Стаття 91. Визнання протиправного адміністративного акта недійсним

1. Протиправний адміністративний акт може бути визнаним недійсним, у тому числі зі зворотною дією, якщо інше не передбачено законом.

2. Приймаючи рішення про визнання недійсним адміністративного акта на шкоду особі, адміністративний орган враховує обставини, передбачені части­ною третьою статті 90 цього Закону, законний інтерес (довіру) особи до збе­реження чинності адміністративного акта, а також публічні інтереси та законні інтереси інших осіб.

3. Адміністративний акт не може бути визнаний недійсним на шкоду особі, якщо особа, будучи переконаною, що адміністративний акт залишиться чинним, використала або розпорядилася коштами чи майном, отриманим на підставі ад­міністративного акта, чи змінила іншим способом свій уклад життя, і її законний інтерес (довіра), пов’язаний із збереженням чинності адміністративним актом, переважає публічний інтерес, пов’язаний з визнанням адміністративного акта недійсним.

4. Особа не може посилатися на законний інтерес, якщо:

1) не закінчився строк звернення до адміністративного суду із позовною заявою щодо адміністративного акта, а також якщо не завершено розгляд по­зовної заяви про скасування адміністративного акта;

2) особа не виконала додаткові обов’язки, пов’язані з адміністративним ак­том;

3) особа використовує не за призначенням передані їй на підставі адміні­стративного акта кошти чи майно;

4) особа знала про протиправність адміністративного акта чи не знала про це з власної вини;

5) адміністративний акт був виданий на підставі поданої особою недосто­вірної, неточної або неповної інформації або поданої внаслідок обману чи по­грози чи іншого протиправного впливу на адміністративний орган.

5. У разі, коли з урахуванням переваги публічного інтересу адміністратив­ний акт визнається недійсним на шкоду особі, такій особі відшкодовуються зав­дані їй збитки, зважаючи на законний інтерес (довіру) особи щодо збереження чинності адміністративним актом.

6. Протиправний адміністративний акт може бути визнано недійсним про­тягом трьох місяців з того дня, коли адміністративному органові стало відомо про факти, що можуть бути підставою для визнання адміністративного акта недійсним, але не пізніше трьох років з моменту прийняття адміністративного акту, а щодо адміністративного акта, який потребує виконання, — трьох років з моменту завершення його виконання.

7. Питання про визнання адміністративного акта недійсним розглядається та вирішується у тому ж порядку, у якому було розглянуто та прийнято такий акт.

Предмет регулювання

1. Статтею 91 ЗАП регулюються відносини щодо визнання про­типравного адміністративного акта недійсним. Цією нормою закрі­плено процедуру визнання протиправного адміністративного акта недійсним, особливості такого акта і обставини, які впливають на процедуру визнання адміністративного акта недійсним.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета (цілі) статті 91 ЗАП полягає у такому:

- передбачити загальний порядок визнання протиправного адмі­ністративного акта недійсним;

- визначити винятки, коли навіть протиправний адміністратив­ний акт не може бути визнаний недійсним на шкоду особі;

- врегулювати строки визнання адміністративного акта недійсним.

Отже, коментована стаття покликана захистити особу від сва­вільного припинення дії адміністративного акта, навіть якщо йдеться про протиправний акт.

Правова основа положення, яке коментується

3. Правову основу визнання протиправного адміністративного акта недійсним складає насамперед конституційний принцип закон­ності (див. і статтю 6 ЗАП), адже протиправні адміністративні акти, за загальним правилом, визнаються недійсними саме для віднов­лення законності.

Але також у цьому механізмі треба загадати і про конституцій­ний принцип верховенства права, адже задля захисту довіри (закон­ного інтересу), коментована стаття передбачає, що не завжди можна визнати недійсним навіть протиправний акт.

Правову основу коментованої статті також утворюють статті ЗАП, якими закріплені поняття (конструкції), використані у статті 91 ЗАП, зокрема:

- протиправний адміністративний акт — це адміністративний акт, що не відповідає вимогам, зазначеним у частині першій статті 89 ЗАП, тобто який виданий некомпетентним адміністративним органом та/або не відповідно до законодавства, що діяло на момент видання акта (частина 2 статті 89 ЗАП);

- публічний інтерес — інтерес держави, суспільства, громади, а також важливі для значної кількості фізичних та/або юридичних осіб інтереси та потреби (п.

- строк звернення до адміністративного суду із позовною заявою щодо адміністративного акта — позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого Кодек­сом адміністративного судочинства України або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або мала була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (стаття 122 КАСУ);

- строк розгляду позовної заяви про скасування адміністратив­ного акта — суд має розпочати розгляд справи по суті не пізніше ніж через шістдесят днів з дня відкриття провадження у справі, а у випадку продовження строку підготовчого провадження — не пізніше наступного дня з дня закінчення такого строку. Суд розгля­дає справу по суті протягом тридцяти днів з дня початку розгляду справи по суті (статті 193, 262 КАСУ).

Визначення термінів

4. Крім використаних у статті 91 ЗАП таких понять, як «про­типравний адміністративний акт», «публічний інтерес», «строк звернення до адміністративного суду із позовною заявою щодо адмі­ністративного акта», «строк розгляду позовної заяви про скасування адміністративного акта», також треба брати до уваги і такі поняття, що були визначені раніше (див. коментар до статті 90 ЗАП), як «адміністративний акт із зворотною дією», «адміністративний акт на шкоду особі», «адміністративний акт на користь особі», і особливо поняття:

- «законний інтерес (довіра) особи до збереження чинності адмі­ністративного акта» — це принцип, відповідно до якого особа має право і можливість довіряти адміністративному акту, строк оспорю­вання якого минув, і діяти, виходячи з впевненості, що адміністра­тивний акт є правомірним і залишається в силі. Тобто фактор довіри має враховуватись у випадках, коли в особи виникло очікування, що адміністративний акт залишиться в силі^[102].

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5.

Оцінюючи протиправність адміністративного акта та визнання його недійсним, належить враховувати дві принципові обставини.

По-перше, процедура визнання протиправного адміністративного акта недійсним пов’язана із оціночними поняттями, використаними у статті 91 ЗАП: протиправний адміністративний акт із зворотною дією, адміністративний акт на шкоду особі, законний інтерес (довіра) особи до збереження чинності адміністративного акта, публічні інте­реси та законні інтереси інших осіб.

По-друге, визнання протиправного адміністративного акта недійсним здійснюється з урахуванням загальних умов визнання недійсним адміністративного акта (стаття 88 ЗАП):

- адміністративний орган приймає рішення про визнання недійсним адміністративного акта для відновлення законності та/ або захисту публічних інтересів, якщо закон не забороняє визнання недійсним адміністративного акта чи не зобов’язує до цього (частина 1 статті 88 ЗАП);

- під час вирішення питання про визнання адміністративного акта недійсним адміністративний орган враховує (пункти 1-3 частини 2 статті 88 ЗАП):

1) наслідки визнання адміністративного акта недійсним для особи;

2) істотність причин для цього: час, що минув з моменту видання адміністративного акта;

3) інші обставини, що стосуються справи;

- якщо визнання адміністративного акта недійсним здійснюється на користь однієї особи і на шкоду іншій особі, необхідно керуватися положеннями, що регулюють відкликання або визнання адміністра­тивного акта недійсним на шкоду особі (частина 3 статті 91 ЗАП);

- протиправний адміністративний акт визнається недійсним іншим адміністративним актом. До адміністративного акта про визнання протиправного адміністративного акта недійсним застосову­ються положення ЗАП (частина 4 статті 88). Отже, адміністративний акт про визнання протиправного адміністративного акта недійсним приймається відповідно до приписів статей 71-79 Розділу V «Адміні­стративний акт» ЗАП.

6. З частини 1 коментованої статті випливає, що у випадках, передбачених законом, навіть протиправний акт не може бути визнано недійсним. Це може бути і через певні строки давності, і через інші причини.

7. У частині 3 коментованої статті визначено правило «захисту довіри». Адміністративний акт не може бути визнаний недійсним на шкоду особі, якщо особа, будучи переконаною, що адміністративний акт залишиться чинним, використала або розпорядилася коштами чи майном, отриманим на підставі адміністративного акта, чи змінила іншим способом свій уклад життя, і її законний інтерес (довіра), пов’язаний із збереженням чинності адміністративним актом, пере­важає публічний інтерес, пов’язаний з визнанням адміністративного акта недійсним.

Наприклад, особа отримала більшу частину призначеної для неї матеріальної допомоги і використала ці кошти. Через певний час з’ясовується, що особа не мала права на цю допомогу взагалі. У цьому випадку адміністративний орган, взявши до уваги неспромож­ність особи повернути кошти, а також її важкий матеріальний стан, може не визнавати недійсним адміністративний акт та не вимагати повернення коштів. Під іншою «зміною іншим способом свого укладу життя» часто наводять такий приклад, як отримання особою грома­дянства держави і користування відповідними правами громадянина. Тому, якщо особою не було допущено обману тощо, і особа позбулася свого попереднього громадянства (тобто кардинально змінила своє життя), то було б невідповідним праву позбавляти її громадянства, навіть якщо була допущена помилка органу влади, і акт про надання громадянства не відповідав закону.

8. Слід взяти до уваги, що «законний інтерес» (довіра) особи — адресата адміністративного акта не є абсолютною цінністю. Цей інтерес має переважати публічний інтерес або інтереси інших осіб. У частині 4 коментованої статті визначено ряд випадків, коли закон­ного інтересу як такого не існує, тобто фактично він не підлягає захисту взагалі. Зокрема, особа не може посилатися на законний інтерес, якщо:

1) не закінчився строк звернення до адміністративного суду із позовною заявою щодо адміністративного акта, а також якщо не завершено розгляд позовноі заяви про скасування адміністра­тивного акта, тобто у цих випадках вважається, що стан правової визначеності не буде порушено, адже адміністративний акт зали­шався потенційно оспорюваним.

2) особа не виконала додаткові обов’язки, пов’язані з адміністра­тивним актом, тобто особа не може посилатися на захист законного інтересу («довіри»), оскільки сама не є сумлінною (законослухняною)

у відносинах з державою та її органами. Однак при цьому важливо, щоб ці додаткові обов’язки були пов’язані з основним регулюванням адміністративного акта, та були пропорційними і правомірними. У разі, якщо йдеться про невиконання неправомірних вимог (додат­кові обов’язків), то слід брати до уваги, наскільки вони впливають на правомірність (неправомірність) адміністративного акта в цілому. Отже, у разі, якщо акт є неправомірним, але у цьому акті були правомірні умови (додаткові обов’язки), які особа не виконала, то такий акт може бути визнаний недійсним, і «законний інтерес» особи захисту не підлягає;

3) особа використовує не за призначенням передані їй на під­ставі адміністративного акта кошти чи майно, тобто і в цьому випадку йдеться про недобросовісну (несумлінну поведінку особи). У таких випадках самою особою надана можливість визнання адмі­ністративного акта недійсним. Якщо особа використовує не за при­значенням передані їй на підставі адміністративного акта кошти чи майно, то адміністративний акт може бути визнаний недійсним як з дією на майбутнє (якщо метою адміністративного органу є при­пинення передачі грошей чи майна) або зі зворотною силою (якщо, приміром, метою адміністративного органу є припинення виплат та повернення вже отриманих сум грошової допомоги);

4) особа знала про протиправність адміністративного акта чи не знала про це з власної вини: принцип правомірного очікування передбачає добросовісну віру особи стосовно збереження адміні­стративним актом сили. Якщо особа за цих обставин повинна була знати про протиправність адміністративного акта (наприклад, особа, що отримувала допомогу по безробіттю, не повідомила орган про своє працевлаштування та продовжувала отримувати таку допомогу надалі), але вона не знала про це з власної вини (наприклад, сім’я отримувала субсидію на оплату житлово-комунальних послуг, але заявник — глава сім’ї не взяв до уваги інформацію про працевлаш­тування одного з членів сім’ї), то захищати законний інтерес такої особи адміністративний орган не зобов’язаний.

5) адміністративний акт був виданий на підставі пода­ної особою недостовірної, неточної або неповної інформації або поданої внаслідок обману чи погрози чи іншого протиправного впливу на адміністративний орган: визнання адміністративного акта недійсним за такої умови передбачає, щоб існував причинний зв’язок між наданням неправильних даних чи іншим протиправним впливом (наприклад, давання хабара посадовій особі адміністратив­ного органу саме з метою неправомірного адміністративного акта) та протиправністю адміністративного акта. Якщо б адміністратив­ний акт був виданий (повинен бути виданий) і без надання таких даних чи іншого неправомірного впливу, то немає підстав для його визнання недійсним.

9. ЗАП обмежує у строках адміністративний орган для прийняття рішення про визнання недійсним адміністративного акта. Зокрема, у частині 6 коментованої статті визначено, що адміністративний орган має для прийняття такого рішення 3 місяці з дня, коли адміністра­тивному органу стало відомо про факти, що можуть бути підставою для визнання акта недійсним. При цьому слід наголосити, що це саме строк для прийняття рішення, а не для початку провадження. Таким чином, пропущення цього строку фактично унеможливлює визнання акта недійсним адміністративним органом. Ця норма також покликана сприяти правовій визначеності.

10. Частина 5 коментованої статті передбачає можливість відшко­дування збитків особі, яка мала право на захист законного інтересу («довіри»), але публічний інтерес переважив його і адміністративний акт було визначено недійсним. Для компенсації реальних наслідків для особи передбачена можливість відшкодування лише збитків. При цьому, збитками можуть визнаватися лише ті втрати, які ні в якому випадку не були б заподіяні, якби визнаного недійсним адміністра­тивного акта не існувало (наприклад, особа отримуючи призначену матеріальну допомогу з щомісячними виплатами придбала за розум­ною ціною в кредит необхідну побутову техніку — холодильник, розраховуючи і на наступне отримання цієї допомоги. Якщо адміні­стративний орган виявив свою помилку і вирішив визнати недійсним такий адміністративний акт, то щонайменше він може покрити особі витрати, необхідні на виплату зазначеного кредиту).

Зарубіжний досвід

«Фактор довіри» відомий насамперед німецькому адміністратив­но-процедурному праву та законодавству країн, які орієнтуються на ФРН (зокрема, Естонії, Вірменії). Фактор довіри або принцип правомірного очікування (правової визначеності/правової впевне­ності) — це принцип, відповідно до якого особа повинна мати право й можливість довіряти адміністративному акту, строк оспорювання якого минув, і діяти, виходячи з впевненості, що адміністративний акт є правомірним і залишається в силі. Фактор довіри має врахову­ватись у випадках, коли у адресата та заінтересованих осіб виникло очікування, що адміністративний акт залишиться в силі.

Довіра особи зазвичай підлягає захисту, якщо набувач вигоди використав допомогу або розпорядився майном так, що він більше не може або може тільки за умови непомірних витрат повернути справу назад (ч. 2 §48 Закону ФРН про адміністративну процедуру).

Аналогічний підхід використаний і законодавцем Естонії: адмі­ністративний акт не повинен бути скасований на шкоду особі, якщо особа, вірячи в те, що адміністративний акт залишиться в силі: вико­ристала майно, отримане на підставі адміністративного акта; здій­снила операцію для розпорядження своїм майном; змінила іншим способом свій уклад життя; і її інтерес, зв’язаний зі збереженням адміністративним актом сили, переважає публічний інтерес, зв’яза­ний зі скасуванням адміністративного акта (ч. 2 ст. 67 Закону Естонії про адміністративну процедуру).

У такому випадку за умов скасування особі відшкодовуються збитки, що у неї виникли чи обов’язково виникнуть, оскільки вона вірила у збереження адміністративним актом сили. Наприклад, у ч. 3 ст. 67 Закону Естонії про адміністративну процедуру визначено, що якщо виходячи з переважаючого публічного інтересу адміністра­тивний акт скасовується на шкоду особі, то особі відшкодовуються збитки, що у неї виникли чи обов’язково виникнуть, оскільки вона вірила у збереження адміністративним актом сили. Наприклад, у випадку скасування дозволу на будівництво може бути відшкодо­ваний вже придбаний будівельний матеріал, можливі неустойки у зв’язку з достроковим розірванням договору на будівництво з під­рядником тощо^[103].

Щоб уникати колізійного застосування та розуміння терміно­логії, у ЗАП було б доцільно використовувати для цих цілей лише поняття «довіра», адже поняття «законний інтерес» вже має своє значення у нашій системі права.