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права 1966 р. визначає, що держави зобов'язуються гарантувати, що права, проголошені в Пакті, здійснюватимуться без будь-якої дискримінації щодо раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, майнового стану, народження чи іншої обставини [113].

До міжнародно-правових гарантій захисту прав та свобод людини відносять і міжнародні договори, дія яких розповсюджується і на бі­женців. Так, Всесвітня конвенція про авторське право, яка була при­йнята 6 вересня 1952 року в Женеві, а набула чинності 16 вересня 1955 року закріплює, що Держави, які ратифікували Конвенцію, взя­ли на себе зобов’язання прирівнювати біженців і апатридів, які про­живають на їх території, до своїх громадян в аспекті реалізації поло­жень даної Конвенції [44]. Таким чином, на біженців відповідно до Конвенції розповсюджується захист авторських прав аналогічний тому, що надається громадянам країни у відповідності зі статтею 14 Конвенції 1951 року.

Конвенція Міжнародної організації праці про рівноправність громадян країни та іноземців у сфері соціального забезпечення, яка 130

була прийнята 28 липня 1962 року (набрала чинності 25 квітня 1964 року) передбачає, що держави-учасниці конвенції надають на своїй території громадянам будь-якої іншої держави-учасниці однаковий зі своїми громадянами режим у питаннях соціального забезпечен­ня [79]. Згідно статті 10 Конвенції її положення розповсюджуються на біженців без будь-яких умов взаємності.

Конвенція про захист цивільного населення під час війни 1949 року встановлює неприпустимість для держави в період озброєного конфлікту поводитися з біженцями, що фактично не користуються захистом жодного уряду, як з іноземцями, громадянами (ст. 44), а та­кож закріплює обов’язок невидачі будь-якого іноземця в країну, в якій він міг би «побоюватися переслідувань у зв’язку з своїми полі­тичними або релігійними переконаннями» (ст. 45) [81].

До угод загального характеру, що визначають правовий статус біженців загалом відносять Статут Управління Верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ), який був прийнятий резолюцією Генеральної Асамблеї 428 (V) від 14 грудня 1950 року. На даний час саме на УВКБ, який був створений на зміну Міжнародній організації у справах біженців, покладено функції захисту біженців. Основною метою створення даної організації є надання біженцям міжнародного захисту та пошук вирішення проблеми біженців. Згідно Статуту Управління, його діяльність не повинна носити політичного харак­теру - вона носить гуманітарний та соціальний характер і стосується, як правило, груп та категорій біженців (а не індивідів). Водночас компетенція Верховного комісара ООН розповсюджується на ситуа­ції не обмежені датою та місцем походження, чітко визначними в Конвенції 1951 року.

Отже, в основі міжнародних угод та конвенцій про статус біжен­ців, які мають загальну спрямованість, знаходяться такі принципи як безпека біженців, їх невидача або не висидка в країну, де вони мо­жуть бути піддані переслідуванню та надання біженцям основних прав та свобод людини. Значення вказаних основоположних прин­ципів, що стосуються статусу біженців полягає в тому, що всі конк­ретні норми по правам біженців повинні розроблятись на основі цих принципів, які одночасно є критеріями їх законності.

Основний об’єм міжнародно-правового регулювання статусу бі­женців міститься в Конвенції Організації Об’єднаних Націй про ста-

тус біженців від 1951 року та Протоколі до неї від 1967 року, який стосується статусу біженців, який зняв часові обмеження, що місти­лися в Конвенції і поширив її дію на «нових біженців», тобто на осіб, які, підпадаючи під визначення, що міститься в Конвенції, стали бі­женцями в результаті подій, що відбулися після 1 січня 1951 року.

На даний час Конвенція про статус біженців 1951 року та Прото­кол до неї є універсальними документами, що встановлюють мініма­льно необхідні норми поводження з біженцями, в тому числі основні їх права, визначають правовий статус біженців і містять положення про їх права на заняття, яке приносить прибуток, і соціальне опіку­вання, про посвідчення особи і проїзні документи, про застосовува- ність податків та їхнього права на вивіз свого майна в іншу країну, в яку їм надано право в’їзду для поселення. Приєднавшись до Конвен­ції про статус біженців у 2002 році [192], Україна взяла на себе зо­бов’язання надавати міжнародний захист біженцям, відповідно нор­ми вітчизняного законодавства про біженців повинні бути повністю узгоджені з нормами Конвенції.

Стаття 1 Конвенції про статус біженців подає загальне визначен­ня терміну «біженець». Цей термін поширюється на будь-яку особу, яка «в результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року, і через цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних переконань знаходиться поза краї­ною свого громадянства і не може користуватися захистом цієї краї­ни або не бажає скористатися таким захистом внаслідок таких побо­ювань; або, не маючи певного громадянства і знаходячись поза ме­жами країни свого попереднього звичайного місця проживання в ре­зультаті подібних подій, не може або не хоче повернутися до неї внаслідок таких побоювань». Аналіз цього визначення свідчить, що в ньому закріплений універсальний перелік критеріїв, за наявності яких надається статус біженців. Зазначені критерії надають можли­вість отримати вказаний статус найбільш уразливим категоріям на­селення, оскільки переслідування особи хоча б по одному з перера­хованих критерії є одним з головних порушень прав людини.

У Конвенції про статус біженців забороняється висилка або при­мусове повернення осіб, які мають статус біженців (ст. 33), а також регулюється процес натуралізації й асиміляції біженців (ст. 34). Ва- 132

жливого значення має закріплена в частині другі статті 16 Конвенції про статус біженців гарантія права біженців на звернення до суду та­ким самим правом, що й громадяни, зокрема з питань юридичної до­помоги та звільнення від забезпечення сплати судових витрат (cautio judicatum solvi). Ця норма закріплена і в законодавстві України. Зок­рема, ст. 15 Закону про біженців надає біженцям право на оскаржен­ня до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, ор­ганів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та зве­рнення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної ради України з прав людини.

Стаття 25 Конвенції про статус біженців закріплює положення, відповідно до якого біженцям, які потребують сприяння з боку орга­нів влади іноземної держави, до яких ці біженці не можуть звертати­ся, гарантується така допомога з боку держави, на території яких проживають згадані біженці і яка зобов’язується вживати заходів для того, щоб таке сприяння надавалося біженцями властями цієї держа­ви або будь-якою міжнародною владою. Зазначений орган або орга­ни влади, видають або забезпечують під своїм наглядом видачу бі­женцям таких документів або посвідчень, які зазвичай видаються іноземцям органами влади або через посередництво органів влади держав, громадянами яких вони є. Документи або посвідчення, ви­дані таким чином, замінятимуть офіційні документи, які видаються іноземцям органами влади або через посередництво органів влади держав, громадянами яких вони є, і визнаватимуться дійсними доти, доки не доведено, що вони недійсні. Цій нормі кореспондують п. 15, 16, 18 ст. 28 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Стаття 27 Конвенції про статус біженців зобов’язує Договірні Держави видавати біженцям, які законно проживають на їхній тери­торії, проїзні документи для пересування за межами їхньої території, оскільки цьому не перешкоджають поважні причини державної без­пеки та громадського порядку.

Незважаючи на позитивні риси Конвенції про статус біженців, вона, на думку науковців, не позбавлена певних недоліків. Зокрема, до найбільш істотних вад цього документа відносять її обмежуваль­не застосування в часі та просторі та виключний перелік осіб, які можуть стати біженцями, що не дозволяє визнавати як біженців осіб, які стали жертвами війни, а також людей, які рятуються масовими втечами від порушень прав людини, екологічних катастроф, зовніш­ньої агресії, окупації, насильства тощо [114, с. 138].

Деякі науковці пропонують окремо в рамках універсальних між­народних стандартів правового статусу біженців виділяти угоди спе­ціального характеру, що визначають конкретну сферу регулювання статусу біженців [239, с. 222]. Дійсно, ми погоджуємось з зазначе­ною пропозицією, зауважуючи, що у низці інших міжнародних дого­ворів у сфері прав людини містяться спеціальні норми щодо прав осіб, які визнані біженцями. Так, норми Конвенції про права дитини 1989 року регламентують питання щодо співвідношення прав дити- ни-біженця із загальними правами дітей і встановлюють обов’язок держави «забезпечити дитині, яка бажає отримати статус біженця або яка вважається біженцем належний захист і гуманітарну допомо­гу в користуванні правами, викладеними в цій Конвенції» [82].

Окрема увага міжнародної спільноти приділяється особливо вра­зливим категоріям біженців - жінкам. Так, Висновок № 36 (XXXVI) ООН «Жінки-біженці і міжнародний захист» 1985 року визнав, що жінки- і дівчата-біженці, становлячи більшість від загального числа біженців у світі, потребують особливого міжнародного захисту [40]. У Висновках особлива увага звертається на необхідності підтримки державами програм Управління Верховного комісара ООН у справах біженців з метою забезпечення захисту жінок-біженок і програми сприяння жінкам-біженкам, особливо - спрямованим на те, щоб до­помогти жінкам-біженкам стати економічно самостійними за допо­могою загальноосвітніх проектів і проектів, що приносять прибуток. Необхідно також державам індивідуально, спільно й у співробітниц­тві з Управлінням Верховного комісара ООН у справах біженців пе­реглянути і переорієнтувати існуючі програми і, у міру необхідності, розробити нові програми щодо вирішення конкретних проблем жі- нок-біженок, зокрема щодо забезпечення гарантій їх фізичної недо­торканості і безпеки, а також рівноправного ставлення до них.

Другий рівень норм міжнародно-правового регулювання право­вого статусу біженців - акти регіонального співробітництва. Ми по­годжуємося з твердженням М. Сіранта, на даний час саме ці акти на­бувають особливого значення [223, с. 457]. Так, в умовах сучасних масштабних глобалізаційних процесів надзвичайно актуальною стає потреба активізації міждержавної та міжрегіональної співпраці у сфері захисту прав біженців та інших категорій населення, що пот­ребують саме міжнародного захисту. На даний час існують цілий ряд регіональних міжнародно-правових документів, які стосуються захи­сту прав біженців, у тому числі, прийнятих у рамках європейських структур основними складовими яких є: система Ради Європи, сис­тема діяльності Організації з безпеки та співробітництва в Європі та система Європейського Союзу. Особливе значення має саме остання система, оскільки інструменти і механізми правової поведінки лю­дини і громадянина нині перетворилися в одну із самостійних скла­дових у системі ЄС в цілому, а норми правозахисту пов’язують між собою всі інші галузі комунітарного права ЄС [27, с. 58]. Водночас роль міжнародних організацій та їх місце в системі механізму між­народно-правового регулювання визначається головним чином тим, що вони впливають на держави, організовують взаємодію суверенної влади держав в процесі створення та здійснення норм міжнародного права [100, с. 128].

Європейська Угода про скасування віз для біженців (Україна до неї не приєдналась) регулює питання в’їзду та перебування біженців на території договірних держав [59, с. 291-294]. Згідно з п.1 ст. 1 Угоди біженці, які законно проживають на території однієї з держав- учасниць Угоди, звільняються від зобов’язань щодо набуття візи для в’їзду на територію чи виїзду з території іншої держави через будь- який кордон за умови, якщо вони володіють дійсними проїзними до­кументами та їхнє перебування не перевищує тримісячного терміну. Проте віза може вимагатися для перебування понад три місяці або для отримання оплачуваної роботи на території іншої держави- учасниці Угоди (п. 2 ст. 1). Згідно зі ст. 5 Угоди біженці, які прибули на територію однієї з її держав-учасниць, у будь-який час допуска­ються знову на територію країни-учасниці Угоди, що видала їм прої­зні документи, якщо владні структури першої згаданої держави зве­рнулися до останньої з відповідним проханням (винятком можуть бути випадки, якщо перша зазначена держава дозволила зацікавле­ним особам поселитися на її території).

Ухвалена Парламентською Асамблеєю Ради Європи у 1976 році Рекомендація 773 (1976) про де-факто біженців регулює правовий статус біженців, які не були визнані такими відповідно до положень

Конвенції про статус біженців та Протоколу до неї 1967 року і які не могли або не бажали з політичних, расових, релігійних чи інших ва­гомих причин повертатись до країни походження (де-факто біжен­ці) [212]. Відповідно до Рекомендації Парламентська Асамблея про­понувала Комітету міністрів Ради Європи доручити компетентному Комітету урядових експертів розробити відповідний документ про де-факто біженців, який би регламентував питання, що стосуються реалізації їх правового статуту: а) надання таким особам дозволу на проживання та дозволу на роботу; б) захист їх прав, передбачених Конвенцією 1951 року та закріплених зокрема в ст. 17 (робота за наймом), ст. 23 (урядова допомога), ст. 24 (трудове законодавство та соціальне забезпечення), ст. 31 (біженці, які незаконно знаходяться в країні, яка надає їм притулок), ст. 32 (вислання), ст. 33 (заборона ви­силання біженців або їх примусового повернення в країни, з яких вони прибули); в) визнання професійних кваліфікацій; г) сприяння місцевій інтеграції де-факто біженців шляхом вивчення ними мови та отримання професійної освіти; д) забезпечення таких осіб проїз­ними документами.

Європейська угода про передачу відповідальності щодо біженців 1980 р. [58], Рекомендації 1984 р. щодо захисту осіб, які формально не визнані біженцями [211, с. 208-209] закріплюють такі основні принципи захисту прав та свобод біженців, як: право на отримання соціальної, правової допомоги, право на освіту, возз’єднання сімей, працю, відпочинок, право займатися підприємницькою діяльністю та ін. Серед вказаних у Конвенції про статус біженців та міжнародно- правових документах регіонального характеру прав та свобод біжен­ців головною гарантією є свобода від вислання або примусового по­вернення біженця до країни, з якої він прибув та де його життю або свободі загрожує небезпека. Даний принцип є головним у захисті прав цієї категорії осіб.

Директива Ради ЄС 2011/95/ЄС від 13 грудня 2011 року (поши­рюється на країни ЄС) по стандартах кваліфікації громадян третіх країн або осіб без громадянства в якості бенефіціарів міжнародного захисту та по єдиному статусу для біженців або осіб, які мають пра­во на додатковий захист, та по сутності наданого захисту в статті 25 закріплює, що держави-учасниці будуть видавати особам, яким вони надали статус біженця, проїзні документи у формі, що наведений у 136

Додатку до Женевської конвенції, для пересування за межами її їх території, якщо тільки цьому не перешкоджають поважні причини державної безпеки та суспільного порядку [56]. Директива встанов­лює, що держави учасниці повинні гарантувати особам, які мають статус біженців право на доступ до житла нарівні з громадянами третіх країн (ст. 32), в також надати свободу пересування в межах території їх перебування на тих самих умовах і з тими ж обмеження­ми, що й громадянам третіх країн, які законно проживають на тери­торії держави (ст. 33). Держави повинні гарантувати біженцям дос­туп до програм інтеграції в суспільство країни перебування, які вони вважають необхідними (ст. 34), і можуть надавати допомогу вказа­ним особам у разі їх бажання репатріюватись (ст. 35). Якщо поло­ження Директиви про гарантування права на доступ до житла, право на пересування передбачені статтею 15 Закону України «Про біжен­ців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», то право на доступ до інтеграції біженців в суспільство та обов’язок державних органів надавати допомогу біженцям у разі їх бажання репатріюватись не регулюється взагалі.

Водночас необхідно звернути увагу на Позицію Управління Верховного комісара ООН у справах біженців щодо застосування статті 15 (с) зазначеної Директиви, відповідно до якої особи, які п і- дпадають під захист відповідно до статті 15 (с) Директиви, мають бути охоплені захистом, який надається державою Україна відпові­дно до національного законодавства, зокрема, п.13 ст. 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Аналізуючи вітчизняну практику тлумачення положень ст. 1 зазначеного закону, Управління Верховного коміса­ра ООН у справах біженців дійшло обґрунтованого висновку, що національні правозастосовні органи притримуються вузького тлу­мачення як статті 15 (с) Директиви, так і положень ст. 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» [140]. Останнє є неприпустимим, враховуючи положення Закону України «Про загальнодержавну програму адап­тації законодавства України до законодавства Європейського Сою­зу», згідно якого визначено, що метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення від­повідності правової системи України acquis сошшипаиґаіге з ураху-

ванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до дер­жав, які мають намір вступити до нього.

Європейська Конвенція про захист прав людини та основних сво­бод 1950 року (Україна ратифікувала Конвенцію 17 липня 1997 ро­ку [197]) як міжнародно-правовий документ не тільки закріпила пе­релік основних громадянських та політичних прав, але й встановлює особливий механізм їх захисту [80]. Так, стаття 3 Конвенції містить заборону застосування до осіб різноманітних форм катування та не­людського або такого, що принижує гідність поводження чи пока­рання. Держави, що ратифікували Конвенцію, погодились на конт­роль з боку Європейського суду з прав людини у випадках, коли іні­ціатором процесу виступає окрема особа, а не держава, і фізична особа має право на індивідуальну заяву до Європейського суду з прав людини.

Однак, незважаючи на позитивні сторони зазначеної конвенції, яка зосереджена виключно на людині та захисті її основних прав, вона має певні недоліки, які пов’язуються з тим, що вона була при­йнята досить давно. Так, на думку деяких науковців, вона і не в пов­ній мірі відповідає вимогам часу, зокрема, в частині вирішення, з правової точки зору, багатьох гострих проблем сучасності - зокрема йдеться про економічні та соціальні проблеми [142, с. 522].

Хартія Європейського Союзу про основні права 2000 року гаран­тує право на притулок при дотриманні правил Конвенції про статус біженців і Протоколу до неї і «відповідно до Договору, що створив Європейське співтовариство» (ст. 18) [248]. Головне призначення Хартії - систематизація основних прав та принципів правового ста­тусу особи, що були раніше визнані за громадянами Європейського Союзу в інших джерелах. Водночас більшість прав, що зазначені в Хартії - це права людини, які визнаються за кожною особою, яка знаходиться на території Європейського Союзу. Хартія систематизу­вала основні права людини та громадянина, поклавши в основу кла­сифікації такі загальнолюдські цінності як людська гідність, свобода, рівність, солідарність.

Головним органом, який забезпечує дотримання зобов’язань, взятих на себе державами-учасницями Конвенції є Європейський суд з прав людини, який виносить обов’язкові для держав рішення. З набранням чинності Протоколу № 11 біженці, як і інші фізичні 138

особи, що підпадають під юрисдикцією держав, що підписали Конвенцію, отримали право звертатись до Суду із заявами про по­рушення зазначених у Конвенції прав [204]. Хоча захист прав бі­женців не є основною діяльністю Європейського суду з прав лю­дини, його прецедентне право може позитивно вплинути на право­вий статус біженців в Україні. Так, перші кроки в цьому напрямку були зроблені шляхом закріплення в статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» норми, згідно якої національні суди застосо­вують при розгляді справ Європейську Конвенцію з прав людини та основоположних свобод та практику Суду як джерело пра­ва [164]. Відповідно необхідно продовжити роботу з імплементації практики Європейського суду з прав людини в вітчизняну правову систему.

Гаазька угода про моряків-біженців 1957 року [227] та Протокол, який стосується виступає моряків-біженців 1973 року [207] є допов­ненням Конвенції про статус біженців та Протоколу до неї й упоряд­ковують статус біженців-членів екіпажів кораблів, які плавали під прапорами держав-учасниць цієї угоди. Відповідно до зазначених актів термін «моряк-біженець» застосовується до будь-якої особи, яка, будучи біженцем відповідно до визначення, що міститься в статті 1 Конвенції про статус біженців та Протоколу до неї, і слу­жить моряком у будь-якій якості на торговому судні або зазвичай за­робляє на життя в якості моряка на такому судні.

Відповідно Договірна Сторона надає морякові-біженцеві, що володіє проїзним документом, виданим іншою Договірною Сто­роною і дійсним для повернення на територію, держави, що вида­ла його, такий же режим відносно допуску на свою територію від­повідно до попередньої домовленості служити на кораблі, або зві­льнення на берег, який надається морякам, що є громадянами останньої вказаної Сторони, або, принаймні, режим, не менш сприятливий в порівнянні з тим, який зазвичай представляється іноземним морякам. Угодою передбачається обов’язок держави надання документів, що посвідчують особу (ст. 8) та зобов’язання доброзичливо розглядати прохання про тимчасовий допуск на свою територію, подану моряком-біженцем, який має проїзний документ, дійсний для повернення на територію іншої Договірної Сторони з метою сприяти його облаштуванню в іншій державі або для інших добрих цілей.

Серед нормативно-правових актів, що закріплюють основні права та свободи людини особливу роль відіграють акти, що стали наслід­ком міждержавної співпраці. Зокрема, прийнята 26 травня 1995 року Конвенція СНД про права та основні свободи людини на засіданні Ради глав держав — членів Співдружності незалежних держав у м. Мінську (Білорусь) (Україна не приєдналась) спрямовано на ефекти­вне здійснення країнами СНД зобов'язань щодо забезпечення кожній людині, яка перебуває під їх юрисдикцією, прав і свобод, зазначених у Загальній декларації прав людини 1948 року та Міжнародних пак­тах про права людини 1966 року [78]. У Конвенції підкреслюється, що право кожної людини на життя охороняється законом. Всі особи рівні перед судом. Кожна людина має право на свободу думки, сові­сті та віросповідання, на свободу мирних зібрань, на працю і на за­хист від безробіття. У Декларації зазначається, що кожна людина, де б вона не перебувала, має право на визнання її правосуб'єктності, на громадянство та право змінити його.

Ще одним прикладом ефективної співпраці з метою вирішення проблеми зростання числа переселенців і біженців на території к о- лишнього Союзу РСР є підписання керівниками держав Азербай­джану, Вірменії, Білорусії, Казахстану, Киргизії, Росії, Таджикис­тану, Туркменії, Узбекистану в 1993 році Угоди про допомогу бі­женцям і вимушеним переселенцям [243]. Відповідно до Угоди держави, що надали притулок, зобов’язані: забезпечувати для бі­женців у місцях їх тимчасового розміщення соціально -побутові умови, сприяти їм у працевлаштуванні. Крім зазначеного, деклару­ється обов’язок держав сприяти біженцям у витребуванні та н а- данні документів, необхідних для вирішення питань, пов’язаних з громадянством, пенсійного забезпечення, підтвердження трудов о­го стажу, виїзду за кордон тощо (ст. 6), відшкодовують біженцям і вартість залишеного або втраченого ними на його території житла і іншого майна, компенсує збиток здоров'ю і втрату заробітку (ст. 7). Однак, недоліком зазначеної Угоди, як вірно відмічають Л. Пасту­хова та А. Шуміленко, є те, що вона не містить визначення прав та обов’язків, які окреслюють міжнародно-правовий статус біжен­ців [134, с. 194].

Отже, попри існування міжнародних гарантій з прав та свобод бі­женців, забезпечення міжнародних стандартів з прав та свобод осіб, визнаних біженцями залишається переважно внутрішньою справою держави. Тому можна погодитись з думкою М. Антонович, що імпле­ментація міжнародних норм з прав людини в державно-правове регу­лювання в цілому, і зокрема, в судову практику держав є нині важли­вішою, аніж прийняття нових міжнародно-правових актів з прав лю­дини [17, с. 334].

Однак приєднання України до міжнародних договорів, угод, кон­венцій не гарантує автоматичної їх реалізації на території держави, тому варто погодитись з думкою Н. Тиндика, що для свого практич­ного застосування норми міжнародних договорів потребують конк­ретизації з боку національного правопорядку, тобто застування осо­бливих заходів правового чи практичного характеру для деталізації вже на рівні конкретної держави принципів і норм міжнародних угод [239, с. 441]. Зазначений підхід повинен виключати механічне перенесення норм міжнародних документів у вітчизняне законодав­ство і, в свою чергу, передбачати конкретні шляхи реалізації норм міжнародного права на території держави.

Отже, аналіз міжнародних договорів, угод, резолюцій, що регулю­ють захист прав та свобод біженців на даний час дозволяє дійти висно­вки, що механізм міжнародно-правового регулювання статусу біженців представляє собою досить рухомий механізм, що базується на досить старих міжнародно-правових актах, сучасних регіональних інструмен­тах та національній практиці держав. Україна приєдналась до основних міжнародних угод в сфері захисту прав та свобод біженців і постійно вносить відповідні зміни в своє національне законодавство, що свідчить про загальну відповідність законодавства України в цій сфері міжнаро­дному праву. Однак, наявність такої величезної кількості універсальних і регіональних документів, що відрізняються один щодо одного з бага­тьох питань (наприклад, у визначенні поняття біженець), дозволяє дійти висновку про недосконалість цих документів, що ускладнює надання ефективної правової допомоги біженцям. На нашу думку, вирішення проблеми ефективного застосування положень міжнародних актів стане можливим за умови розробки та прийняття універсальної міжнародної угоди, що охоплювала б усі сторони регулювання правового статусу біженців і містила єдині критерії для всіх країн.

3.2.