Права та обов'язки осіб, визнаних біженцями в Україні у сфері адміністративних правовідносин

Права та свободи біженців у сфері державного управління, як в інших галузях, випливають з конституційних прав та свобод, що пе­ребувають з ними у тісному зв’язку і взаємодії. Конституційні права, свободи й обов’язки особи, пов’язані з регулюючим впливом інших галузей права, для своєї реалізації потребують зазвичай адміністра­тивно-правового механізму, участі органів виконавчої влади, усієї системи органів державного управління [5, с.

Розвиток адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біже­нцями веде до розширення номенклатури їх основних прав, свобод та обов'язків. Загалом, щоб права, обов’язки та свободи осіб, визнаних біженцями, визначені у вітчизняному законодавстві, могли в повній мірі виконувати своє матеріальне навантаження, їх перелік повинен відповідати певному комплексу якостей. Так, з одного боку, права та свободи осіб, визнаних біженцями у сфері адміністративних право­відносин повинні бути спрямовані на захист їх життя, здоров’я та гід­ності, на забезпечення суспільно-необхідних потреб та їх розвиток як особистості. З іншого, адміністративно-правовий статус осіб, визна­них біженцями повинен включати права, свободи та обов’язки, що характеризували б загальний правовий статус та спеціальні права та гарантії, що випливають з специфіки становища біженців.

Права та свободи осіб, визнаних біженцями, реалізуються в сфері діяльності суб’єктів виконавчої влади, безпосередньо або органічно пов’язані з практичною діяльністю владних суб’єктів, або будучи по­хідними від конституційних, набуваються ними в зв’язку з їх функціо­нуванням у сфері державно-управлінської діяльності. Відповідно мож­на вести мову про наступні варіанти конкретного вираження прав та свобод осіб, визнаних біженцями, які проявляються в названих сферах.

1. Права та свободи, що відносяться до загального правового ста­тусу осіб, визнаних біженцями, і реалізуються в сфері державного управління.

2. Права та свободи, що визначають характер державно- управлінської діяльності. У даному випадку можна вести мову про такі права та свободи, які безпосередньо пов’язані з самою суттю процесу реалізації виконавчої влади [73, с. 62]. Відповідно просте­жується прямий зв'язок з адміністративно-правовим статусом осіб, визнаних біженцями. До цієї групи прав відносять право на особисту недоторканість та недоторканість житла, на свободу пересування, на оскарження в суді рішень та дій (бездіяльності) виконавчих органів та посадових осіб.

3. Права та свободи осіб, визнаних біженцями, що встановлюють та гарантуються законами та підзаконними нормативно-правовими актами суб’єктів виконавчої влади. Крім прав, що мають конститу­ційне вираження та значення, безпосередньо в сфері державно- управлінської діяльності особи, визнані біженцями, користуються й іншими правами загального або конкретного характеру. З їх допомо­гою адміністративно-правовий статус осіб, визнаних біженцями, отримує свій подальший розвиток. Встановлюються та гарантуються ці права як законами, так і підзаконними нормативно-правовими ак­тами уповноважених органів виконавчої влади.

Адміністративні права осіб, визнаних біженцями, у значній мірі доповнюють конституційні ще й тому, що норми Конституції Украї­ни про права та свободи біженців не мають на меті повністю охопи­ти правомочності зазначених осіб у всіх сферах суспільного життя. Як наслідок, адміністративні права існують самостійно, паралельно з конституційними.

Конституційні права і обов’язки осіб, визнаних біженцями, конк­ретизуються в адміністративному законодавстві з врахуванням того, 82

що українське законодавство передбачає надання притулку та стату­су біженця у відповідності з загальновизнаними нормами міжнарод­ного права, а також недопущення видачі іншим державам осіб, що переслідуються за політичні переконання, а також діяння, що не ви­знають в Україні злочинами.

Варто зауважити, що вітчизняне законодавство, приділяючи ува­гу вирішенню проблеми біженців, практично не виробило спеціаль­них норм із формування та забезпечення адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біженцями. Ті права та свободи, що ними користуються особи, визнані біженцями в Україні, вказані в законо­давстві, не враховуючи їх спеціального правового становища. Зако­нодавець наділяє їх тими правами та свободами, що й людину та громадянина взагалі (тобто тими правами та свободами, що прого­лошені Конституцією України). Тобто норми законодавства щодо осіб, визнаних біженцями, мають загальний, універсальний харак­тер і, на нашу думку, повинні сприйматися тільки як база (фунд а- мент) для подальшого удосконалення правового статусу осіб, ви­знаних біженцями. Надбудовою повинно стати прийняття тих пра­вових норм, що враховуватимуть їх незахищеність (як правову, так і матеріальну).

Однією з істотних проблем адміністративно-правового статусу осіб, визнаних біженцями, є пізнання його складових елементів, осо­бливо прав та свобод, в їх системному виді. Такий підхід має прак­тичний сенс. Та чи інша група прав біженців не відривається штучно від інших, але дає можливість виявити закономірності юридичного закріплення певної сукупності прав та свобод. Правильна класифіка­ція їх важлива також для всебічної розробки питань їх здійснення, конкретизації та підвищення ефективності виконання правогаранту- ючих функцій зобов’язаними компетентними суб’єктами.

У науці адміністративного права прийнято виділяти три групи прав громадян: соціально-економічні, політичні права та свободи, особисті права і свободи [76, с. 158]. Соціально-економічні права стосуються основ життя людини. Політичні права і свободи - це право на свободу думки, совісті, релігії, зібрань; оскаржувати в суді дії посадових осіб, право на судовий захист. Особисті права і свобо­ди - це права, які пов’язані з виконанням особою дій, спрямованих на задоволення особистих потреб.

За ступенем можливості реалізації права, вони поділяються на абсолютні й відносні.

Водночас варто зауважити, що вказані класифікації є настільки загальними, що не відображають особливостей спеціального стату­су осіб, визнаних біженцями, тому ми не можемо її взяти за основу при розкритті їх прав та свобод у сфері адміністративних правовід­носин.

Конкретний перелік прав осіб, які отримали статус біженця і реа­лізація яких досить часто супроводжується прийняттям відповідних адміністративних норм, міститься в статті 15 Закону про біжен­ців [160]. Так, особа, яку визнано біженцем, має рівні з громадянами України права на:

> пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, крім обмежень, встановлених законом;

> працю;

> провадження підприємницької діяльності, не забороненої за­коном;

> охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування;

> відпочинок;

> освіту;

> свободу світогляду і віросповідання;

> направлення індивідуальних чи колективних письмових звер­нень або особисте звернення до органів державної влади, орга­нів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб цих органів;

> володіння, користування і розпорядження своєю власністю, ре­зультатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності;

> оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності органів дер­жавної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб;

> звернення за захистом своїх прав до Уповноваженого Верхов­ної Ради України з прав людини;

> безоплатну правову допомогу в установленому порядку.

Крім зазначених прав пункт 12 статті 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захис­ту» передбачає право особи, яку визнано біженцем, або особи, яка потребує додаткового захисту, які досягли шістнадцятирічного віку, отримати проїзний документ для виїзду за кордон.

Конституція та закони України передбачають і регулюють широ­кий спектр прав і свобод, ніж зазначено вище, крім того цей перелік не вичерпний. Так, особи, визнані біженцями, мають право: на відш­кодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної й моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади; гарантовано знати свої права та обов’язки; на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім’ї, тобто належне харчування, одяг, житло тощо.

Одним з найважливіших прав осіб, які отримали статус біженців, є право на пересування та вільний вибір місця проживання. При цьому право на свободу пересування, безсумнівно, досить тісно пов’язане з правом людини на вибір місця проживання. Це пов’язано з тим, що нерідко реалізація права на вибір місця проживання тягне за собою реалізацію права на свободу пересування. У таких випадках ці права є не тільки взаємопов’язаними, а й невіддільними один від одного.

У теорії право на свободу пересування представляє собою досить складне і комплексне утворення, що включає в себе такі елементи як «свобода», «право на пересування», «свобода пересування». Цими ж поняттями і оперує законодавство України, у тому числі і в сфері ре­гулювання адміністративно-правового статусу осіб, яких визнано біженцями, використовуючи їх по-різному в різних нормативно- правових актах, що ускладнює реалізацію ними права та свободу пе­ресування.

Так, незважаючи на певну схожість понять «право на пересуван­ня» та «свобода пересування», кожне з них має багато різних тракту­вань. Деякі науковці, які досліджують поняття свободи, доходять до висновку, що свобода - це спосіб здійснювати які-небудь дії у відпо-

відності зі своїми інтересами та цілями, при цьому, як правило, сво­бода розглядається в тісному переплетінні з правом [16, с.

Розглядаючи поняття «свобода» у взаємозв’язку з поняттям «пе­ресування», необхідно вказати, що і поняття пересування є самостій­ним елементом у взаємозв’язку з поняттям «свобода» і має своє змі­стове навантаження. Так, пересування - це просторовий та часовий процес, який означає переміщення особи з одного місця на інше. Та­ким чином, поняття «свобода пересування» - це суб’єктивна можли­вість особи пересуватись у будь-який час з одного місця в інше. Що­до права на свободу пересування (як об’єктивне право), то деякі нау­ковці пропонують розглядати його як сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються у зв’язку із свобо­дою пересування та вільним вибором місця проживання в Україні особою, яка знаходиться в Україні на законних підставах; виїздом за межі України та поверненням громадянам України на її терито­рію [55, с. 164]. Право на свободу пересування (як суб’єктивне пра­во) - правова можливість особи на свободу пересування, яка гаран­тується державою. Отже, гарантування права осіб, яких визнано бі­женцями, на свободу пересування означає не тільки закріплення та­кого права в конституційному акті, а й передбачає необхідність ви­значення адміністративно-правового механізму його реалізації: за­кріплення права на свободу пересування, вільне залишення території України та повернення на територію України; створення умов для реалізації зазначеного права; закріплення права на звернення до від­повідних державних органів для забезпечення примусового вико­нання зобов’язань, що передбачені законодавством.

Положення Конституції України про право кожного, у тому числі осіб, яких визнано біженцями, на пересування, вільний вибір місця проживання, права вільно залишати територію України та поверта­тись в Україну закріплені також і в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту». Однак 86

необхідно відмітити, що даний закон не зовсім точно відповідає кон­ституційному праву на свободу пересування та міжнародним доку­ментам, зокрема статті 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, яка також гарантує кож­ній людині свободу пересування [205]. Так, конституційна гарантія «свободи пересування» дещо трансформується, і стаття 15 зазначе­ного закону вже не гарантує особам, яких визнано біженцями, сво­боду пересування, а надає їм право на пересування. Таким чином, якщо конституційна норма визнала свободу пересування як не­від’ємну властивість кожної людини, то норма Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захис­ту» вказує, що держава перебрала на себе наділення біженця вказа­ним правом. Однак не можемо погодитись із таким підходом законо­давця, оскільки, як вказувалось вище, право на пересування не тото­жне праву на свободу пересування. Право на свободу пересування - міра можливої поведінки особи щодо свого переміщення, яка визна­чається природним правом і гарантується державою, водночас як право на пересування - це міра поведінки, що визначається і регулю­ється державою.

На нашу думку, таке неоднозначне трактування норм Конституції України та Закону України «Про свободу пересування та вільний ви­бір місця проживання в Україні» та їх видозмінення в Законі про бі­женців суттєво впливає на практичну реалізацію вказаної норми, оскільки надає державі право визначати, кому надавати право на ві­льне пересування територією України, тим самим одночасно дозво­ляється встановлювати певні обмеження такого пересування.

Необхідно звернути увагу також на те, що право на пересування має два аспекти: внутрішній, під яким розуміють право особи вільно пересуватися по території України та на власний розсуд обирати мі­сце проживання, зовнішній - право залишати територію України, а для громадян - свободу повернення в Україну. Однак передбачене статтею 33 Конституції України право громадянина України в будь- який час повернутися в Україну не передбачається по відношенню до осіб, яких визнано біженцями. Тобто це право випливає з право­вого статусу громадянина України і відповідно залежить від того, чи наділена особа цим статусом. Утім необхідно звернути увагу на до­цільність існування даної норми по відношенню до осіб, яких визна­но біженцями. Їх правовий статус відповідно до статті 14 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тим­часового захисту» прирівнюється до правового статусу власне гро­мадян держави. Тому пропонуємо абзац 2 пункту 1 статті 15 зазна­ченого закону викласти в наступній редакції: «Особа, яку визнано біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, має рівні з громадянами України права на: пересування, вільний вибір місця проживання, вільне залишення території України, крім обмежень, встановлених законом та повернення на територію України».

Право на вільний вибір місця проживання - це право громадяни­на України, а також іноземця та особи без громадянства, які на за­конних підставах перебувають на території України, вільно, без спе­ціального дозволу обирати територію адміністративно- територіальної одиниці України, на якій вони бажають прожива­ти [250, с. 13]. Відповідно до зазначеного визначення право осіб, ви­знаних біженцями, на вільний вибір місця проживання покладає на державу негативні обов’язки не вчиняти перешкод особі щодо вибо­ру місця поселення. Водночас держава несе позитивні обов’язки з забезпечення такого режиму реєстрації фізичних осіб, який би не пе­решкоджав здійсненню права на вільний розвиток особистості, збе­реження цілісності сім’ї та родинних зв’язків, здійснення ділової та професійної діяльності людини [218, с. 163]. Отже, вільний вибір мі­сця проживання - це право осіб, визнаних біженцями, вибирати ад­міністративно-територіальну одиницю, на території якої вони хочуть проживати або перебувати. Конвенція про статус біженців у статті 21 вказує, що оскільки житлове питання регулюється законами або розпорядженнями, або знаходиться під контролем публічної влади, Договірні Держави надаватимуть біженцям, які законно проживають на їхній території, найсприятливіше правове становище, у будь- якому разі положення не менш сприятливе, ніж те, яким звичайно користуються іноземці за таких самих обставин. У свою чергу кон­ституційним законом України закріплено обов’язок держави із соці­ального захисту громадян (оскільки особи, які визнані біженцями, прирівнюються до власне громадян, то цей обов’язок поширюється і на них). Так, відповідно до ч.2. ст. 47 Конституції України громадя­нам, які потребують соціального захисту, житло надається державою або органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону. Водночас норми Закону про бі­женців не передбачають реалізацію цього права біженцями. До того ж у Житловому кодексі України питання надання житла особам, ви­знаним біженцями, не врегульовано.

Право осіб, визнаних біженцями, на житло регулюється Постано­вою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку фор­мування фондів житла для тимчасового проживання та Порядку на­дання і користування житловими приміщеннями з фондів житла для тимчасового проживання» [177]. Однак спеціальних механізмів реа­лізації вказаного права на житло (передбачення в бюджеті місцевих рад коштів на утримання чи виділення особам, визнаним біженцями, допомоги на оренду житла) немає, що ускладнює втілення даної но­рми на практиці. Як наслідок, особи, визнані біженцями, не мають доступу до житла, що надається державою, так само, як і не існує механізмів, що дозволили б їм користуватись субсидіями на прожи­вання. Тому на практиці особи, визнані біженцями, вимушені само­тужки шукати житло. Через брак коштів та високу вартість оренди біженці об’єднуються в групи по 5-20 чоловік і орендують квартири в Києві за кошти, які вони отримують від Управління Верховного комісара ООН у справах біженців в якості допомоги [141, с. 15].

Подолання проблеми свободи пересування та вибору місця про­живання можливе внесенням відповідних змін до законодавства. Зо­крема статтею 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребу­ють додаткового або тимчасового захисту» передбачено існування пунктів тимчасового розміщення біженців, які визначаються як міс­це тимчасового розміщення осіб, які подали заяву про визнання бі­женцем або особою, яка потребує додаткового захисту, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем чи особою, яка потребує додатко­вого захисту та яку визнано біженцем або особою, яка потребує до­даткового захисту.

Варто зауважити, що на рівні підзаконних нормативно-правових актів є суперечність у визначенні зазначених пунктів. Так, якщо По­ложення про пункти тимчасового розміщення біженців [146] під пу­нктом тимчасового розміщення біженців визначає місце тимчасового розміщення осіб, які подали заяву про надання статусу біженця, сто­совно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирі-

шення питання щодо надання статусу біженця та яким надано в Україні статус біженця в установленому порядку, то пункт 1 Правил проживання у пункті тимчасового розміщення біженців вказують, що пункти призначенні тільки для тих біженців, які не мають мож­ливості оселитись самостійно [157]. Останнє значно звужує право біженця порівняно з Положенням, оскільки в Положенні особі, яка отримала статус біженця своє право на проживання в пункті через неспроможність оселитись самостійно не потрібно доводити.

У законодавстві України пункт розміщення біженців розгляда­ється як тимчасове жиле приміщення, оскільки пункт 3.5. вищеза­значеного Положення закріплює, що «термін перебування у пункті встановлюється органом міграційної служби до трьох місяців». Як наслідок, відповідно до Правил проживання особа, яка визнана бі­женцем, або строк перебування якої у пункті закінчився (3 місяці) мусить залишити пункт протягом доби. Питання подальшого розмі­щення біженця законодавчо не врегульовано. Тому вважаємо за мо­жливе передбачити продовження терміну їх проживання на території пункту.

На даний час в Україні діє три пункти тимчасового розміщення біженців: у місті Одеса, Закарпатській області та місті Яготин Київ­ської області. Однак наявна статистика доводить, що діючі пункти не в змозі забезпечити перебування всіх біженців (як тих, як перебува­ють в процедурі визнання біженцями, так і визнаних біженцями). Необхідно збільшувати кількість таких пунктів тимчасового розмі­щення біженців. При цьому при майбутньому визначенні таких місць необхідно враховувати, що вони мають бути побудованими в таких місцях, де б особи, визнані біженцями, могли вільно знайти роботу, щоб утримувати себе й свою сім’ю і таким чином легше ада­птуватись в українському суспільстві.

Подолання проблеми забезпеченості осіб, визнаних біженцями, житлом повинно передбачати вироблення конкретного правового механізму їх розселення та облаштування. Одним з варіантів виходу з недостатньою кількістю пунктів може бути зобов’язання місцевих органів влади розмістити осіб, яких визнано біженцями, в жилі при­міщення, що знаходять на території даної місцевості. Таким чином, особи, яких визнано біженцями, і які не мають можливості самостій­но вибрати місце для проживання, повинні розподілятись територіа- 90

льними міграційними органами для поселення в жилі приміщення, що надані місцевими органами влади. Інший варіант вирішення за­значеної проблеми пропонує С. Мосьондз, який вважає доцільним розселення біженців на малонаселених та віддалених територіях че­рез систему диференційованої фінансової підтримки [115, с. 62]. Не­обхідно також запровадити на рівні Кабінету Міністрів України кво­тування прийому осіб, яких визнано біженцями, для поселення в тій чи іншій місцевості з урахуванням можливостей місцевих органів утримувати такі жилі приміщення за рахунок місцевого бюджету.

Право осіб, визнаних біженцями, на працю, вказане в статті 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» представляє собою гарантовану можли­вість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вільно погоджується [148, с. 283]. Водночас особа, визнана біже­нцем, має право на працю на рівні з громадянином України. Це по­ложення відповідає Конвенції про статус біженців 1951 р, пункт 2 статті 17 якої встановлює, що «обмежувальні заходи, які стосуються іноземців або найму іноземців і застосовуються з метою охорони внутрішнього ринку праці, не застосовуватимуться до біженців», а відповідно до ч.3 ст. 17, договірні Держави прихильно поставляться до можливості зрівняти права всіх біженців щодо роботи за наймом з правами громадян. Тобто вітчизняне законодавство передбачає для них більш сприятливі умови порівняно з іноземними громадянами та особами без громадянства. Ця норма вперше була реалізована в пун­кті 13 Порядку видачі, продовження строку дії та анулювання дозво­лів на використання праці іноземців та осіб без громадянства (втра­тив чинність), який визначав, що роботодавці мають право на вико­ристання праці іноземців, які постійно проживають в Україні, та ін­ших іноземців у випадках, передбачених міжнародними договорами, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, без оформлення дозволу на використання праці іноземця [150]. Відтак діючий нині Порядок видачі, продовження дії та анулювання дозво­лу на застосування праці іноземців та осіб без громадянства також передбачає працевлаштування осіб, визнаних біженцями, без оформ­лення вищезазначеного дозволу [149].

Право осіб, визнаних біженцями, на провадження підприємниць­кої діяльності є одним із реальних шляхів подолання проблеми мате-

ріального забезпечення зазначених осіб. Враховуючи, що на даний час наша держава ще не спроможна забезпечити осіб, що отримали статус біженців нормальними матеріальними умовами проживання, то для таких осіб одним з виходом з даної ситуації залишається са­мостійно забезпечити своє існування. Однак, незважаючи на законо­давчому закріпленні права осіб, визнаних біженцями, на проваджен­ня підприємницької діяльності, до цих пір в Господарському кодексі України ця категорія біженців не включена до загального переліку суб’єктів господарювання [51]. Оскільки відповідно до статті 14 За­кону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» особи, яких визнано біженцями, користуються тими самими правами і свободами, як і громадяни України, можна дійти висновку, що на них поширюється виключно вітчизняне зако­нодавство, що регулює підприємницьку діяльність власне громадян держави. Тому пропонуємо викласти абзац 3 пункту 2 статті 55 Гос­подарського кодексу України в наступній редакції: «2. Суб'єктами господарювання є:...

2) громадяни України, іноземці, особи без громадянства та особи, визнані біженцями, які здійснюють господарську діяльність та зареє­стровані відповідно до закону як підприємці».

Право осіб, яких визнано біженцями, на одержання грошової до­помоги, пенсії та інших видів соціального забезпечення передбачає широкий спектр державних програм і заходів, створених для захисту біженців за певних подій (нещасних випадків на виробництві, про­фесійного захворювання, материнства, хвороби, інвалідності, старо­сті, безробіття тощо).

Так, до соціальних прав осіб, яких визнано біженцями, що по­винні забезпечити нормальне їх існування на території України, є право на отримання фінансової підтримки, що виражається у формі грошової допомоги та пенсії. Постановою Кабінету Міністрів Украї­ни «Про затвердження Порядку надання біженцям грошової допомо­ги та пенсії» визначено порядок надання біженцям одноразової гро­шової допомоги для придбання товарів першої необхідності та одно­разової грошової допомоги на відшкодування вартості переїзду до місця проживання [176]. Зокрема для повнолітньої особи розмір од­норазової грошової допомоги складає 1 неоподатковуваний мінімум громадян. Однак варто відмітити, що з 2004 року замість поняття не- 92

оподаткований мінімум було введено поняття податкова соціальна пільга, розмір якої дорівнює прожитковому мінімуму для працездат­них осіб, помноженому на коефіцієнт 1,4 та округленому до десяти. Так, станом на 1 грудня 2012 року розмір одноразової грошової до­помоги для біженців, які досягли 16-річного віку, становив 1590 грн. [230].

Правовий статус осіб, яких визнано біженцями, при реалізації своїх прав на соціальну допомогу урівнюється з громадянами Украї­ни, що знайшло своє відображення у статті 2 Закону України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам», яка передбачає, що особи, яким надано статус біженця в Україні, мають право на державну соціальну допомогу нарівні з громадянами України на умовах, передбачених цим Законом, інши­ми законами та міжнародними договорами України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України [171].

Право осіб, яких визнано біженцями, на освіту є тим допоміжним елементом для них, який допоможе їм самостійно забезпечувати своє нормальне існування на території України незалежно від часу пере­бування. Вітчизняне законодавство неодноразово змінювало своє ставлення до даного права. Так, Законом України «Про біженців» від 1993 року (втратив чинність) [163] було встановлено право біженця на навчання в порядку передбаченому законодавством України для іноземців. Відповідно, це означало, що для біженців встановлювала­ся винятково оплатна форма навчання. Це не відповідало інтересам біженців, які в деяких випадках вимушені були покидати країну сво­єї громадянської приналежності не тільки без грошей, а й навіть без будь-яких документів. Законодавчо встановлені норми платності освіти для іноземців є виправданими, оскільки останні мають право вибору освіти або на території своєї країни, або на території інозем­ної. Щодо осіб, яких визнано біженцями, то таке право вибору фак­тично відсутнє.

Зазначена проблема була вирішена шляхом закріплення в статті 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додатко­вого або тимчасового захисту» рівності особи, якій надано статус біженця, з громадянами України у реалізації права на освіту. Це положення відповідає правам людини і громадянина, що закріплені в статті 53 Конституції України, згідно якої кожен має право на освіту. Відповідно до осіб, яких визнано біженцями, застосовують­ся положення статті 3 Закону України «Про освіту», відповідно до якої громадяни України мають право на безкоштовну освіту в усіх державних начальних закладах незалежно від статі, раси, націона­льності, соціального і майнового стану, роду та характеру знань, світоглядних переконань, належності до партій, ставлення до рел і- гії, віросповідання, стану здоров’я, місця проживання ті інших об­ставин [186].

Якщо вести мову про загальну середню освіту, то положення За­кону України «Про загальну середню освіту» [173] повністю узго­джені з Законом про біженців. Так, стаття 6 Закону України «Про за­гальну середню освіту» чітко вказує, що іноземці та особи без гро­мадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, здобу­вають повну загальну середню освіту у порядку, встановленому для громадян України. Рівне право з громадянами передбачено і стосов­но позашкільної освіти та професійно-технічної освіти [187].

Щодо здобуття особами, які отримали статус біженця в Україні, вищої освіти, то варто зазначити, що тривалий час стаття 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тим­часового захисту» була не повністю узгодженою з Законом України «Про вищу освіту», стаття 4 якого передбачала, що іноземці та особи без громадянства, які перебували в Україні на законних підставах, мали право на здобуття вищої освіти, крім права на здобуття вищої освіти за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів, якщо інше не встановлено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України [165]. При цьому ніякої вказівки на спеціальний правовий статус осіб, ви­знаних біженцями в Україні, не було. Дану прогалину усунув новий Закон України «Про вищу освіту», який чітко закріпив, що іноземці та особи без громадянства, які постійно проживають в Україні, осо­би, яким надано статус біженця в Україні, особи, які потребують до­даткового або тимчасового захисту, та особи, яким надано статус за­кордонного українця, і які перебувають в Україні на законних підс­тавах, мають право на здобуття вищої освіти нарівні з громадянами України (ст. 4) [166]. Здобуття вищої освіти зазначеними категорія­ми осіб за кошти державного бюджету здійснюється в межах квот, визначених Кабінетом Міністрів України.

Однак необхідно вказати, що рівність прав осіб, визнаних біжен­цями, та громадян України щодо набуття вищої освіти на території означає, що до них застосовуються одинакові правила вступу у на­вчальні заклади. Однак, якщо розглянути дані правила, то можна зробити висновок, що вони тільки в загальному встановлюють таку рівність. Так, деяким категоріям громадян України надаються пере­ваги при вступі. Зокрема такі пільги надаються чорнобильцям та ді­тям, що залишилися без батьківської опіки. Осіб, яких визнано біже­нцями, відповідно відносять до загальної категорії вступників. При цьому не враховується той фактор, що вони є також особливою кате­горією суб'єктів, яка потребує захисту з боку держави, що взяла на себе обов’язок опіки даного суб'єкта та його адаптації в суспільстві. Зазначене доводить необхідність внесення відповідних змін до зако­нодавства про вищу освіту та не тільки зрівняння осіб, яких визнано біженцями, у праві на вищу освіту нарівні з громадянами України, а й забезпечення їх пільгового вступу до вищих навчальних закладів.

Не повністю реалізованим залишається право осіб, визнаних бі­женцями, на безоплатну правову допомогу. Законодавство України містить лише загальні норми про право осіб, визнаних біженцями, на безоплатну правову допомогу. Реалізація такого права в повному об­сязі стала можливою після прийняття Верховною Радою України За­кону України «Про безоплатну правову допомогу» [159]. Це дозво­лило встановити інституціональний механізм для реалізації закріп­леного статтею 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потре­бують додаткового або тимчасового захисту» права біженців на без­оплатну правову допомогу. Із інших законів таке право випливає тільки опосередковано. Відтак в Україні і досі не створена належна система безоплатної правової допомоги. Тому біженцям в цьому пи­танні поки що допомагають неурядові та громадські організації, які опікуються питаннями біженців. Однак в українському законодавст­ві відсутні положення, що регулювали б їх участь у процедурі на­дання статусу біженця [141, с. 115].

Одним із прав біженців, що так і не знайшло свого відображення в Законі про біженців, є право на участь у місцевому самоврядуван­ні. Конституція України і Закон України «Про місцеве самовряду­вання» [183] визначають, що первинним суб'єктом місцевого самов­рядування, основним носієм його функцій є територіальна громада

села, селища, міста - жителі, які об’єднані постійним місцем прожи­вання у межах міста, села, селища, що є самостійним адміністратив­но-територіальними одиницями, або добровільне об’єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Оскільки юридичне визначення територіальної громади або жителів так і не подано в тому ж нормативно-правовому акті, це призводить до його неоднозначного трактування науковцями.

Так, М. Орзіха розглядає територіальний колектив як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, до складу якого входять грома­дяни України, іноземці, особи без громадянства, що постійно меш­кають або працюють на даній території, або володіють на території нерухомим майном, або сплачують місцеві податки та збори [133, с. 67]. На нашу точку зору, найбільш правильним є визначення терито­ріальної громади, що пропонується М. Баймуратовим, який розгля­дає територіальну громаду як «сукупність фізичних осіб, що постій­но мешкають на відповідній території та пов'язані між собою тери- торіально-особистісними зв’язками системного характеру» [20, с. 8]. Вдалим, на наш погляд, у вищенаведеному визначенні є те, що нау­ковець до складу територіальної громади відносить фізичних осіб як загальну категорію суб'єктів права. Це дає змогу значно розширити коло суб'єктів, які мають право участі в місцевому самоврядуванні, до яких, як справедливо відмічає О. Батанов, необхідно віднести громадян України, іноземних громадян, осіб без громадянства, а та­кож біженців та вимушених переселенців [22, с. 77]. Такої ж точки зору притримуються й інші науковці І.Бодрова, В.Погоріло, О.Фрицький, які вважають членами територіальної громади грома­дян держави, іноземних громадян, апатридів та біженців, що перебу­вають на території України на законних підставах [116, с. 138; 32, с. 64]. Вважаємо, що саме така класифікація суб'єктів, які входять до складу територіальної громади, є правильною, оскільки вона дозво­ляє врахувати той факт, що для всіх вищевказаних учасників може встановлюватися різний правовий статус.

Інші науковці, зокрема П.Любченко притримується тої точки зо­ру, що негромадяни України не можуть входити до територіальної громади, оскільки «реальної можливості брати участь у вирішенні питань місцевого значення вони не мають» [102, с. 85], тому що об­сяг їх прав у місцевому самоврядуванні обмежуються. До того ж на- 96

уковець обґрунтовує свою позицію тим, що громадяни України ма­ють більше прав, порівняно з іноземцями та особами без громадянс­тва в галузі освіти, медичного страхування та медичної допомоги, оскільки вони мають право безоплатно користуватися цими правами. Та варто зауважити, що особи, які визнані біженцями, і перебувають на законних підставах на території України, також наділені вказани­ми конституційними правами нарівні з громадянами України, тому, згідно позиції П.Любченка, на відміну від іноземних громадян чи осіб без громадянства, біженці можуть бути членами територіальної громади. Варто виокремити позицію деяких науковців, які виступа­ють за надання певних прав біженцям, принаймні право дорадчого голосу, при цьому вказують на позитивний досвід таких нововведень в деяких регіонах України [249, с. 68-69].

Тому вбачається справедливим та доцільним доповнити статтю 15 Закону про біженців правом особи, яка визнана біженцем, на участь у місцевому самоврядуванні.

Суттєвим кроком нового Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» до удоскона­лення правового статусу біженців стало прийняття норм щодо збе­реження і возз'єднання сімей іммігрантів. Так, відтепер члени сім'ї особи, яку визнано біженцем в Україні, мають право в'їхати на тери­торію України з метою возз'єднання сім'ї. Таке положення є важли­вим моментом і в галузі захисту прав дитини, яка в новій редакції Закону про біженців отримує легальний статус автоматично, одноча­сно з батьками. Але закон не визначає статус і права повнолітніх ді­тей зазначеної категорії осіб. Тим самим норми п.24 статті 1 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тим­часового захисту» дещо суперечать положенням статті 4 цього ж но­рмативно-правового акту.

Враховуючи позитивні сторони статті 15 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового з а- хисту», необхідно відмітити, що вона не позбавлена певних недо­ліків. Зокрема серед прав осіб, яких визнано біженцями, відсутнє їх право на об’єднання, що гарантовано статтею 5 Закону України «Про громадські об’єднання» [168]. Відповідно до статті 7 зазна­ченого закону засновниками громадянських організацій можуть бути громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, які досягли 18 років, а молодіжної та дитячої громадської організації - 14 років. Вказане право асоціацій закріплено також статтею 16 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», в якій вказу­ється, що іноземці та особи без громадянства, які постійно прожи­вають в Україні, мають право вступати на загальних з громадянами України підставах до легалізованих об’єднань громадян, якщо ін­ше не передбачено законами України і якщо це передбачено стату­тами цих об’єднань.

Необхідно зауважити, що Закон України «Про біженців» 1993 року (втратив чинність) у статті 16 передбачав право біженців на вступ до легалізованих громадських організацій відповідно до їх ста­тутів (положень). Нині ця норма не вказана в Законі України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захис­ту». Можна припустити, що їм це право надається відповідною стат­тею Конституції України, та все-таки його виключення із норми за­кону дає підстави сумніватися щодо доцільності таких змін і неодно­значного трактування закону.

При визначенні правового статусу осіб, яких визнано біженцями, та наділенні їх певними правами необхідно звернути увагу, що на­дання особі такого статусу не урівнює її в правах з громадянами України. Слід мати на увазі аспекти правового регулювання статусу осіб, яких визнано біженцями, де українським законодавством вста­новлено певні обмеження їх прав порівняно з громадянами України. Науковці притримуються думки, що обмеження для іноземних гро­мадян «диктуються, головним чином, інтересами забезпечення без­пеки держав» [108, с. 300]. Отже, закріплені в законах підстави пра­вомірного обмеження прав та свобод людини і громадянина базу­ються на принципі поєднання приватних і публічних інтересів, а за­хист останніх представлений у правовому механізмі, в першу чергу, такими підставами, як захист конституційного ладу і забезпечення оборони країни та безпеки держави [217, с. 27].

Закон про біженців прямо не вказує обмеження прав осіб, яких визнано біженцями, та враховуючи положення Конституції України, Закону про іноземців, можна вказати, що їм забороняється:

> брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїн­ських та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обра­ними до органів державної влади та органів місцевого самов­рядування;

> бути членами політичних партій;

> призначатися на окремі посади або займатися певною трудо­вою діяльністю, якщо у відповідності з законодавством Украї­ни призначення на такі посади або зайняття такою діяльністю пов’язано з приналежністю до громадянства України або пов’язана з державою таємницею;

> служити в Збройних Силах України.

Стабільність адміністративно-правового статусу осіб, визна­них біженцями, в правовій системі досягається не тільки за допо­могою проголошення і гарантування відповідних прав та свобод, а й встановленням чітких юридичних обов’язків. Юридичний обов’язок як складова адміністративно-правового статусу - це вимога дотримуватись поведінки, що закріплена нормою права. Їх наявність припускає і юридичну відповідальність як неодмінний супутній елемент юридичного обов’язку. Таким чином, адмініст­ративно-правові обов’язки осіб, визнаних біженцями, - це встано­влені державою і адресовані особам, визнаним біженцями, вимоги діяти в певних рамках та межах. Вони витлумачені в адміністра­тивно-правових нормах, які регламентують численні правила по­ведінки.

Аналіз чинного законодавства про біженців дозволяє виділити наступні обов’язки осіб, визнаних біженцями:

> повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграційної служби за місцем проживання про зміну прізвища, складу сім'ї, сімейного стану, місця проживання, набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку або дозволу на постійне проживання в іншій державі;

> знятися з обліку і стати на облік у відповідному органі мігра­ційної служби за новим місцем проживання у разі зміни місця проживання і переїзду до адміністративно-територіальної оди­ниці України, на яку поширюється повноваження іншого орга­ну міграційної служби;

> проходити щорічну перереєстрацію у строки, встановлені ор­ганом міграційної служби за місцем проживання. Порядок пе­ререєстрації біженців або осіб, які потребують додаткового за-

хисту, встановлюється спеціально уповноваженим централь­ним органом виконавчої влади з питань міграції.

До обов’язків біженців відноситься і неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права та свободи, честь і гідність інших людей.

Одним з основних обов’язків особи, яку визнано біженцем, є по­відомляти орган міграційної служби про зміну прізвища, складу сім’ї, сімейного стану, місця проживання, набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку або дозволу на пос­тійне проживання в іншій державі. Вбачається упущенням законода­вця щодо покладення обов’язку повідомляти у встановлені строки тільки про зміну ним свого імені. Крім цього, на нашу думку, вказа­на норма передбачає занадто різноманітні обставини для повідом­лення, що відповідно впливає і на перелік документів, які повинен надати біженець. Тому доцільніше зазначену частину 1 пункту 1 статті 16 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують до­даткового або тимчасового захисту» необхідно викласти в такій ре­дакції: «повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграцій­ної служби за місцем проживання про зміни прізвища, імені, складу сім'ї, сімейного стану, місця проживання для внесення відповідних змін в документи, що підтверджують його правовий статус та особу;

повідомляти протягом десяти робочих днів органу міграційної служби за місцем проживання про набуття громадянства України або іншої держави, надання притулку або дозволу на постійне про­живання в іншій державі».

При цьому необхідно чітко передбачити перелік документів, що повинні подаватись особою, яка визнана біженцем, до органів мігра­ційної служби залежно від вказаних обставин. А у випадку виїзду особи, визнаної біженцем, та членів його сім’ї на постійне прожи­вання за межі території України, необхідно передбачити обов’язок до моменту виїзду здати посвідчення біженця органу міграційної служби за місцем проживання.

В Україні порядок зміни фізичною особою свого місця прожи­вання регулює Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», дія якого поширюється як на громадян України, так і на іноземців, що перебувають в державі на законних підставах [198]. Стаття 6 вказаного закону передбачає, що 100

будь-яка особа, змінивши місце проживання, зобов’язана протягом 10 днів зареєструватись за новою адресою, подавши для цього в ор­гани внутрішніх справ відповідну письмову заяву, свій паспортний документ та талони зняття з реєстраційного обліку. Зазначене поло­ження зовсім не враховує той факт, що особи, визнані біженцями, взагалі не мають паспортного документа - посвідки на проживання в Україні і просто не можуть виконати зазначену умову проведення реєстрації. Вказане призводить до того, що переїзд біженця на про­живання до населеного пункту іншої області можливий лише після попереднього письмового погодження цього питання між міграцій­ними органами як за місцем майбутнього, так і попереднього прожи­вання. Така процедура досить тривала у часі, крім цього особа, ви­знана біженцем, на відміну від громадян України, вимушена неодно­разово відвідувати чиновників зазначених органів, писати відповідні заяви тощо. Разом з тим вказана проблема може бути легко виріше­на, якщо особі, яка визнана біженцем, на підставі отриманого посві­дчення біженця міграційними органами України буде видаватись тимчасова посвідка на проживання, що за умов внесення відповідних змін до законодавчої бази значно спростить не тільки процедуру ре­єстрації місця проживання біженців, а й їх працевлаштування, отри­мання медичної допомоги тощо.

У статті 16 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» зазначається обов’язок осіб, визнаних біженцями, проходити щорічну перереєстрацію за місцем проживання. Необхідно зауважити, що такого обов’язку не передба­чається для членів його сім’ї, що, на нашу думку, не є повністю ви­правданим. До того ж на даний час відсутнє спеціальне правове ре­гулювання порядку здійснення такої перереєстрації. Крім того, не вказується відповідальність особи за пропущення строку для перере­єстрації або не перереєстрацію у встановлені строки. Можливо, вар­то вести мову про втрату статусу біженця за умови не проходження щорічної перереєстрації.

Перереєстрація осіб, визнаних біженцями, оформлюється шляхом проставляння в посвідченні біженця відповідного штампа. На нашу думку, необхідно чітко вказати в посвідченні біженця дату прохо­дження щорічної перереєстрації, що проставлятиметься працівником територіального міграційного органу. Крім того, досить часто паспор­тні служби вимагають, щоб власники житла супроводжували біженців під час реєстрації, або вимагають копії паспорта і заяву від власника, засвідчену у місцевій житлово-експлуатаційній конторі, що своєю чер­гою вимагає реєстрації договору оренди житла відповідно до вимог Житлового кодексу [141, с. 17]. Так, біля 80 % біженців вказують на свої проблеми з реєстрацією, оскільки власники помешкань, аби уник­нути сплати податків, не надають таких підтверджень, через що стає неможливим біженцям отримати реєстрацію за місцем проживання. Оскільки така реєстрація є необхідною для реалізації біженцем своїх прав в сфері користування послугами медичних закладів, реєстрації його як суб’єкта підприємницької діяльності, одруження чи отримання свідоцтва про народження дитини, то така ситуація є неприпустимою. Все це призводить в кінцевому результаті до ускладнення процесу ін­теграції біженців до українського суспільства. Тому вважаємо справе­дливою пропозицію Української Гельсінської спілки з прав людини усунути залежність реалізації прав біженців від місця реєстрації та усунення взаємозалежності факту реєстрації з правом на дане примі­щення в державному та комунальному житлових фондах [154, с. 199].

На нашу думку, не досконало врегульований чинний законодав­ством України і процес отримання особою, яка визнана біженцем, посвідчення біженця. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про посвідчення біжен­ця» [175] посвідчення біженця є паспортним документом, що посві­дчує особу його власника та підтверджує факт визнання його біжен­цем в Україні і є дійсним для реалізації прав та виконання обов’язків, передбачених Законом України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та іншими зако­нами України. Пункт 8 статті 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» передба­чає, що орган міграційної служби протягом семи робочих днів з дня отримання рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, видає кожній особі, яка досягла шістнадцятирі­чного віку, посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту. Отже, цим самим закріплюється обов’язок державних органів видати таке посвідчення.

Водночас поза увагою законодавця залишився обов’язок особи, яка визнана біженцем, отримати в органах міграційної служби посві­дчення біженця. Залишається незрозумілим: отримання зазначеного посвідчення - це обов’язок чи право особи, яка визнана біженцем. Оскільки із Закону про біженців чітко не простежується обов’язок особи, яка визнана біженцем, отримати таке посвідчення, з метою протидії нелегальній міграції на території Україні необхідно закрі­пити за ним цей обов’язок. Водночас необхідно зобов’язати і членів сім’ї такої особи, які досягли шістнадцяти років (а ті, що перебува­ють у шлюбі - незалежно від віку), отримати посвідчення біженця.

У випадку, якщо особа, яку визнано біженцем, не з’явиться за отриманням посвідчення після відправлення їй органом міграційної служби повідомлення про визнання її біженцем і місце знаходження встановити неможливо або стало відомо, що вона виїхала на постій­не місце проживання за межі території України, то пропонуємо пе­редбачити можливість анулювання рішення про визнання особи бі­женцем за поданням органу міграційної служби.

2.3.