Рішення Верховного Суду у справі про визнання бездіяль­ності управління Пенсійного фонду України протиправною та зобов'язання вчинити певні дії (стосовно застосування строків)

ПОСТАНОВА

19 червня 2018 року

справа №646/6250/17

адміністративне провадження №К/9901/261/18

Витяг

Верховний Суд ВСТАНОВИВ:

08 вересня 2017 року ОСОБА_2 звернулася до суду з позовом до Слобожанського об'єднаного управління Пенсійного фонду України м.

Постановою Червонозаводського районного суду м. Харкова від 11 вересня 2017 року позовні вимоги про визнання дій протиправни­ми та зобов'язання вчинити певні дії за період з 01 березня 2016 року по 07 березня 2017 року залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду позовні вимоги, суд першої інстанції ви­ходив з того, що позивачка знала або могла дізнатися про припинен­ня виплати їй пенсії ще в березні 2016 року, проте звернулася з позо­вом у вересні 2017 року з пропуском строку звернення до суду.

З урахуванням ухвали від 11 вересня 2017 року Червонозаводсь- ким районним судом м. Харкова постановою від 02 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністра­тивного суду від 08 грудня 2017 року, позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправними дії Слобожанського об'єднаного управління Пенсійного фонду України м. Харкова щодо припинення виплати ОСОБА_2 пенсії з 08 березня 2017 року; зобов'язано Слобо­жанське об'єднане управління Пенсійного фонду України м. Харкова поновити виплату пенсії ОСОБА_2 з 08 березня 2017 року.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстан­цій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матері­ального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухва­лу Червонозаводського районного суду м.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що частиною другою статті 46 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страху­вання» визначено, що нараховані суми пенсії, які не отримані з вини органу, що призначає, та виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмежень будь-яким строком.

З метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, який охопив територію Донецької та Луганської областей, в 2015 році позивач покинула своє постійне місце проживання та перемістилася до м. Харкова.

16 грудня 2015 року ОСОБА_2 взята на облік як внутрішньо пере­міщена особа відповідно до статті 1 Закону України «Про забезпечен­ня прав і свобод внутрішньо переміщених осіб», що підтверджується довідкою № 6328010259 від 16 грудня 2015 року.

З 2015 року ОСОБА_2 перебуває на обліку в управлінні Пенсійно­го фонду України в Червонозаводському районі м. Харкова, яке по­становою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 988 реорганізовано в Слобожанське об'єднане управління Пенсійного фонду України м. Харкова.

З 01 березня 2016 року позивачу припинено нарахування та ви­плату пенсії.

Судами встановлено, що порушення прав позивача в частині не­виплати пенсії триває з березня 2016 року, а тому кожного місяця, не отримуючи пенсію, позивач мав бути обізнаний про порушення його прав та мав змогу звернутися до суду за їх захистом.

Разом з тим до суду з позовом про захист своїх порушених прав позивач звернулась 08 вересня 2017 року.

Згідно з частиною другою статті 99 Кодексу адміністративного су­дочинства України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції з позовом) для звернення до адміністратив­ного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушен­ня своїх прав, свобод чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 100 КАС України адміністра­тивний позов, поданий після закінчення строків, установлених зако­ном, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, про що виноситься ухвала.

Так, підставою для поновлення пропущеного процесуального строку, відповідно до частини першої статті 102 КАС України, може бути лише наявність поважних причин його пропуску.

Суди вказують, що позивачем не наведено будь-яких доводів щодо існування об'єктивно непереборних обставин, які не залежа­ли від його волевиявлення, що унеможливило вчасно звернутися до суду з адміністративним позовом.

Враховуючи, що спірні правовідносини виникли з приводу ви­плати пенсії, яка за своєю правовою природою не є одноразовою виплатою, а носить щомісячний та регулярний характер, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшли висновку щодо пропуску шестимісячного строку звернення до суду. Це дозволило задовольнити позов у частині захисту порушеного права позивача у період шести місяців до моменту звернення до суду та, відповідно, відмовити у захисті порушеного права шляхом відмови у задоволенні позову в частині, що стосується періоду з 01 березня 2016 року по 07 березня 2017 року.

Однак вказаний висновок є передчасним з огляду на таке.

Частинами першою та третьою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції з по­зовом) встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановлено­го цим Кодексом або іншими законами. Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встанов­люватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи ін­тересів.

Отже, КАС України передбачає можливість встановлення іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків.

Положення частини другої статті 99 КАС України слугують меті за­безпечення дотримання принципу правової визначеності, що, зокре­ма, слід розуміти як спрямованість на створення ситуації упевненості для суб'єкта владних повноважень як відповідача по справі стосовно розуміння відсутності у позивача бажання звертатися з відповідним позовом, у тому числі захищати свої майнові права. Стосовно майно­вих прав позивача та обов'язку відповідача у зазначеній категорії ад­міністративних справ забезпечувати їх реалізацію шляхом здійснення відповідних виплат це означає також відсутність обов'язку резервува­ти певну частину коштів за період більше 6 місяців, що, в першу чергу, виправдано та зумовлено специфікою формування та використання коштів державних та місцевих бюджетів, а також інших фондів, якими розпоряджається суб'єкт владних повноважень.

Предметом спору в даній справі є визнання протиправним при­пинення виплати пенсії відповідачем з березня 2016 року. При цьому сам факт протиправності дій відповідача доведений в судах попере­дніх інстанцій та не є предметом оскарження.

Зважаючи на те, що пенсія за своєю правовою природою є єдиним джерелом існування пенсіонера, доходом та власністю (матеріальним інтересом, захищеним статтею 1 Першого протоколу до Конвенції), колегія суддів вважає, що до спірних правовідносин необхідно за­стосовувати частину першу статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду першої інстанції із позовом) та при визначені права позивача на звернення до адміністративно­го суду керуватися строками, визначеними в інших законах, зокрема законах України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне стра­хування», «Про компенсацію громадянам втрати частини доходів у зв'язку з порушенням строків їх виплати». Такий висновок колегія суддів робить виходячи з наступного.

В Конституції України закріплено, що людина визнається найви­щою соціальною цінністю в Україні, яка є соціальною і правовою дер­жавою, в якій визнається і діє принцип верховенства права (статті 1, 3 та 8).

Основний Закон також встановлює, що громадяни України мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків фізичних та юридичних осіб, бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожит­кового мінімуму, встановленого законом (стаття 46).

Право на соціальний захист відноситься до основоположних прав і свобод, які гарантуються державою і за жодних умов не можуть бути скасовані, а їх обмеження не допускається, крім випадків, передбаче­них Конституцією України (статті 22 та 64).

При цьому Основний Закон містить імперативну норму, згідно з якою громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рів­ними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень, зокрема, за ознаками місця проживання або іншими ознаками (стаття 24).

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено ма­теріалами справи, ОСОБА_2 є пенсіонером, має статус внутрішньо пе­реміщеної особи, який врегульований Законом України «Про забез­печення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».

Відповідно до статті 7 цього Закону для взятої на облік внутріш­ньо переміщеної особи реалізація прав, зокрема, на пенсійне забез­печення здійснюється відповідно до законодавства України. Україна вживає всіх можливих заходів, спрямованих на розв'язання проблем, пов'язаних із соціальним захистом, зокрема відновлення усіх соціаль­них виплат внутрішньо переміщеним особам.

Відповідно до статті 46 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» нараховані суми пенсії, на виплату яких пенсіонер мав право, але не отримав своєчасно з власної вини, виплачуються за минулий час, але не більше ніж за три роки до дня звернення за отриманням пенсії; нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за мину­лий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенса­ції втрати частини доходів.

Системний аналіз даної статті дає підстави дійти до висновку, що у ній містяться два строкових обмеження стосовно виплат пенсії за минулий час: три роки - для особи, яка не отримувала нарахова­ну пенсію з власної вини; без обмеження строку - для особи, яка не отримувала нараховану пенсію з вини відповідного суб'єкта владних повноважень.

Оскільки судами встановлено, підтверджено матеріалами справи та не оскаржується сторонами, що припинення нарахування та ви­плати пенсії позивачу є протиправною дією суб'єкта владних повно­важень - Слобожанського об'єднаного управління Пенсійного фонду України м. Харкова, то відповідно до спірних правовідносин має за­стосовуватися друга умова - виплата пенсії за минулий час без обме­ження строку.

У свою чергу, відповідно до статті 2 Закону України «Про компен­сацію громадянам втрати частини доходів у зв'язку з порушенням строків їх виплати» компенсація громадянам втрати частини доходів у зв'язку з порушенням строків їх виплати провадиться у разі затрим­ки на один і більше календарних місяців виплати доходів, нарахова­них громадянам за період починаючи з дня набрання чинності цим Законом.

Системний аналіз наведених правових норм дозволяє дійти ви­сновку, що адміністративний суд не може застосовувати шестимі­сячний строк звернення до адміністративного суду як підставу від­мови у задоволенні позову, у справах з вимогами, пов'язаними з ви­платою компенсаторної складової доходу, та у справах з вимогами, пов'язаними з виплатою доходу як складової конституційного права на соціальний захист, до якого належить, зокрема, й пенсія.

За таких обставин колегія суддів не погоджується із тим, що у разі порушення органом Пенсійного фонду України законодавства про пенсійне забезпечення слід застосовувати шестимісячний строк звер­нення до адміністративного суду, встановлений частиною другою статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позива­ча до суду першої інстанції), оскільки це має наслідком неможливість реалізувати передбачене частиною другою статті 46 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування»право пенсіонера на виплату сум пенсії за минулий час та компенсації втра­ти частини пенсії у зв'язку з порушенням строків її виплати без обме­ження будь-яким строком.

З огляду на позицію Конституційного Суду України, що міститься у рішенні від 15 жовтня 2013 року № 8-рп/2013 у справі за конститу­ційним зверненням громадянки ОСОБА_4 щодо офіційного тлума­чення положень частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України, статей 1, 12 Закону України «Про оплату праці» і у рішенні від 15 жовтня 2013 року № 9-рп/2013 у справі за конституційним звернен­ням громадянина ОСОБА_5 щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 233 Кодексу законів про працю України, а також на підставі аналізу положення частини першої статті 99 КАС України в системному зв'язку з положенням частини другої статті 46 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» колегія суддів дійшла до висновку, що у разі порушення законодав­ства про пенсійне забезпечення органом, що призначає і виплачує пенсію, адміністративний позов з вимогами, пов'язаними з виплата­ми сум пенсії за минулий час, у тому числі сум будь-яких її складових, може бути подано без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів незалежно від того, чи були такі суми нараховані цим органом.

Неможливість обмеження шестимісячним строком обов'язку України як держави забезпечити реалізацію громадянином України свого конституційного права на соціальний захист підтверджується також встановленим статтями 256 та 257 Цивільного кодексу України трирічним строком позовної давності, який означає строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого ци­вільного права або інтересу. У протилежному випадку обов'язок гро­мадянина, зокрема, у формі майнового зобов'язання перед державою підлягав би судовому захисту протягом 3 років, а такий же обов'язок держави перед громадянином - 6 місяців.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції Укра­їни права і свободи людини і громадянина, гарантії їх здійснення та основні обов'язки повинні визначатися виключно законом, які при­ймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Вер­ховна Рада України може змінити закон лише виключно законом, а не шляхом прийняття підзаконного правового акта.

Оцінивши в сукупності наведені норми, колегія суддів також вра­ховує специфіку даної категорії спору та наявність поважних причин звернення ОСОБА_2 до адміністративного суду в липні 2017 року, що є незалежні безпосередньо від позивача, зокрема похилий вік (1935 рік народження), незадовільний стан здоров'я, який підтверджується на­явними в матеріалах справи доказами, переміщення з території про­ведення антитерористичної операції.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд засто­совує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечен­ня права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди за­стосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвен­ції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Євро­пейської комісії з прав людини.

Згідно з положеннями статті 1 Конвенції, статті 1 Додаткового про­токолу до Конвенції про захист прав людини і основоположних сво­бод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна, інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або за­гальними принципами міжнародного права. Положеннями статті 14 Конвенції регламентовано, що користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою.

Таким чином, право позивача на отримання пенсії є безперечним і забезпечення цього права становить суть взятих на себе державою зобов'язань.

До такого висновку суд касаційної інстанції дійшов і з врахуван­ням правової позиції Європейського Суду з прав людини, викладеній у справі «Ілашку та інші проти Молдови та Росії» (заява № 48787/99), в якій встановив обов'язок держави, навіть за відсутності належного ефективного контролю над частиною власної території, вжити заходів у рамках своєї влади та відповідно до міжнародного права для захис­ту гарантованих Конвенцією прав заявників.

В даному випадку наявність у позивача статусу внутрішньо пере­міщеної особи створює для неї, на відміну від інших громадян Укра­їни, певні перешкоди в отриманні її пенсії, яка призначена у зв'язку з трудовою діяльністю та потребує від пенсіонера здійснення додат­кових дій, не передбачених законами щодо пенсійного забезпечення, зокрема ідентифікації особи, надання заяви про поновлення виплати пенсії, яка була припинена органом Пенсійного фонду без прийняття відповідного рішення.

Одним з основних аспектів верховенства права є принцип право­вої визначеності, який, зокрема, вимагає дотримання норм, які регла­ментують строки подання скарг. У той же час такі норми або їх засто­сування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби правового захисту (рішення у справі «Мельник проти України» № 23436/03).

У рішенні «Стагно проти Бельгії» Європейський Суд з прав людини дійшов до висновку, що при застосуванні законодавчого строку дав­ності національні суди мають приймати до уваги конкретні обставини справи таким чином, щоб обмеження на доступ до суду було пропор­ційним щодо цілі забезпечення правової визначеності та належного здійснення правосуддя (Stagno v. Belgium № 1062/07).

За таких підстав, колегія суддів дійшла до висновку про необхід­ність задоволення касаційної скарги ОСОБА_2, скасування рішень судів попередніх інстанцій як таких, що прийняті з порушенням норм процесуального права, про ухвалення нового рішення, яким позовні вимоги задовольнити.