Зарубіжний досвід правового регулювання діяльності саморегулівних організацій

Міжнародні організації альтернативою державному регулюванню визнають діяльність саморегулівних організацій в економіці^[567], саморегулювання визначається як «система, яка регулює відносини в підприємницькому середовищі, щоб уникнути прямого державного втручання або регулювання»^[568].

Вивчення зарубіжного досвіду сприяння діяльності саморегулівних організацій є важливим з огляду на недостатність функціонування саморегулівних механізмів та широкого обговорення потреби їх впровадження у більшості галузей національної економіки. О. В. Медведчук слушно підсумовує: «Досвід цих організацій має стати основою для удосконалення та впровадження ефективних моделей саморегулювання, визначених за результатами вивчення й апробації кращих зарубіжних практик з роздержавлення публічного управління, що сприятиме послабленню рівня владно-адміністративного тиску, розвантаженню органів державної влади від невластивих функцій, підвищенню відповідальності учасників ринку і, як наслідок, покращенню якості робіт і послуг»^[570].

На теренах пострадянських держав колишнього СРСР спостерігається така тенденція формування СРО: як правило, статус СРО надається відповідно до галузевого законодавства певним асоціаціям, організаціям; відсутній базовий закон про СРО; якщо організаціями фактично виконуються функції СРО, однак галузевим законодавством не передбачено утворення статусних СРО, то такі організації діють як певні об’єднання (асоціації) при цьому виконуючи функції СРО. Слід зазначити, що у межах СНД був прийнятий Модельний закон «Про саморегулівні організації»^[571].

Водночас, аналізуючи діяльність СРО у різних державах світу, доходимо висновку, що вони можуть діяти як на певних ринках, у галузях та видах, а також можуть створюватися певні міжгалузеві СРО та фахові (професійні) (у так званих соціальних професіях (регульованих)). Як і в Україні, залежно від виду економічного діяльності, галузі, ринку саморегулювання має різноманітні особливості.

Подібним у діяльності СРО у різних державах є потреба створення ними саморегулівних норм, так званих правил СРО (етичних кодексів, стандартів тощо). Для держав ЄС у сучасний період характерним стало створення таких саморегулівних норм спільно з органами державної влади, тобто акцентується увага на співрегулюванні. Однак, як зазначає О. М. Залєтов: «На відміну від України, у більшості європейських держав з високим рівнем розвитку економіки, демократії й громадянського суспільства (наприклад, Австрія, Велика Британія, Голландія, Данія, Італія, Німеччина, Польща, Франція) фахові саморегулівні і самоврядні об’єднання посіли належне їм місце та відіграють важливе значення в регулюванні професійної діяльності, бізнес-середовища, створенні стандартів діяльності для відповідних професій, галузей чи сфер діяльності тощо. При цьому їх діяльність законодавчо врегульована, прозора й прогнозована»^[572]. Слід зазначити, що і ці держави продовжують ефективний пошук ефективної моделі діяльності СРО. Їх надбання також пройшло тернистий шлях та неоднозначно розцінюється учасниками регулівного процесу. В одних державах відбулося посилення державного впливу на ринок, враховуючи недостатність та неефективність діяльності СРО (Велика Британія та ринок фінансових послуг). У інших - створення та функціонування СРО призвело до зарегульованості на ринку, тому суб'єкти господарювання лишилися невдоволеними таким механізмом (Польща та ринок сільського господарства) тощо.

Тому досвід діяльності саморегулівних організацій за кордоном доволі різноманітний і залежить від побудови правової системи держави, ролі громадянського суспільства тощо.

На думку Д. А. Антонюка, Н. Х. Єнгояна: «Світовий досвід вказує на формування та функціонування трьох моделей бізнес-асоціацій: англосаксонська, континентальна та змішана»^[573]. Однак така думка видається дещо спрощеною. Так, вказані автори вважають, що Японію можна віднести до третьої змішаної системи^[574]. Враховуючи особливості системи СРО у Японії, вважаємо, що система побудови СРО у цій державі є окремим усталеним типом моделі СРО, оскільки, особливістю механізму саморегулювання в Японії є наявність двох його різновидів: адміністративного та захисного. Виходячи з різновидів саморегулювання і мета їх буде відмінною, як уже зазначалося.

Далі автори стверджують: «Зокрема, континентальна модель передбачає наявність встановленої законом сфери діяльності; чітке розмежування функцій між асоціаціями, які виконують різні завдання; обмеження конкуренції та суперництва між ними; логічно витриманий принцип приєднання більш дрібних асоціацій до об’єднуючої їх великої структури; високий ступінь формальної участі в роботі державного апарату, що відповідає за бізнес-політику. З іншого боку, для англосаксонської моделі характерна відсутність спеціального законодавства, добровільний характер членства, відсутність обмежень для створення бізнес-асоціації, відсутність вимог до асоціацій щодо виконання функцій, делегованих державою. Головне своє завдання бізнес-асоціації цього типу бачать у захисті інтересів своїх членів стосовно держави, але не в розробленні та реалізації певної політики спільно з державними інститутами і не в наданні технічної допомоги і ділових послуг своїм членам.

Водночас і у рамках континентальної або ж англосаксонської моделі побудови саморегулівних організацій існують суттєві відмінності. Вважаємо, що це питання потребує подальшого дослідження щодо типологізації та згрупування СРО. Звичайно, СРО вписується у рамки тієї чи іншої правової системи держави, однак специфіка відносин накладає свій відбиток на механізм функціонування, тому він відмінний у кожній державі та не повністю досліджений на рівні порівняльного правознавства. Зокрема, у науковій літературі зазначається також, що існують держави, на ринках яких узагалі відсутня СРО, держави з однією СРО, держави з багатьма СРО; СРО, які мають делеговані повноваження та їх відсутність; держави з добровільним та обов’язковим членством тощо.

Тому типологізація бізнес-асоціацій за різновидом правової системи видається доволі не обґрунтованою. Водночас доцільно розглянути практику СРО на прикладах зарубіжних держав та спробувати визначити певні світові тенденції у їх функціонуванні, зокрема враховуючи практику держав ЄС.

Державна політика країн ЄС спрямована на краще регулювання. Європейська Комісія оголосила: «менше дій, але кращих дій» («less action, but better action»), канадський уряд назвав це «розумним регулюванням» («regulating smarter»). Завдання урядів полягає в тому, щоб знайти правильне поєднання ринкових сил та урядового втручання для досягнення цілей політики щодо забезпечення ефективності при зміні економічних та соціальних умов^[576].

Саморегулівні організації у США. Становлення та розвиток системи інституційного саморегулювання у США пов’язують із фондовим ринком, зокрема, із виникненням Нью-Йоркської фондової біржі (Угода 24 брокерів від 17 травня 1792 року про фіксований розмір комісійних та взаємне надання пільг). У 1934 році з прийняттям закону про фондові біржі у законодавстві США було закріплено поняття «саморегулівна організація».

СРО у США створюються у сферах цінних паперів, будівництва, реклами, засобів масової інформації, туристичного бізнесу, медицини і ветеринарної медицини, оціночної діяльності, архітектурної діяльності, професійної діяльності адвокатів, лікарів та у багатьох інших. Добровільні некомерційні організації без статусу СРО також займаються інформуванням споживачів про надання послуг різними компаніями, врегулюванням спорів за допомогою альтернативних методів та інше. Особливістю останніх років стала глобалізація певних СРО США та створення їх представництв за межами країни (наприклад Канада, Азія тощо). Крім того, стали залучатися до діяльності СРО іноземні фахівці, створюються міжнародні проекти.

Саморегулівні організації у США мають міжгалузевий характер (трапляються випадки, коли члени організації здійснюють професійну діяльність у самих різноманітних галузях). Зокрема, СРО «Council of Better Business Bureaus» (далі - BBB) своєю місією визначила: заохочувати та підтримувати найвищі етичні відносини між бізнесом та громадськістю через добровільну саморегуляцію, споживчу та бізнес-освіту, високу якість послуг^[577]. Національна BBB встановлює мінімальні стандарти, але кожна місцева ВВВ може посилити ці стандарти за допомогою більш жорсткої політики. Для того, щоб претендувати на акредитацію в організації, компанія має бути в бізнесі в місцевому регіоні не менше року.

Сьогодні в Сполучених Штатах Америки і Канаді функціонує 128 регіональних бюро BBB^[578]. У цього прикладі спостерігаємо досить складну та розгалужену систему СРО, яка має навіть закордонні представництва. Отже, для розвитку саморегулівних організацій важливим сучасним етапом є можливість створення об'єднань не тільки на національному рівні, а й їх представництв у інших державах.

Прикладом саморегулівної організації з обов'язковим членством є Financial Industry Regulatory Authority (далі - FINRA), орган регулювання фінансової індустрії.

Отже, особливостями системи СРО у США можна вважати: можливість міжгалузевого поєднання у діяльності учасників СРО; закріплення варіанту як обов'язкового, так і необов'язкового членства; СРО можуть бути як комерційною, так і некомерційною організацією.

Асоціації у США можуть пропонувати певні зібрання норм. Так, І.В. Лукач зазначає: «.. загальним для всіх штатів є Модельний закон про бізнес-корпорації (перше видання 1950 р., остання редакція від 2002 р.), розроблений Американською асоціацією юристів. Він не є (як і всі Модельні або Єдині закони чи кодекси) федеральним законом, але 42 штати домовилися про його імплементацію до законів про бізнес-корпорації штатів»^[580].

Досвід Канади. СРО створені у малому та середньому бізнесі у більшості галузей економічної діяльності Канади. Саморегулювання може бути як добровільним, так і обов’язковим. Для Канади, як для федеративної держави, характерний територіальний принцип побудови діяльності СРО. Існують СРО на національному та провінційному рівнях Як і в США, для отримання доступу до певної професії або виходу на ринок на території іншої провінції Канади особі потрібно отримати новий дозвіл від локальної (провінційної) СРО.

Водночас у Канаді діють галузеві СРО, на відміну від США, де можуть діяти міжгалузеві СРО, тобто координується робота кількох суміжних галузей, сфер. Особливістю є те, що набути членство у певній СРО можна автоматично (після завершення навчального закладу) або ж потрібно скласти спеціальний екзамен. Усе залежить від особливостей регулювання галузі. Можлива процедура підтвердження набутих компетентностей, яка полягає у перепідготовці або ж додатковому навчанні.

Основними завданнями СРО є розробка стандартів діяльності, навчальних програм, консультативна допомога, акредитація, допомога у працевлаштуванні і звичайно контроль за діяльністю членів організації. Традиційна сфера саморегулювання - ринок цінних паперів, також має СРО у Канаді. На СРО покладено обов’язок провінційних регуляторів цінних паперів керувати операціями та веденням бізнесу деяких гравців у фінансовій системі, таких як інвестиційні фірми, щоб захистити інвесторів та громадськість від нечесної поведінки. Наприклад, у провінції Онтаріо СРО здійснюють діяльність на основі Закону про цінні папери (Онтаріо). Деякі обов’язки СРО включають: розробку та виконання власних правил для регулювання операцій, стандартів та умов ведення бізнесу для своїх фірм-членів та їх представників; забезпечення дотримання відповідності діяльності своїх членів згідно з правилами та законодавством про цінні папери; обробку скарг інвесторів; проведення перевірок чи розслідувань щодо своїх членів для виявлення неправомірних дій; вжиття відповідних дисциплінарних заходів проти тих, хто порушує правила. СРО діють під керівництвом та наглядом провінційних та територіальних регуляторів, які працюють разом як канадські адміністратори цінних паперів^[581].

У Канаді органи державної влади можуть затверджувати певні етичні кодекси СРО, підтверджувати відповідність діяльності СРО вимогам кодексу (на кшталт «печатки довіри» OFT (The Office of Fair Trading) у Великій Британії). Органи державної влади можуть бути посередниками у переговорах між усіма зацікавленими особами, а також включати від власного імені представників в органи управління СРО. На законодавчому рівні можуть визначатися вимоги до представників певної професії, СРО має гарантувати відповідність їх членів цим вимогам. Органи державної влади розробляють методики аналізу ефективності регулятивного впливу кодексів. Водночас і самі СРО здійснюють аналіз власної діяльності та зобов’язані надавати звіти. Особливістю механізму СРО у Канаді є зацікавленість та активна діяльність уряду щодо забезпеченням політичного середовища, що сприяє реалізації саморегулювання галузі.

СРО у Великій Британії запроваджено у багатьох галузях економічної та професійної діяльності, починаючи від класики саморегулювання - фінансового ринку та продовжуючи в інших сферах: рекламна діяльність, будівництво, ринок електронної

комерції тощо. У цій державі, як і США існують міжгалузеві СРО.

Свою специфіку має і державна політика щодо саморегулювання. Така особливість виявляється завдяки активній участі держави у прийнятті добровільних кодексів. Причому більшість кодексів схвалюються за допомогою «печатки» органами державної влади. Департамент чесної торгівлі (The Office of Fair Trading) (далі - OFT) має досить широкі повноваження щодо активної участі у затвердженні кодексів. Білою книгою запропоновано, щоб політика саморегулювання включала: просування основних принципів та заохочення до доброї практики шляхом їх оновлення; оприлюднення затверджених або відмови від ухвалення кодексів при прийнятті рішень; оприлюднення для споживачів переваг загальної схеми та переваг роботи з підприємствами, які діють відповідно до кодексів; схвалення «печаткою» кодексів для того, щоб споживачі могли побачити, чи трейдер зобов'язується дотримуватися стандартів; і можливість скасування «печатки» на кодексах, які не відповідають законодавчим положенням. Ті підприємства, які вирішили не дотримуватись кодексу, будуть контролюватися відповідно до нових процедур боротьби з недобросовісною торговою практикою^[582].

Для розробки кодексів залучаються інші зацікавлені сторони, тобто органи державної влади та асоціації споживачів. Ці ж зацікавлені сторони можуть брати участь і у системі контролю за дотриманням положень кодексу. Наприклад, сфера реклами у Великій Британії може контролюватися спільно з іншими зацікавленими сторонами відповідно до «Британського кодексу рекламної практики та стимулювання збуту» («The British Code of абусгїізіпд Practice and Sales Promotion»). Характерними рисами кодексів є встановлення обмежень у певній сфері, встановлення видів відповідальності та інше.

СРО у Польщі. Особливості системи саморегулювання вбачаються і в Польщі. Інституційне саморегулювання тут виникло у вигляді гільдій, цехів у XIII столітті. Після Другої світової війни під час побудови соціалізму воно занепадає, а після розпаду соціалістичного табору відновлюються саморегулівні організації. Поняття професії публічної (суспільної) довіри є специфічним польським творінням і невідоме в інших європейських державах^[583].

Відповідні сфери господарської та професійної діяльності самоврегульовуються на основі галузевого закону, який регулює діяльність відповідних палат: Аптечної палати (Палата фармацевтів), Сільськогосподарської палати, Польської палати друку, Палати з туризму, Палати архітекторів Польщі, Палати медсестер і акушерок та ін. Крім того, існують саморегулівні організації за назвою Асоціація, наприклад Польська асоціація банків. СРО можуть бути як місцеві, так і відповідного національного рівня. Членство у СРО може бути як обов’язкове, так і добровільне. Якщо професія відноситься до професії публічної довіри, то членство є обов’язковим. Одним з головних питань залишається притягнення до дисциплінарної відповідальності членів СРО.

У Польщі був прийнятий Закон про господарські палати (польською - o izbach gospodarczych ) від 30 травня 1989 року. Відповідно до ст. 1 цього закону підприємці можуть асоціюватися у діючі господарськіи палати. Господарська палата є організацією економічного самоврядування, яка представляє економічні інтереси асоційованих у ній підприємців, зокрема у державних органах. Вони формують і поширюють принципи етики в бізнесі, зокрема, розвивають та покращують чесні норми ведення торгівлі^[584].

Польща, Чехія, Словаччина мають подібні риси інституційного саморегулювання. Побудова саморегулювання виходить із створення регіональних палат, а також національної (крайової) палати. Важливу частину доходів палати складають, окрім класичних членських внесків, також штрафи за порушення створених організацією правил або порушення законодавства (створюються дисциплінарні комісії, які здійснюють контроль за дотриманням правил ведення економічної діяльності). Палати мають реєстр членів, незалежно від обов’язковості та добровільності членства. Важливим моментом є надання освітніх послуг, включаючи постійне підвищення кваліфікації, нарахування балів за участь у відповідних курсах, семінарах тощо.

СРО затверджують власні етичні норми та стандарти, які відповідають загальноєвропейським та світовим. Професійні організації відіграють важливу роль в політичному, економічному, соціальному та міжнародному житті. Багато СРО є членами міжнародних неурядових організацій у відповідних сферах. Співпрацюють у налагодженні міжнародної торгівлі, зокрема міжнародних виставках, семінарах, форумах, конференціях тощо.

У світі відбулося створення СРО у нових галузях економічної діяльності. Наприклад, створена Хорватська асоціація Blockchain і криптовалюти (Ubik), що є саморегулівною організацією, метою якої є створення криптографічної спільноти, суспільного утворення з розвитку регулювання в Хорватії^[585].

Досвід функціонування саморегулівних організацій у світі допомагає визначити такі загальні тенденції:

1. Політика держав щодо саморегулівних організацій формується за активної участі усіх зацікавлених сторін: держави, представників бізнесу та споживачів товарів та послуг.

2. Інституційне саморегулювання в одних державах перебуває на стадії свого становлення (Україна); у інших - інтенсивно розвивається і, як наслідок цього бурхливого процессу, фокусуються як негативні, так і позитивні тенденції; у третіх - практика діяльності доволі усталена та ефективна (неефективна), постійно відбуваються дії щодо осучаснення.

3. Можлива реєстрація СРО як комерційних, так і некомер- ційних об'єднань.

4. СРО створюються на основі як добровільного, так і обов'язкового членства (у Польщі доступ до публічних (суспільних) професій вимагає обов'язкового членства).

5. Як правило, питання діяльності СРО врегульовується на рівні галузевих законів, які торкаються правового регулювання певної галузі, або ж діють окремі закони щодо конкретних само- регулівних організацій. Можливий варіант загального закону про діяльність саморегулівних організацій, господарських палат.

6. СРО можуть створюватися на рівні певних територіальних одиниць, а також на національному рівні, об'єднуючи представників територіальних СРО. Національні СРО мають свої представництва у міжнародних неурядових організаціях у цій сфері (за наявності СРО).

7. Стандартними функціями СРО у світі є: розробка правил (етичні кодекси, стандарти тощо) та їх дотримання членами організації; представництво членів СРО, захист їх інтересів, контроль діяльності членів СРО. Важливим компонентом є делеговані повноваження у випадках чітко регламентованих законодавством.

8. Етичні кодекси СРО можуть підлягати схваленню органами державної влади (Велика Британія).

9. Національні СРО з огляду на глобалізацію можуть мати представництва вінших державах.

10. СРО можуть створюватися за критерієм сфери, виду, галузі, ринку господарської або професійної діяльності або ж за міжгалузевим критерієм (залежно від основної загальновизнаної ідеї, мети для її членів, наприклад, чесного ведення справ (США)).

11. Система СРО тяжіє до змін, які направлені на політику співрегулювання.

12. СРО є ідеологами перспективних норм, які у подальшому можуть бути закріплені у законодавстві держави. Саморегулівні норми включають підвищені вимоги до своїх членів, які у подальшому можуть бути визнані загальнокорисними та встановлені на рівні держави.

Для держав колишнього соціалістичного табору (Україна, Польща, Чехія, Словаччина та інші) характерний дорадянський розвиток СРО, потім період заборони їх діяльності та відновлення функціонування у 90-ті роки. При чому різний ступінь державного втручання в економіку держав відобразився і на ступені швидкості регенерації саморегулівних механізмів як ринку в цілому, так і інституційної сфери.

Аналізуючи діяльність СРО у світі, доходимо висновків, які мають бути ураховані при здійсненні правового забезпечення та запровадження діяльності СРО: 1) формування довіри суспільства щодо здатності саморегулівних організацій здійснювати регулювання господарської діяльності та ефективний контроль за членами організації; 2) запобігання надмірній регуляції зі сторони СРО діяльності її членів; 3) запобігання створенню надмірних бар'єрів доступу до певного ринку або професійної діяльності зі сторони СРО; 4) запобігання конфліктів під час реалізації публічних та приватних функцій, публічних та приватних аспектів мети СРО. У цій ситуації примат має виконання публічних аспектів функцій СРО; 5) поряд із побудовою СРО як незалежної інституції потрібно передбачити механізм, який забезпечить демократичність функціонування СРО, виборність та підзвітність діяльності її органів, недопущення комерціалізації їх діяльності; 6) створення ефективного механізму сприяння та контролю за СРО зі сторони держави.

3.2.