Нагляд та контроль за діяльністю саморегулівних організацій

Невідворотний процес побудови системи інституційного само­регулювання в Україні є відповіддю на глобалізаційні процеси, які відбуваються в європейському регіоні. Швидкі технологічні зміни, нові альтернативи постають як виклики, що потребують таких самих адекватних реакцій з боку суспільства задля забезпечення сталості його розвитку.

Н. Джаст та М. Латцер порівнюють трансформацію державності з новим розподілом праці між державними та приватними суб’єктами регуляторного процесу, з новими інституційними формами регулювання та вказують у цьому зв’язку на тенденцію до посилення саморегулювання та спільного регулювання^[696]. Трансформації перш за усе набувають регуляторна та контрольна функція держави. Важливо дослідити у зв’язку з посиленням ролі саморегулювання та співрегулювання трансформацію та модернізацію контрольної функції держави щодо СРО.

Характеризуючи проблематику нагляду та контролю за діяльністю саморегулівних організацій слід почати з того, що за сучасних умов за суб’єктами господарювання нагляд і контроль здійснюється виходячи з кількох схем, визначених законодавством: нагляд і контроль за діяльністю суб'єктів господарювання здійснюється уповноваженими органами державної влади; спільний нагляд та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання (органи державної влади або органи суспільного нагляду та СРО); спільний нагляд та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання (органи державної влади або органи суспільного нагляду, СРО, органи громадського контролю (організації захисту прав споживачів)); нагляд і контроль здійснює СРО з делегованими повноваженнями (додатковий контроль на підстві закону та внутрішніх правил); нагляд та контроль за виконанням правил СРО здійснює відповідна СРО без делегованих повноважень (додатковий контроль на підставі внутрішніх правил).

Наприклад, Фонд державного майна України та саморегулівні організації оцінювачів спільно здійснюють контроль за якістю професійної підготовки оцінювачів^[697]. При чому відповідно до положень деяких нормативно-правових актів СРО здійснюють громадське регулювання^[698]. У цьому випадку присутні колізії законодавства України. У сфері оцінки майна спочатку створюється громадська організація, якій може бути згодом надано вторинно офіційний статус СРО, тому законодавець і говорить про громадський контроль. Однак офіційно визнана СРО не може здійснювати громадське регулювання, оскільки являється представником бізнесу та у багатьох випадках лобіює його інтереси та на цьому етапі стає стороною процесу регулювання. СРО не може здійснювати «громадський» контроль щодо себе. Вважаємо, що слід виключити положення у Законі України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12.07.2001 року № 2658-III щодо громадського регулювання, яке здійснює саморегулівна організація.

Державний нагляд та контроль за діяльністю саморегулівних організацій здійснюються за загальним правилом органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізацію державної політики, а також моніторинг та контроль у відповідній сфері господарської та/або професійної діяльності.

Розглядаючи питання нагляду та контролю за діяльністю само­регулівних організацій, перш за усе, слід виходити з таких засад.

Саморегулівні організації є незалежними у своїй діяльності, тому не допускається втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб у роботу цих організацій. Стаття 19 Основного закону України чітко та однозначно вказує на межі діяльності органів державної влади «лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». Тому повноваження органів державної влади та їх посадових осіб щодо нагляду та котролю за СРО мають бути чітко визначені на рівні закону, а не підзаконного акта.

Водночас саморегулівні організації не мають втручатися у діяльність органів державної влади та їх посадових осіб. Взаємодія органів державної влади та саморегулівних організацій має відбуватися на основі, у формах та спосіб, передбачених Конституцією та законами України. Зокрема, як зазначено раніше, саморегулівні організації запрошуються, а в більшості випадків обов’язково залучаються до процесу формування і реалізації державної політики на певному ринку, сфері, галузі, виді господарської діяльності шляхом розроблення проектів нормативно-правових актів. Органи державної влади проводять консультацій з питань здійснення господарської або професійної діяльності, утворюють консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, у роботі яких беруть участь представники саморегулівних організацій. Саморегулівні організації залучають до вирішення питань місцевого значення на рівні органів місцевого самоврядування. Отже, співпраця, здійснення нагляду та контролю зі сторони органів публічної влади щодо саморегулівних організацій має бути відкритою та прозорою.

Оскільки саморегулівні організації є певним майданчиком для формування, усвідомлення та реалізації інтересів усіх зацікавлених осіб у регулюванні певного ринку, сфери, галузі, виду господарської або професійної діяльності, то залучення цих організацій до розробки законопроектів, проведення консультацій з ними з питання створення, компетенції СРО, нагляду та контролю за їх діяльністю, розподілу функцій з нагляду та контролю між органами публічної влади та СРО є обов’язковим. Отже, взаємодія та співпраця із саморегулівними організаціями на основі визначених законом норм є запорукою продуктивного та ефективного регулювання з дотриманням принципів відкритості та прозорості.

Важливим аспектом з питання здійснення нагляду та контролю за СРО є проблематика надання інформації СРО щодо її функціонування та діяльності її членів. Адже, перш за все, органи державної влади здійснюють перевірку інформації, яка надається СРО. Тому визначення питань щодо інформації, яка має бути надана СРО, включаючи проблематику комерційної таємниці та дотримання законодавства з питань запобігання корупційним діянням, усунення конфлікту інтересів, фінансування протиправних діянь (тероризму), залишається актуальним.

Ще одним концептуальним зауваженням буде таке. У цій праці визначено різні моделі саморегулювання у державах, тому можна дійти висновку, що рівень державного нагляду та контролю буде також залежати від моделі саморегулювання, прийнятого на ринку. Чим більше передано повноважень до СРО (делеговане саморегулювання), тим вищий рівень нагляду та контролю за організацією буде здійснено. Водночас при добровільному саморегулюванні, де СРО створюються за зразком громадських організацій, рівень державного нагляду та контролю за організацією як за СРО буде мінімальним. У разі якщо організація не визнана саморегулівною, то і нагляд, і контроль буде відповідно здійснено у загальному порядку як до громадського об’єднання або ж господарської асоціації, або у визначеному законом порядку до відповідної організації: палати, торгово-промислової палати, біржі тощо.

Повноваження з контролю діяльності власних членів, які здійснює СРО з делегованими повноваженнями, концептуально відрізняються від цих самих функцій, які здійснюються СРО без делегованих повноважень. Адже у першому випадку держава делегує виконання певних публічних функцій органу державної влади до СРО, у другому ж СРО моніторить дотримання та виконання власних внутрішніх правил членами СРО. Засоби впливу на порушника також відрізняються, однак можуть і збігатися. У першому випадку вони є більш жорсткими аж до застосування певних примусових заходів, у другому - максимальною санкцією є припинення членства у СРО.

Н. В. Маричева зазначає: «що функція контролю не обмежується колом питань, пов’язаних із законністю, дотриманням обов’язкових приписів, а вміщує аналіз фактичного стану справ, їх зіставлення з накресленими цілями, виступає джерелом прийняття нових рішень і спрямувань на встановлення доцільних і ефективних взаємовідносин елементів системи. Саме таке розуміння контролю дає змогу відокремити його від інших видів діяльності. Специфіка нагляду виявляється в обмеженні його компетенції перевіркою тільки законності діяльності конкретного об’єкта, тобто нагляд за дотриманням, а не за нео- посередкованим виконанням законодавчих та інших нормативних актів»^[699]. Відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність

уповноважених органів щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб’єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема, належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища ^[700]

Крім того, потрібно виходити з того, що хоча ідеологічно саморегулівні організації є незалежними у своїй діяльності, однак нагляд і контроль за ними реалізується органами державної влади, органами суспільного нагляду, тому потрібно забезпечити розумний баланс між виконанням державних функцій та незалежністю СРО.

Важливими особливостями характеризується нагляд та контроль за СРО на ринку фінансових послуг. Відповідно до Принципів IOSCO: регулятор повинен мати всеохоплюючі повноваження щодо проведення перевірок, розслідувань та нагляду за ринком щодо правозастосування, а також регуляторна система повинна забезпечувати ефективне та надійне використання повноважень з перевірок, розслідувань, нагляду та правозастосування, а також застосування ефективних програм з дотримання законодавства^[701].

Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку здійснює державне регулювання і нагляд у сфері запобігання і протидії легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму відносно фондових бірж, компаній з управління активами та інших професійних учасників фондового ринку (окрім банків) відповідно до Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму»^[704].

Відповідно до Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» від 30.10.1996 року № 448/96-ВР визначено основні завдання Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку щодо нагляду та контролю за діяльністю СРО та її членами.

Перевірка достовірності інформації та у разі невідповідності, на думку державного органу, вимогам до набуття статусу СРО є найбільш поширеною у судовій практиці. Так, Окружний адміністративний суд міста Києва розглянув позов Професійної асоціації реєстраторів і депозитаріїв до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку за участю третьої особи Асоціації «Українські фондові торговці» про визнання дій протиправними, зобов’язання вчинити дії, обґрунтовуючи свої вимоги тим, що рішення, прийняте за наслідками розгляду поданих позивачем документів, яким відмовлено Професійній асоціації реєстраторів та депозитаріїв в наданні статусу та видачі свідоцтва саморегулівної організації професійних учасників фондового ринку за видом професійної діяльності - діяльності з торгівлі цінними паперами, є протиправним, а окремі норми Положення, на підставі якого було прийняте рішення № 112, незаконні, протиправні та такі, що не відповідають вимогам правового акта. Оскільки під час розгляду та вирішення справи судом встановлено відсутність у відповідача - НКЦПФР достовірної інформації щодо кількості професійних учасників фондового ринку за видом професійної діяльності - діяльність з торгівлі цінними паперами та професійних учасників- членів ПАРД, які подавались ПАРД до комісії в складі пакету документів щодо видачі свідоцтва про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації професійних учасників фондового ринку станом на 08.11.2013 року, що, як наслідок, унеможливлює визначення відсотка співвідношення між ними для прийняття рішення про реєстрацію ОПУ та видачу свідоцтва про реєстрацію ОПУ або про відмову в реєстрації ОПУ та видачі свідоцтва про реєстрацію ОПУ, суд доходить висновку про протиправність оскаржуваного рішення № 112 від 22.01.2014 року та наявність підстав для його скасування. У результаті цього, рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку № 112 від 22.01.2014 року «Щодо розгляду заяви Професійної асоціації реєстраторів і депозитаріїв про видачу свідоцтва про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації професійних учасників фондового ринку» було визнано протиправним та скасовано, водночас НКЦПФР зобов’язано повторно розглянути заяву Професійної асоціації реєстраторів і депозитаріїв про надання статусу та видачу свідоцтва про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації професійних учасників фондового ринку за видом професійної діяльності - діяльності з торгівлі цінними паперами^[705]. У цьому прикладі НКЦПФР не змогли довести підставність свого висновку про невідповідність вимогам закону поданої інформації СРО.

Прикладом, коли судом було підтверджене рішення державної комісії щодо невідповідності наданої СРО інформації та відмову у продовженні терміну дії свідоцтва про реєстрацію як саморегулівної організації є такий випадок. До Господарського суду Миколаївської області звернулась Асоціація «Південноукраїнська торгівельно- інформаційна система» з позовом до Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку України про скасування рішення № 106 від 23.01.2007 р. про відмову у продовженні терміну дії свідоцтва про реєстрацію як саморегулівної організації. Рішенням Комісії від 23.01.2007р. № 106 позивачу було відмовлено у продовженні дії вищезазначеного Свідоцтва на підставі п. п. б) п. 29 Положення про СРО, тобто через наявність у поданих для продовження дії Свідоцтва документах недостовірних даних, а саме: відомості про склад засновників ПТІС згідно з Установчим договором вказаної саморегулівної організації не відповідає дійсності. Згідно з інформацією наявною в Комісії, з 15 засновників, перелік яких наведено у вказаному Установчому договорі та статуті позивача, мали тільки 7 юридичних осіб, тобто менше половини від складу засновників Асоціації ПТІС. Також при поданні документів для подовження дії свідоцтва Асоціацією ПТІС було надано недостовірну інформацію і щодо переліку учасників організації - станом на 06.11.2006 р. з 128 учасників Позивача 24 не мали ліцензії на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами, через закінчення строку дії такої ліцензії або її анулювання Комісією. Таким чином, позивачем було допущено порушення положень Закону України «Про цінні папери і фондову біржу»^[706]. Отже, суд обґрунтовано відмовив у позові, оскільки наявність ліцензії для провадження діяльності на цьому ринку є визначеною на рівні закону, тому її втрата може призвести і до втрати статусу СРО у подальшому.

Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку може застосовувати фінансові санкції за правопорушення та анулювати свідоцтво про реєстрацію об’єднання як саморегулівної організації фондового ринку, яке було видано такому об’єднанню^[707].

Аналіз чинного законодавства дає підстави стверджувати про відсутність єдиного механізму щодо припинення діяльності СРО. В одних законодавчих актах встановлюється можливість ліквідації СРО у судовому порядку, в інших - у разі звернення до компетентного органу, ще в інших - виключення з Реєстру СРО або ж анулювання свідоцтва СРО, також передбачається можливість не продовження дії свідоцтва щодо реєстрації організації у статусі СРО, що не є підставою для припинення юридичної особи. Отже, фактично подвійний правовий статус СРО: як громадського об’єднання або ж господарської асоціації включає подвійний механізм правової охорони такої юридичної особи. З припиненням статусу СРО не припиняється її діяльність у визначених організаційно-правових формах.

Механізм нагляду та контролю за СРО має встановлюватися визначаючи критерії строків, дотримання вимог набуття статусу СРО. Оскільки СРО - це також регулятори ринку, то нагляд та котроль за їх діяльністю може провадитися органами державної влади періодично та обґрунтовано.

Відповідно до ч. 5 ст. 49 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» СРО несе відповідальність за невиконання чи неналежне виконання покладених на неї повноважень у встановленому законодавством порядку. Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку може позбавити статусу СРО у таких випадках: на підставі заяви СРО про скасування Комісією свідоцтва СРО; невиконання СРО рішень Комісії, постанов уповноважених осіб Комісії; встановлення Комісією факту невідповідності СРО вимогам законів^[708].

Відповідно затверджено низку положень щодо реалізації указаних прав НКЦПФР: Положення про порядок складання та подання інформації щодо діяльності саморегулівних організацій та об'єднань професійних учасників фондового ринку до Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку^[709], Про призначення представників Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку у СРО від 04.02.2014 р. № 135^[710], Про затвердження Порядку розгляду заяв саморегулівних організацій професійних учасників фондового ринку про делегування повноважень саморегулівним організаціям професійних учасників фондового ринку та прийняття рішення НКЦПФР^[711].

Отже, одним із головних обов'язків органів державної влади при здійсненні нагляду та контролю є визначення відповідності їх діяльності законодавству України. Досить детально повноваження НКЦПФР щодо державного нагляду та контролю розкрито в окремому підрозділі «Положення про об'єднання професійних учасників фондового ринку»^[712].

Аналізуючи указані положення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, доходимо висновку про детальне вста­новлення у підзаконному акті повноважень щодо нагляду і контролю за СРО. Важливим повноваженням є перевірка інформації, яка надається СРО. Водночас прогалиною законодавства є відсутність визначених механізмів перевірки відповідності законодавству діяльності СРО.

На відміну від ринку цінних паперів нагляд і контроль у сільськогосподарській дорадчій діяльності не деталізований, з огляду на нерозвиненість саморегулівних організацій у цій сфері. Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність» від 09.12.2012 року № 5462-VI передбачає лише, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері сільського господарства, належать: координація діяльності, саморегулівної організації, яка об'єднує суб'єктів дорадчої діяльності та вирішення інших питань у галузі дорадчої діяльності відповідно до закону. Водночас зазначено, що громадське регулювання дорадчої діяльності здійснюється всеукраїнською громадською професійною організацією, яка об'єднує суб'єктів дорадчої діяльності та може набути статусу СРО^[713], що, як ми ж зазначали, протирічить сутності поняття «громадського» регулювання.

Жодних положень щодо здійснення контролю та нагляду у цьому Законі не встановлено. Однак згідно з Порядком надання всеукраїнській громадській професійній організації статусу саморегулівної організації від 18.11.2009 року № 1221 статус саморегулівної організації анулюється Мінагрополітики у разі: невідповідності саморегулівної організації вимогам, визначеним цим Порядком (вимоги щодо кількісного складу, охоплення території та освітньої функції); неподання або несвоєчасного подання документів; припинення або встановлення тимчасової заборони щодо провадження діяльності зазначеною організацією^[714]. Також є вказівка щодо врегулювання спорів між Мінагрополітики та СРО щодо статусу саморегулівної організації у судовому порядку. Як бачимо, контроль здійснюється лише щодо вимог набуття статусу СРО, своєчасності подання документів. Не­зрозумілим для реалізації залишається пункт щодо припинення або встановлення тимчасової заборони щодо провадження діяльності зазначеною організацією (як СРО, як громадською організацією?). Вказане положення потребує ретельного та належного удосконалення з метою ефективної реалізації у практичній діяльності. Залишається відкритим питання нагляду та контролю Мінагрополітики за діяльності СРО у разі невиконання вимог законодавства у діяльності СРО взятих повноважень тощо.

Певні особливості має нагляд та контроль у сфері оцінки майна, які здійснюються відповідно до Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12.07.2001 року № 2658-III^[715]. Зокрема, відповідно до його положень основними напрямами державного регулювання оціночної діяльності є: визнання статусу саморегулівних організацій оцінювачів та контроль за додержанням ними правил громадського регулювання оцінки майна, забезпечення їх широкого залучення до регулювання оціночної діяльності. Питання нагляду та контролю набули закріплення у таких підзаконних актах: Порядку визнання Фондом державного майна України статусу саморегулівної організації оцінювачів від 13.12.2001 року № 1668^[716], Порядку перевірки документів громадської організації, що претендує на визнання статусу саморегулівної організації оцінювачів від 19.12.2001 року № 2357^[717], Щодо перевірки ФДМУ саморегулівних організацій оцінювачів 29.07.2010 р. № 1081^[718] (відповідно до цього наказу утворюється спеціальна Комісія з перевірки саморегулівних організацій з числа фахівців центрального апарату ФДМУ у складі не менше 7 осіб). Зауважимо, що на цьому ринку діє п'ять офіційно зареєстрованих СРО, тому створення спеціальної комісії в апараті Фонду державного майна України є цілком обґрунтованим: Всеукраїнська громадська організація «Асоціація фахівців оцінки»^[719], «Всеукраїнська спілка експертів оцінювачів»^[720], Всеукраїнська громадська організація «Спілка оцінювачів землі»^[721], Всеукраїнська громадська організація «Союз оцінювачів України»^[722], Всеукраїнська громадська організація «Асоціація спеціалістів банківської оцінки України»^{[723] [724]. Як бачимо, у цій сфері створено найбільше офіційних саморегулівних організацій в Україні. Отже, відповідно до Порядку визнання Фондом державного майна України статусу саморегулівної організації оцінювачів від 13.12.2001 року № 1668728 Фонд державного майна здійснює контроль за відповідністю саморегулівних організацій оцінювачів вимогам щодо набуття Статусу СРО. Крім того, додатковими підставами анулювання статусу СРО у порівнянні з підставами, які визначаються до анулювання статусу саморегулівної організації у сфері сільськогосподарської дорадчої діяльності, є: невиконання саморегулівною організацією оцінювачів повноважень з громадського регулювання професійної оціночної діяльності, визначених ст. 28 Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні»; прийняття в порядку, визначеному статутними документами, рішення про припинення її повноважень з громадського регулювання оціночної діяльності. Отже, цим підзаконним нормативним актом закріплено підстави для анулювання статусу СРО як форми здійснення контролю та у розвиток базового Закону. Однак положення, як ми було уже зазначали, щодо здійснення СРО громадського контролю є супереч­ливим. Тому пропонуємо внести зміни до Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні» від 12.07.2001 року № 2658-III виключивши термін «громадське регулювання» та доповнивши словами «виконанням ними повноважень» і викласти п. 6 ч. 2 ст. 23 у такій редакції: «визнання статусу саморегулівних організацій оцінювачів та контроль за виконанням ними повноважень, визначених законом, з регулювання оцінки майна, забезпечення їх широкого залучення до регулювання оціночної діяльності». Відповідні зміни щодо виключення терміна «громадського» потрібно внести і до ст. 28 цього Закону та викласти у такій редакції: «Повноваження саморегулівних організацій оцінювачів. Саморегулівні організації оцінювачів здійснюють такі повноваження з регулювання оціночної діяльності...» та до п. 8 Порядку визнання Фондом держав­ного майна України статусу саморегулівної організації оцінювачів: затвер­джено постановою Кабінету Міністрів України від 13.12.2001 р. № 1668.}

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про оптові ринки сільськогосподарської продукції» центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну аграрну політику, політику у сфері сільського господарства, у разі виявлення порушень законодавства має право припинити їх та/або позбавити асоціацію оптових ринків сільськогосподарської продукції статусу саморегулівної організації оптового ринку сільськогосподарської продукції^[725]. Аналогічне положення закріплено і у Порядку надання та позбавлення статусу саморегулівної організації оптового ринку сільськогосподарської продукції^[726]. Крім того, у разі порушень саморегулівною організацією вимог чинного законодавства, цього Порядку, статуту, які регла­ментують її діяльність, Мінагрополітики має право надсилати письмові вимоги про усунення виявлених недоліків чи порушень. Спори, пов'язані з наданням та позбавленням асоціації статусу саморегулівної організації, вирішуються в установленому законодавством порядку. Отже, у цьому прикладі не вирішується питання врегулювання спорів, зокрема, шляхом застосування певних альтернативних методів на відміну від інших аналогічних порядків, проаналізованих у цій праці.

Відповідно до Закону України «Про аудит фінансової звітності та аудиторську діяльність» від 21.12.2017 року № 2258-VIII орган суспільного нагляду за аудиторською діяльністю, який є юридичною особою публічного права та не має на меті отримання прибутку, здійснює нагляд за виконанням Аудиторською палатою України делегованих їй повноважень^[727]. Аналізуючи надалі положення закону, слід резюмувати детальне визначення положень щодо здійснення нагляду та контролю за Аудиторською палатою, а також положень щодо здійснення спільного контролю за аудиторською діяльністю та розподіл контрольних функцій за аудиторською діяльністю між Органом суспільного нагляду за аудиторською діяльністю (який складається з Ради нагляду за аудиторською діяльністю (далі - Рада нагляду) та Інспекції із забезпечення якості) та Аудиторською палатою України.

Зокрема, відповідно до цього Закону передбачена процедура скликання позачергового з'їзду аудиторів з метою дострокового припинення повноважень членів Ради Аудиторської палати України у разі систематичного невиконання рішень Органу суспільного нагляду за аудиторською діяльністю два і більше разів, виникнення конфлікту інтересів та допущення Аудиторською палатою України порушень вказаного Закону. Крім того, конкретизовано обсяг повно­важень Органу суспільного нагляду за аудиторською діяльністю щодо забезпечення здійснення нагляду. Зазначені положення закону вказують на межі здійснення нагляду уповноваженим органом, тому вважаємо такий досвід закріплення позитивним і таким, що потребує запозичення до інших нормативних актів з питань діяльності само­регулівних організацій.

Указаним Законом також визначено права Органу суспільного нагляду за аудиторською діяльністю щодо забезпечення його діяльності щодо нагляду^[728]. Важливою особливістю, якої немає в інших нормативно- правових актах, є можливість Органу суспільного нагляду за ауди­торською діяльністю розглядати та переглядати рішення, прийняті Аудиторською палатою України, в межах виконання нею делегованих повноважень. Отже, нагляд здійснюється у вигляді перегляду та супро­воду відповідних рішень СРО. Однак важливими межами втручання уповноваженої юридичної особою публічного права є обов'язок щодо дотримання режиму конфіденційності щодо інформації, яка їм може стати відомою у процесі виконання обов'язків. Крім того, Інспекція із забезпечення якості належно здійснює перевірки, підготовку та надання Раді нагляду проектів рекомендацій для удосконалення реалізації Аудиторською палатою України делегованих повноважень.

Аудиторська палата України зобов'язана: надавати Органу суспільного нагляду за аудиторською діяльністю звіти та будь-яку іншу інформацію про виконання делегованих повноважень; дотри­муватися рекомендацій, наданих Органом суспільного нагляду за аудиторською діяльністю щодо дій, які необхідно здійснити для належного виконання делегованих повноважень^[729].

Приклади нагляду та контролю за саморегулівними організаціями в Україні існують і в інших галузях господарської діяльності.

На основі наведеного щодо нагляду та контролю за діяльністю СРО можна дійти таких висновків та пропозицій:

1. На рівні законів України не достатньо нормативно забезпечити здійснення нагляду та контролю за діяльністю СРО. Нечисленні підзаконні нормативно-правові акти, які прийнято у розвиток законів, лише фрагментарно передбачають проведення нагляду та контролю за діяльністю СРО і тільки у разі наявності офіційних СРО на певному ринку, у сфері, галузі, виді господарської діяльності.

2. У переважній більшості проаналізованих нормативних положень виконання функції нагляду та контролю за СРО полягає у повно­важеннях органів державної влади здійснювати перевірку щодо відповідності вимог законодавства України щодо набуття та втрати статусу СРО. Перевірці підлягає, перш за все, достовірність наданої інформації та своєчасність її подання. У низці випадків до компетенції органів державної влади входить контроль виконання повноважень з регулювання СРО господарської діяльності на ринку, у сфері, галузі, виді господарської діяльності.

3. У разі реєстрації кількох офіційних СРО на ринку та надання їм делегованих повноважень, законодавство досить детально може врегульовувати питання нагляду та контролю, зокрема, шляхом втручання у роботу органів управління СРО (порушувати питання перед загальними зборами членів СРО про звільнення з посад керівників СРО), а також врегульовувати питання дисциплінарних стягнень (розглядати скарги членів СРО щодо заходів дисциплінарного впливу, застосованих до них СРО) тощо.

4. Кожна СРО зобов’язана вести свій реєстр членів, тому предметом контролю з боку органів державної влади виступає достовірність відомостей, які торкаються членів СРО.

5. У разі отримання СРО делегованих повноважень до предмета нагляду та контролю за СРО включаються повноваження органів державної влади щодо належного здійснення СРО делегованих повноважень, відповідність їх здійснення вимогам законодавства України, належного контролю з боку СРО за діяльністю її членів.

6. У результаті здійснення контрольних функції публічний органів державної влади може приймати такі рішення: повідомляти про невідповідність вимогам законодавства; надавати СРО обов’язкові для виконання розпорядження про усунення порушень законодавства, анулювання свідоцтва про реєстрацію СРО, про виключення з переліку чи реєстру СРО. Позитивні наслідки виконання контрольної функції: повідомлення про відповідність вимогам; видача свідоцтва СРО, включення до Реєстру СРО на відповідному ринку.

7. Формальність закріплення на рівні закону положення про можливість інституалізації діяльності на певному ринку, у галузі, виді господарської діяльності без фактичного реального функціонування СРО призводить до відсутності або ж низького розвитку підзаконного регулювання.

8. Уповноважені органи виконавчої влади ведуть реєстр СРО на відповідному ринку, у сфері, галузі, виді діяльності. Вимоги до порядку їх ведення не мають однозначної законодавчої уніфікації, тому потрібно прийняти єдиний нормативний акт, який би визначив єдині вимоги та процедури ведення таких реєстрів.

9. Прогалиною законодавства України є відсутність механізмів підтримки діяльності СРО, тому з метою реального впровадження саморегулювання на першому етапі потрібно створити нормативне забезпечення їх діяльності, у яких передбачити низку таких заходів.

10. Потребою удосконалення законодавства залишається прийняття положень щодо прозорого та відкритого механізму проведення нагляду та контролю органами державної влади. Загальні положення щодо нагляду та контролю за діяльністю СРО можуть бути передбачені в Господарському кодексі України, а механізм проведення в окремому Законі України «Про саморегулівні організації» та відповідно, у спеціальних законах.

11. На рівні законів України передбачена можливість здійснення нагляду та контролю за СРО лише органами державної влади. Тому потрібно розробити та узаконити здійснення громадського контролю за діяльністю СРО.

12. Прогалиною у законодавстві України є відсутність розподілу функцій контролю за діяльністю суб'єктів господарювання, які є членами СРО, між органами державної влади та СРО, за поодинокими винятками. Тому негативною ознакою сучасного законодавства є подвійний контроль за діяльністю суб'єктів господарювання. Шляхом вирішення цієї проблеми є встановлення на рівні закону окремих повноважень СРО та органів державної влади щодо контролю за діяльністю суб'єктів господарювання. За органами державної влади залишається повноваження щодо нагляду і контролю за діяльності СРО з питання належного контролю за діяльністю членів організації.

13. Рівень державного нагляду та контролю буде також залежати від моделі саморегулювання, прийнятого на ринку. Чим більше передано повноважень до СРО (делеговане саморегулювання), тим вищий рівень нагляду та контролю за організацією буде здійснено. Водночас при добровільному саморегулюванню, де СРО створюються за зразком громадських організацій, рівень державного нагляду та контролю за організацією як за СРО буде мінімальним. У разі якщо організація не визнана саморегулівною, то і нагляд, і контроль буде відповідно здійснено у загальному порядку як до громадського об'єднання або ж господарської асоціації, або у визначеному законом порядку до відповідної організації: палати, торгово-промислової палати, біржі тощо.

14. Доповнити Господарський кодекс України статтею 24-7 «Державний нагляд (контроль) за дотриманням законодавства само­регулівними організаціями» такого змісту:

«1. Держава здійснює нагляд (контроль) за саморегулівними організаціями суб'єктів господарювання.

2. Орган державної влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері, галузі, виді господарської діяльності, здійснює нагляд (контроль) за виконанням повноважень саморегулівною організацією, передбачених законом.

3. Законом визначається порядок державного нагляду (контролю) за виконанням саморегулівною організацією делегованих повноважень органу державної влади».