Підстави та умови правомірності застосування сили. Особливості сучасних міжпародпо-правових підходів

Позаяк основна мета ООН — підтримання міжнародного миру і безпе­ки, Статут детально регламентує засоби досягнення цього. На перший план висуваються заходи непримусового характеру — сприяння мирно­му розв’язанню міжнародних спорів (п.

Якщо ж вони не дадуть результату, застосовуються положення спе­ціального розділу VII Статуту «Дії щодо загрози миру, порушень миру й актів агресії» (ст.ст. 39-51). У ній йдеться про заходи примусового ха­рактеру: тимчасові заходи з припинення порушень миру, які Рада Безпе­ки ООН визнає необхідними або бажаними (ст. 40); заходи, не пов’язані з використанням збройних сил (повне або часткове переривання еконо­мічних відносин, залізничних, морських, повітряних, поштових, телеграф­них, радіо або інших засобів сполучення, а також розрив дипломатичних відносин (ст. 41 )).^[204]

Якщо ж Рада Безпеки вирішить, що заходи, передбачені ст. 40 і ст. 41 Статуту, можуть виявитись недостатніми або вже виявились недо­статніми, вона уповноважується ухвалити рішення щодо дій повітряни­ми, морськими або сухопутними силами, які виявляться необхідними для підтримки або відновлення міжнародного миру та безпеки (ст. 42).

Вказані дії здійснюються в порядку реалізації права на колективну безпеку, передбаченого статтею 39 Статуту, як виняток із принципу не­застосування сили або погрози силою. Відповідно до неї Рада Безпеки ООН визначає існування будь-якої загрози миру, будь-якого порушення миру або акту агресії та надає рекомендації або вирішує, які дії варто по­чати для підтримки або відновлення міжнародного миру та безпеки від­повідно до статей 41 та 42 (процедурні аспекти вчинення цих дій регулю­ють статті 43-50).

Другий виняток із принципу незастосування сили або погрози си­лою — право на індивідуальну або колективну самооборону, передбачене нормою ст. 51 Статуту ООН. Відповідно до неї положення Статуту жод­ною мірою не зачіпають невіднятного права на індивідуальну або колек­тивну самооборону, якщо станеться збройний напад на члена Організа­ції, доти, поки Рада Безпеки не вживе заходів, необхідних для підтримки міжнародного миру і безпеки.

Принципова відмінність між реалізацією права на колективну безпе­ку та права на самооборону полягає в тому, що право на самооборону ви­користовують держави згідно зі своїм самостійним рішенням у разі зброй­ного нападу, тоді як система колективної безпеки побудована на основі дискреційних повноважень Ради Безпеки ООН.^[205]

Зазначені положення Статуту ООН деталізують ситуації, коли держа­ви мають право на застосування сили, проте ухвалення рішення про на­явність ситуації для правомірного застосування сили не абсолютне право держав навіть у разі реалізації права на самооборону. Так, згідно зі стат­тею 39 на Раду Безпеки ООН покладено повноваження визначати існуван­ня будь-якої загрози миру, будь-якого порушення миру або акту агресії та необхідні заходи для підтримання або відновлення міжнародного миру і безпеки. Більше того, у процесі ухвалення таких рішень Рада Безпеки упо­вноважена вимагати від держав виконання тимчасових заходів, спрямо­ваних на підтримання міжнародного миру до того моменту, поки вона не ухвалить остаточне рішення щодо необхідних заходів для держав.^[206]

При реалізації права на самооборону, відповідно до ст. 51, член (чле­ни) Організації повинні негайно повідомити Раду Безпеки про вжиті за­ходи, які жодним чином не повинні зачіпати повноважень і відповідаль­ності Ради Безпеки, відповідно до Статуту, щодо вчинення в будь-який час таких дій, які вона визнає необхідними для підтримки міжнародно­го миру і безпеки.^[207]

Для визнання правомірності застосування сили в порядку самоо­борони повинні бути дотримані жорсткі умови, спрямовані на перешко­джання зловживанню правом на самооборону, адже це може мати надзви­чайно небезпечні наслідки:

по-перше, держава повинна надати докази того, що вона об’єкт зброй­ного нападу;

по-друге, заходи, вчинені нею, повинні бути пропорційні, необхідні тільки для відбиття нападу;

по-третє, держава зобов’язана негайно повідомити про ці заходи Раду Безпеки ООН (ст.

по-четверте, дії держави не повинні зачіпати повноважень і відпо­відальності РБ ООН, відповідно до Статуту, щодо вчинення в будь-який час таких дій, які вона визнає необхідними для підтримки міжнародного миру і безпеки (ст. 51).^[208]

Важливо, що згідно зі Статутом ООН рішення щодо визнання дер­жави агресором повністю віддано на розсуд Ради Безпеки в кожній кон­кретній ситуації, і це одна з ключових відмінностей Статуту від попере­дніх міжнародних актів, спрямованих на обмеження застосування сили в міжнародних відносинах.^[209]

Саме на основі рішень Ради Безпеки проведено низку операцій із ви­користанням збройних сил. РБ ООН санкціонувала застосування вій­ськової сили для припинення або відбиття агресії однієї держави проти іншої після розпочатої в 1950 р. корейської війни і агресії Іраку проти Ку­вейту в 1990 р.

З 1990 р. Рада Безпеки все частіше санкціонує застосування — в різ­них обставинах і в різних масштабах — сили на підставі розділу VII Ста­туту. У декількох випадках йшлося про введення морської блокади для забезпечення дотримання режиму санкцій (в Іраку, колишній Югославії, Гаїті і Сьєра-Леоне), обмежене застосування сили операціями ООН з під­тримання миру (зокрема в колишній Югославії, Сомалі, ДР Конго, Косові й у Східному Тиморі) і регіональними структурами (зокрема місією ЕКО- ВАС в Кот-дТвуарі, силами Європейського Союзу в ДР Конго та місією Африканського союзу в Сомалі.

Крім того, санкціоновано використання «всіх необхідних засобів» або вчинення «всіх необхідних заходів» багатонаціональними силами (зокрема в Сомалі, Гаїті, Руанді, Східному Заїрі, Албанії, Боснії і Герцеговині, Схід­ному Тиморі, ДР Конго, Ліберії та Іраку).^[210]

Втім застосування сили часом відбувається без рішення Ради Безпе­ки. Йдеться про реалізацію концепції «гуманітарної інтервенції», права на превентивну самооборону та застосування сили для захисту влас­них громадян за кордоном в порядку самооборони.

Відповідно до концепції «гуманітарної інтервенції» питання за­безпечення та захисту прав і основних свобод людини не винятково вну­трішня справа держави.

Концепція універсальності прав людини доповнюється концепці­єю обмеженого державного суверенітету, основний зміст якої полягає в тому, що на державі з огляду на суверенітет лежить відповідальність щодо захисту і забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина. Якщо держава не виконує цей обов’язок, міжнародна спільнота має пра­во втрутитися.

Такий підхід, своєю чергою, обумовлює пріоритет принципу поваги прав людини та основних свобод перед принципами поваги суверенітету держави і невтручання у внутрішні справи. Почасти це можна виправда­ти тим, що держави здатні зловживати правом суверенітету, прикриваю­чи так масові та грубі порушення прав людини. В такому разі застосуван­ня сили з метою порятунку людей не можна вважати застосуванням сили проти держави, її політичної незалежності та територіальної цілісності, бо незалежність держави — це свобода обирати шлях політичного, еконо­мічного, соціального та культурного розвитку, але масове порушення прав людини не може бути правомірним вибором держави. Висувають і таку тезу: «Не йдеться про посягання на принцип державного суверенітету, бо під захистом міжнародного права передусім права людини та її життя».

Більше того, «гуманітарна інтервенція» не переслідує мети посяган­ня на територіальну цілісність і політичну незалежність держав, тобто на незаконні цілі застосування сили відповідно до Статуту ООН, а зна­чить відповідає цілям ООН. Дотримання прав людини — один з основних обов’язків влади, в разі його невиконання держава сама порушує свій су­веренітет, відповідно, «гуманітарна інтервенція» може тільки його відно­вити.^[214]

Через небезпеку зловживання концепцією «гуманітарної інтервенції» для досягнення політичних цілей, що становить велику загрозу мирові та безпеці, її прихильники вважають «гуманітарну інтервенцію» правомір­ною лише при дотриманні низки умов:

по-перше, вчинення на території держави масових вбивств, тортур, нестерпних для життя умов, тобто таких злочинів, які однозначно є грубі порушення прав людини (при цьому «гуманітарну інтервенцію» не мож­на застосовувати при загрозі порушень прав людини; мають бути реаль­ні та масові порушення);

по-друге, відсутність можливості розв’язання конфлікту мирними засобами;

по-третє, метою застосування сили має бути припинення масових порушень прав людини;

по-четверте, пропорційність («гуманітарна інтервенція» повинна бути обмежена тими діями, що розумні й необхідні для досягнення по­ставленої мети, тобто припинення порушення прав людини).^[215] Для ви­знання правомірності застосування сили необхідно довести наявність (до­тримання) всіх указаних умов.

Застосування сили в рамках «гуманітарної інтервенції» відбулось при проведенні операції НАТО в Югославії у 1999 р.,^[216] союзниками (пе­реважно членами НАТО) в Лівії у 2011 р. після ухвалення Резолюції Ради Безпеки ООН № 1973 від 17.03.2011 р.,^[217] що обґрунтовувалось нагальною необхідністю захисту мирного населення. З серпня 2014 р. відбувається спільна операція ряду держав проти «Ісламської держави Іраку та Леван­ту», яку, втім, інколи вважають прикладом реалізації права на самообо­рону, аналогічно до операції в Афганістані, що розпочалась після терак- ту 11.09.2001 р.^[218]

Концепція «гуманітарної інтервенції» піддається постійній критиці, що аргументується порушенням принципів заборони застосування сили, невтручання у внутрішні справи держав, державного суверенітету і мож­ливостями зловживань у зв’язку з використанням цього підходу для до­сягнення політичних цілей, передусім зміни владного режиму.^[219]

З початку 2000-х рр. розвивається концепція R2P («Responsibility to protect», «Зобов’язання із захисту»), основні положення якої були викла­дені у Підсумковому документі Всесвітнього саміту 2005 р.^[220] і остаточно сформульовані в доповіді Генерального секретаря ООН з реалізації від­повідальності щодо захисту 2009 р.:

1. Кожна держава зобов’язана захищати своє населення від гено­циду, військових злочинів, етнічних чисток і злочинів проти лю­дяності. Цей обов’язок тягне за собою необхідність запобігати таким злочинам, зокрема підбурюванням до них, через вжиття відповідних і необхідних заходів. Ми визнаємо нашу відповідаль­ність щодо цього й будемо діяти відповідно до неї.

2. Міжнародна спільнота має вжити відповідних заходів для того, щоб сприяти і допомагати державам у виконанні цього обов’язку, і повинна підтримати зусилля ООН.

3. Міжнародна спільнота зобов’язана також використовувати від­повідні дипломатичні, гуманітарні та інші мирні засоби для того, щоб сприяти захистові населення від цих злочинів.

Концепція R2P ширша, ніж гуманітарна інтервенція, адже передба­чає вжиття запобіжних заходів, яким віддається пріоритет, а також заходів з допомоги населенню. Застосування сили можливе лише за умов вичер­пання всіх інших можливостей, зокрема санкцій та розслідування щодо порушників, і лише за рішенням Ради Безпеки ООН відповідно до розді­лу VII Статуту ООН.^[222]

Що ж стосується реалізації права на самооборону, то йдеться про концепції превентивної самооборони (preemptive self-defence, anticipatory self-defence) та права держав на захист своїх громадян за кордоном.

Прихильники першої вважають, що Статут ООН, визнаючи існуван­ня невіднятного права на самооборону, не регулює безпосередньо всіх ас­пектів його нормативного змісту. Передумови для здійснення цього невід­нятного права, відповідно до ст. 51, занадто розпливчасті для того, щоб припустити, що автори цих положень прагнули замінити звичаєве пра­во на самооборону статутною нормою.^[223] Наприклад, нема посилання на інші передумови, необхідні для виникнення права на самооборону, такі як сутність прав, які держава може захищати силою.^[224] У ст. 51 не розкри­то зміст фрази «якщо відбудеться збройний напад», нема роз’яснень щодо суб’єкта та об’єкта нападу, обсягу тих дій із застосування сили, на які дер­жава має право у зв’язку із збройним нападом.

Ці обставини свідчать про продовження регламентації питань, пов’язаних із самообороною, міжнародно-правовими звичаями, поряд з нормами договорів. Суддя Міжнародного Суду ООН С. Швебель при роз­гляді справи «Про військові та напіввійськові дії» (США проти Нікарагуа) у 1986 р. заявив: «Я не згоден з таким тлумаченням статті 51 Статуту Ор­ганізації Об’єднаних Націй: «Ніщо в цьому Статуті не повинно зачіпати невіднятного права на індивідуальну або колективну самооборону, якщо, і тільки якщо відбувається збройний напад». Я не згоден, що положення або мета статті — скасування права на самооборону, передбаченого зви­чаєвим міжнародним правом, або обмежують це право тільки умовами, прямо вказаними у статті 51».^[225]

Науковці доходять і до висновку про помилковість тлумачення вказа­ної норми і як такої, що повністю заперечує право на превентивну самоо­борону.^{[226] [227] [228] Висловлюються думки про особливу актуальність права на таку самооборону в сучасний період розвитку зброї масового ураження.227,228 Ще 1946 р. Комісія ООН з атомної енергії у своїй першій доповіді вказа­ла, що підготування до атомної війни і порушення цим багатосторонньо­го договору, у зв’язку з жахливою силою такої зброї, треба розглядати як «збройний напад» у сенсі статті 51 Статуту ООН.[229]}

Стверджують, що раз норма п. 4 ст. 2 Статуту ООН забороняє не тільки застосування сили, але й погрозу, превентивна самооборона пра­вомірна проти погрози силою для запобігання її втіленню в реальність,^[230] підтверджуючи це тезою Міжнародного Суду ООН, який у своєму кон­сультативному висновку щодо законності погрози ядерною зброєю або її застосування (1996 р.) визначив: «Поняття «погроза силою» і «застосу­вання сили» відповідно до п. 4 ст. 2 Статуту нерозривні в тому сенсі, що якщо застосування сили в будь-якому вказаному випадку саме по собі не­законне — з будь-якої причини, то і погроза застосування такої сили та­кож незаконна».^[231]

Водночас прихильники права на превентивну самооборону зазнача­ють про суворе обмеження застосування сили чіткими умовами:

по-перше, порушення державою, проти якої вживаються заходи з превентивної самооборони, міжнародного права — вчинення збройно­го нападу або погроза силою (це випливає з необхідності дотримуватись принципу незастосування сили або погрози силою як норми jus cogens);^[232] по-друге, існування необхідності (збройного нападу неможливо уник­нути інакше, крім як шляхом застосування сили);^[233]

по-третє, нездатність Ради Безпеки ООН ухвалити рішення про кон­структивні заходи для відвернення загрози;

по-четверте, пропорційність (у 1986 р. Міжнародний Суд ООН, роз­глядаючи справу «Військові та напіввійськові дії» (Нікарагуа проти СІП А), вказав, що «відповідна норма міжнародного звичаєвого права передбачає, що самооборона може передбачати тільки ті заходи, які пропорційні до збройного нападу і необхідні для відповіді на нього»);^[234]

по-п яте, актуальність загрози на момент застосування сили. Для ви­знання правомірності застосування сили необхідне доведення наявності (дотримання) всіх указаних умов.

Прикладами реалізації права на превентивну самооборону вважа­ють військову операцію проти Аль-Каїди в Афганістані, проведену Спо­лученими Штатами та їхніми союзниками після теракту 11.09.2001 р. (Аль- Каїда була відповідальна за численні терористичні акти проти США, а її лідер Усама бін Ладен пообіцяв продовжити таку діяльність),^[235] Шестиден­ну війну Ізраїлю з арабськими державами 1967 р.,^[236] операцію коаліційних військ проти режиму С.Хуссейна в Іраку 2003 р.^[237]

Щодо застосування державою сили для захисту своїх громадян за кордоном, то в доктрині міжнародного права існують різні погляди сто­совно наявності права на подібні дії. Так, Ф. Джессеп з цього приводу за­значав: «Міжнародне право традиційно визнає право держави застосову­вати збройну силу для захисту життя і власності своїх громадян за кор­доном у тих ситуаціях, коли держава перебування не може або не бажає надати їм захист, на який вони мають право».^[238] Подібну думку висловив Р. Гарднер: «Вся цивілізована спільнота визнає право держави на самоо­борону в разі нападу на її громадян, які проживають за кордоном, або не­забезпечення їм з боку держави перебування належного захисту, що від­повідає вимогам міжнародного права».^[239]

Натомість, А. Рандельцгофер і Дж. Нольте заперечують існування такого права, бо, по-перше, безпека держави не опиняється під загрозою, коли її громадяни піддаються нападові за межами її території, а по-друге, реалізація права на застосування сили за кордоном для захисту своїх гро­мадян призведе до «розмивання всіх контурів права на самооборону».^[240]

Російський дослідник М. Ушаков стверджує про принципову непри­пустимість застосування збройних сил державою на території іншої дер­жави з метою захисту своїх громадян, обґрунтовуючи цю тезу трьома ар­гументами. По-перше, це суперечить міжнародним імперативним нормам- принципам незастосування збройної сили в міждержавних відносинах, невтручання у справи, що належать до внутрішньої компетенції держав, і розв’язання міжнародних спорів мирними засобами. По-друге, в арсе­налі потерпілої держави є дієві мирні засоби (наприклад, дипломатичні) для відновлення її порушених прав, визначених загальним міжнародним правом. По-третє, будь-яке застосування сили загрожує небезпечними на­слідками і зловживаннями.^[241]

Прихильники застосування державою військової сили з метою захис­ту її громадян на території іншої держави водночас вважають це крайнім засобом, і виділяють низку критеріїв правомірності таких дій.

Так, Х.Уолдок стверджував, що держави мають право на застосуван­ня сили при дотриманні трьох умов: 1) безпосередня загроза заподіян­ня шкоди громадянам, 2) відмова або нездатність територіального суве­рена захистити їх і 3) силові заходи спрямовані саме на захист громадян від загрози.^[242]

Т. Гацціні зазначає такі умови: громадяни держави, що застосовує силу, піддаються конкретній та актуальній загрозі або діяльності, яка може спричинити невідворотну шкоду; держава перебування відповідальна за ситуацію, що загрожує іноземцям і не здатна або не бажає гарантувати їм належний захист; заходи, не пов’язані із застосуванням збройних сил, до­вели свою нездатність врегулювати ситуацію або не можуть бути вико­ристані через ставлення держави перебування або необхідність терміно­вого реагування; згода держави перебування (у разі можливості її діста­ти); оборонний характер операції із застосуванням збройних сил; вико­ристання сили лише обсягом у сенсі часу, простору та заходів, необхідному для захисту громадян.^[243]

Цей перелік в цілому збігається з узагальненим, наведеним росій­ськими дослідниками:

по-перше, наявність реальної загрози життю своїх громадян або сис­тематичного і грубого порушення їхніх основоположних прав і свобод;

по-друге, відсутність (вичерпання) інших, мирних засобів розв’язання конфлікту, що створює необхідність вдатися до крайніх заходів самообо­рони;

по-третє, гуманітарна мета збройної операції (врятування своїх гро­мадян за кордоном — єдиний чи принаймні основний мотив застосуван­ня сили);

по-четверте, пропорційність і адекватність до цілей безпосереднього захисту від реальних загроз;

по-п ‘яте, обмеженість за часом і застосовуваними засобами.^{[244] [245] [246] [247]}

Практика застосування сили за кордоном для захисту своїх громадян суперечлива. На цілі самооборони, спрямовані на захист своїх громадян, що нібито перебувають у небезпеці в іноземних державах, кілька разів по­силались Сполучені Штати, проводячи інтервенції в Домініканській Рес­публіці (1965 р.), Гренаді (1983 р.) і Панамі (1989 р.). Проте дії США в усіх перерахованих вище випадках піддавала різкій критиці міжнародна спіль­нота, через їх непропорційність,^245,246,247 намагання скинути владу в іно­земних державах.^[248] Інші приклади — інтервенція Великої Британії в ра­йоні Суецького каналу в 1956 р., Ізраїлю — в Ентеббе (Уганда) у 1976 р.^[249]

1.3.