Гарантії адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біженцями в Україні

У сучасному світі рівень правового захисту прав та свобод біже­нців є ключовим показником демократизму суспільства і держави. Важлива роль у забезпеченні їх прав та свобод належить саме дер­жаві, яка шляхом прийняття відповідних нормативно-правових актів закріплює основні права та свободи біженців, гарантуючи при цьому можливість безперешкодного користування ними.

Однак закріплення в нормативно-правових актах прав та свобод осіб, визнаних біженцями, зовсім не означає, що їм автоматично га­рантується їх реалізація або охорона чи захист. Наявність таких норм є необхідною, але не достатньою умовою для реалізації особами, ви­знаними біженцями, своїх прав та свобод у сфері адміністративних правовідносин. Важливим є саме процес трансформації прав та сво­бод осіб, визнаних біженцями, із галузі певних соціальних можливо­стей у сферу реальної дійсності. Необхідно не тільки закріплення нормами адміністративного законодавства прав та свобод осіб, ви­знаних біженцями, але й їх матеріалізація - дійсне отримання ними того блага, яке складає зміст даного права, тобто його реалізація. Отже, визнання прав та свобод осіб, визнаних біженцями, повинно

передбачати їх практичне здійснення та гарантувати їх захист. Останнє залежить від держави, яка повинна створити ефективний механізм адміністративно-правового забезпечення прав та свобод осіб, визнаних біженцями. Він повинен бути всеохоплюючим як єдина цілісна система.

Для визначення механізму адміністративно-правового забезпе­чення прав та свобод осіб, визнаних біженцями, слід насамперед з’ясувати зміст поняття «забезпечення» взагалі та «адміністративно- правове забезпечення» зокрема. Так, під терміном забезпечення прав та свобод людини як категорією адміністративного права розуміють цілеспрямовану діяльність органів публічного адміністрування з на­дання правам та свободам реального змісту, яка складається з: реалі­зації, охорони та захисту прав та свобод людини (в тому числі і від­новлення прав та свобод людини), і має свій зовнішній прояв в гара­нтіях прав та свобод людини та механізмі забезпечення прав та сво­бод людини [67, с.

Відповідно до зазначеного визначення можна констатувати, що забезпечення прав та свобод осіб, які визнані біженцями, передбачає створення державою належних умов реалізації цих прав та свобод. У свою чергу механізм адміністративно-правового забезпечення прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, представляє собою компле­ксну систему закріплених законом адміністративно-правових засо­бів, що застосовуються органами державної влади з метою забезпе­чення адміністративних прав, свобод та інтересів осіб, яких визнано біженцями, надання їм допомоги в реалізації та відновлення право­вого статусу і передбачає у випадку необхідності їх звернення до ор­ганів державної влади, включаючи суд, а також інші адміністратив­но-захисні заходи, що здійснюються в випадках, передбачених зако­нодавством.

Складовою механізму адміністративно-правового забезпечення прав і свобод осіб, яких визнано біженцями, що забезпечує їх реалі­зацію є гарантії. Загалом під гарантіями розуміють юридичні засоби, що забезпечують фактичну реалізацію прав і законних інтересів гро­мадян [6, с. 49]. Інші науковці подають дещо ширше визначення. Так, Ю. Козлов під гарантіями юридичних прав, обов’язків та закон­них інтересів розуміє умови та засоби, які забезпечують їх фактичну реалізацію і надійну охорону (захист) [73, с. 64]. А. Головистикова, 104

Л. Грудцина під гарантіями прав людини розуміють сукупність об’єктивних та суб’єктивних факторів, що спрямовані на повну реа­лізацію та всебічну охорону прав та свобод громадян, на усунення можливих причин та перепон їх нездійснення [155, с. 263]. Вважаємо за доцільне погодитись з останнім визначенням, оскільки воно, на нашу думку, найповніше враховує всі засоби забезпечення прав та свобод біженців.

Таким чином, адміністративно-правові гарантії прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, чергу представляють собою засоби та способи, які закріплені в адміністративному законодавстві та повин­ні забезпечити реалізацію, охорону та захист їх прав та свобод у сфері адміністративних правовідносин.

За змістом та характером дії традиційно в науці адміністративно­го права виділяють загальні та спеціальні (юридичні) гарантії реалі­зації прав та свобод [210, с. 95]. До загальних гарантій відносять су­купність соціально-економічних, політичних та організаційних гара­нтій, що забезпечують можливість реалізації прав та обов’язків. За­значені гарантії утворюють комплекс базових умов, який визначає в цілому реальність прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, й є передумовою формування у них зацікавленості в їх реалізації. У свою чергу загальносоціальні гарантії поділяються на економічні, політичні та організаційні гарантії.

Економічні гарантії, які деякі науковці визначають як соціально- економічні гарантії [155, с. 265] - матеріальні багатства та блага, що необхідні для фактичної реалізації прав і свобод біженців в державі (соціальна стабільність, розвинута економіка тощо). За допомогою цих гарантій здійснюється економічна забезпеченість прав і свобод людини. Зазначені гарантії можуть мати форми: своєчасну виплату соціальних виплат особам, визнаним біженцями, забезпечення їх права на працю, створення умов для зайняття підприємницькою дія­льністю тощо.

Під політичними гарантіями прав і свобод людини розуміють ді­яльність держави, її органів, політичних інституцій, засобів масової інформації, установ, підприємств, організацій усіх форм власності у сфері правотворчості, правозастосування, здійснення заходів проце­дурного, режимного, контрольного та іншого характеру з метою під­вищення ефективності національних та міжнародних гарантій прав і

свобод особи [63, с. 132]. Важливою політичною гарантією прав та свобод осіб, визнаних біженцями, безумовно, є демократія, розвине­ність її інститутів та форм, що забезпечують визнання їх прав та сво­бод найвищою цінністю, рівноправність суб’єктів, дотримання і за­хист прав та свобод осіб, визнаних біженцями, державою. Повноцін­не здійснення прав та свобод біженців покликана забезпечити систе­ма нормативних актів, що створюють правові умови для гласності, судового захисту тощо.

Під організаційними гарантіями необхідно розуміти діяльність державних органів виконавчої влади, місцевого самоуправління, їх посадових осіб (а в деяких випадках - громадянських організацій), які повинні забезпечувати реалізацію біженцями закріплених за ни­ми права та свобод і виконання покладених на них обов’язків. До та­ких гарантій відносять інформаційне забезпечення осіб, визнаних біженцями (про порядок державної реєстрації місця проживання, по­рядок здійснення державної реєстрації їх як суб’єктів підприємниць­кої діяльності тощо), допомога в сфері здійснення окремих прав (правовий захист). У сфері державного управління організаційні га­рантії представляють собою систему органів, що так чи інакше бе­руть участь у вирішенні питань, пов’язаних з біженцями (Кабінет Міністрів України, міграційні органи, Служба безпеки України, Мі­ністерство закордонних справ України та інші).

Соціально-економічні, політичні та організаційні гарантії реал і- зації прав та свобод осіб, визнаних біженцями, у своїй сукупності утворюють комплекс базових умов, який визначає в цілому реал ь- ність їх прав та свобод і є вирішальною передумовою формування у індивіда зацікавленості в їх реалізації. Водночас загальні гаран­тії, забезпечуючи реальність правового статусу, не можуть забез­печити законність та обґрунтованість реалізації прав, здійснення свобод, виконання обов’язків, не виключають можливості пору­шення законності при реалізації прав та свобод осіб, визнаних бі­женцями. З цією метою в законодавстві закріплені засоби, що без­посередньо забезпечують правомірну реалізацію та охорону прав та свобод осіб, визнаних біженцями. Вони є правовим вираженням загальних умов реалізації правового статусу. Уся система соціал ь- но-економічних, політичних, організаційних гарантій реалізації 106

прав та свобод осіб, визнаних біженцями, діє через спеціальні або так звані юридичні гарантії.

Юридичні гарантії включають сукупність правових норм, що ви­значають умови та порядок реалізації прав громадян, засоби їх охо­рони та захисту у випадку порушення [226, с. 137]. Деякі науковці пропонують під визначенням «правова гарантія» розуміти правові засоби, що виражені у нормативно-правових приписах, реалізація яких може забезпечити або забезпечує можливість реалізації інших нормативно-правових приписів [239, с. 20]. Однак ми не можемо по­годитись з даним визначенням, оскільки правові гарантії повинні за­безпечити реалізацію не нормативно-правових приписів, а конкрет­них прав та свобод особи. Тому, на нашу думку, під юридичними га­рантіями необхідно розуміти сукупність правових засобів, що вира­жені у нормативно-правових приписах і забезпечують реалізацію, охорону та захист прав та свобод особи.

На відміну від загальних гарантій, які є передумовою реалізації прав та свобод осіб, визнаних біженцями, юридичні гарантії, вклю­чаючи діючі принципи, норми права, інші правові явища, а конкрет­ніше кажучи, законодавчо закріплені засоби (способи, міри), покли­кані безпосередньо забезпечувати здійснення і охорону їх суб’єктивних прав та свобод і в кінцевому результаті користування ними благами, що лежать в їх основі. Юридичні гарантії стосуються насамперед правотворчої діяльності держави, способів закріплення прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, визначення порядку реалізації прав та свобод, форм їх охорони. Так, норми адміністрати­вного законодавства забезпечують реалізацію норм конституційного права, в яких визначаються права і свободи осіб, визнаних біженця­ми. Щоправда, норми адміністративного законодавства також визна­чають окремі права та свободи осіб, яких визнано біженцями, але вони, як правило, є похідними від конституційних і в більшості ви­падків пов’язані із реалізацією цих прав і свобод. Наприклад, стаття 33 Конституції України, а відтак і стаття 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захис­ту» передбачають право особи, яку визнано біженцем, на пересуван­ня, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, крім обмежень, встановлених законом.

Однак важливо не лише законодавче закріплення прав та свобод, але й їх дотримання (гарантування), що передбачає безпосередню ді­яльність держави в особі державних органів (посадових осіб), що бе­руть участь у вирішені питань, пов’язаних з біженцями: Кабінет Мі­ністрів України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додатко­вого або тимчасового захисту, Служба безпеки України, Міністерст­во закордонних справ України та ін. На ці органи покладено обов’язок забезпечення прав та свобод осіб, яких визнано біженця­ми, та створення необхідних для цього умов. Водночас в основу та­ких гарантій закладено реалізацію принципу забезпечення основних прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, як осіб, які отримали правовий захист з боку держави-притулку. Саме цей принцип закрі­плений у нормативно-правових актах, що регламентують певні аспе­кти реалізації виконавчої влади, а також у положеннях про міграцій­ні органи (наприклад, Указ Президента України «Про Положення про Державний комітет України у справах національностей та мігра­ції» [188], Указ Президента України «Питання Державної міграцій­ної служби України» [135]).

Окрім загальних соціально-економічних, політичних, організа­ційних і юридичних гарантій, закріплених Конституцією України, можна виділити ті, що проявляються безпосередньо в процесі дер­жавно-управлінської діяльності. Їх характеризують як адміністрати­вно-правові. Адміністративно-правові гарантії правового статусу осіб, визнаних біженцями - юридичні обов’язки виконавчих органів (посадових осіб) із забезпечення прав осіб, визнаних біженцями, у сфері їх щоденної діяльності та обов’язки створювати необхідні для цього умови. В основу таких гарантій закладено реалізацію принци­пу забезпечення основних прав та свобод біженців, як особи, яка отримала правовий захист з боку держави, яка визнала їх біженцями. Саме цей принцип закріплений у законодавчих актах, що регламен­тують певні аспекти реалізації виконавчої влади, а також у положен­нях про міграційні органи та організовують і забезпечують виконан­ня правових розпоряджень, містять вимоги, спрямовані на забезпе­чення прав та свобод біженців в Україні, а також діяльність з безпо­середнього виконання цих розпоряджень тощо.

Розглядаючи адміністративно-правові гарантії правового статусу осіб, визнаних біженцями в Україні, особливо важливою як з теоре­тичної, так і з практичної позицій, є система адміністративно- правових гарантій залежно від цілей (призначення) та шляхів впливу на забезпечення і захист прав та свобод біженців. Відповідно за вка­заними критеріями адміністративно-правові гарантії забезпечення та захисту осіб, визнаних біженцями, можна розмежувати на три осно­вні групи:

> адміністративно-правові гарантії реалізації прав та свобод (га­рантії реалізації) осіб, визнаних біженцями;

> адміністративно-правові гарантії охорони прав та свобод осіб, визнаних біженцями;

> адміністративно-правові гарантії захисту прав та свобод осіб, визнаних біженцями.

Такий підхід до вирішення поставленої проблеми збігається із думкою відомих спеціалістів у сфері адміністративного права, які юридичні гарантії прав людини поділяють на: гарантії реалізації прав, гарантії охорони прав, гарантії захисту прав [13, с. 117].

Адміністративно-правові гарантії реалізації прав та свобод осіб, яких визнано біженцями, націлені на створення оптимальних умов здійснення особами, яких визнано біженцями своїх прав та свобод і представляють собою певну сукупність адміністративно-правових засобів, що забезпечують реалізацію прав та свобод, їх застосування та дію. За допомогою таких засобів здійснюється перетворення за­гальних правових приписів в індивідуальну поведінку суб’єкта. Од­ні науковці до них відносять: межі прав та свобод, їх конкретизацію в поточному законодавстві; юридичні факти, з якими пов’язано їх володіння та безпосереднє користування; процесуальні форми реа­лізації та пільги для стимулювання правомірної та ініціативної їх реалізації [123, с. 31]. Інші ж вважають, що правові засоби, які ви­значають (конкретизують) межі прав та обов’язків біженців, а та- кож правові факти, пов’язані з їх реалізацією та ін., є складовими гарантій реалізації при здійсненні біженцями своїх прав та обов’язків [120, с. 150].

Реалізація прав та свобод особи в юридичній літературі розгляда­ється як практичне використання передбачених правовими нормами соціальних можливостей, в результаті чого людина отримує різно­манітні матеріальні, духовні та інші блага для задоволення індивіду­альних та в певній мірі суспільних інтересів та потреб [214, с. 63]. Таким чином, реалізація прав та свобод осіб, визнаних біженцями, це не тільки закріплення за ними конкретного права чи свободи, а сама матеріалізація цього права (свободи), дійсне отримання ними того блага, яке становить зміст даного поняття. Вона передбачає існуван­ня певної сукупності засобів, що покликані забезпечити реалізацію прав та свобод, їх застосування та дію.

Гарантії реалізації - це відповідні умови і засоби, які сприяють реалізації кожною людиною і громадянином закріплених у Консти­туції прав, свобод і обов’язків [64, с. 113]. За допомогою таких засо­бів здійснюється перетворення загальних правових приписів в інди­відуальну поведінку суб’єкта. Відповідно під механізмом реалізації мають на увазі спосіб здійснення прав та свобод, тобто узгоджені правомірні позитивні дії особи, всіх зобов’язаних та інших суб’єктів права, а також умови та фактори, що впливають на цей процес [39, с. 4]. У даному випадку маються на увазі юридичні обов’язки виконав­чих органів (посадових осіб) як із забезпечення реалізації, так і зі створення умов реалізації прав та свобод осіб, визнаних біженцями. Ці гарантії знаходять своє відображення в закріпленні даних обов’язків у відповідних правових нормах. Тим самим правам та свободам осіб, яких визнано біженцями, кореспондується обов’язок органів виконавчої влади із забезпечення реалізації прав та свобод. Зокрема, Розділ 5 Закону про біженців визначає повноваження орга­нів виконавчої влади, що беруть участь у вирішенні питань, пов’язаних із біженцями та особами, які потребують додаткового або тимчасового захисту. Відповідно органи виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Державна міграційна служба України, органи мі­граційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, м. Києві та Севастополі, інші органи виконавчої влади) забезпечують реаліза­цію права осіб, яких визнано біженцями, на пересування, вільний вибір місця проживання, на працю, на охорону здоров’я, медичну допомогу та медичне страхування та інші.

До адміністративно-правових гарантій належать засоби, що за­безпечують реальну можливість реалізації особами, визнаними бі­женцями, прав та свобод у сфері державного управління, виключа­ють можливість порушення їх прав, дають змогу створювати нор­мальні умови для повного здійснення юридичних можливостей, сприяють попередженню правопорушень та ліквідують їх причини. До них відносяться: правові засоби, за допомогою яких визнача­ються (конкретизуються) межі прав та обов’язків, юридичні факти, з якими пов’язується їх реалізація, заходи стимулювання реалізації та деякі інші [41, с. 207]. В даному випадку маються на увазі юри­дичні обов’язки виконавчих органів (посадових осіб) як із забезпе­чення реалізації, так і зі створення умов реалізації прав біженців. Головна мета цих гарантій - створити нормальні умови для реаліза­ції біженцями наданих їм прав, попередити їх порушення. Як спра­ведливо зазначає Л. Воєводін, неналежна реалізація конституційних прав громадян може бути не стільки від того, що хтось порушив те чи інше право або оспорює його, а внаслідок відсутності необхід­них для такого здійснення умов (матеріальних, організаційних та ін.) [43, с. 111].

Відповідно механізм адміністративно-правових гарантій реаліза­ції прав та свобод осіб, визнаних біженцями, передбачає певну суку­пність юридично значимих дій: звернення осіб, визнаних біженцями, до органу державної виконавчої влади (посадової особи) з приводу реалізації закріпленого за ним права; розгляд компетентним органом (посадовою особою) звернення осіб, визнаних біженцями, на пред­мет встановлення його правомірності та обґрунтованості; винесення ним рішення з приводу предмету звернення; виконання прийнятого рішення.

Адміністративно-правові гарантії охорони прав та свобод осіб, визнаних біженцями, мають на меті забезпечити дію права та недо­пущення протиправних дій і передбачають здійснення органами ви­конавчої влади дій зі спостереження за реалізацією прав та свобод біженців, з їх безпосереднього захисту. У науковій літературі досить часто поняття «охорона» та «захист» не розділяються, і науковці вважають, що вони можуть використовуватись у практиці як іденти­чні поняття [237, с. 35]. Свою позицію вони обґрунтовують тим, що терміни «охорона» та «захист» у нормативному матеріалі вживають­ся як синоніми чи подібні за значенням поняття. Наслідком зазначе­ної точки зору є те, що види гарантій охорони та захисту об’єднаються в одну видову класифікацію. Так, адміністративно- правова охорона - це система впорядкованої адміністративно- правовими нормами діяльності публічної адміністрації, що спрямо­вана на попередження правопорушень (профілактику злочинів) та відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, що здійснюються засобами адміністративного права з можливістю застосування заходів адміністративного приму­су та притягнення винних до адміністративної відповідальності [9, с. 247]. Однак ми притримуємось позиції науковців, які не ототожню­ють ці поняття, обґрунтовуючи свою точку зору різними способами здійснення охорони та захисту [122, с. 24].

Особливість гарантій охорони прав та свобод осіб, визнаних бі­женцями, пояснюється тим, що їх основне призначення - попере­дження порушення прав та свобод. Під гарантіями охорони мається на увазі встановлення засобів заохочення, стимулювання, пільг для ініціативної реалізації прав, також засобів профілактики і запобіган­ня правопорушенням [49, с. 66]. Їх роль виявляється, насамперед, у здійсненні органами виконавчої (посадовими особами) влади, що бе­руть участь у вирішенні питань, пов’язаних з біженцями спостереж­ної функції, тобто контролю за реалізацією прав та свобод біженців у підвідомчих їм сферах діяльності, у проведенні заходів для безпосе­реднього а також із застосування адміністративно-правових санкцій у разі порушення чи обмеження цих прав та свобод. Такими спосте­режними повноваженнями в сфері реалізації прав та свобод біженців наділені в відповідному обсязі органи державної влади як загальної, так і галузевої, міжгалузевої компетенції.

До гарантій охорони прав та свобод осіб, яких визнано біжен­цями, відносяться правові норми, що регулюють діяльність орга­нів державної влади, до компетенції яких у тій чи іншій мірі на­лежить здійснення заходів з охорони прав та свобод біженців: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, міграційні органи, суд та інші. У межах наданих їм ком­петенції вони:

> видають нормативно-правові акти, що впливають на зміст ад­міністративно-правового статусу осіб, яких визнано біженця­ми, тягнуть за собою набуття ними прав та обов’язків у сфері адміністративних правовідносин. Так, стаття 26 Закону про бі­женців уповноважує Кабінет Міністрів України затверджувати положення про посвідчення біженця, про проїзний документ біженця. На реалізацію зазначеної компетенції Кабінет Мініст­рів України затвердив Положення про проїзний документ бі­женця [145];

> організують виконання адміністративного законодавства, що має безпосереднє відношення до правового статусу осіб, яких визнано біженцями. Зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, здійс­нюють видачу проїзних документів іноземцям та особам без громадянства, яких було визнано біженцями іншими країнами - учасниками Конвенції про статус біженців 1951 року та/або Протоколу щодо статусу біженців 1967 року;

> допомагають біженцям у реалізації їх конкретних суб’єктивних прав, наприклад, у питаннях соціального захисту тощо;

> сприяють особам, яких визнано біженцями в адаптації до умов українського суспільства.

Пріоритетна роль у гарантуванні прав та свобод біженців нале­жить парламенту - Верховній Раді України як законодавчому органу влади. До її повноважень щодо гарантій захисту прав та свобод бі­женців входить зокрема закріплення в статті 85 Конституції України повноважень зі здійснення державного контролю за діяльністю орга­нів виконавчої влади в сфері прав та свобод людини і громадянина, зокрема призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваже­ного Верховної Ради України з прав людини, заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні. Ключова роль парламенту у забезпеченні адмініс­тративно-правового статусу біженців полягає відповідно до ст. 92 Конституції України у тому, що виключно законами України визна­чаються права і свободи біженців, гарантії цих прав та свобод. Тобто саме завдяки законодавчій діяльності Верховної Ради України фор­мується нормативна основа, що забезпечує регулювання правовідно­син між державою та біженцями, яка набуває свого комплексного вираження у понятті адміністративно-правового статусу біженців.

Необхідно погодитись з точкою зору А. Огородника, який, врахо­вуючи вплив на стратегічні напрями соціально-правової політики, пропонує проводити парламентські слухання, щорічні спільні засі­дання Верховної ради за участю Президента України з питань до­тримання прав людини в Україні, обговорювати перспективні плани законодавчої діяльності із зазначеної проблеми [132, с. 15].

Істотною новацією в організації та діяльності парламенту є за­провадження посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. У статті 101 Конституції України сформульована кон­цепція діяльності інституту омбудсмена та його роль гаранта захисту прав і свобод людини і громадянина. Для виконання передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» функцій Уповноважений з прав людини наділений широким комплексом прав, які за своїм характером і за змістом спрямовані на забезпечення і реалізації охорони і захисту прав та свобод біженців в Україні [200].

Відповідно до статті 1 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» з метою захисту прав біже­нців на території України й у рамках його юрисдикції Уповноваже­ний з прав людини здійснює парламентський контроль за дотриман­ням конституційних прав та свобод людини, проголошений Консти­туцією та закріплений у законах, а також сприяє приведенню зако­нодавства України про права і свободи людини у відповідність до Конституції України, міжнародних стандартів у цій сфері. Також у 2012 році Уповноваженого з прав людини наділено новими функці­ями та зобов’язаннями. На виконання вимог Факультативного про­токолу до Конвенції проти катувань та інших жорстоких, нелюдсь­ких або таких, що принижують гідність, видів поводження та пока­рання, до якої Україна приєдналась 13 липня 2000 року [196], Верхо­вна Рада України ухвалила Закон України «Про внесення змін до За­кону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» щодо національного превентивного механізму, яким функ­ції національного превентивного механізму офіційно покладені на Уповноваженого з прав людини.

Важливим напрямком діяльності омбудсмена в Україні є розгляд численних звернень біженців. Відповідно до статті 55 Конституції України кожний має право на звернення до Уповноваженого Верхо­вної Ради України з прав людини з метою захисту своїх прав. Реалі­зація особами зазначеного права підтверджується тим, що у 2012 ро­ці аналіз ситуації з дотриманням прав людини, який проводився Уповноваженим, на 80% здійснювався на підставі індивідуальних чи колективних звернень громадян [256, с. 265].

Гарантуючу роль в охороні прав та свобод осіб, визнаних біжен­цями, має проведення моніторингів за станом дотримання їх прав та свобод в Україні. Результати таких моніторингів та комплексна оці­нка стану дотримання та захисту прав та свобод біженців в Україні представляються в Верховної Ради Україні у вигляді щорічних допо­відей про стан дотримання та захисту прав та свобод людини і гро­мадянина в Україні відповідно до п. 17 ст. 85 Конституції України та ст. 18 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини». І є очевидним, що за результатами слухання до­повіді омбудсмена Верховна Рада України у рамках парламентського контролю повинна вживати адекватних заходів щодо порушення прав та свобод особи [218, с. 90].

Аналіз щорічних доповідей Уповноваженого з прав людини свідчить про величезну роботу у сфері охорони та захисту прав та свобод біженців здійсненої Уповноваженим, його апаратом, окр е- мими підрозділами і службами. У змісті матеріалів доповідей на основі статистичних даних, особистих звернень шукачів притулку, біженців знайшли відображення переваги і недоліки законодавства в сфері захисту прав біженців, стану законодавчого забезпечення їх прав та свобод, проблеми реалізації їх прав та свобод в Україні. Однак аналіз законодавства дозволяє дійти висновку, що Уповно­важений з прав людини не має права впливати на конкретні держа­вні органи чи посадових осіб з метою відновлення порушених прав. Він також не може приймати обов’язкових для державних органів та посадових осіб рішень з конкретних справ. За таких об­ставин він виступає лише як посередник між людиною та держа­вою, а звернення людини до Уповноваженого переважно є засобом привернути увагу суспільства і держави до порушення конкретної людини [210, с. 269].

Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» передбачає право омбудсмена вносити пропозиції стосовно вдосконалення законодавства України у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина. Водночас варто звернути увагу де­яких науковців, які при аналізі інституту омбудсмена, основне приз­начення якого охорона та захист прав людини і громадянина, наго­лошують на необхідності розширення його прав шляхом закріплення на конституційному рівні його права законодавчої ініціативи щодо удосконалення існуючих законів та підзаконних актів [13, с. 154]. Також необхідно законодавчо визначити права та обов’язки Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини у взаєминах з уря­дом, парламентом та іншими компетентними органами щодо надан­ня їм консультативних висновків, а також встановити правовий зв'я­зок у сфері співробітництва Уповноваженого Верховної Ради Украї­ни з прав людини з громадськими організаціями [38, с. 163].

Президент України є гарантом Конституції і конституційного ла­ду в Україні, державного суверенітету, прав та свобод людини і гро­мадянина, а отже, і прав та свобод біженців. Як глава держави він зобов’язаний сприяти формуванню відповідних механізмів контролю та забезпечення реалізації прав та свобод біженців з метою недопу­щення порушеннях цих прав та свобод. Відповідно до статті 106 Конституції України він приймає рішення про надання притулку в Україні, про прийняття до громадянства України та його припинен­ня, а також з метою попередження прав та свобод людини і громадя­нина може скасувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів АР Крим, має право вето щодо прийнятих Верховною ра­дою законів. У відповідності до Конституції України Президент України здійснює державний нагляд і контроль за діяльністю органів виконавчої влади, в тому числі через апарат своєї Адміністрації. Од­нак вважаємо, що з метою забезпечення належного виконання за­вдань та функцій, покладених на Секретаріат Президента України, необхідно передбачити одним із напрямів роботи Г оловної служби з питань звернень громадян та захисту прав людини вирішення питань біженців - це здійснення контролю за дотриманням їх прав і свобод на території України.

Кабінет Міністрів України також наділяється широкими повно­важеннями у сфері забезпечення прав та свобод біженців. Конститу- 116

ція України в п.2 ст. 116 визначає, що Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо реалізації прав та свобод людини і громадяни­на. Зокрема, він зобов’язаний розробляти та реалізовувати Програму діяльності Кабінету Міністрів України, де має відображатися соціа­льна спрямованість, пріоритетність прав та свобод людини, в тому числі біженців у сфері адміністративно-політичної діяльності. На виконання конституційного обов’язку із забезпечення прав та свобод біженців Кабінет Міністрів України здійснює керівництво та безпо­середній контроль за роботою міністерств, а також шляхом видання спеціально для цих питань постанов і розпоряджень. Крім зазначено­го, Кабінет Міністрів України: приймає за пропозицією спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань мі­грації рішення про тимчасовий захист осіб та про припинення тим­часового захисту; затверджує положення про посвідчення біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, посвідчення особи, якій надано тимчасовий захист, про проїзний документ біже­нця та проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, ін­ші необхідні документи; визначає порядок працевлаштування, на­вчання, надання особам, щодо яких прийнято рішення про оформ­лення документів для вирішення питання щодо визнання біженцями або особами, які потребують додаткового захисту, яких визнано бі­женцями або особами, які потребують додаткового захисту, медич­ної допомоги, грошової допомоги, пенсій, інших видів соціального забезпечення; встановлює порядок видачі в'їзних віз членам сім'ї осіб, яких визнано біженцями або особами, які потребують додатко­вого захисту, а також яким надано тимчасовий захист.

Гарантії прав та свобод біженців полягають також у створенні в рамках системи державної виконавчої влади спеціальних органів та установ, що відають справами біженців. Так, у структурі Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади задля гаранту­вання прав та свобод біженців створені відповідні державні устано­ви, діяльність яких спрямована на забезпечення гарантій захисту прав і свобод біженців:

1. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту - Державна міграційна служба України, яка ре­алізовує державну політику у сферах міграції (імміграції та емігра­ції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, грома­дянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених за­конодавством категорій мігрантів, діяльність якого визначається По­становами Кабінету Міністрів України. Водночас така ситуація не вірною, оскільки, щоб політичні коливання не впливали на організа­цію та ефективність роботи зазначеного органу необхідно її діяль­ність регулювати на законодавчому рівні.

За результати спостережень Української Гельсінської спілки з прав людини Державна міграційна служба України поки що не спромоглась приступити до активної фази діяльності через нетрива­лість свого існування, тому необхідно адаптувати її діяльність до іс­нуючої бази нормативно-правових актів, виваженого підбору квалі­фікованого персоналу, вирішення проблем матеріально-технічного забезпечення тощо [154, с. 502-503].

2. Служба безпеки України, яка реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту та вживає заходів щодо виявлення серед осіб, які подали за­яви про визнання їх біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, стосовно яких прийнято рішення про оформлення докумен­тів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, таких, які не визнаються біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

3. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої вла­ди з питань праці та соціальної політики (Міністерство праці та соці­альної політики України) та його органи на місцях надають особам, яким надано статус біженця допомогу у працевлаштуванні, забезпе­чують особам, яким надано статус біженця грошової допомоги, пен­сії, інших видів соціального забезпечення.

4. Міністерство закордонних справ України, закордонні диплома­тичні установи України беруть участь у підготовці документів та вносять в установленому порядку пропозиції Кабінету Міністрів України щодо укладення міжнародних договорів з питань, пов'яза­них із захистом соціальних, економічних та інших прав і інтересів біженців, у тому числі з компенсацією збитків, завданих біженцям, витратами на їх приймання та облаштування; надають спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань мі­грації інформацію про ситуацію в країнах походження біженців; ви­дають в'їзні візи членам сімей осіб, яких визнано біженцями або осо­бами, які потребують додаткового захисту; сприяють добровільному поверненню біженців у країну їх походження чи переселенню у дер­жави, які погоджуються надати їм притулок. Водночас міністерство здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів у сфері захисту біженців, згода на обов'язковість яких надана Верхов­ною Радою України.

5. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої вла­ди з питань охорони здоров'я (Міністерство охорони здоров’я Украї­ни) встановлює порядок медичного обстеження осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення пи­тання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додатково­го захисту, та порядок визначення віку особи. Спеціально уповнова­жений центральний орган виконавчої влади з питань охорони здоро­в'я (п. 6.21 Указу Президента України «Про Положення про Мініс­терство охорони здоров’я України») [189], Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим (ст. 33 Закону України «Про Раду міністрів Ав­тономної Республіки Крим») [195], обласні, Київська та Севасто­польська міські державні адміністрації (ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») [184] у разі звернення органів міг­раційної служби забезпечують обов'язкове медичне обстеження, а в разі необхідності - лікування осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та яких ви­знано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту.

6. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої вла­ди з питань освіти (Міністерство освіти і науки України), Рада мініс­трів Автономної Республіки Крим (ст. 33 Закону України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим»), обласні, Київська та Сева­стопольська міські державні адміністрації (ст. 25 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») сприяють забезпеченню осві­тніх потреб осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, та яких визнано біжен­цем або особою, яка потребує додаткового захисту. Водночас необ­хідно звернути увагу, що Положення про Міністерство освіти і науки України не містить жодних уповновноважуючих норм щодо реаліза­ції політики в сфері забезпечення освітніх потреб осіб, визнаних бі­женцями [144]. Таким чином, для реалізації положень статті 29 За­кону про біженців необхідно передбачити конкретні повноваження Міністерство освіти і науки України у сфері забезпечення освітніх потреб осіб, визнаних біженцями.

7. Органи опіки та піклування є законними представниками дітей, розлучених із сім'ями, і вживають заходів для тимчасового влашту­вання у відповідні дитячі заклади або сім'ї дітей, розлучених із сі­м'ями, а також для встановлення опіки чи піклування над такими ді­тьми, беруть участь у процедурі визнання біженцем дитини, розлу­ченої із сім'єю, сприяють дітям, розлученим із сім'ями, у реалізації їхніх прав.

Отже, засоби, що використовують органи державного управління для забезпечення реалізації прав та свобод біженців, за своєю фор­мою та змістом мають різнобічний характер і залежать від компете­нції органів та місця, яке вони займають у системі виконавчої влади.

Питаннями шукачів притулку та біженців займається занадто велика кількість державних органів. Відповідно належне гаранту­вання адміністративно-правових можливостей осіб, визнаних біже­нцями в Україні, передбачає чітке визначення в законодавстві дер­жавних органів, відповідальних за забезпечення умов для реалізації прав та свобод біженців, а також закріплення конкретних обов’язків органів державної влади та посадових осіб, що кореспондують пра­вам та свободам біженців. Водночас необхідно в вітчизняному з а- конодавстві закріпити міру відповідальності органами державної влади за невиконання своїх обов’язків, що призвели до порушення прав біженців.

Необхідність застосування адміністративно-правових гарантій захисту прав та свобод осіб, визнаних біженцями, з’являється при перешкоджанні їх здійсненню або порушенні, або погрозі порушен­ня. Вони забезпечують можливість кожній людині звернутись до державних органів та громадських організацій, знайти там необхід­ний захист своїх суб’єктивних прав, а також відновити їх у випад­ку [41, с. 217]. Такий захист може здійснюватись шляхом втручання органів держави у процес реалізації прав і свобод як охоронна реак­ція на об’єктивний чинник відхилення від правопорядку, виражатись в санкціях, відповідальності.

До основних адміністративно-засобів захисту прав та свобод осіб, визнаних біженцями в Україні, можна віднести: створення організа­ційно-правового механізму та повсякденна робота уповноважених державних органів (суду, міграційних органів, Уповноваженого Вер­ховної Ради України з прав людини та ін.), одним з завдань яких є захист прав та свобод біженців; створення та діяльність незалежних від держави інститутів громадянського суспільства, що здатні надати допомогу біженцям (адвокатура, громадські організації та ін.); акти­вна діяльність самих осіб, визнаних біженцями, які використовують надані їм права та свободи.

Відповідно адміністративно-правові гарантії захисту прав та сво­бод осіб, визнаних біженцями, можуть виражатись у формі судового та позасудового захисту (оскарження рішень органів управління). При цьому перша форма є більш дієвою, оскільки саме суд може найдієвіше та найефективніше захистити права та свободи біженців, маючи гарантії незалежності і підкорення лише законові діє гласно та відкрито на засадах законності. Значення і захист судового оскар­ження полягає в тому, що сам факт його існування позитивно впли­ває на роботу органів виконавчої влади. По-перше, суд, визнавши рішення таким, що суперечить закону, тим самим забезпечує закон­ність. По-друге, рівень роботи виконавчих органів у справах, що пі­длягають судовому контролю, підвищується. Значення судового оскарження полягає в першу чергу в цій непрямій дії, тому що осно­вна ціль можливості судового оскарження полягає в тому, щоб рі­шення відповідних органів влади були правомірними і щоб якомога рідше виникала необхідність застосовувати судовий захист.

Стаття 55 Конституції України закріплює право людини на за­хист своїх прав судом. У свою чергу право біженців на судовий за­хист закріплено в статті 15 Закону про біженців, відповідно до якої особам, яких визнано біженцями, гарантується право на оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Право осіб, визнаних біженцями, на звернення до адміністративного суду визначено частиною четвертою статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України [72], відповідно до якої іноземці та особи без громадянства користуються в Україні таким самим правом на судо­вий захист, що і громадяни України.

Процесуальним засобом захисту прав та законних інтересів біже­нців у відносинах публічного управління законодавець обрав позов, а не скаргу. Це, на думку О.Константий значно розширило правові можливості національної моделі адміністративної юстиції із забезпе­чення к індивідуальних (приватних) суб’єктивних можливостей, так і законності в діяльності публічної адміністрації, уможливило право­мірний судовий примус приватних осіб до виконання ними покладе­них на них законом обов’язків перед державою [87, с. 90]. Згідно з частиною першою статті 24 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рі­шення, дії чи бездіяльність центрального органу виконавчої влади розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів. З огляду на предметність спорів у справах зазначеної категорії та статус відповідачів справи досліджу­ваної категорії вирішуються колегіально.

Одним із напрямків удосконалення порядку розгляду справ, пов’язаних із застосуванням законодавства про біженців, вбачається забезпечення йому послуг перекладача. Наразі питання щодо залу­чення до розгляду справи перекладача залишаються законодавчо не- врегульованими. Відповідно до частини другої статті 68 Кодексу ад­міністративного судочинства України перекладач допускається ух­валою суду за клопотанням особи, яка бере участь у справі, або при­значається з ініціативи суду. Суд забезпечує особі перекладача, якщо дійде висновку, що особа неспроможна оплатити послуги перекла­дача.

На практиці суд постає перед проблемою, коли жодне судове рі­шення не може бути ухвалене без участі перекладача, бо біженці, переважно, не володіють мовою відправлення судочинства. Відсут­ність належним чином підготовлених перекладачів зі знанням як мо­ви судочинства, так і рідної мови осіб, визнаних біженцями, а також особливостей юридичної термінології створює складність при вирі­шенні питання про залучення до розгляду справи перекладача. Ви­никають труднощі і при вирішенні оплати його послуг.

Позасудовий захист прав та свобод біженців можу проявлятись в різних формах:

> право Президента України відповідно до статті 106 Конститу­ції України скасовувати акти Кабінету Міністрів України, як­що цими актами порушуються прав та свободи людини і гро­мадина;

> право осіб, визнаних біженцями, направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисте звернення до ор­ганів державної влади, органів місцевого самоврядування, по­садових і службових осіб цих органів;

> право осіб, визнаних біженцями, звертатись за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав лю­дини;

> прийняття органами виконавчої влади, суду, прокуратури за­ходів до відновлення порушених прав та законних інтересів біженців.

Безпосередній захист прав осіб, визнаних біженцями, зокрема ви­являється у використанні юридично-владних засобів, до яких відно­сять право на звернення. Право на звернення до органів публічної влади, з одного боку виступає засобом захисту порушених прав, сво­бод та законних інтересів, з іншого - способом реалізації інших прав (наприклад, права на вільне висловлення думки, права на доступ до інформації, а також права на участь в управлінні державними спра­вами [85, с. 42].

Так, особи, визнані біженцями, як і громадяни України, мають юридичну можливість самостійно, не забороненими законом засоба­ми захищати свої права та законні інтереси, якщо вони порушуються в процесі державно-управлінської діяльності (ст. 55 Конституції України). Зокрема, це можливість оскарження дій або правових актів виконавчих органів (посадових осіб), якими порушуються чи обме­жуються їх права та законні інтереси. Зазначений порядок адмініст­ративного розгляду скарг біженців порівняно з судовим має певні переваги. Мова йде про можливість компетентного органу управлін­ня оперативно розглянути звернення, усунути порушення і вжити за­ходів стягнення до винуватців [39, с. 110]. Крім того наділення вка­заним правом служить укріпленню зв’язку держави та осіб, визнаних біженцями, забезпечує суспільний контроль за діяльністю державних органів, що беруть участь у вирішенні питань за участю біженців.

Аналіз адміністративного законодавства в Україні свідчить про те, що сучасна регламентація діяльності органів державної влади по реалізації, охороні та захисту прав та свобод біженців в різних сфе­рах суспільного життя, з одного боку, відмічається незначною кіль­кістю нормативно-правових актів, що в кінцевому висновку визна­чають складний і не завжди зрозумілий для біженців процес захисту своїх прав та свобод. З іншого боку - норми адміністративного зако­нодавства, що регулюють процес оскарження дій або правових актів виконавчих органів (посадових осіб), якими порушуються чи обме­жуються їх права та законні інтереси характеризують розкиданістю, безсистемністю, а інколи і дублюванням. Відсутність чіткої юридич­ної регламентації процедури розгляду скарги негативно впливає на всебічний розгляд справи. Тому необхідно чітко визначити адмініст­ративні процедури, що вичерпно регулюють порядок виконання від­повідними суб’єктами управління своїх обов’язків у відносинах з бі­женцями. На даний час в Україні нема спеціального нормативного акту, що б регулював зазначені адміністративні процедури, а існую­чий нині Закон України «Про звернення громадян» [182] не відпові­дає сучасним вимогам, оскільки зокрема обов’язковою умовою для звернення вказує підтвердження місця проживання заявника. Однак не кожна особа, визнана біженцем, може це зробити.

Тому вбачається необхідним прийняти відповідний закон про ад­міністративні процедури, який би врегульовував принципи і загальні умови розгляду заяв (клопотань, звернень) органами державної вла­ди, встановлював певні правила роботи зі зверненнями біженців, по­чинаючи від фіксації таких звернень, визначаючи компетенцію поса­дових осіб, строків відповіді на такі звернення та контроль за вико­нанням прийнятих рішень. На нашу думку, прийняття такого закону стане реальною гарантією захисту прав та свобод біженців.

Водночас необхідно перейняти практику вітчизняних судів, які розміщують свої рішення на офіційному сайті, й зобов’язати органи державної влади регулярно складати звіти та аналітичні довідки що­до розгляду звернень біженців і виставляти їх на офіційних сайтах органів державної влади. Це свідчитиме не тільки про високий рі­вень гласності в органах державної влади, а й виступатиме критерієм ефективності в роботі зі зверненнями біженців.