Стаття 89. Умови правомірності адміністративного акта

1. Адміністративний акт є правомірним, якщо він виданий компетентним адміністративним органом та відповідно до законодавства, що діяло на момент видання акта.

2. Протиправним є адміністративний акт, що не відповідає вимогам, зазна­ченим у частині першій цієї статті.

Не спричиняє протиправності адміністративного акту порушення адміні­стративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на його пра­вомірність.

Предмет регулювання

1. У статті 89 ЗАП, яка коментується, передбачено умови визнання правомірності/протиправності адміністративного акта й обставини за яких адміністративний акт не вважається протиправним.

У частині першій статті 89 ЗАП визначено, що адміністратив­ний акт є правомірним, якщо він одночасно відповідає таким двом вимогам:

- адміністративний акт виданий компетентним адміністративним органом;

- адміністративний акт виданий відповідно до законодавства, що діяло на час видання акта.

Також, як зазначено у частині 2 статті 89 ЗАП, протиправним вважається адміністративний акт, який не відповідає вимогам, зазначеним у частині першій цієї статті, тобто обом цим умовам одночасно або одній з цих умов:

- адміністративний акт виданий не компетентним адміністратив­ним органом;

- адміністративний акт виданий не відповідно до законодавства, що діяло на час видання акта.

Цілі статті (мета норми)

2. Мета статті 89 ЗАП полягає у розкритті ознак правомірності/ протиправності адміністративного акта, а також наслідків пору­шення адміністративної процедури.

Правова основа положення, яке коментується

3. Правовою основою статті 89 ЗАП є такі нормативні акти:

1) нормативні акти загального, засадничого регулювання — Кон­ституція України, у статті 6, якої закріплено, що «Органи законо­давчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України».

2) нормативні акти, які визначають компетенцію адміністратив­ного органу щодо видання адміністративного акта.

По-перше, це нормативні акти, якими визначено обсяг компе­тенції конкретного адміністративного органу, уповноваженого на видання адміністративного акта, зокрема це закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністра­ції», «Про місцеве самоврядування в Україні» тощо. Наприклад, на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегова­них повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів — накази (ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

По-друге, це нормативні акти, якими визначено компетенцію адміністративних органів щодо ухвалення адміністративних актів у певній сфері. Зокрема, це Закон України «Про архітектурну діяль­ність», Земельний кодекс України тощо;

3) норми ЗАП, у яких описані поняття, використані у статті 89, зокрема, терміни визначені у статті 2 ЗАП).

Визначення термінів, які потребують тлумачення

4. Терміни «адміністративний акт», «адміністративний орган», «адміністративна процедура» були визначені у статті 2 ЗАП (див. коментар до неї).

Інші терміни:

- компетентний адміністративний орган — орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова особа, інші суб’єкти (пункт 1 частини 1 статті 2 ЗАП), що відповідно до зако­нодавства наділені визначеним обсягом компетенції на ухвалення адміністративного акта, вчинення дій;

- законодавство — як роз’яснив Конституційний Суд України — це поняття слід розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України та законів України (Рішення Кон­ституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлума­чення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну «законодавство») від 9 липня 1998 року № 12-рп/98)^[96].

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Оцінка адміністративного акта на предмет його правомірності/ протиправності є обов’язковою нормативною складовою інституту дострокового припинення дії адміністративного акта (інституту від­кликання або визнання недійсним адміністративного акта), який закріплений у статтях 88-93 Розділу VII «Відкликання або визнання недійсним адміністративного акта» ЗАП.

Якість (правомірний чи протиправний) адміністративного акта (стаття 89 ЗАП) обумовлює вид дострокового припинення дії адміні­стративного акта (статті 90, 91 ЗАП). Так, правомірний адміністра­тивний акт (частина 1 статті 89 ЗАП) — може бути відкликаний (стаття 90 ЗАП). Протиправний адміністративний акт (частина 2 статті 89 ЗАП) — може бути визнаний недійсним (стаття 91 ЗАП).

6. Окремого пояснення потребує припис, викладений в абзаці другому частини 2 статті 89 ЗАП — «Не спричиняє протиправно- сті адміністративного акту порушення адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на його правомірність».

Для належного розуміння випадків, коли саме порушення адмі­ністративної процедури ухвалення адміністративного акта не спри­чиняє протиправності адміністративного акта, слід пояснити таке:

- по-перше, слід розуміти, що собою представляє адміністративна процедура — це визначений законодавством порядок здійснення сукупності процедурних дій, послідовно вчинених адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення адміністративної справи, що завершується прийняттям і, в необ­хідних випадках, виконанням прийнятого адміністративного акта (пункти 4, 5 частини 1 статті 2 ЗАП).

Отже, адміністративна процедура — це послідовна сукупність процедурних дій, які вчиняються компетентними суб’єктами у визначені строки;

- по-друге, порушення адміністративної процедури не спричиня­тиме протиправності адміністративного акта, якщо таке порушення жодним чином не позначилося на змісті й формі адміністративного акта.

Наприклад, не слід вважати протиправним адміністративний акт, який виданий не у строк, а лише на наступний день після останнього дня його належного ухвалення.

7. Вартим уваги є уточнення поточної редакції ЗАП з попере­дніми редакціями. Раніше серед підстав для визнання адміністра­тивного акта протиправним розглядалася також його відповідність чинному законодавству (тобто не лише законодавству на момент прийняття адміністративного акта). Звідси можна зробити висновок, що наразі для адміністративного акта, який відповідав законодав­ству на момент його прийняття, але не відповідає законодавству на момент перегляду, застосовується механізм відкликання (але не визнання недійсним). Тобто зміна законодавства може бути підста­вою саме для відкликання акта. Це також і підтверджено частиною 2 статті 90 ЗАП.

8. Порівняння з попереднім (чинним) регулюванням.

Умови правомірності адміністративного акта чи не вперше в істо­рії національного законотворення закріплені у статті 89 ЗАП. Проте загальні положення процедури дострокового припинення дії адміні­стративного акта певною мірою вже були урегульовані у національ­ному законодавстві. Такі процедури зазвичай не мали загального характеру й не поширювалися на усіх без винятку носіїв публічних повноважень (адміністративні органи).

В Україні існують спеціальні закони, якими передбачено право конкретних адміністративних органів скасовувати адміністративні акти. Зокрема, такими законами є закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про виконавче провадження» тощо.

Однак, крім вузькоспрямованої дії законодавчих актів у сфері дострокового припинення дії адміністративних актів, у цих законо­давчих актах також переважно не визначено умови правомірності адміністративного акта й наслідки правомірності/протиправності адміністративного акта.

Наприклад, Кабінет Міністрів України може скасовувати акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади повні­стю чи в окремій частині (ч.

Щодо такого виду адміністративних органів, як органи місцевого самоврядування, крім правового регулювання дострокового припи­нення їх адміністративних актів, потребувалося також відповідне роз’яснення. Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні висловився, що орган місцевого самоврядування має право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіцій­ного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Кон­ституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009^[97]). Водночас, на нашу думку, саме «підстав, меж повноважень та способу» у зако­нодавстві до ЗАП достатньо визначено і не було.

Перевірка адміністративного акта на правомірність, ухвалення його компетентним адміністративним органом до ЗАП здійснювалася і здійснюється на підставі принципу законності, який закріплений у нормах Основного Закону України:

- «органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і від­повідно до законів України» (ст. 6 Конституції України);

- «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повно­важень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Укра­їни» (ст. 19 Конституції України).

Перевірка адміністративного акта на підставі принципу законно­сті полягає у такому:

- перевіряється, наскільки ухвалення адміністративного акта від­повідає процедурі, передбаченій законом;

- на підставі закону (законів, нормативних актів) перевіряється, чи мав адміністративний орган компетенцію на ухвалення адміні­стративного акта, і наскільки він діяв під час такого ухвалення у межах визначеної компетенції.