Стаття 88. Загальні умови відкликання або визнання недійсним адміністративного акта

1. Адміністративний орган приймає рішення про відкликання або визнання недійсним адміністративного акта для відновлення законності та/або захисту публічних інтересів, якщо закон не забороняє відкликання або визнання не­дійсним адміністративного акта чи не зобов’язує до цього.

Протиправний акт визнається недійсним у порядку, передбаченому цим За­коном.

Правомірний адміністративний акт може бути відкликаний на користь осо­би у порядку, передбаченому цим Законом.

Правомірний адміністративний акт не може бути відкликаний на шкоду осо­бі, крім випадків, передбачених статтею 90 цього Закону.

2. Під час вирішення питання про відкликання або визнання адміністратив­ного акта недійсним адміністративний орган враховує:

1) наслідки відкликання або визнання адміністративного акта недійсним для особи;

2) істотність причин для цього: час, що минув з моменту видання адміні­стративного акта;

3) інші обставини, що стосуються справи.

3. Якщо відкликання або визнання адміністративного акта недійсним здійс­нюється на користь однієї особи і на шкоду іншій особі, необхідно керуватися положеннями, що регулюють відкликання або визнання адміністративного акта недійсним на шкоду особі.

4. Адміністративний акт відкликається або визнається недійсним іншим ад­міністративним актом. До адміністративного акта про відкликання або визнання недійсним застосовуються положення цього Закону.

Предмет регулювання

1. У статті 88 ЗАП закріплено загальні фактичні умови (обста­вини), процедури, способи та наслідки дострокового припинення дії адміністративних актів. У цій нормі передбачені такі види достроко­вого припинення дії адміністративного акта:

1) відкликання правомірного адміністративного акта (статті 89, 90 ЗАП);

2) визнання протиправного адміністративного акта недійсним (стаття 91 ЗАП).

Як бачимо з аналізу змісту статті, яка коментується, ЗАП роз­різняє різну якість адміністративних актів, дія яких достроково може бути припинена — це правомірний адміністративний акт і протиправний адміністративний акт.

1) правомірний — може бути відкликаний;

2) протиправний — може бути визнаний недійним.

Цілі статті (мета норми)

2. Метою статті 88 ЗАП є визначення загальних правил і порядку дострокового припинення дії правомірних і протиправних адміні­стративних актів. Норма містить вказівки на інші статті ЗАП: 89, 90, 91, — у яких ретельно описані правила і порядок дострокового припинення дії правомірних і протиправних адміністративних актів.

Відповідно до мети цієї статті, її цілями є:

- закріпити право адміністративного органу приймати рішення про відкликання або визнання недійсним адміністративного акта (ч. 1 ст. 88 ЗАП);

- визначити загальний порядок дострокового припинення дії адміністративних актів — порядок відкликання правомірного акта передбачений ст. 90 ЗАП, натомість порядок визнання адміністра­тивного акта протиправним визначений у ст. 91 ЗАП (ч. 1 ст. 88 ЗАП);

- закріпити наслідки припинення дії адміністративного акта та фактичні обставини, які впливають на прийняття адміністративним органом рішення про таке припинення (ч. 2 ст. 88 ЗАП);

- описати способи дострокового припинення дії адміністратив­ного акта — адміністративний акт відкликається або визнається недійсним іншим адміністративним актом (ч. 4 ст. 88 ЗАП).

Але головна мета і цієї статті, і цього Розділу ЗАП загалом — врегулювати та впорядкувати в українському законодавстві від­носини щодо дострокового припинення дії адміністративного акта. І це робиться як задля відновлення законності, так і для захисту публічних інтересів. Також від впорядкованості цих відносин мають отримати користь і приватні особи, адже вони будуть захищені від свавільного перегляду та припинення дії адміністративного акта.

Правова основа положення, яке коментується

3. Правову основу загальних умов відкликання або визнання недійсним адміністративного акта умовно можна розділити на три групи нормативних актів.

Перша група — нормативні акти загального, засадничого регу­лювання. До цієї групи належить Конституція України, у статті 3 якої закріплено, що «Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціаль­ною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави».

І це також конституційні принципи верховенства права та законності.

Друга група — це статті ЗАП, у яких безпосередньо описано загальні умови відкликання або визнання недійсним адміністратив­ного акта.

Так, загальні фактичні умови (обставини), способи та наслідки дострокового припинення дії адміністративних актів передбачені у статті 88 ЗАП. Однак задля вичерпного і об’єктивного розкриття положення статті 88 ЗАП до уваги обов’язково слід брати також й інші статті ЗАП, у яких передбачені поняття, використані у статті 88 ЗАП.

Так, у статті 2 ЗАП закріплені такі поняття, як «адміністратив­ний акт», «адміністративний орган», «публічний інтерес».

У статтях 89, 90 ЗАП розкрито сутність поняття, умови й осо­бливості процедури відкликання правомірного адміністративного акта.

Поняття протиправного адміністративного акта і процедура визнання його недійсним урегульовані ст. 91 ЗАП.

І, нарешті, третя група — нормативні акти, у яких деталі­зовані деякі особливості адміністративних актів у певних видах адміністративних процедур. Тут слід назвати такі закони, напри­клад, як Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», Закон України «Про Державний земельний кадастр» тощо.

Визначення термінів

4. У статті 88 ЗАП міститься чимало понять, їх ознаки, які чи не вперше закріплені у національному адміністративному законодав­стві, а саме:

1) «адміністративний акт», «адміністративний орган», «публічний інтерес» (див.

2) рішення адміністративного органу — адміністративний акт адміністративного органу (п. 3 ч. 1 ст. 2 ЗАП);

3) відкликання правомірного адміністративного акта — достро­кове припинення дії правомірного адміністративного акта (ст. 90 ЗАП);

4) визнання протиправного адміністративного акта недійсним — дострокове припинення дії протиправного адміністративного акта (ст. 91 ЗАП);

5) правомірний адміністративний акт — це адміністративний акт, виданий компетентним адміністративним органом та відповідно до законодавства, що діяло на момент видання акта (ч. 1 ст. 89 ЗАП);

6) протиправний адміністративний акт — це адміністративний акт, що не відповідає вимогам, зазначеним у частині першій статті 89 ЗАП, тобто виданий некомпетентним адміністративним органом та не відповідно до законодавства, що діяло на момент видання акта (ч. 2 ст. 89 ЗАП).

Хоча ці або схожі поняття й ознаки певною мірою вже передба­чені у деяких чинних законах (наприклад, Кодексі адміністративного судочинства України, Податковому кодексі України, Законі Укра­їни «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» тощо), втім за змістом і формою вони різняться між собою. Перераховані щойно поняття свого часу вже були обґрунто­вані й описані також сучасною адміністративно-правовою наукою^[95].

У Кодексі адміністративного судочинства України визначені не «адміністративний орган» і «адміністративний акт», а, натомість, «суб’єкт владних повноважень» і «індивідуальний акт» (пункти 7, 19 ч. 1 ст. 4).

Зокрема, у п. 19 ч. 1 ст. 4 Кодексу адміністративного судочин­ства України визначено, що індивідуальний акт — це акт (рішення) суб’єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністра­тивних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Про причини для використання різної термінології зазначено у коментарі до статті 2 ЗАП.

Місце коментованого положення у цілісному механізмі, умови й особливості застосування

5. Дострокове припинення дії адміністративних актів у вигляді відкликання правомірного адміністративного акта або визнання протиправного адміністративного акта недійсним слід розглядати двояко:

- як складову інституту адміністративного акта, утворену із сукупності норм права, закріплених у ст.ст. 88-91 Розділу VII «Від­кликання або визнання недійсним адміністративного акта» ЗАП;

- як одну із нетипових (додаткових) процедур, які можуть бути застосовані вже у період чинності адміністративного акта та після завершення строків для його адміністративного оскарження.

Отже, для повноцінного сприйняття положень статті 88 ЗАП їх необхідно оцінювати у взаємозв’язку із статтями 2, 89-91 ЗАП. Ці норми містять у особі описання понять, використаних у статті 88 ЗАП, деталізацію фактичних умов (обставин), процедур, способів та наслідків дострокового припинення дії адміністративних актів.

Особливо важливим є поняття «публічного інтересу», визначене у статті 2 ЗАП та використане у статті 88 ЗАП.

Особливості і процедура відкликання правомірного адміні­стративного акта, визнання протиправного адміністративного акта недійсним, визначення правомірного і протиправного адміністратив­ного акта описані, відповідно, у статтях 90, 91, 89 ЗАП.

Звернімо увагу, що, крім відкликання або визнання недійсним адміністративного акта, існують й інші способи припинення дії адмі­ністративного акта, такі як:

- адміністративне оскарження адміністративного акта (статті 19, 80 ЗАП);

- оскарження адміністративного акта в адміністративному суді (ст.

Але відкликання або визнання недійсним адміністративного акта можуть бути застосовані тоді, коли вже немає можливості для адмі­ністративного оскарження та поза судовим оскарженням.

Адміністративний акт, щодо якого строк подання скарги/строк звернення до адміністративного суду сплинув (ст. 82 ЗАП, ст. 122 КАСУ), за наявності підстав, передбачених статтями 80, 88, 92 ЗАП, передбачених КАСУ (статті 2, 5), на вибір може бути:

- відкликаний;

- визнаний недійсним;

- переглянутий за нововиявленими обставинами.

Отже, існують такі самостійні види переоцінки адміністративного акта:

1) адміністративне оскарження адміністративного акта (стаття 80 ЗАП);

2) оскарження адміністративного акта в адміністративному суді (статті 2, 5 КАСУ);

3) відкликання правомірного адміністративного акта (статті 88, 90 ЗАП);

4) визнання протиправного адміністративного акта недійсним (статті 88, 91 ЗАП);

5) перегляд адміністративного акта за нововиявленими обстави­нами (стаття 92 ЗАП).

Слід звернути увагу на такі особливості застосування цих видів переоцінки адміністративного акта:

1) допоки строк на адміністративне оскарження адміністратив­ного акта чи строк звернення до адміністративного суду не спли­нули, то можуть (мають) бути застосовані саме вони.

Відповідно, за підстав, передбачених законом та у разі сплину строку оскарження, адміністративний акт може бути лише відкли­каний, визнаний протиправним чи переглянутий за нововиявленими обставинами;

2) застосування того чи іншого виду переоцінки адміністратив­ного акта має ґрунтуватися винятково на підставах, визначених у ЗАП, КАСУ;

3) переоцінка адміністративного акта (адміністративне оскар­ження адміністративного акта, відкликання правомірного адміні­стративного акта, визнання протиправного адміністративного акта недійсним, перегляд адміністративного акта за нововиявленими обставинами) здійснюється за процедурами, які передбачені у ЗАП; оскарження адміністративного акта в адміністративному суді — за КАСУ. Зокрема, адміністративний акт відкликається або визнається недійсним іншим адміністративним актом.

До адміністративного акта про відкликання або визнання недійсним застосовуються положення ЗАП (відповідно до частини 4 ст. 88 ЗАП). Тобто ці механізми не можуть бути свавільними, а потребують застосування усіх правил ЗАП як до адміністративного провадження за заявою чи за ініціативою адміністративного органу;

3) застосування певного виду переоцінки адміністративного акта здійснюється на розсуд уповноваженого суб’єкта — або особи, або адміністративного органа. Наприклад:

- право на адміністративне оскарження відповідно до ЗАП має будь-яка особа, яка вважає, що дія або бездіяльність адміністратив­ного органу порушує її права, свободи чи законні інтереси, а також у зв’язку з виданням адміністративного акта чи його виконанням порушено або може бути порушено її права, свободи чи законні інтереси (ч. 1 ст. 80 ЗАП). Проте цей механізм обмежений короткими строками (стаття 82 ЗАП);

- адміністративний орган приймає рішення про відкликання або визнання недійсним адміністративного акта для відновлення закон­ності та/або захисту публічних інтересів, якщо закон не забороняє відкликання або визнання недійсним адміністративного акта чи не зобов’язує до цього (частина 1 статті 88 ЗАП).

Кожен із видів переоцінки адміністративного акта диференційо­вано застосовується винятково із підстав передбачених ЗАП, під­став передбачених КАСУ, за процедурами (у порядку), визначеними цими нормативними актами.

6. Порівняння з попереднім (чинним) регулюванням

У національному законодавстві до ЗАП — фактичні умови (обставини), процедури, способи й наслідки дострокового припинення дії адміністративних актів, як і процедура прийняття адміністра­тивним органом рішення про відкликання або визнання недійсним адміністративного акта, — не були врегульовані взагалі.

Тому ЗАП — перший в Україні законодавчий акт, присвячений повноцінному врегулюванню процедури ухвалення адміністратив­ного акта і дострокового припинення його дії.