Стаття 90. Відкликання правомірного адміністративного акта

1. Правомірний адміністративний акт до моменту завершення його виконан­ня за ініціативою особи або адміністративного органу може бути відкликаний на користь особи, в тому числі із зворотною дією в часі, крім випадків, коли адміністративний акт аналогічного змісту доведеться видати знову чи коли від­кликання акта суперечить закону.

2. За ініціативою особи адміністративний акт, що обмежує її права або за­конні інтереси, підлягає відкликанню у разі внесення змін до законодавства або істотної зміни фактичних обставин, на підставі яких приймався такий адміні­стративний акт.

3. Правомірний адміністративний акт може бути відкликаний на шкоду осо­бі, в тому числі із зворотною дією в часі, якщо:

1) це допускається законом та про це зазначено в самому адміністративно­му акті;

2) адміністративний акт передбачає додаткові обов'язки, які особа не ви­конала;

4. Правомірний адміністративний акт може бути відкликаний на шкоду особі з дією на майбутнє, якщо адміністративний орган мав би право не видавати ад­міністративний акт у результаті внесення змін до законодавства або фактичних обставин, а публічний інтерес у відкликанні адміністративного акта переважає законний інтерес (довіру) особи щодо збереження адміністративним актом чин­ності.

Адміністративний акт може бути відкликаний з моменту зміни обставин, якщо особа із своєї вини не виконала обов'язок щодо інформування про істот­ну зміну обставин.

5. Не допускається застосування частин першої-четвертої цієї статті для вирішення справи іншої, ніж та, в якій прийнято адміністративний акт.

Предмет регулювання

1. Статтею 90 ЗАП урегульовано відносини щодо такого достро­кового припинення дії адміністративного акта, як його відкликання. Цією нормою закріплено процедуру відкликання адміністративного акта, особливості такого акта і обставини, які впливають на проце­дуру відкликання адміністративного акта.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета (цілі) статті 90 ЗАП полягає у такому:

- описати умови, час, суб’єктів відкликання правомірного адміні­стративного акта;

- закріпити випадки, коли адміністративний акт не може бути відкликаний;

- передбачити випадки відкликання правомірного адміністратив­ного акта на шкоду особі, зокрема, зі зворотною дією в часі, з дією на майбутнє.

Все це має на меті насамперед захистити особу від свавільного припинення дії сприятливого (позитивного) адміністративного акта.

Правова основа положення, яке коментується

3. Правову основу механізму відкликання правомірного адміні­стративного акта складають принципи верховенства права (стаття 5 ЗАП) та його складові — принципи законності (стаття 6 ЗАП), пропорційності (стаття 12 ЗАП).

Визначення термінів

4. Крім використаних у ст. 90 ЗАП таких понять, як відкликання правомірного адміністративного акта, адміністративний акт, право­мірний адміністративний акт, адміністративний орган, публічний інтерес, законний інтерес (довіра), — слід також пояснити сутність й інших понять, використаних у цій статті.

Такими поняттями є:

- адміністративний акт на користь особи — адміністративний акт із позитивним (сприятливим) наслідком для особи; такий адміністра­тивний акт вигідний особі. Таким сприятливим наслідком може бути надання або підтвердження права чи юридично значущої переваги. Адміністративними актами на користь особи є: підтверджуючі адмі­ністративні акти і сприяючі адміністративні акти^[98];

- адміністративний акт із зворотною дією в часі — адміністра­тивний акт, який припиняє дію попереднього адміністративного акта з часу його прийняття або іншої обставини у минулому^[99];

- адміністративний акт на шкоду особі — адміністративний акт із негативним (несприятливим, обтяжуючим) наслідком для особи. Такий адміністративний акт невигідний особі. Адміністративними актами на шкоду особі є наказові адміністративні акти, обтяжуючі адміністративні акти^[100];

- адміністративний акт з дією на майбутнє — адміністративний акт, який припиняє дію попереднього адміністративного акта з часу прийняття нового адміністративного акта^[101];

- чинний адміністративний акт — якість адміністративного акта, яка свідчить про його дієвість («життєздатність»), тобто здатність викликати набуття, зміну чи припинення прав та виконання обов’яз­ків фізичною/юридичною особою (особами).

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Відкликання правомірного адміністративного акта (стаття 90 ЗАП) — процедура дострокового припинення дії адміністративного акта, яка належить до інституту адміністративного акта.

Пояснюючи сутність та особливості процедури відкликання пра­вомірного адміністративного акта, увагу слід звернути на дві прин­ципові обставини.

По-перше, процедура відкликання правомірного адміністратив­ного акта пов’язана із оціночними поняттями, які використані у статті 90 ЗАП, а саме «правомірний адміністративний акт», «адміні­стративний акт на користь особи», «адміністративний акт із зворот­ною дією в часі», «адміністративний акт на шкоду особі» та ін..

По-друге, відкликання адміністративного акта здійснюється з урахуванням загальних умов відкликання адміністративного акта (стаття 88 ЗАП):

- адміністративний орган приймає рішення про відкликання адміністративного акта для відновлення законності та/або захи­сту публічних інтересів, якщо закон не забороняє відкликання адміністративного акта чи не зобов’язує до цього (частина 1 статті 88 ЗАП);

- під час вирішення питання про відкликання адміністративного акта адміністративний орган враховує (пункти 1-3 частини 2 статті 88 ЗАП):

1) наслідки відкликання або визнання адміністративного акта недійсним для особи;

2) істотність причин для цього: час, що минув з моменту видання адміністративного акта;

3) інші обставини, що стосуються справи;

- якщо відкликання адміністративного акта здійснюється на користь однієї особи і на шкоду іншій особі, необхідно керуватися положеннями, що регулюють відкликання адміністративного акта на шкоду особі (частина 3 статті 88 ЗАП);

- адміністративний акт відкликається іншим адміністративним актом. До адміністративного акта про відкликання застосовуються положення ЗАП (частина 4 статті 88 ЗАП). Тобто адміністративний акт про відкликання адміністративного акта приймається відповідно до приписів статті 71-79 Розділу V «Адміністративний акт» ЗАП.

6. Отже, відповідно до частини 1 коментованої статті, «правомір­ний адміністративний акт до моменту завершення його виконання за ініціативою особи або адміністративного органу може бути від­кликаний на користь особи, зокрема зі зворотною дією в часі, крім випадків, коли адміністративний акт того ж змісту доведеться видати знову чи коли відкликання акта суперечить закону».

Тобто йдеться про негативний (обтяжуючий) акт. Або особа, або адміністративний орган можуть ініціювати припинення його дії. Наприклад, може бути відкликано обмеження особі на в’їзд на територію України або відкликано припис про заборону діяльності певного суб’єкта господарювання. Очевидно, підставами для цього можуть бути насамперед зміна обставин (усунення порушень особою тощо), адже відкликання неможливе, якщо адміністративний акт аналогічного змісту доведеться видати знову, чи коли відкликання акта суперечить закону. Наприклад, коли щодо об’єкта, збудованого без належного дозволу, було прийнято рішення про застосування санкцій та повернення земельної ділянки до попереднього стану. Відкликання такого рішення означало б, що держава щонайменше не вважає такий самовільний об’єкт збудованим з порушенням закону. Тобто для відкликання треба, щоб адміністративний акт відповідав закону.

Також частина 1 дозволяє говорити і про дискрецію, адже можуть змінитися інші обставини, які не залежали від самої особи (наприклад, заборону на діяльність певного суб’єкта господарю­вання, що має негативний вплив на довкілля, можна переглянути, оскільки екологічна ситуація суттєво змінилася раніше прогнозова­ного терміну).

7. Частина 2 коментованої статті підсилює можливості особи у механізмі відкликання. Зокрема, «за ініціативою особи адміністра­тивний акт, що обмежує її права або законні інтереси, підлягає від­кликанню у разі внесення змін до законодавства або істотної зміни фактичних обставин, на підставі яких приймався такий адміністра­тивний акт».

Тобто тут у особи вже виникає навіть право вимоги, а в адмі­ністративного органу зникає дискреція.

8. Частина 3 коментованої статті передбачає і негативне втру­чання в права та законні інтереси особи. Тобто йдеться про від­кликання позитивного (сприяючого) адміністративного акта, адже сказано про відкликання «на шкоду особі».

Перші дві одночасні умови — таке допускається законом та про це зазначено в самому адміністративному акті (наприклад, у рішенні про надання певного державного майна в оренду чи земельної ділянки в користування може бути зазначено, що адміністративний орган залишає за собою право у будь який час, коли вважатиме за необхідне, повернути ці об’єкти у власне користування).

Інша ситуація передбачає таку підставу як невиконання особою додаткових обов’язків. Наприклад, особі може бути надано дозвіл на місцеві перевезення за умови поліпшення транспортного парку протягом певного строку. Але особа — суб’єкт господарювання не виконала цю умову. Або у цьому ж прикладі особа зобов’язана була за певний період вийти на гарантоване забезпечення певних марш­рутів та графіків, проте не виконала цього зобов’язання.

Ще один приклад — особі може бути надане комунальне майно в оренду з умовою ремонту (поліпшення) такого об’єкта, але особа теж не виконала цієї умови.

Інший приклад — особі могла бути надана матеріальна допо­мога для лікування, але з умовою співфінансування. Якщо особа не виконала запланованого, то адміністративний орган може вимагати повернення усіх коштів назад. Саме тому норма передбачає, що таке відкликання можливе навіть зі зворотною дією в часі.

9. Частина 4 коментованої статті описує ще одну можливість — це відкликання на шкоду особі, якщо адміністративний орган мав би право не видавати адміністративний акт у результаті внесення змін до законодавства або фактичних обставин.

Тут теж сказано про таку умову як переважання публічного інтересу.

Обставини можуть змінитися і в самої особи. Наприклад, особі було призначено житлову субсидію. Але через місяць після при­значення особа може отримати більш високооплачувану роботу і втратити право на субсидію. У цій ситуації орган може відкликати рішення про призначення субсидії.

Можлива також ситуація, коли держава (влада) може перегля­нути певні умови або зміна обставин може не залежати від особи. Наприклад, у Києві свого часу біля Олімпійського стадіону була виді­лена земельна ділянка під побудову торговельного центру. Але через певний час країна та місто отримали право на проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу «Євро 2012». УЄФА у цілях безпеки вимагало від влади міста, аби біля стадіону не було нового ТЦ (будівництво якого вже навіть розпочалося). Тобто тут публічний інтерес (цілої держави, міста тощо) потребував забрати назад цілком правомірне рішення міської ради про виділення земельної ділянки під забудову. Хоча держава і місто далі могли або визначати інше місце для проведення матчів, або навіть відмовлятися від турніру. Проте публічний інтерес був досить очевидним. Варто також нага­дати, що на той момент ЗАП не було, і це питання вирішувалося дуже складно і непрозоро.

10. Надзвичайно важливим є питання зворотної дії адміністра­тивного акта про відкликання адміністративного акта. За загальним правилом, виходячи зі змісту частини 4 коментованої статті, від­кликання правомірних адміністративних актів зворотної дії не має, тобто чинність адміністративного акта про відкликання попереднього адміністративного акта настає не раніше моменту видання нового адміністративного акта. Прямий виняток встановлено для випадків порушення особою свого обов’язку щодо інформування адміністра­тивного органу про істотну зміну обставин. У цих випадках адміні­стративний акт може бути відкликаний з моменту зміни обставин, якщо особа із своєї вини не виконала обов’язок щодо інформування про істотну зміну обставин. Наприклад, особа отримувала допо­могу по безробіттю, але після працевлаштування не повідомила (або несвоєчасно повідомила) відповідні органи про такі обставини. У такій справі адміністративний орган має повне право відкликати адміністративний акт про призначення допомоги з дня працевлаш­тування особи і вимагати повернення відповідних коштів.