Дефектність адміністративного акта та її наслідки

Питання про дефектність адміністративного акта виникає у разі допущення порушень установлених чинним законодавством вимог при їх прийнятті. Дефектність акта виявляється по-різному, залеж­но від того, які вимоги було порушено.

У залежності від характеру і ступеня такої дефектності адмініст­ративні акти в теорії адміністративного права прийнято поділяти на заперечні (оспорювані) та нікчемні. Охарактеризуємо їх.

Заперечні (оспорювані) адміністративні акти містять окремі недоліки змісту, форми та/або процедури прийняття, в результаті чого можуть бути оскарженими і визнаними проти­правними. Заперечні (оспорювані) адміністративні акти є чин­ними, діють на відповідній території та є обов’язковими до ви­конання їх адресатами, якщо дотримано умови правомірності адміністративного акта (ч. 1 ст. 87 Закону України «Про адмініст­ративну процедуру»)

Фактично до заперечних (оспорюваних) можуть належати всі адміністративні акти, оскільки кожна особа (особи), якій їх адресо­вано, має суб’єктивне право на їх оскарження, у порядку та строки встановлені законодавством.

За загальним правилом, установленим ч. 1 ст. 87 Закону України «Про адміністративну процедуру», адміністративний акт є право-

мірним, якщо його прийнято компетентним адміністративним орга­ном відповідно до закону, що діяв на момент прийняття акта.

Перелік¹ підстав (недоліків) визнання адміністративного акта протиправним наведено у ч. 2 ст. 87 Закону України «Про адмініст­ративну процедуру».

Протиправним є адміністративний акт, що не відповідає вище­зазначеним вимогам, зокрема:

прийнятий адміністративним органом, що:

1) не мав на це повноважень - цей недолік означає, що адмініст­ративний акт прийнято (вчинено) адміністративним органом з по­рушенням визначеної законодавством компетенції або вирішено питання, які не належать до компетенції адміністративного органу (напр., податкове повідомлення-рішення видано місцевою держав­ною адміністрацією, рішенням органу місцевого самоврядування передано у власність земельну ділянку іншої територіальної гро­мади);

2) використав дискреційні повноваження незаконно - цей недолік означає, що адміністративний орган під час прийняття (вчинення) адміністративного акта не дотримався умов законності здійснення дискреційних повноважень^{[645] [646] (напр., приймаючи рішення, адмініст­ративний орган відступив від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, без належного обґрунтування);}

суперечить положенням закону щодо форліи та змісту адлііністративного акта - цей недолік стосується порушення адміністративним органом вимог до форми та змісту адміністра­тивного акта.

Адміністративні акти мають бути прийнятими у відповідності до визначеної законом форми (зокрема, письмовій - паперовій або електронній, та усній). Недотримання встановленої законом форми прийняття (вчинення) адміністративного акта має наслідком його протиправність (напр., прийняття адміністративним органом адмі­ністративного акта в усній формі, коли згідно з законом обов’язковою є письмова форма).

Суперечність положенням закону щодо форми адміністративно­го акта також стосується випадків порушення адміністративним ор­ганом юридичної форми вираження адміністративного акта (напр., відома у передачі земельної ділянки у власність/користування ви­словлена в листі місцевої державної адміністрації, хоча юридичною формою вираження актів місцевої державної адміністрації є розпо­рядження).

Зміст адміністративного акта (письмового або усного, підтверд­женого у письмовій формі) складається із вступної, мотивувальної, резолютивної та заключної частин, в яких зазначається інформація, визначена ст. 71-72 Закону України «Про адміністративну процеду­ру». Недотримання адміністративним органом встановленої струк­тури адміністративного акта (напр., відсутність резолютивної час­тини) або не зазначення обов’язкової інформації (напр., у заключній частині не зазначено строк набрання адміністративним актом чин­ності) є підставою визнання такого акта протиправним;

порушує^[647] норми матеріального права - цей недолік означає, що адміністративним органом під час прийняття (вчинення) адмініст­ративного акта не застосовано закон чи інший нормативний акт, який підлягав застосуванню; застосовано закон чи інший норматив­ний акт, який не підлягав застосуванню; неправильно розтлумачено положення закону чи іншого нормативного акта;

не відповідає принципалі адлііністративної процедури - адмі­ністративні акти приймаються (вчиняються) з урахуванням принци­пів адміністративної процедури, наведених у ст. 4 Закону України «Про адміністративну процедуру». Суперечність адміністративних актів принципам адміністративної процедури є підставою визна­ння такого акта протиправним [напр., адміністративним органом прийнято необґрунтований адміністративний акт - не відповідає принципу обґрунтованості; прийнято адміністративний акт в умо­вах конфлікту інтересів - не відповідає принципу безсторонності (неупередженості)].

Примітно, що невідповідність адміністративного акта окремим принципам адміністративної процедури одночасно охоплюється й іншими підставами визнання адміністративного акта протиправним (напр., принцип законності передбачає прийняття адміністративних актів на підставі законодавства та визначає умови застосування дис­креційних повноважень). Відповідність принципам адміністратив­ної процедури вимагається й у разі встановлення спеціальними за­конами особливостей адміністративного провадження для окремих категорій адміністративних справ (ч. 2 ст. З Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Для визнання адміністративного акта протиправним недостатньо лише допущення незначних (формальних, процедурних) порушень, встановлених законодавством вимог. У ч. З ст. 87 Закону України «Про адміністративну процедуру» встановлено, що порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на пра­вомірність вирішення справи по суті, не спричиняє протиправнос- ті адміністративного акта. Підставою для скасування повністю або частково адміністративного акта, згідно з ч. 2 ст. 85 Закону Украї­ни «Про адміністративну процедуру», є істотне порушення про­цедури (включаючи компетенцію) (напр., безпідставне ініціювання адміністративного провадження адміністративним органом; непов­не встановлення обставин справи; розгляд та вирішення справи без заслуховування учасників адміністративного провадження (коли їх заслуховування є обов’язковим).

Заперечні (оспорювані) адміністративні акти з власної ініціативи адміністративного органу або на вимогу учасника адміністратив­ного провадження можуть виправити допущені у прийнятому ним адміністративному акті граматичні, стилістичні описки та арифме­тичні помилки, не змінюючи при цьому суті акта (ч. 1 ст. 73 Закону України «Про адміністративну процедуру»).

Про виправлення описок і помилок в адміністративному акті адміністративний орган повідомляє учасників адміністративного провадження та має право вимагати повернення наданих їм при­мірників та засвідчених копій адміністративного акта для внесення виправлень.

Нікчемність адміністративного акта означає відсутність такого адміністративного акта [із самого моменту його прийняття (вчинення) та будь-яких правових наслідків його прийняття (вчи­нення)]. Такий адміністративний акт не призводить до набуття, змі­ни, припинення прав та/або обов’язків осіб та не може бути підста­вою їх реалізації.

Адміністративний акт, згідно з ч. 1 ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру», є нікчемним якщо він містить очевид­ні значні недоліки, зокрема¹:

в адлііністративноліу акті, прийнятому в письмовій фор­мі, є відсутнілш відомості про адлііністративний орган, який його прийняв. Зазначена підстава нікчемності стосується виключ­но адміністративних актів, прийнятих у письмовій формі^{[648] [649]. Під «відомостями про адміністративний орган» розуміється наймену­вання адміністративного органу (зазначається у вступній частині адміністративного акта, абз. З ч. 1 ст. 71 Закону України «Про ад­міністративну процедуру») та повне ім’я відповідальної посадової особи адміністративного органу (абз. 2 ч. 1 ст. 71 Закону України «Про адміністративну процедуру»).}

Відсутність відомостей про адміністративний орган не дає мож­ливості особі знати, хто видав адміністративний акт, відповідно осо­ба не зможе його, напр., оскаржити¹;

відповідно до законодавства адміністративний акт може бути прийнятий лише у стандартизованій формі, але цю ви- люгу не дотриліано - цей недолік стосуються форми зовнішнього вираження адміністративного акта. Стандартизованою формою є затверджена законодавством форма (зразок, бланк, у т.ч. з елемен­тами захисту), в якій має бути прийнято/вчинено адміністративний акт, недотримання якої свідчить про нікчемність адміністративного акта (напр., документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус (паспорт громадянина України, посвідчення водія, посвідка на постійне проживання) не відповідають установленим формам або відсутні елементи захис­ту);

адліініс тратившій акт прийнято адлііністративнилі орга- нолі, який не ліає на це відповідних повноважень - порушення адміністративним органом визначеної законодавством компетен­ції або вирішення питань, які не належать до компетенції адміні­стративного органу, визначеної законом призводить до нікчемності прийнятих адміністративних актів (напр., рішенням органу місце­вого самоврядування передано в оренду державне майно, розпо­рядженням районної державної адміністрації передано у власність земельну ділянку комунальної форми власності);

виконання адміністративного акта виліагає вчинення злочи­ну^{[650] [651] - ця підстава нікчемності адміністративного акта застосовуєть­ся, якщо його виконання вимагає вчинення злочину, а не будь-якого іншого правопорушення (напр., виконання адміністративного акта вимагає перешкоджання законній діяльності професійних спілок (ст.}

виконання адміністративного акта є об’єктивно неможли­вим - цей недолік унеможливлює практичне втілення положень адміністративного акта, тобто неможливим є набуття, зміна, припи­нення чи реалізація прав та/або обов’язків окремої особи(осіб) (напр., рішення про призначення перевірки неіснуючого суб’єкта господа­рювання, про анулювання ліцензії суб’єкта господарювання, який її не отримував).

Наявність в адміністративному акті передбачених очевидних значних недоліків також означає, що такий адміністративний акт не може бути виправлений (згідно зі ст. 73 Закону України «Про адмі­ністративну процедуру» шляхом виправлення описок і помилок).

Нікчемний адміністративний акт не набирає чинності (ч. 2 ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру»). У зв’язку із цим такий акт не може втратити чинність та його чинність не може бути припиненою, а тому не має юридичної сили з моменту прий­няття (вчинення) та не може бути виправлений. Презюмується, що такого акта не існує. З такого акта ні для кого не виникає жодних прав чи обов’язків, він також не може бути основою для жодної на­ступної дії¹ або рішень щодо особи^{[652] [653].}

У теорії адміністративного права визнається, що нікчемні адмі­ністративні акти (як акти, що не набирають чинності та не створю­ють правових наслідків) не потребують визнання (встановлення) їх нікчемності. У науково-практичній літературі також зазначаєть­ся, що для визнання адміністративного акта нікчемним не потріб­ні спеціальні процедури, а також і згода на це адміністративного органу, який прийняв нікчемний адміністративний акт. Фізичні та юридичні особи можуть ігнорувати такий акт, тобто вважати, що його не існує^[654].

Разом із тим, на практиці має значення формальне визнання (під­твердження) нікчемності адміністративного акта (напр., у випадку незгоди адміністративного органу, інших осіб із нікчемністю адміні­стративного акта).

У ч. 4 ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру» передбачаються такі способи визнання адміністративного акта нік­чемним:

адміністративним органом, який прийняв адміністратив­ний акт - з власної ініціативи або на вимогу особи, яка має на це законний інтерес.

Визнання адміністративного акта нікчемним за власної ініціативи адміністративного органу є «правом» відповідного адміністратив­ного органу, яке здійснюється за наявності передбачених ч. 1 ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру» підстав; може здійснюватися у будь-який час, тобто не обмежується строками у зв’язку з тим, що нікчемний адміністративний акт не набирає чин­ності; здійснюється шляхом прийняття адміністративним органом відповідного рішення, яке також є адміністративним актом.

Визнання адміністративного акта нікчемним на вимогу особи, яка має на це законний інтерес, здійснюється за зверненням (ви­могою) такої особи до адміністративного органу, який прийняв ад­міністративний акт, з обґрунтуванням підстав, викладених у ч. 1 ст. 77 Закону України «Про адміністративну процедуру», шляхом прийняття адміністративним органом відповідного рішення, яке та­кож є адміністративним актом. При цьому строки, протягом яких особа, яка має на це законний інтерес, може звернутися до адмініст­ративного органу з вимогою про визнання адміністративного акта нікчемним не встановлені (тобто це право особи не обмежується строками).

При цьому рішення адміністративного органу про визнання або відмову у визнанні виданого адміністративного акта нікчемним буде адміністративним актом, який, у свою чергу, може бути оскар­жений до адміністративного суду^[655];

судом - за зверненням особи, яка має на це законний інтерес. У цьому разі така особа, з метою визнання адміністративного акта нікчемним, звертається з відповідним позовом до суду. Вирішення публічно-правових спорів щодо оскарження рішень (зокрема індиві­дуальних актів), дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень здійснюється, як правило, у порядку адміністративного судочин­ства (п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України), разом із цим у переліках способів судового захисту (ч. 1 ст. 5 КАС України) та повноважень адміністра­тивного суду при вирішенні справи (ч. 2 ст. 245 КАС України) такого способу як визнання адміністративного акта (індивідуального акта, дії чи бездіяльності) нікчемним прямо не передбачено. У зв’язку із цим, захист порушених прав, свобод або законних інтересів шляхом визнання адміністративного акта нікчемним може здійснюватися адміністративним судом відповідно до положень ч. 2 ст. 5, п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України, як інший спосіб захисту прав, який не супер­ечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.