Делегування повноважень саморегулівним організаціям
Саморегулівним організаціям можуть делегуватися деякі повноваження органів виконавчої влади. Однак делегування повноважень не завжди є важливою ознакою для визнання статусу саморегулівної організації, указане стосується тільки певних галузей економічної діяльності, де законодавчо передбачена така можливість.
Для таких саморегулівних організацій встановлені підвищені вимоги щодо присутності на певному ринку, прав та обов'язків та інші. Залишаються відкритими питання щодо кількості та змісту повноважень, які можуть делегуватися СРО, та вимог до таких організацій.На думку О. Онуфрієнко, можна констатувати, що норми чинного законодавства передбачають дві групи повноважень у саморегулівних організаціях на ринку цінних паперів. Так, науковець до першої групи відносить повноваження, делеговані СРО самими учасниками. Реалізація цих повноважень ґрунтується на договірних відносинах між членом СРО й організацією та не підкріплюється засобами впливу з боку держави. Друга група - це повноваження, надані державою відповідним державним органам і делеговані останніми до СРО. Реалізуючи ці повноваження, СРО здійснюють окремі елементи державного регулювання ринку цінних паперів. Вимоги, установлені СРО під час реалізації зазначених повноважень, - це обов'язки учасників СРО, які встановлені в нормативних актах, і тому їх невиконання має тягнути за собою негативні наслідки, аналогічні наслідкам за невиконання норм чинного законодавства[674].
Делегувати, обирати або уповноважувати делегатом[675]. Делегування повноважень (англ. delegation of authority) - тимчасова передача своїх повноважень одними органами державної влади іншим органам державної влади або органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям. Поширене також делегування повноважень на здійснення певної діяльності (дій) суб'єктами управлінських відносин (виконавчої влади)[676].
У реалізації державної економічної політики є сфери переважно приватноправового регулювання, проте держава стимулює створення суб'єктами господарювання саморегульованих організацій з делегуванням їм окремих повноважень, що зазвичай притаманні органам державної влади[677]. Делегування повноважень у системі виконавчої влади має на меті досягти гнучкості управління і найраціональнішого поділу праці та її кооперації. Розрізняють два основних види делегування повноважень у галузі управління: делегування повноважень у відносинах між органами управління та установами й організаціями; делегування повноважень всередині управлінської структури (апарату управління підприємства, установи, організації)[678]. В. В. Суслова у цьому зв'язку слушно зазначає: «Мова йде не тільки про делегування «згори донизу», коли владні повноваження державного органу передаються саморегульованій організації, але і «знизу догори», коли такі повноваження, що мають організаційно-господарський характер, добровільно, в процесі вільного волевиявлення в межах функціонування органів саморегульованої організації передаються її членами - суб’єктами підприємницької або професійної діяльності. Остання форма делегування може бути представлена як прояв економічної демократії і вимагає від законодавця дуже ґрунтовного підходу до формування правових процедур аби не скомпрометувати ідею на практиці»[679].Я. І. Ленгер, розглядаючи проблему повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування, виділив основні принципи, відповідно до яких здійснюється делегування повноважень між цими суб’єктами: 1. Принцип законності. 2. Соціально-економічна обґрунтованість делегування. 3. Принцип додатковості. 4. Принцип матеріально-фінансової забезпеченості делегованих повноважень. 5. Принцип врахування інтересів держави та адміністративно-територіальної одиниці, а також принцип врахування інтересів населення, що проживає на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
6. Принцип гласності. 7. Принцип підконтрольності здійснення переданих повноважень[680]. Вказані принципи є цілком прийнятними і для застосування між органами державної влади та саморегулівними організаціями, враховуючи особливості цих суб’єктів. Зокрема, п’ятий принцип щодо СРО можна інтерпритувати як врахування інтересів держави та суб’єктів господарювання, які представляють певний ринок на території відповідної адміністративно- територіальної одиниці.Делегування повноважень СРО - це надання визначених на певний термін повноважень на основі зрозумілої та прозорої процедури від компетентного суб’єкта (орган державної влади, суб’єкт господарювання) до СРО та встановлення порядку контролю за їх виконанням. Можна виділити: внутрішнє делегування (від членів СРО до саморегулівної організації) та зовнішнє делегування (від органів державної влади до саморегулівної організації). Внутрішнє делегування здійснюється на основі договору між СРО та її членом (по горизонталі). Зовнішнє, відповідно до встановленої законодавством процедури, органом державної влади (по вертикалі) на основі заяви від СРО або відразу визначається відповідним законом.
Питання делегування повноважень до СРО достатньо не вивчене в українській науці. Адже, виходячи з теоретичних засад делегування, суб'єкту, якому делегують певні повноваження, мають наділятися певні фінансові ресурси, передаватися майнові об'єкти для їх реалізації. Враховуючи те, що метою делегування є також економія державних коштів, навряд чи на делегування повноважень СРО в Україні будуть виділятися певні фінансові ресурси. На думку американського дослідника Дж. Колінза, хороший керівник відрізняється від успішного тим, що успішний керівник не тільки передає повноваження (delegate) підлеглим, а й створює всі умови для того, щоб підлеглий міг виконати ці повноваження (empower) та бути обізнаним про результати цього делегування[681]. При делегуванні повноважень СРО важливим є створення зрозумілої та прозорої процедури як передачі певних функцій, так і контролю та їх виконання (звітність, перевірки тощо).
Делегування повноважень є досить гнучкою формою, адже передаються лише визначені повноваження та на певний термін. Орган державної влади, який делегував, не позбавляється можливості їх здійснення. Може виникнути ситуація, за якої суб'єкти професійної діяльності або суб'єкти господарювання можуть обирати, куди звертатися з проханням про здійснення певних обов'язкових процедур, які б забезпечили доступ на ринок: до органу державної влади, до відповідних організацій, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, або ж до саморегулівної організації.
Для появи саморегулівної організації в певній сфері необхідна як ініціатива самих суб'єктів діяльності, спрямована на краще забезпечення їх приватних інтересів, так і ініціатива держави, що заінтересована передати частину своїх функцій іншим суб'єктам у разі впевненості, що останні спроможні забезпечити публічні інтереси більш ефективно[682]. Головна причина неможливості делегування повноважень полягає в недостатньому рівні ресурсного, матеріального та кадрового забезпечення СРО для ефективного використання делегованих функцій[683].
Водночас орган державної влади має котролювати здійснення делегованих повноважень саморегулівною організацією, а саморегулівна організації контролює своїх членів щодо виконання вимог законодавства. Наприклад, відповідно до ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 року № 34 експертиза проектів будівництва проводиться експертними організаціями незалежно від форми власності, які відповідають критеріям, визначеним центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування, відомості про які внесені таким органом або на підставі делегованих повноважень саморегулівною організацією у сфері архітектурної діяльності за відповідним напрямом підприємницької діяльності (у разі її утворення) до переліку експертних організацій[684].
Ч. 5 ст. 17 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 року № 687-XIV визначає, що професійна атестація виконавців робіт (послуг), пов’язаних із створенням об'єктів архітектури, проводиться центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури, а також саморегулівними організаціями у сфері архітектурної діяльності на основі делегованих повноважень[685].Показовим прикладом законодавчого закріплення правосуб’єктності, повноважень, порядку надання делегованих повноважень саморегулівній організаії є Закон України «Про архітектурну діяльність» від 20 травня 1999 року № 687-XIV[686]. На підставі аналізу законодавчих положень цього закону можна дійти таких висновків: 1) законодавством закріплено чотири повноваження СРО; 2) два повноваження є обов’язковими (статусними), які здійснюються на виконання регулюючої (нормотворчої) та контрольно-пунітивної функцій; 3) делегованими повноваження можуть наділятися ці СРО та, відповідно, виконувати регулятивну функцію (організаційну), пов'язану з доступом до виду діяльності, професії; 4) порядок реєстрації СРО та контроль за ними здійснює Центральний орган виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури; 5) порядок надання статусу СРО та механізм делегування повноважень має визначатися на подзаконному рівні, однак відповідно до закону саморегулівна організація набуває делегованих їй повноважень з дня опублікування рішення про надання (делегування) таких повноважень в офіційному виданні компетентним органом.
Виділяють моделі делегування повноважень СРО. Зокрема: «Модель повної передачі функцій від державних органів до СРО. У рамках цієї моделі функції з регулювання галузі передаються від державного (них) органу (ів) до саморегулівної організації. Поряд з цим СРО також наділяється повноваженнями з розробки стандартів і правил для галузі. Модель часткової передачі функцій СРО. Модель передбачає часткову передачу функцій (наприклад, ліцензування або видача спеціальних дозволів) саморегульованим організаціям, які також здійснюють функцію з розробки внутрішніх галузевих правил і стандартів.
Модель поширена в європейській традиції. Модель «етичного регулювання». Модель передбачає, що саморегулюючими організаціями здійснюються функції з розробки етичних норм і стандартів ведення бізнесу в галузі і контролю за їх виконанням[687]. Слід зазначити, що вказані моделі делегування повноважень відповідають уже зазначеним у попередньому розділі праці видам саморегулювання. Тому модель делегованих повноважень щодо певної галузі може бути як змінною (наприклад, спочатку СРО функціонують без делегованих повноважень, а згодом - із делегованими), так і незмінною (статичною).Ю. І. Остапенко проводячи аналіз законодавства щодо делегування повноважень СРО, слушно пропонує дії щодо: «...1) перегляду системи правового регулювання в цілому із чітким розмежуванням регулюючого впливу держави і саморегулювання, функцій і повноважень, які є виключно державними, і тих, що хоча б теоретично можуть бути делеговані СРО; 2) встановлення порядку і способів делегування повноважень держави; 3) конкретизація на нормативно-правовому рівні відповідальності самої СРО і її посадових осіб за невиконання або неналежне виконання функцій, делегованих державою; 4) нормативно-правове визначення порядку й способу контролю з боку відповідних державних виконавчих органів за реалізацією повноважень, делегованих державою; 5) удосконалення системи фінансування СРО з урахуванням обсягів делегованих повноважень»[688]. Підтримуємо концептуальний підхід щодо визначення переліку делегованих повноважень. Чіткість встановлення порядку делегованих повноважень та тих, які потенційно можуть делегуватися та, відповідно, не підлягають делегуванню, має бути законодавчо визначено. Однак замало тільки визначитися із переліком відповідних повноважень, слід оцінити готовність самих суб'єктів до саморегулювання та створити належне інституційне середовище, яке б відповідало принципам демократичності, прозорості у своїй діяльності та здатного ефективно здійснювати самоконтроль. Тільки у такому випадку делегування повноважень буде корисним та ефективним. Отже, потрібно провести аудит функцій, перспективних для делегування СРО. Відсутність такого аудиту та відповідних чітких законодавчих норм щодо делегування залишає СРО можливість функціонувати на рівні створення саморегулівних норм та контролю за їх дотриманням (так званої етичної моделі).
У результаті проведення аудиту виділяться дві групи функцій: 1) функції, що закріплюються за державним органом; 2) функції, які можливо передати в конкурентне середовище або ліквідувати[689]. Друга група функцій має бути оцінена та відповідно усвідомлена готовність ринку до їх отримання. З метою виділення функцій, делегування яких можлива СРО, пропонується провести аналіз регуляторного впливу другої групи функцій, тобто повноважень, які потенційно делегуються, на предмет ефективності такої передачі і наслідків для галузі відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року № 1160-IV[690].
Проблемою законодавчого регулювання є відсутність зрозумілої позиції законодавця щодо делегування повноважень. Як бачимо, в одних законах чітко визначено, які повноваження можуть делегуватися СРО, а в інших - йдеться лише про можливість такої дії, без встановлення механізму та компетенцій, якими можуть наділятися СРО. Звичайно, такий підхід є прогалиною, яку потрібно заповнити. Тому на рівні законодавця слід визначити можливість та конкретні делеговані компетенції, які можуть здійснювати СРО.
Відповідно до ст. 24 Директиви 2004/109/ЄС Європейського Парламенту та Ради від 15.12.2004 року про гармонізацію вимог щодо прозорості відносно інформації про емітентів, цінні папери яких допущені до торгів на регульованому ринку, та внесення змін до Директиви 2001/34/ЄС: «Держави-члени можуть дозволити своїм центральним компетентним органам влади делегувати повноваження. За винятком повноважень, зазначених у частині 4(h), будь-яке делегування повноважень стосовно обов’язків відповідно до цієї Директиви та її виконавчих заходів має бути переглянуто через п’ять років після набуття чинності цією Директивою і закінчуватися через вісім років після набуття чинності цією Директивою. Будь-яке делегування повноважень має бути виконане в певний спосіб, визначаючи повноваження, які мють бути передані, та умови, за яких вони мають виконуватися»[691]. Цією Директивою чітко визначаються повноваження, необхідні для виконання функцій компетентним органом влади. Також у ЄС делегування повноважень має обмеження у часі, тобто вони строкові. Крім того, не можуть бути делеговані повноваження, зазначені у частині 4(h), а сааме, щодо: перевірки, щоб інформація, зазначена у цій Директиві, була оформлена у відповідності з певною структурою звітності, а також вживати відповідних заходів у випадку, якщо виявляться порушення. Згідно
із статтею 25 обов'язок професійної секретності повинен покладатися на всіх осіб, які працюють або працювали у компетентному органі влади, а також на осіб, яким компетентні органи влади могли делегувати певні повноваження[692].
Цікавий досвід делегування повноважень можна спостерігати на прикладі Казахстану. У межах реформи передбачалася передача доволі широкого спектра державних повноважень (не тільки в рамках системи ліцензування), при цьому сам механізм їх передачі, а також функціонування СРО було опрацьовано доволі детально. Ініціаторами ж впровадження саморегулювання виступили окремі державні органи. У Республіці Казахстан було підготовлено План нації «100 кроків з реалізації п'яти інституціональних реформ»[693]. Крок 97 цього плану «Розширення можливості громадян брати участь у процесі прийняття рішень через розвиток саморегулювання і місцевого самоврядування. Передача не властивих державі функцій в конкурентне середовище і саморегульованим організаціям» передбачає, що такі дії будуть здійснюватися щорічно, за допомогою проведення таких поетапних заходів: 1 етап - інвентаризація функцій; 2 етап - опублікування на сайті переліку функцій і громадське обговорення; 3 етап - аналіз готовності ринку; 4 етап - розгляд переліку функцій постійнодіючою комісією; 5 етап - передача функцій до конкурентного середовища[694].
Прикладом порядку передачі функції СРО є наказ Міністра національної економіки Республіки Казахстан від 27 лютого 2017 року № 84 «Про затвердження Методики з проведення галузевих (відомчих) функціональних оглядів діяльності державних органів». У документі розписано етапи, учасники, способи реалізації процедури. Заходи, реалізація яких необхідна в рамках блоку: Крок 1. Проведення аудиту функцій державного органу. Крок 2. Здійснення інвентаризації функцій: на які відносини і суб'єктів поширюється її дія, визначення відповідальних за реалізацію, докладний опис. Крок 3. Проведення оцінки регулюючого впливу функцій. Блок 4. Узгодження інтересів. Етап, спрямований на визначення інтересів і готовності державного органу, бізнесу і суспільства до імплементації саморегулювання в галузі. Передбачається проведення засідань громадсько-консультативних рад (при профільних державних органах), публічних обговорень, робочих груп з метою отримання думок і пропозицій основних стейкхолдерів[695].
В Україні активно обговорюються різні моделі законодавчого закріплення правового статусу СРО, порядку їх діяльності. Тому можливість включення положень щодо делегування повноважень в окремий базовий закон, а, можливо, і в окремий розділ ГК України є важливою з огляду на доцільність та обґрунтованість. Звичайно, питання делегування повноважень СРО є прерогативою галузевого законодавства, яке забезпечує ту чи іншу сферу економічної діяльності, однак базові конструкції, які можливо перейняти для цих законів, мають бути закріплені в окремому законі щодо діяльності СРО загалом або ж, як було зазначено, у ГК України.
Враховуючи зазначене вище, пропонуємо такий варіант можливих законодавчих положень щодо закріплення порядку та змісту делегованих повноважень в окремому законопроекті «Про правовий статус саморегулівних організацій та засади їх діяльності»:
Також пропонуємо доповнити ГК України ст. 24-6 «Делегування повноважень саморегулівним організаціям» такого змісту:
«1. У порядку, визначеному законом, саморегулівні організації можуть здійснювати делеговані повноваження. Принципи, засади та види делегованих повноважень встановлюються законом.
2. Орган державної влади, який делегує повноваження, здійснює оцінку повноважень, які делегуються. Оцінка передбачає зазначення конкретного повноваження та аналізу готовності СРО до його реалізації. Обов'язково публікується на сайті органу державної влади оцінка повноважень, які делегуються для громадського обговорення.
3. Порядок делегування визначається на основі підзаконного нормативно-правового акта центральним органом виконавчої влади, який здійснює державне регулювання господарської діяльності у Положенні про делегування повноважень.
4. Рішення про делегування саморегулівній організації повноважень підлягає оприлюдненню відповідно до законодавства.
5. Саморегулівна організація несе відповідальність за невиконання чи неналежне виконання покладених на неї повноважень у встановленому законодавством порядку».
3.2.4.