<<
>>

3.1. Пріоритети запозичення зарубіжного досвіду адміністративно- правового регулювання діяльності державних підприємств

Державний сегмент є важливою складовою системи господарювання більшості розвинутих країн світу. Національні публічні адміністрації реалізують свої повноваження, забезпечують пріоритетні інтереси суспільства шляхом створення та адміністративно-правового врегулювання діяльності державних унітарних підприємств.

На сьогодні Україна лише стає на рейки ринкової економіки, переймає позитивні явища прозорої конкуренції. Відбувається поступовий відхід від радянської моделі управління державними суб’єктами господарювання.

Основним же напрямком створення багаторівневої високопродуктивної економіки у цивілізованому світі є подальший розвиток процесів децентралізації, трансформації державної форми власності в її альтернативні організаційно-правові форми. У свою чергу, дерегулювання не означає, що публічна адміністрація повинна повністю відмовитися від власності, не здійснювати управління нею. На рахунок цього М.Ю. Понгудаєва зауважує, що перехід від прямого адміністрування економікою до державного підприємництва включає два рівні функціонування. Перший передбачає закріплення нормативної бази ринкової економіки з реалізацією непрямих, економічних методів регулювання по відношенню до державних підприємств. Другий рівень полягає у прямому державному впливі на управління державними підприємствами [174, с. 3-4].

Вищевказане обумовлює потребу запозичення та імплементації до вітчизняного законодавства провідного зарубіжного досвіду адміністративно - правового регулювання діяльності державних підприємств. Отже, слід проаналізувати правове закріплення в зазначеній сфері окремих країн СНД, ЄС, США та ін.

Загалом положення нормативно-правових актів щодо врегулювання діяльності державних підприємств в країнах СНД у певній мірі між собою різняться, що обумовлено специфікою національних систем господарювання тощо. Так, у Федеральному Законі Російської Федерації «Про державні та муніципальні унітарні підприємства» [175] визначено правовий базис функціонування державних господарюючих суб’єктів.

До унітарних підприємств віднесено комерційні організації, не наділених правом володіти ввіреним їм майном. Від імені Російської Федерації або її суб\'єктів права власника майна державного підприємства реалізують органи державної влади у межах своєї компетенції, муніципального (комунального) - органи місцевого самоврядування.

Позицію російського законодавця щодо спільного правового регулювання діяльності державних і муніципальних підприємств в одному нормативно-правовому акті, вважаємо, доречною та такою, що відповідає сучасним вимогам публічного управління у сфері господарювання [176].

За російським законодавством створюються та діють класичні види унітарних підприємств: унітарні підприємства, засновані на праві господарського відання, а також ті, що перебувають в оперативному управлінні. У Законі Республіки Узбекистан «Про підприємства в Республіці Узбекистан» [177] прописано інші види державних підприємств, серед яких державне республіканське підприємство, державне підприємство Республіки Каракалпакстан, державне міжобласне, міжрайонне, районне, міське підприємство.

За Законом Республіки Таджикистан «Про державні підприємства» [178] в залежності від виду державної власності підприємства поділяються на: підприємства, що знаходяться в республіканській власності - республіканські державні підприємства; підприємства, що знаходяться у власності органів державної влади на місцях - комунальні державні підприємства. Отже, у даному випадку прослідковуються чіткі тенденції до розвитку публічною адміністрацією системи господарювання на регіональному рівні, а також раціональне використання державного майна й активів.

Державна унітарні підприємства Російської Федерації, Казахстану, Узбекистану, Молдови, Таджикистану та інших держав СНД за домовленістю з власником свого майна можуть створювати філії та відкривати свої представництва, що не є юридичними особами і діють на підставі затверджених підприємствами положеннями. Керівники структурних підрозділів призначаються та реалізують свої повноваження на основі доручень, відміна яких свідчитиме про розірвання трудового договору із зазначеними особами.

Вказані види підприємств можуть бути учасниками (членами) комерційних і неприбуткових організацій, однак позбавлені права на створення або участі в кредитних установах. Прийняття рішення про таку участь може бути зроблено тільки з дозволу власника державного або муніципального майна.

Практика несення відповідальності унітарних підприємств по своїм зобов’язанням є загальновизнаною у більшості пострадянських країн, тобто у межах власного майна. Держава та місцеве самоврядування не несуть відповідальності за зобов\'язаннями своїх господарюючих суб’єктів, за винятком, коли банкрутство підприємства викликано їхніми діями. У цьому разі можливе застосування субсидіарної відповідальності.

Звертає на себе увагу той факт, що чинним законодавством окремих країн СНД (Російської Федерації, Таджикистан, Узбекистан) чітко визначено підстави утворення державних підприємств. На нашу думку, за таких умов стає можливим повна реалізація та забезпечення державних і суспільних інтересів господарюючими суб’єктами, ефективне використання бюджетних коштів, тощо. Отже, державні підприємства можуть бути утворені у випадку необхідності: користування майном, приватизація якого заборонена, у тому числі для забезпечення безпеки держави; здійснення діяльності для вирішення окремих соціальних проблем (у тому числі реалізації деяких товарів і послуг за найнижчою вартістю), а також організації і проведення закупівель для забезпечення продовольчої безпеки держави; здійснення діяльності, передбаченої чинним законодавством виключно для державних унітарних підприємств; здійснення наукової та науково-технічної діяльності у сфері безпеки держави; розробки та виготовлення індивідуальних виробів у сферу національних інтересів держави щодо забезпечення безпеки держави; виготовлення певних видів продукції, вилученої з цивільного обігу, або обмежено обігоздатної.

Казенні підприємства державної та комунальної форми власності мають особливий правовий статус, обумовлений сферою їхнього функціонування. Насамперед вони утворюватися у випадку, якщо переважаюча або значна частина виробленої продукції, виконаних робіт, наданих послуг призначена для державних або суспільних потреб.

Окрім того, вони утворюються у разі необхідності: користування майном, приватизація якого заборонена, у тому числі, яке необхідне для забезпечення державної безпеки, функціонування повітряного, залізничного, водного транспорту, інших стратегічних інтересів держави; здійснення діяльності по виробництву товарів, виконанню робіт і наданню послуг, що реалізуються по встановлених державою цінах для вирішення суспільних проблем; розробки та виготовлення продукції у сферу інтересів держави щодо забезпечення безпеки; виготовлення певних видів продукції, вилученої з цивільного обігу, або обмежено обігоздатною; здійснення деяких дотованих видів діяльності, а також ведення збиткових виробництв; здійснення діяльності, передбаченої чинним законодавством виключно для казенних підприємств.

На підставі зазначеного можна зробити висновок, що рішення центрального органу виконавчої влади або органів місцевого самоврядування аналізованих держав щодо створення державних унітарних підприємств ґрунтується на доцільності забезпечення національних і суспільних інтересів. Прибутковість суб’єктів господарювання є неосновною, направляючись переважно для перекриття розходів на поточне виробництво продукції, виконання робіт, надання послуг.

Російське та законодавство інших держав СНД щодо врегулювання діяльності державних підприємств (наприклад, постанова Уряду Російської Федерації від 03.12.2004 р. № 739 «Про повноваження федеральних органів виконавчої влади щодо реалізації прав власника майна федерального державного унітарного підприємства» [179]) передбачає значні повноваження для органу державної влади, який став ініціатором створення господарюючих суб’єктів. Зокрема, визначає мету, предмет, види діяльності, а також надає згоду на участь в асоціаціях та інших об’єднаннях комерційних організацій; визначає порядок підготовки, прийняття і змісту планів (програми) фінансово-господарської діяльності; призначає керівника та приймає на роботу головного бухгалтера, припиняє дію трудових договорів з ними; затверджує бухгалтерську звітність та звітну документацію; здійснює контроль за розпорядженням, використанням активів і майна; затверджує показники економічної ефективності та здійснює контроль за її реалізацією; дає згоду на створенню філії та відкриття представництв; узгоджує проведення угод і приймає рішення про проведення аудитів та ін.

Високим рівнем адміністрування відзначається також забезпечення діяльності казенних підприємств. Так, компетентний державний орган має право одноосібно вилучати майно у суб’єкта господарювання, що не використовується або використовується не за призначенням. Крім того, затверджує кошторис доходів та видатків, зобов’язує підприємство на виконання замовлень щодо поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для забезпечення державних і суспільних потреб.

Призначення керівника та контроль за його функціонуванням є важливим методом адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств. У переважній більшості випадків цей посадовець є єдиним виконавчим органом суб’єкта господарювання, представляє його інтереси, затверджує структуру і штат працівників, видає локальні нормативно-правові акти тощо (наприклад, наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації від 02.03.2005 р. № 49 «Про затвердження примірного трудового договору з керівником федерального державного унітарного підприємства» [179]).

Керівник підприємства при реалізації своїх прав і виконанні обов’язків має діяти добросовісно та розумно, не допускати укладення невигідних угод, пошкодження або знищення майна. У таких випадках він несе юридичну відповідальність згідно чинного законодавства. Водночас особлива увага, наприклад, у Законі Російської Федерації «Про державні та муніципальні унітарні підприємства» та Законі Російської Федерації «Про протидію корупції», приділяється щодо недопущення корупційних діянь з боку керівника. Ці діяння можуть носити характер як адміністративного (ст. 19.28 Кодексу про адміністративні правопорушення Російської Федерації), так і кримінального (ст. 170, чч.1, 2 ст. 204, ст. 285, ст.291 Кримінального кодексу Російської Федерації [179]) правопорушення.

Поряд із керівником державного підприємства, згідно Закону Республіки Молдова «Про державне підприємство» [180], діє адміністративна рада - колегіальний орган управління, який представляє інтереси держави та реалізує свої повноваження відповідно до Положення про адміністративну раду державного підприємства, затвердженою засновником.

До складу адміністративної ради обов’язково мають входити представники міністерства фінансів та міністерства економіки та торгівлі Республіки Молдови, уповноважені від засновника і трудового колективу. Крім того, можуть бути включені представники інших центральних органів виконавчої влади, фахівців у галузі економіки та права. Водночас членом цього органу не можуть бути особи, визнані недієздатними або засудженими за шахрайство, розкрадання майна, дачу або отримання хабара, а також інші злочини.

Основними повноваженнями адміністративної ради щодо врегулювання діяльності державних підприємств є: затверджує перспективну програму розвитку та річні плани; застосовує заходи щодо забезпечення збереження та ефективного використання майна; вирішує питання по узгодженню із засновником щодо входження підприємства в асоціації та інші об’єднання; затверджує річний кошторис доходів і розходів, бухгалтерський баланс і рахунки прибутків і видатків; надає засновнику звіт про фінансово- економічну діяльність підприємства, а також результати аудиту фінансово - економічної діяльності; вирішує питання про отримання, надання та використання кредитів; надає засновнику пропозиції про внесення змін і доповнень до статуту підприємства, про реорганізацію та ліквідацію; пропонує засновнику кандидатуру керівника підприємства; затверджує пропозицію керівника щодо річного чистого прибутку підприємства.

Згідно Закону Республіки Казахстан «Про державне майно» [181] на державних підприємствах у сферах освіти та охорони здоров’я за пропозицією компетентного органу публічної влади може створюватися спостережна рада. Кількість членів цього органу має бути не менше п’яти осіб, які не входять до штату працівників господарюючого суб’єкта. Виключення становлять керівник державного підприємства та представник уповноваженого органу відповідної галузі.

Члени спостережної ради несуть відповідальність перед державним підприємством і уповноваженою особою публічної адміністрації за матеріальну шкоду або збитки, завдані їхніми діями. Однак можуть бути звільненні від відповідальності у випадках, якщо вони голосували проти рішення спостережної ради або взагалі не голосували. Спостережна рада державного підприємства наділена такими повноваженнями:

надає висновки уповноваженому органу відповідної галузі (місцевому органу виконавчої влади) щодо проекту плану розвитку підприємства на праві господарського відання, по внесенню змін і доповнень до нього;

узгоджує проект звіту про виконання плану розвитку з урахуванням річної фінансової звітності державного підприємства;

приймає рішення про розподіл спонсорської та благодійницької допомоги, отриманих із додаткових джерел, у тому числі чистого прибутку, який залишився у розпорядженні підприємства;

безперешкодно ознайомлюється з документацією підприємства і його структурних підрозділів для контролю цільового використання бюджетних коштів, тощо;

узгоджує пропозиції уповноваженого державного органу з питань призначення керівника державного підприємства та розірвання трудового договору;

приймає участь у розробці колективного договору та затверджує рішення щодо встановлення працівникам надбавок, премій, тощо;

вносить пропозиції уповноваженому органу державної влади про внесення змін і доповнень до статуту державного підприємства; напрацьовує пропозиції по пріоритетним напрямкам розвитку та діяльності суб’єкта господарювання та ін.

З метою контролю за діяльністю державного підприємства органи влади щорічно здійснюють незалежний аудит бухгалтерської документації, тощо. З іншого боку публічна адміністрація сама має звітувати перед суспільством за результати діяльності у сфері господарювання. Так, державні підприємства зобов’язані публікувати річні звіти щодо свого функціонування в спеціалізованих друкованих виданнях і на офіційних веб-сайтах (наприклад, постанова Уряду Російської Федерації від 04.10.1999 р. № 1116 «Про затвердження порядку звітності керівників федеральних державних унітарних підприємств і представників Російської Федерації в органах управління відкритих акціонерних товариств» [179 ]).

У законодавстві країн СНД значна увага приділена питанням обов’язкового здійснення держаних закупівель суб’єктами господарювання державної форми власності. У такий спосіб відбувається ціленаправлений владно-управлінський вплив на їхню виробничу діяльність, визначення параметрів якості та вартості продукції, виконаних робіт, наданих послуг, забезпечується раціональне використання бюджетних коштів, тощо. Так, дія Федерального Закону Російської Федерації «Про закупівлю товарів, робіт і послуг певними видами юридичних осіб» [179] поширюється виключно щодо публічних акціонерних товариств, державних компаній, суб\'єктів природних монополій, організації, що проводять діяльність у сфері здійснення операцій електрикою, газом, теплопостачанням, водопостачанням, водовідведенням, стічних вод, твердих побутових відходів, державних унітарних підприємств.

Порядок здійснення закупівель державними підприємствами передбачає виконання низки обов’язкових вимог. У першу чергу, положення про закупівлю, зміни, внесені до цього положення, підлягають розміщенню на офіційному сайті суб’єкта господарювання не пізніше ніж протягом п\'ятнадцяти днів з дати затвердження.

Повідомлення про закупівлі, у тому числі про проведення відкритого конкурсу або аукціону є невід\'ємною частиною документації щодо державних закупівель. Воно має включати наступні відомості: спосіб закупівлі (відкритий конкурс, публічні торги та ін.); ім\'я, розташування, поштову адресу, адресу електронної пошти, номер телефону замовника; кількість поставлений товар, кількість проведених робіт, послуг; місце доставки товарів, робіт, послуг; інформація про початкову (максимальну) ціну договору (ціна лота); час, місце й спосіб надання документації про закупівлі, розмір, порядок та умови оплати за надання документації; місце і дату розгляду заявок для купівлі та ін.

Оформлений протокол за результатами державних закупівель опубліковується на офіційному сайті замовником не пізніше трьох днів з дати підписання таких протоколів. Крім того, замовник не пізніше ніж на десятий день розміщує інформацію про кількість і загальну вартість угоди за результатами закупівлі товарів, робіт та послуг, у тому числі від одного постачальника.

Згідно Закону Республіки Білорусь «Про державні закупівлі товарів (робіт і послуг)» [182] уповноважений орган державної влади у сфері здійснення закупівель суб’єктами господарювання має значні контрольно - наглядові повноваження, зокрема здійснює координацію діяльності органів публічної влади щодо організації та проведення закупівлі товарів (робіт і послуг); надає методичну допомогу, проводить консультації та розробляє рекомендації; проводить роз’яснення з питань застосування законодавства про державні закупівлі; проводить моніторинг у зазначеній сфері; розглядає скарги на дії або рішення замовника (організатора), комісії та її членів, товарної біржі, оператора електронної торгової площадки, оператора офіційного сайту і приймає рішення по результатах їхнього розгляду та ін.

Слід зауважити, що Федеральний Закон Російської Федерації «Про закупівлю товарів, робіт і послуг певними видами юридичних осіб» визначає загальні умови та порядок проведення закупівель державними підприємства для сталого свого функціонування. Водночас у іншому нормативноправовому акті, Федеральному Законі «Про контрактну систему у сфері закупівлі товарів, робіт і послуг для забезпечення державних і муніципальних потреб» [179], закріплено порядок забезпечення спеціальних цілей в зазначеній сфері.

Він врегульовує відносини направленні на задоволення державних і муніципальних потреб з метою підвищення ефективності, результативності здійснення закупівлі товарів, робіт, послуг, забезпечення прозорості таких закупівель, попередження корупції та інших зловживань, у тому числі, що стосуються: планування закупівель товарів, робіт, послуг; визначення виробника (постачальника); укладання цивільно-правових угод, предметом яких виступають поставка товару, виконання робіт, надання послуг; особливостей виконання контрактів; моніторингу закупівель товарів, робіт, послуг; аудиту у сфері закупівель товарів, робіт, послуг; контроль за дотриманням чинного законодавства щодо контрактної системи у сфері закупівель товарів, робіт, послуг.

Згідно аналізованого Закону закупівля товарів, робіт, послуг державними суб’єктами господарювання здійснюється для досягнення цілей та реалізації заходів, передбачених державними програмами Російської Федерації та суб’єктів федерації, регіональними програмами. Крім того, втілюються у життя міжнародні та міждержавні зобов’язання держави, а також забезпечуються функції та повноваження органів публічної влади тощо. Представники державних підприємств при здійсненні закупівель використовують конкурентні способи визначення виконавців (виробників) або здійснюють закупівлю у одного господарюючого агента.

Виконання контракту включає в себе наступний комплекс заходів, що реалізуються після його укладення, спрямованих на досягнення цілей закупівлі шляхом взаємодії адміністрації державного підприємства з постачальником (виконавцем, виробником) у відповідності до господарського законодавства, зокрема: отримання поставленого товару, виконаних робіт, наданих послуг передбачених контрактом, включаючи проведення експертизи товарів, робіт, послуг; оплата державним підприємством отриманих товарів, робіт, послуг; взаємодія адміністрації державного підприємства з виконавцями (виробниками, постачальниками) при змінені, розірвані контракту, при застосуванні мір відповідальності, а також за інших обставин у випадку порушення сторонами умов контракту.

До інших нормативно-правових актів у сфері здійснення закупівель товарів, робіт, послуг державними підприємствами відносяться постанови Уряду Російської Федерації («Про порядок підготовки та розміщення в єдиній інформаційній системі у сфері закупівель звіту про виконання державних (муніципальних) контрактів та про результати окремого етапу його виконання» від 28.11.2013 р. №1093, «Про затвердження Правил оцінки заявок, кінцевих пропозицій учасників закупівлі товарів, робіт, послуг» від

28.11.2013 р. №1085, «Про затвердження Правил проведення спільних конкурсів та аукціонів» від 28.11.2013 р. №1088, «Про затвердження Правил прийняття рішень щодо укладання державних контрактів на поставку товарів, виконання робіт, надання послуг для забезпечення федеральних потреб на термін, що перевищує термін затверджених лімітів бюджетних зобов’язань» від 26.11.2013 р. №1071, «Про затвердження Положення про ведення реєстру єдиних постачальників російської зброї та військової техніки від

19.09.2013 р. № 826 та ін.); накази Міністерства економічного розвитку Російської Федерації («Про затвердження Методичних рекомендацій щодо застосування методів визначення початкової (максимальної) ціни контракту, ціни контракту, що укладається з єдиним постачальником (виконавцем)» від

02.10.2013 р. №567, «Про затвердження номенклатури товарів, робіт і послуг для потреб замовників» від 07.06.2011 р. №273 та ін.).

Виходячи зі специфіки діяльності окремих державних унітарних підприємств, зокрема казенних, вони мають перевагу при отриманні комерційних оборонних замовлень. Водночас у низці випадків суб’єкти господарювання зобов’язуються публічною адміністрацією на виконання таких замовлень без врахування рентабельності, виключно для забезпечення обороноздатності держави.

Оборонне замовлення має включати у себе: перелік, строки поставки та кількість продукції (робіт, послуг), що поставляється; прогнозовану вартість (ціну) оборонного замовлення в цілому, а також по її розділам й окремим етапам реалізації; перелік державних замовників; перелік пропонованих державних підприємств - виконавців.

Фінансування оборонного замовлення здійснюється за рахунок державного бюджету у спосіб виділення асигнувань державному замовнику. Оплата поставок продукції (робіт, послуг) по оборонному заказу виконується у відповідності з умовами державного контракту. Водночас фінансові кошти, які виплачуються державним замовником суб’єктам господарювання, мають використовуватися тільки для видатків на виконання оборонного замовлення та авансування відповідних робіт. Адміністрація та керівник державного підприємства несуть персональну відповідальність на інше використання вказаних коштів.

Окремим блоком нормативно-правових актів у сфері регулювання діяльності державних підприємств є ті, що присвячені діяльності державних підприємств - природних монополій. У більшості законодавчих актів країн СНД (Федерального Закону Російської Федерації «Про природні монополії», Закону Республіки Білорусь «Про природні монополії» [ 183], Закону Республіки Казахстан «Про природні монополії та регульовані ринки» [184]) поняття природної монополії викладено подібно до ст. 28 ГК України. Мова йде про стан товарного ринку, при якому задоволення попиту є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок певних особливостей виробництва; товари, що виробляються суб’єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами, у зв’язку з чим попит менше залежить від зміни цін на зазначену продукцію [55].

Положення вказаних зарубіжних нормативно-правових актів щодо сфер регулювання діяльність державних суб’єктів господарювання мають багато спільного із нормами Закону України «Про природні монополії». Так, державний інтерес становлять наступні напрями діяльності природних монополій: передача електричної енергії; користування залізничними

коліями та іншими об’єктами інфраструктури; управління повітряним рухом; централізованого водопостачання та водовідведення; транспортування нафтопродуктів, природного газу та теплової енергії трубопроводами; послуги у річкових, морських портах; захоронення радіоактивних відходів [72].

Органи, які здійснюють державне регулювання діяльності суб’єктів господарювання, при прийнятті рішень щодо такого регулювання враховують інформацію про діяльність суб\'єкта природної монополії, надану споживачами, суб\'єктами природних монополій, іншими заінтересованими особами, про результати оприлюднення та відкритих слухань щодо зміни цін на товари природних монополій.

Аналіз питань адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств в окремих країнах СНД дозволяє зробити наступні висновки. По-перше, державні підприємства утворюються та здійснюють свою організаційно-практичну діяльність згідно відомчих нормативно - правових актів центральних органів виконавчої влади з метою забезпечення державних і суспільних інтересів, зокрема:

здійснення діяльності, передбаченої законодавством виключно для суб’єктів господарювання державної форми власності, у тому числі природних монополій;

вирішення важливих соціальних проблем, у тому числі проведення закупівель товарів (робіт, послуг) для забезпечення продовольчої безпеки держави;

здійснення наукової та науково-технічної діяльності у сфері національної, екологічної безпеки держави тощо;

розробки та виготовлення продукції у сферу інтересів держави щодо забезпечення безпеки держави;

виготовлення та використання певних видів продукції, насамперед казенними підприємствами, вилученої з цивільного обігу.

Казенні підприємства держав-учасниць СНД мають особливе правове становище зумовлене режимом оперативного управління державним майном. Вони утворюються у випадку, якщо значна частина продукції (робіт, послуг) призначена для державних або суспільних потреб. Насамперед, у разі необхідності здійснення діяльності по виробництву товарів, виконанню робіт і наданню послуг, що реалізуються по встановлених державою цінах для вирішення суспільних проблем; розробки та виготовлення продукції у сферу інтересів держави щодо забезпечення безпеки;здійснення деяких дотованих видів діяльності, а також ведення збиткових виробництв; здійснення діяльності, передбаченої чинним законодавством виключно для казенних підприємств.

По-друге, у переважній більшості країн СНД керівник державного підприємства є єдиним виконавчим органом суб’єкта господарювання, представляє його інтереси, затверджує структуру і штат працівників, видає локальні нормативно-правові акти тощо.

Поширеним є також створення колективних органів управління державних підприємств, які створюються рішенням компетентних органів публічної влади. Так, основними повноваженнями, наприклад, адміністративної ради щодо врегулювання діяльності державних підприємств є затвердження короткострокових і середньострокових програм розвитку та річних планів; застосовування заходів щодо забезпечення збереження та ефективного використання державного майна; надання засновнику звітів про фінансово-економічну діяльність підприємства та ін.

В окремих випадках на державних підприємствах у соціальній сфері, у тому числі освіти та охорони здоров’я, за пропозицією компетентного органу державної влади може створюватися спостережна рада. Остання має широкі повноваження контрольно-наглядового характеру, зокрема, надає висновки уповноваженому органу відповідної галузі щодо проекту плану розвитку підприємства на праві господарського відання; узгоджує проекти звітів про виконання поточних планів державного підприємства;узгоджує пропозиції засновника з питань призначення керівника державного підприємства та розірвання трудового договору; напрацьовує пропозиції по пріоритетним напрямкам розвитку та діяльності державного суб’єкта господарювання.

По-третє, згідно законодавства держав-учасниць СНД щодо

врегулювання діяльності державних підприємств передбачаються значні повноваження для органу державної влади, який створив суб’єкт господарювання. Так, останній визначає їхні основні види діяльності, а також порядок підготовки, прийняття і змісту планів фінансово-господарської діяльності; призначає керівника державного підприємства та припиняє дію трудових договорів з ним; здійснює контроль за розпорядженням, використанням державних активів і майна; затверджує показники економічної ефективності та здійснює контроль за її реалізацією; узгоджує проведення угод і приймає рішення про проведення аудитів на державному підприємстві.

По-четверте, законодавством країн СНД значна увага приділена питанням здійснення закупівель державними підприємствами за бюджетні кошти. Отже, відбувається ціленаправлений адміністративний вплив на виробничу діяльність останніх, визначаються параметри якості та вартості продукції, виконаних робіт, наданих послуг, тощо.

У переважній більшості компетентні органи публічної влади у сфері здійснення закупівель мають значні повноваження, зокрема надають методичну допомогу, проводять консультації та розробляють рекомендації для господарюючих суб’єктів; здійснюють координацію діяльності відповідних державних органів щодо організації та проведення закупівлі товарів (робіт і послуг); розглядають скарги на дії або рішення замовника (організатора), комісії та її членів товарної біржі, приймають рішення по результатах їхнього розгляду та ін.

Проводячи подальший розгляд питання щодо зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств, слід підкреслили, що державні підприємства у країнах з розвинутою ринковою економікою мають таке ж важливе значення для системи господарювання як окремої держави, так і для глобального

загальноекономічного простору. Слід виділити чотири взаємопов’язаних основних компоненти подібного явища, перший з яких, зростаюча інтеграція фінансових ринків та збільшення фінансових потоків між країнами, де державним підприємствам відводиться ключова роль щодо регулятора основних критеріїв цих процесів.

До другого компонента слід віднести уніфікацію умов діяльності на світовому ринку в напрямку створення єдиного простору для виробництва і торгівлі (організаційних, господарських та інших умов). Третій - збільшення кількості державних господарюючих суб’єктів, які керуються при формуванні своєї індивідуальної стратегії транснаціональними або глобальними довготерміновими інтересами. Останнім серед вказаних є формування та зміцнення транснаціональних систем регулювання господарських процесів (наприклад, загальна позиція країн ЄС, їхня спільна модель поведінки часто відбивається в діяльності міжнародних підприємств, установ та організацій, де ці країни виступають з єдиною платформою, що особливо характерно для економічних форумів) [185, с. 27].

На національному ж рівні масштаби і структура державного сектору в різних країнах залежать від стану розвиненості ринкових відносин, історичних і соціальних умов тощо. Питання про доцільність участі держави у підприємництві вирішується в рамках економічної системи, яка передбачає певні галузеві пріоритети та роль державного сектора [186, с. 321-322].

Водночас спільне те, що державне підприємництво охоплю галузі, які є капіталомісткими та малорентабельними, включаючи виробничу та соціальні інфраструктури: енергетику, транспорт, зв\'язок, освіту та охорону здоров’я. Крім того, сюди відноситься й діяльність держави щодо «оздоровленню» галузей, що перебувають в стадії рецесії; активізації економіки у цілому (націоналізація збиткових підприємств або таких галузей, прискорений розвиток яких необхідний для підвищення конкурентоздатності недержавного сектора). Державне підприємництво поширюється на національну оборону та безпеку, підтримання екологічної безпеки [187, с. 19].

Найбільш розвинені механізми управління державною власністю є в низці країн, зокрема Німеччина, Великобританії, Японії, КНР, США. Саме тому виділяють три основні моделі адміністративно-правового регулювання діяльності суб’єктів господарювання: англо-американську, європейську та азіатську [188, с. 128].

У рамках англо-американської моделі, наприклад у США, управління державними підприємствами здійснюється відповідними міністерствами або спеціальними діючими комісіями по рішенню Конгресу. Водночас особливістю цієї форми адміністрування є передача державних підприємств в оперативне управління та експлуатацію приватним корпораціям. Також держава як власник суб’єктів господарювання піклується про реалізацію їхньої продукції, забезпечує відповідними замовленнями [189, с. 5].

Саме тому останнім часом простежується чітка тенденція переходу більшості земель та державних об’єктів під юрисдикцію національних трастів (об’єднаних державних підприємств). Під останніми розуміють зобов’язання, добровільно прийняте на себе управителем, якого закон примушує сумлінно володіти і управляти власністю в інтересах іншої особи або осіб (бенефіціара), про неприпустимість будь-якого ризику щодо цієї власності [190, с. 109].

Слід наголосити на трьох основних видах трастів: фіксований - довіритель дає докладні вказівки щодо всіх елементів трасту, з управління довірчою власністю та доходами від неї; дискреційний - керуючому належить право на будь-які дії, які захищають інтереси бенефіціара і примножують вартість власності; захищений - заснований, як правило, на родинних стосунках (батьки засновують траст на користь дітей) [191, с. 10-16].

Згідно господарського федерального законодавства США майно, яке може передаватися у господарське відання або оперативне управління державним підприємствам включає: будівлі (55,3% від загальної кількості майна), споруди та обладнання (36,7%) і земля (8%). До федеральних споруд та обладнання відносяться системи по виготовленню та розподілу електроенергії, системи зв’язку та навігаційне обладнання, системи енергогазозабезпечення, науково-дослідне обладнання, дороги та мости, залізничні дороги, військове майно та техніка та ін. До федеральних споруд і обладнання відносяться виробничі системи і Федеральний земельний фонд (2646 млн. кв. км.), з яких 56,6% приходиться на охоронювані державою природні території. Водночас до державної власності відносяться також науково-дослідні заклади, лабораторії, університети та коледжі [ 192].

Аналіз зарубіжних джерел доводить, що крім розпорядження та управління державною власністю, державне підприємництво в країнах англо - американської моделі здійснюється через систему «державних ринків».

Насамперед мова йде про Австралію, США, Великобританію, де воно виражається в широкомасштабній участі суб’єктів господарювання в операціях на особливому державному ринку товарів і послуг, які є важливим елементом та основою загальнонаціональної системи господарювання [174, с. 33].

На цьому ринку реалізуються економічні та договірні зв’язки держави - замовника з його головним підрядчиком - приватним капіталом. За допомогою цього складного апарата господарсько-договірних зв’язків держава розміщує в різних секторах економіки значні замовлення, які оплачуються за допомогою федеральних коштів. Використовуючи зазначені замовлення як економічний інструмент, держава стимулює окремі галузі народного господарства. Також забезпечується проведення наукових досліджень, у тому числі фундаментальних, сприяє створенню та впровадженню нової техніки і технологій, фінансує розробку у сфері охорони здоров’я, екологічної безпеки тощо [174, с. 34].

Важливо підкреслити, що, незважаючи на відносно невелику частку державної власності, у порівнянні з іншими країнами, в США останні два десятиліття активно проходять процеси приватизації. Ці процеси мають свої специфічні особливості - приватизація передбачає не тільки продаж державних підприємств, але використання інших адміністративно-правових і ринкових механізмів. Зокрема, контрактування державних суб’єктів господарювання з приватними фірмами - виконавцями замовлень; механізм, за якого раніше безкоштовні державні послуги стають платними; законодавчий механізм - поширення регулюючої дії правових норм, згідно яких держава одноособово несла відповідальність за окремі умови життєдіяльності суспільства, на приватні інституції [189, с. 4-7].

У європейській моделі адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств (ФРН, Франція, Італія, Іспанія та більшість країн ЄС) сформувалося три основні різновиди правової організації суб’єктів господарювання:

підприємства, які діють у формі торгових товариств, головним чином акціонерні товариства, а також товариства з обмеженою відповідальністю;

підприємства, капітал яких не поділений на акції або паї, що діють самостійно як самостійні суб’єкти права зі своїм відособленим майном та самостійною майновою відповідальністю (державні унітарні підприємства);

так званні казенні підприємства, які не мають правової, господарської чи фінансової самостійності; їхнє фінансування та прибутки проходять через державний бюджет [174, с. 34].

Прикладом Законом Литовської Республіки «Про державні підприємства та підприємства самоуправління» [193] визначено, що державним підприємством є господарська одиниця, яка має своє фірмове найменування, зареєстрована у встановленому законодавством порядку для здійснення відповідної комерційно-господарської діяльності. До складу підприємства входять комплекс матеріально -технічних, фінансових і нематеріальних активів, його права і обов’язки. Основними видами державних підприємств є державні унітарні та державні акціонерні підприємства.

З метою організації діяльності державних підприємств в європейських країнах використовують організаційно-правові форми, які позитивно зарекомендували себе у приватному виробництві - акціонерні товариства й товариства з обмеженою відповідальністю. Це дозволяє господарюючим суб’єктам встановлювати тісні ділові стосунки з приватними підприємствами; полегшує процес приватизації державних підприємств при необхідності. Крім того, у провідних країнах ЄС широко використовуються так звані торгові товариства (національні товариства). Акції останніх повністю належать державі, як безпосередньо, так і через акціонерів, в якості яких виступають інші державні підприємства. За таких умов останні є доволі автономними утвореннями, не входячи в систему органів державного управління [174, с. 35].

Вказані форми управління державними підприємствами позитивно себе зарекомендували навіть в європейських економіках близьких до вітчизняної. Так, у Польщі наприкінці 80-90-х рр. ХХ ст. був здійснений швидкий, радикальний перехід до ринкової економіки. У країні була проведена приватизаційна реформа, основними методами якої стали капіталізація та ліквідація. Державні підприємства залишились у паливно-енергетичному, банківському та страховому секторі, виробляючи 20% ВВП країни. Як доречно підкреслює В.М. Мотриченко, сьогодні ця країна демонструє значно кращі темпи економічного зростання, порівняно з іншими країнами пострадянського простору [194, с. 9].

Азійська модель адміністративно-правового регулювання діяльності державних підприємств є ефективною з економічної точки зору, однак використовує різні підходи, в залежності від політичної системи держави. Так, у Південній Кореї та Японії склалося чітке розмежування сфер вкладання капіталу: приватного - у виробничу сферу, державного в інфраструктуру. Тому державний сектор цих країн не виступає серйозним конкурентом у жодній із галузей виробництва, і його функціонування цілком залежить від інтересів приватних корпорацій [189, с. 8-9].

Серед акціонерних компаній та пайових товариств багато некомерційних установ: інститути та лабораторії, зайняті фундаментальними дослідженнями і гуманітарними науками; економічні фонди співробітництва; центри науково-технічної інформації. Водночас в останніх держава (в особі відповідного очільника міністерства) - єдиний чи головний акціонер [195, с. 58]. На сьогодні у державному секторі Японії нараховується близько 8 тис. підприємств, з яких понад 3,5 тис. казенні: водопровід, газо- і теплопостачання, міський транспорт, лікарні. Інші - акціонерні та пайові, зайняті будівництвом та експлуатацією муніципального житла, платних автомобільних доріг, тощо.

Серед головних функцій державних підприємств відсутня функція участі в матеріальному виробництві, що займає важливе місце в діяльності державного сектору країн ЄС. У деяких галузях існують державні та напівдержавні підприємства. Однак основний напрямок їхнього функціонування - не виробнича діяльність, а проведення наукових досліджень та розробок, надання фінансової та технічної допомоги з метою раціоналізації та прискорення технічного прогресу, а також розробка різних організаційних питань [185, с. 135-136].

На сьогодні КНР демонструє одні з найкращих показників розвитку виробництва з поміж інших розвинутих азійських держав, не зважаючи на тотальний вплив державного управління у всіх галузях промисловості. Зумовлено це тим, що у Китаї було здійснено поступове реформування державних підприємств та створені конкурентоспроможні державні підприємства, засновані на ринкових принципах господарювання та самостійності в управлінні. Державна форма власності в країні є провідною, а державні підприємства функціонують у головних галузях економіки та виробляють 30% ВВП країни [194, с. 10].

На підставі вищевикладеного можна зробити висновок, що у цілому правове регулювання діяльності державних підприємств у більшості розвинутих країн світу обумовлене умовами існування національних систем господарювання. Ці суб’єкти є учасниками конкурентного ринку, а також забезпечують сталість функціонування економік, виступаючи основними агентами публічних адміністрацій в товарно-грошових операціях, здійсненні оперативного управління державним майном на монопольних ринках тощо.

Отже, такий стан речей у повній мірі закріплений також у чинному вітчизняних нормативно-правових актах, зокрема, у господарському та цивільному законодавстві. Разом із тим, бажаним є перейняття позитивного зарубіжного досвіду врегулювання діяльності державних суб’єктів господарювання щодо забезпечення ними підвищення рівня економічних показників ефективності використання державних активів і майна. Насамперед мова йде про відкриті та публічні процедури приватизації державного майна, визначення середньострокових і довгострокових програм розвитку діяльності державних унітарних підприємств, спроможність казенних суб’єктів господарювання впроваджувати та використовувати новітні інформаційно-технічні засоби тощо.

Окрім оновлення вітчизняного законодавства щодо піднятого питання важливим є розроблення та впровадження нових нормативно-правових актів, насамперед, Закону України присвяченому діяльності державних і комунальних підприємства. Як засвідчує світова практика, у такий спосіб можливо чітко врегулювати правовий статус державних і комунальних унітарних підприємств, їхні види, правові засади організації, ліквідації, а також визначення порядку провадження ними діяльності.

3.2.

<< | >>
Источник: ТИТАРЧУК ВАСИЛЬ ВАСИЛЬОВИЧ. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ДЕРЖАВНИХ ПІДПРИЄМСТВ В УКРАЇНІ Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ - 2017. 2017

Скачать оригинал источника

Еще по теме 3.1. Пріоритети запозичення зарубіжного досвіду адміністративно- правового регулювання діяльності державних підприємств:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -