Еволюція конституційно-правового статусу Криму та Сева­стополя в незалежній Україні

Проблемам правового статусу Криму та Севастополя після розпаду СРСР в системі адміністративно-територіального устрою незалежної Украї­ни у вітчизняній літературі приділено досить багато уваги^[192], через що, на нашу думку, немає підстав для його повторного та детального аналізу.

по-перше, конституційно-правова природа Криму та Севастополя в не­залежній Україні дійсно була далека від досконалості та мала ряд юридич­них проблем;

по-друге, які б не були суперечності у правовому статусі Кримського півострова в конституційному законодавстві України, вони в жодному разі не надають права РФ втручатися у внутрішні справи України, і тим більше, про­водити політику щодо насильницької зміни цього статусу шляхом агресії.

Незважаючи на те, що, як вже було сказано, згідно зі ст. 72 Конституції СРСР 1977 р. кожна союзна республіка мала право вільного виходу зі складу СРСР, сам розпад СРСР виглядав не стільки найбільшою геополітичною катастрофою ХХ століття, скільки найбільш заплутаним та неоднозначним з юридичної точки зору розвитком подій, оскільки всі політичні, економічні, фінансові, майнові, військові, територіальні та інші аспекти масштабного процесу дезінтеграції СРСР відбулися поза межами будь-якого адекватного системного правового регулювання, а в останні роки радянської держави в СРСР взагалі існувала парадоксальна юридична ситуація — одночасне про­голошення державного суверенітету всіма союзними і більшістю автоном­них республік СРСР з паралельним існуванням ще самого СРСР як суб’єкта міжнародного права та федеральних внутрішньодержавних відносин (так званий «парад суверенітетів»). Ситуація ускладнювалася також тим, що, по- перше, жодна союзна республіка так і не виконала в повній мірі всі вимоги Закону СРСР «Про порядок вирішення питань, пов’язаних із виходом союз­ної республіки СРСР»^[193], який був прийнятий в 1990 р.

16 липня 1990 р. Верховна Рада УРСР на виконання резолюції XXVIII з’їзду КПУ «Про державний суверенітет Української РСР» прийняла Декла­рацію про державний суверенітет УРСР^[194], яка проголосила державний су­веренітет УРСР як верховенство, самостійність, повноту і неподільність влади УРСР в межах її території та незалежність і рівноправність у зовніш­ніх зносинах.

Кримська обласна рада народних депутатів в свою чергу 12 листопада

1990 р. також прийняла умовну «Декларацію про державний і правовий статус Криму», в якій заявила про право народів Криму на відтворення дер­жавності у формі Кримської АРСР як суб’єкта Союзу РСР і учасника Союз­ного договору^[195], що повинно було бути реалізоване виключно на основі волевиявлення народу шляхом референдуму та прийняла рішення щодо проведення на території Кримської області місцевого референдуму 20 січня

1991 р. щодо цього питання^[196]. Запланованого дня даний референдум успіш­ного відбувся: із 81,37 % (1 441 019 осіб) населення, яке взяло участь у ре­ферендумі, за відновлення Кримської АРСР проголосувало 93,26 % (1 343 855 осіб)^[197]. На основі результатів цього референдуму 12 лютого 1991 р. Верховна Рада УРСР відновила автономію Криму у вигляді Кримської АРСР та надала Кримській обласній раді статусу Верховної Ради Кримської АРСР, як і в інших автономних республіках СРСР^[198].

24 серпня 1991 р. Верховна Рада УРСР проголосила Україну самостій­ною незалежною та демократичною державою та призначила на 1 грудня 1991 р. республіканський референдум щодо підтвердження акта проголо­шення незалежності^[201]. 4 вересня 1991 р. Верховна Рада Кримської АРСР прийняла Декларацію про державний суверенітет Криму якою проголосила Крим «республікою у складі України»^[202], а 10 вересня 1991 р. — Закон Кримської АРСР «Про органи державної влади Кримської АРСР»^[203], все ще розраховуючи стати учасником Союзного договору, який мав бути підписа­ний до кінця 1991 р.

12 вересня 1991 р. Верховна Рада України прийняла Закон України «Про правонаступництво України»^[204], стаття 5 якого втілила в життя існую­чий у міжнародному праві принцип uti possidetis: державний кордон Союзу РСР, що відмежовує територію України від інших держав, а також респу­бліканський кордон між УРСР і БРСР, РРФСР^[205] та Республікою Молдова станом на 16 липня 1990 р., є державним кордоном України.

1 грудня 1991 р. відбувся Всеукраїнський референдум щодо проголо­шення незалежності України, в якому взяли участь 84,18% (31 891 742 осо­би) населення України, з яких 90,32% (28 804 071 особа) підтримали Акт проголошення незалежності України. У Кримській АРСР з 67,50 % (1 036 190 осіб), які взяли участь у референдумі, підтримали незалежність України 54,19 % (561 498 осіб), а в Севастополі з 63,74 % (195 688 осіб) — 57,07 % (111 671 особа)^[206]. Починаючи з 2 грудня 1991 р. Україну почина­ють визнавати незалежною державою інші держави світу, а СРСР до 26.12.1991 р. де-юре як держава перестає існувати.

26 лютого 1992 р. Верховна Рада Кримської АРСР (багато радянських анахронізмів на той момент ще зберігалися в конституційному законодавстві України) в односторонньому порядку перейменувала Кримську АРСР на Рес­публіку Крим^[207], висуваючи однозначні претензії на державний суверенітет. Верховна Рада України в цілому погодилася з перейменуванням, але відкину­ла модель «республіки в республіці», визнавши лише автономію Криму^[208].

Починаючи з цього моменту в Криму активно розвивалися сепаратист­ські тенденції: Верховна Рада Республіки Крим протягом 1992—1994 рр., прагнучи без жодного соціально-економічного підґрунтя формалізувати процеси кримського «державотворення», прийняла величезну кількість нор­мативно-правових актів, які прямо суперечили Конституції України та зако­нам України^[209].

Практично всі ці документи були невдовзі скасовані Верховною Радою України як такі, що суперечили Конституції та законам України, а Республі­ка Крим була офіційно перейменована на Автономну Республіку Крим^[210].

Статус АРК як адміністративно-територіальної автономії у складі України був також підтверджений Конституцією АРК від 1 листопада 1995 р^[211] та ст. 59 Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 р.^[212]

28 червня 1996 р. була прийнята перша Конституція незалежної Украї­ни^[213], яка врегулювала правовий статус АРК в її однойменному Х розділі та деяких інших статтях наступним чином:

1. АРК є окремою одиницею адміністративно-територіального уст­рою України вищого рівня, поряд з областями та містами Києвом і Севасто­полем (ст. 133).

2. АРК є невід’ємною складовою частиною України, яка в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесе­ні до її відання (ст. 134).

3. АРК має Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та за­тверджує Верховна Рада України не менш як половиною (225 і більше голо­сів)^[214] від конституційного складу Верховної Ради України.

4. До відання АРК належить:

а) призначення виборів депутатів Верховної Ради АРК;

б) затвердження складу виборчої комісії АРК;

в) організація та проведення місцевих референдумів;

г) управління майном, що належить АРК;

ґ) розроблення, затвердження та виконання бюджету АРК на основі єдиної податкової і бюджетної політики України;

д) розроблення, затвердження та реалізація програм АРК з питань со­ціально-економічного та культурного розвитку, раціонального природоко­ристування, охорони довкілля — відповідно до загальнодержавних програм;

е) визнання статусу місцевостей як курортів;

є) встановлення зон санітарної охорони курортів;

ж) участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки;

з) забезпечення функціонування і розвитку державної та національних мов і культур в АРК;

и) охорона і використання пам’яток історії;

і) участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів;

ї) ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон над­звичайної екологічної ситуації в АРК або в окремих її місцевостях;

й) інші повноваження, делеговані законами України (ст. 138).

5. АРК здійснює нормативне регулювання з питань:

а) сільського господарства і лісів;

б) меліорації і кар’єрів;

в) громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва;

г) містобудування і житлового господарства;

ґ) туризму, готельної справи, ярмарків;

д) музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури;

е) історико-культурних заповідників;

є) транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів;

ж) мисливства, рибальства;

з) санітарної і лікарняної служб (ч. 1 ст. 137).

6. Представницьким органом АРК є Верховна Рада АРК, яка у ме­жах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в АРК.

Депутати Верховної Ради АРК обираються на основі загального, рівно­го, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на чотири (по­чинаючи з 2010 р.

7. Урядом АРК є Рада міністрів АРК, Голова якої призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою АРК за погодженням із Президентом України (ч. 4 ст. 136). Президент України має право скасовува­ти акти Ради міністрів АРК (п. 16 ч. 1 ст. 106).

8. Повноваження, порядок формування і діяльності Верховної Ради АРК і Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Респу­бліки Крим з питань, віднесених до її компетенції (ч. 5 ст. 136).

9. Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК не можуть суперечити Конституції і законам України та при­ймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Прези­дента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання (ч. 2 ст. 135).

З мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради АРК Конституції України та законам України Президент України може зупинити дію цих нормативно-правових актів Верховної Ради АРК з одно­часним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституцій- ності (ч. 2 ст. 137, п.п. 4 п. 1 ч. 1 ст. 150). За наявності висновку Конститу­ційного Суду України про порушення Верховною Радою АРК Конституції України або законів України, Верховна Рада України достроково припиняє повноваження Верховної Ради АРК (п. 28 ч. 1 ст. 85). Припинення повнова­жень Верховної Ради АРК має наслідком припинення повноважень її депу­татів (ч. 3 ст. 136).

10. В АРК діє Представництво Президента України, статус якого ви­значається законом України (ст. 139).

11. Правосуддя в АРК здійснюється судами, що належать до єдиної си­стеми судів України (ч. 6 ст. 136).

21 жовтня 1998 р. Верховна Рада АРК прийняла нову і останню Кон­ституцію АРК^[216], яка була затверджена Верховною Радою України 23 груд­ня 1998 р.^[217]. Даний документ повторював конституційне формулювання про те, що АРК є невід’ємною складовою частиною України і в межах пов­новажень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ч. 1 ст. 1), а також уточнив, що в разі протиріччя положень нормативно-правових актів Верховної Ради АРК та актів Ради міністрів АРК Конституції України чи законам України діють положення Конститу­ції України та законів України (ч. 2 ст. 2). Протягом 1998—2011 рр. Верхов­на Рада України прийняла ще ряд законів, які юридично деталізували авто­номію в Криму^[218].

Характеризуючи конституційно-правовий статус Криму в складі Укра­їни, необхідно зазначити, що незважаючи на, здавалося б, його детальне та скрупульозне регламентування після 1996 р., юридичне становище Криму в складі України з точки зору конституційного права України залишалося (в порівнянні, наприклад, з областями) двозначним, оскільки воно навіть на буденному рівні правосвідомості викликало ілюзію «незалежності» або «державності» Криму, і не лише в кримчан.

Розглянемо деякі правові передумови для зародження сепаратизму в Криму, які містилися в законодавстві України:

1. Нетиповість національно-територіальної автономії з точки зору Кон­ституції України^[219], поєднана з ігноруванням будь-яких інших тенденцій до автономізації чи реформування територіального устрою України^[220].

2. «Гра слів», реципійована з радянської моделі квазіфедералізму (кон­цепція «держава в державі»):

- «Автономна Республіка Крим» замість, наприклад, «Кримської авто­номної області» чи просто автономної «Кримської області»^[221] (незважаючи на те, що правовий статус АРК був дійсно близьким до «автономної облас­ті»), а також часте вживання в законодавстві України термінів на кшталт «республіканський» для атрибутивної характеристики відносин, пов’язаних із АРК;

- наявність власної Конституції АРК, яка фактично сама по собі не була ні конституцією, ні навіть законом в юридичному сенсі цих слів, оскі­льки вона не могла діяти без наступного затвердження Верховною Радою України (крім того, всі зміни до Конституції АРК також затверджувалися Верховною Радою України)^[222];

- найменування представницького органу АРК Верховною Радою, яке є алюзією на парламент України, та виконавчого органу Криму Радою мініс­трів, яка складається з міністрів АРК — алюзія на уряд України, Сімферо­поля як столиці АРК, а також вживання в законодавстві України терміна «органи влади АРК» поряд з «органи державної влади» та «органи місцевого самоврядування», що призвело до частого використання в юридичній докт­рині України поняття «законодавство АРК» для позначення правових актів, які цими органами видаються.

3. Відсутність чіткої та вичерпної законодавчої регламентації питання адміністративно-територіального устрою України^[223], незважаючи на те, що Конституція України передбачає прийняття такого закону (п. 13 ч. 1 ст. 92). У свою чергу, питанню правового регулювання статусу АРК, крім Консти­туції України, присвячено, як мінімум, 6 спеціалізований законів України (включно з Конституцією АРК, адже вона затверджена законом)^[224].

Щодо правового статусу міста Севастополь, яке з 1978 р., згідно з Кон­ституцією УРСР, було містом республіканського значення, то він після роз­паду СРСР взагалі залишався незрозумілим^[225]. Конституція України 1996 р. визначила місто Севастополь як окрему адміністративно-територіальну одиницю України вищого рівня, поряд з АРК, 24 областями та містом Киє­вом, визначивши при цьому Севастополь та Київ «містами зі спеціальним статусом», який повинен визначатися окремими законами України (п. 16 ч. 1 ст. 92, ч. 2 і 3 ст. 133). Якщо спеціальний закон про статус міста Києва як столиці України все-таки існує, то в чому полягає особливий статус міста Севастополя так і залишалося невизначеним до 2014 р.: жоден законопроект так і не був успішно прийнятий^[226]. Державне управління та місцеве само­врядування в м. Севастополі здійснювалося відповідно до загального право­вого регулювання цього питання^[227]. У зв’язку з відсутністю спеціального закону, жителі міста Севастополя також були позбавлені можливості обира­ти голову міської ради шляхом прямого голосування на виборах, що підкре­слив в своєму рішенні Конституційний Суд України^[228].

Таким чином, з точки зору конституційного права статус як АРК, так і міста Севастополя мав специфічні юридичні проблеми та неточності в межах територіального устрою України, однак вони є несуттєвими для між­народного права та не можуть стати підставами для територіальних претен­зій. Важливо, що правовий статус Криму та Севастополя був також врегу­льований на міжнародному рівні дипломатичним шляхом — і саме на цьому необхідно наголосити.

2.2.2.