Міжнародний досвід правового забезпечення саморегулювання господарської діяльності

Саморегулювання визначається як можливість для економічних операторів, соціальних партнерів, неурядових організацій або асоціацій приймати між собою і для себе загальні принципи на європейському рівні (зокрема, кодекси практики або секторальні (галузеві) угоди) [переклад наш - О.М.}^7,56.

Доцільно зазначити, що у Договорі про заснування Європейської економічної спільноти від 25 березня 1957 року одним із завдань визначено поширення гармонійного, збалансованого і стабільного розвитку економічної діяльності у всіх державах-членах, зокрема і шляхом зближення законодавств у тій мірі, в якій це необхідно для функціонування спільного ринку. Договором заборонено обмежувати свободу економічної діяльності громадян однієї держави-члена на території іншої. Окрім того, Рада та Комісія Європейської економічної спільноти координуюють в тій мірі, яка необхідна для захисту інтересів членів та інших осіб, заходи самозахисту компаній і фірм держав-членів^[257]. Як бачимо, на теренах ЄС, керівною засадою є розвиток економічної діяльності, заборона її обмеження, у тому числі такий розвиток може досягатися і шляхом запровадження ефективного саморегулювання економічної діяльності.

Питання саморегулювання у Європейському Союзі врегульовано як на рівні Директив так і Регламентів.

Слід зазначити, що використання засобів саморегулювання господарської діяльності найбільшого поширення набули у Великій Британії, Греції, Іспанії, Італії, Ірландії, Данії, Нідерландах, Німеччині, Швеції та Фінляндії (кодекси поведінки). В інших державах саморегулювання перебуває на стадії зростання (Латвія, Мальта і Литва). Загалом держави ЄС перебувають у постійному пошуку ефективної моделі найкращої практики саморегулювання, яка б відповідала чотирьом детермінантам (елементам), наприклад у рекламній сфері: ефективності, незалежності, повноти і фінансування^[259].

Директиви ЄС визначають саморегулювання наступним чином: механізм саморегулювання передбачає встановлення відповідно до заявленої мети вимог до учасників ринку, які об'єднані за принципом членства в професійні асоціації, контроль за виконанням таких вимог (включаючи моніторинг), застосування санкцій до порушників, а також використання внутрішніх механізмів вирішення спірних ситуацій, що виникають між членами саморегулівних організацій, а також між учасниками саморегулювання і третіми особами - споживачами і державою^[260].

Директива Європейського Парламенту і Ради 2005/29/ЄС від 11 травня 2005 рокроку про недобросовісну комерційну практику щодо споживачів на внутрішньому ринку вказує на важливу роль Кодексу поведінки підприємця, який би заохочував продавців ефективно дотримуватися принципів цієї директиви у специфічних галузях^[261]. У галузях, де існують особливі імперативні вимоги, які регулюють поведінку продавців, необхідно щоб кодекс включав вимоги до професійної етики продавців. Контроль за виконанням Кодексу може проводитися як самими учасниками, так і на рівні держав- учасниць ЄС і на рівні Співтовариства для усунення необхідності звернення до адміністративних і судових дій. З метою досягнення високого рівня захисту прав споживачів, організації споживачів можуть інформуватися про прийняття Кодексу та залучатися до його проектування^[262]. Під «кодексом поведінки» розуміють домовленість або звід правил, які не передбачені законом, правовими нормами або адміністративними положеннями держави-члена, що визначають поведінку продавців, які зобов'язалися дотримуватися положень, встановлених у ньому, відносно одного або декількох видів комерційної діяльності або бізнес-сектору^[263]. Крім того, дозволяється надання контрольних повноважень за комерційною діяльністю «власникам кодексу» (юридичним особам, які підпорядковуються настановам певного кодексу), а також повноважень щодо вирішення спорів до звернення до суду або до державного органу. Звернення до контролюючих саморегулівних органів ніколи не повинно розглядатися як еквівалентне звернення до судових та адміністративних заходів (ст. 10)^[264]. Отже, у сфері комерційної діяльності визначаються такі саморегулівні заходи як: кодекси, альтернативні методи врегулювання спорів та заохочується контроль у формі делегованих повноважень державами-членами.

Відповідно до Директиви Європейського Парламенту та Ради 2000/31/ЄС від 8 червня 2000 року про деякі правові аспекти інформаційних послуг, зокрема електронної комерції, на внутрішньому ринку встановлено, що держави-члени заохочують органи, відповідальні за позасудове вирішення спорів. У ст. 16 «Кодекси поведінки» глави ІІІ «Запровадження» встановлено, що держави-члени та Комісія заохочують: а) розробку кодексів поведінки на рівні Співтовариства торговельними, професійними та споживацькими об’єднаннями чи організаціями; b) добровільну передачу проектів кодексів на національному рівні чи на рівні Співтовариства Комісії; с) доступність цих кодексів поведінки в електронному вигляді на мовах держав Співтовариства; d) повідомлення держав-членів та Комісії торговельними, професійними та споживацькими об’єднаннями чи організаціями про їх оцінку своїх кодексів поведінки та їх впливу на практику, звичаї та узвичаєння у сфері електронної комерції; е) розробку кодексів поведінки у сфері захисту неповнолітніх та людської гідності. Крім того, заохочують залучення об’єднань та організації, що представляють споживачів, до розробки й імплементації кодексів поведінки, які становлять сферу їх інтересів. Якщо необхідно, з метою забезпечення особливих потреб більш слабких об’єднань, з ними мають проводитись консультації^[265]. Отже, щодо електронної комерції ефективними засобами саморегулювання господарської діяльності в Європейському Союзі визнано позасудові методи врегулювання спорів, а також кодекси поведінки.

Директива Ради 96/23/ЄС від 29 квітня 1996 року про заходи з моніторингу певних речовин та їх залишків у живих тваринах та продуктах тваринного походження, що скасовує Директиви 85/358/ ЄЕС і 86/469/ ЄеС та Рішення 89/187/ ЄЕС і 91/664/ ЄЕС, визнає, що системи саморегулювання групами виробників можуть відігравати важливу роль у боротьбі з незаконним використанням стимуляторів росту, оскільки споживачам важливо, щоб ці системи належним чином гарантували відсутність таких стимуляторів^[266]. Держави Європейського Союзу віддають перевагу корисності саморегулювання.

Директива Європейського Парламенту та Ради Європи 2006/114/ЄС від 12 грудня 2006 р. про введення в оману та порівняльну рекламу (кодифікована версія) не унеможливлює добровільного контролю, який може заохочувати держави-члени, за введенням в оману або порівняльною рекламою, що здійснюють органи саморегулювання, та звернення до таких органів, що є додатковим заходом до судових або адміністративних процедур^[267]. Відповідно до цієї Директиви автором кодексу поведінки може бути будь-яка компанія чи група компаній, що відповідає за створення та оновлення кодексу поведінки та/або контролює дотримання кодексу тими учасниками ринку, які зобов’язались його дотримуватися^[268].

Відповідно до Директиви Ради 84/450/ЄЕС від від 10 вересня 1984 року про наближення законів, підзаконних актів та адміністративних положень держав-членів щодо реклами, що вводить в оману, визнано потребу заохочення добровільного контролю, виконуваного органами із саморегулюванням для вилучення реклами, що вводить в оману^[269]. Добровільний контроль органами саморегулювання є ефективним засобом у боротьбі проти реклами, що вводить в оману, тому має бути запроваджений усіма державами ЄС.

Згідно з Директивою Європейського Парламенту та Ради Європи 2010/13/ЄС від 10 березня 2010 р. про узгодження певних положень, визначених законами, підзаконними актами та адміністра­тивними положеннями (далі - Директива), у державах-членах стосовно надання аудіовізуальних медіапослуг держави-члени відповідно до своїх правових традицій мають визнавати ефективність саморегулювання як доповнення до законодавчих та судових та/або адміністративних механізмів, а також його корисну роль. Та попри те, що саморегулювання може бути додатковим механізмом реалізації деяких положень цієї Директиви, воно не має витісняти законодавчих зобов’язань на національному рівні. У цій Директиві наголошено: саморегулювання є добровільною ініціативою, що дає змогу комерційним суб’єктам, соціальним партнерам, недержавним організаціям або асоціаціям приймати спільні для всіх керівні принципи. Крім того, зазначено, що інструменти спільного регулювання і саморегулювання, реалізовані відповідно до різних правових традицій держав-членів, можуть позитивно впливати на забезпечення високого рівня захисту прав споживачів, та заходи, спрямовані на досягнення суспільного інтересу у секторі нових аудіовізуальних медіапослуг, є більш ефективними, якщо їх вживають за активної підтримки самих провайдерів цих послуг^[270].

Співрегулювання забезпечує мінімальний юридичний зв’язок між саморегулюванням і національним законодавцем в межах правових традицій держав-членів. Співрегулювання надає можливість державі втручатися у випадку, якщо її цілі не виконуються. Не зазіхаючи на офіційні зобов’язання держав-членів щодо транспозиції, ця Директива заохочує до застосування співрегулювання та саморе­гулювання^[271]. Отже, поряд із саморегулювання має завжди існувати співрегулювання. Держави повинні забезпечувати їх взаємозв’язок та взаємодію виходячи з ментальних особливостей своєї правової системи.

Цікавою є практика закріплення положень саморегулювання у сфері надання послуг Інтернету. Європейський Рада звернулася до держав-членів ЄС з проханням сприяти розвитку систем саморегулювання, включаючи представницькі органи для провайдерів і користувачів Інтернету, ефективні кодекси поведінки і гарячі лінії, що інформують публіку про доступні механізми. На адресу Комісії Європейська Рада направила прохання про сприяння розвитку координації органів саморегулювання і представницьких органів на рівні Співдружності і підтримку обміну інформацією про останні досягнення в цій галузі^[272].

У вступі до Плану заходів щодо забезпечення безпечного користування Інтернетом (Послання Комісії Європейського Парламенту, Європейської Ради, Економічного та соціального комітету та Комітету Регіонів) від 01 січня 1998 року зазначається, що Європа у багатьох відношеннях займає провідне становище в справі вивчення цих проблем (безпечного користування Інтернетом) і пропонує рішення, засновані на галузевому саморегулюванні, фільтрації і рейтинговій оцінці матеріалів, а також на підвищенні довіри до користувачів через розуміння^[273].

Проведений аналіз вказаного Плану заходів дав змогу сформувати такі висновки з приводу саморегулювання у сфері безпечного користування Інтернетом, якому у державах ЄС надається провідне місце:

1) держави прагнуть розвивати саморегулювання у цій сфері залучаючи провайдерів та користувачів до активної участі (створення гарячих ліній) та контролю у мережі Інтернет;

2) за допомогою саморегулювання реалізуються основні принцип ЄС - спільні політики, верховенство права, розвиток громадянського суспільства;

3) саморегулювання пов’язується із безпечністю користування Інтернетом: без усвідомлення розумного користування не можливо запобігти негативним проявам у мережі Інтернет кожного окремого індивіда і досягнення забезпечення безпеки усіх держав-членів;

4) саморегулювання у сфері безпечного користування Інтернетом має бути загальноєвропейським процесом з визначенням конкретних дій;

5) саморегулювання має бути плановим процесом незважаючи на короткостроковість або тривалість дій;

6) саморегулювання повинно бути гнучким процесом, активно змінюватися відповідно до викликів та змін (ринкового середовища, технологічних реалій);

7) на рівні Європейського Союзу визнано, що без активного функціонування саморегулювання, а лише за допомогою державних заходів, не можливо подолати негативні прояви у мережі Інтернет;

8) у сфері безпеки мережі Інтернет можливі різноманітні засоби саморегулювання, залежно від реальних загроз (матеріали протизаконного і поганого змісту): кодекси поведінки та гарячі лінії, системи фільтрації і рейтингові оцінки змісту.

Директива Європейського Парламенту та Ради 2009/125/ЄС від 21 жовтня 2009 р. встановлює основу для визначення вимог до екодизайну енергопов’язаних виробів. Відповідно до неї визначається пріоритет альтернативних курсів дій, таких як саморегулювання в промисловості, де така послідовність дій може забезпечити більш швидке досягнення цілей політики або з меншими витратами, ніж виконання обов’язкових вимог. У випадках, коли ринкові сили не можуть розвиватися в правильному напряму або з прийнятною швидкістю, можуть знадобитися законодавчі заходи. Саморегулювання, включаючи пропоновані промисловістю як односторонні зобов’язання добровільні угоди, може, завдяки швидкій і економічній реалізації, забезпечити швидкий прогрес та гнучку і правильну адаптацію до технологічних варіантів і критичних ринкових факторів. Для оцінки добровільних угод та інших форм саморегулювання як альтернативи здійсненню заходів необхідна інформація, принаймні, з таких питань: відкритість участі, додаткова вартість, наочність, кількісні та поетапні завдання, участь громадянського суспільства, контроль і звітність, економічність адміністративного управління саморегульованими ініціативами і раціональність. Корисні вказівки для оцінки саморе­гулювання в промисловості в контексті цієї Директиви можна знайти у Повідомленні Європейської комісії від 17 лютого 2002 року під назвою «Екологічні угоди на рівні Європейського Співтовариства в рамках плану дій щодо спрощення та удосконалення нормативної бази»^[274].

Як бачимо, згідно із Директивою 2009/125/ЄС саморегулювання застосовується як швидкий, менш витратний та ефективний засіб порівняно з адміністративними засобами, йому надається перевага. Окрім того, саморегулювання, зокрема у такій його формі як добровільні угоди та інші засоби саморегулювання, є альтернативою до державних. Директивою визначаються конкретні форми саморе­гулювання: консультативний форум, оцінка добровільних угод, вивчення ефективності встановлених механізмів нагляду за ринком. У додатку VIII Директиви 2009/125/ЄС з приводу саморегулювання для оцінки допустимості саморегулівних ініціатив визначаються її деталізовані показові критерії.

Проведений аналіз вказаного додатку приводить до висновку, що для застосування того чи іншого засобу саморегулювання важлива, перш за все, його ефективність порівняно із адміністративними заходами. Крім того, первинною є саморегулівна ініціатива, яка чітко та прагматично оцінюється та зіставляється на основі критеріїв (відкритість участі, додана вартість, представництво, кількісні і поетапні завдання, участь громадянського суспільства, контроль і звітність, економічність адміністрування саморегулівних ініціатив, раціональність, сумісність стимулів) та має бути проконтрольована як ініціаторами саморегулювання, компетентними органами, так і громадянським суспільством. Визначені критерії можна гармонізувати із положеннями українського законодавства, враховуючи напрям на посилення євроінтерграції та положення національного законодавства у цьому напрямі.

У Директиві Європейського Парламенту та Ради 2010/30/ЄС від

19 травня 2010 р. про надання за допомогою маркування та надання стандартної інформації про споживання енергопов'язаними виробами енергії та інших ресурсів (перероблений варіант) зазначається, що при підготовці проекту делегованого акта Європейська комісія повинна: провести відповідні консультації із зацікавленими сторонами; враховувати відповідне законодавство ЄС і саморегулювання, таке як добровільні угоди, які, як очікується, забезпечать досягнення цілей політики швидше або з меншими витратами, ніж обов’язкові вимоги^[275]. Отже, добровільні угоди суб’єктів саморегулювання є однією з основних засобів саморегулювання.

Корисність саморегулювання враховується і при боротьбі з різними видами злочинів. Відповідно до Директиви 2015/849/ЄС від

20 травня 2015 року про запобігання використанню фінансової системи для відмивання грошей та фінансування тероризму, що вносить зміни до Регламенту (ЄС) № 648/2012 Європейського Парламенту та Ради і припиняє дію Директиви 2005/60/ЄС Європейського Парламенту та Ради і Директиви Комісії 2006/70/ЄС, встановлено, що для певних зобов’язаних суб’єктів держави-члени повинні мати можливість визначати відповідний орган саморегулювання, як першу інстанцію, що має інформуватися замість підрозділів фінансової розвідки ЄС. Крім того, наголошено, що згідно із прецедентним правом Європейського суду з прав людини система звітування першій інстанції, якою є орган саморегулювання, являє собою важливий запобіжний чинник для дотримання та захисту основоположних прав у тому, що стосується зобов’язань щодо повідомлення, застосовних до юристів. Держави-члени повинні забезпечувати засоби і спосіб досягнення захисту професійної таємниці, конфіденційності та приватної інформації^[276].

Отже, саморегулювання може сприяти розслідуванню злочинів, у тому числі пов’язаних з фінансовою сферою, адже базується на довірі і добросовісності відносин між суб’єктами, тому має унеможливлювати та запобігати проявам злочинної поведінки усередині саморегулівної організації.

Підсумовуючи зазначене, пропонуємо таке бачення особливостей закріплення положень саморегулювання господарської діяльності на рівні Директив Європейського Союзу: саморегулювання в Європейському Союзі є додатковим способом, який існує поряд із судовими та адміністративними процедурами; саморегулювання є добровільним способом здійснення контролю у певній сфері суспільних відносин; саморегулювання є ефективним механізмом врегулювання суспільних відносин у певній сфері; саморегулювання є ініціативною діяльністю відповідних суб’єктів для прийняття спільних принципів; саморегулювання позитивно впливає на забезпечення діяльності у межах директив Європейського Союзу; саморегулювання не може бути замінником законодавчих зобов’язань на національному рівні; саморегулювання визнається як більш швидкий, економічний та гнучкий спосіб регулювання порівняно з адміністративними; держави-члени ЄС повинні заохочувати саморегулювання у визначених галузях; деталізація у здійсненні саморегулювання, яка виражається у визначені за державами-членами пропонованих дій з приводу розвитку саморе­гулювання (наділення саморегулівних організацій делегованими повноваженнями); закріплення таких засобів саморегулювання госпо­дарської діяльності: добровільні угоди, кодекси поведінки, позасудові методи врегулювання спорів (посередництво, медіація, арбітраж), саморегулівні організації; саморегулівна організація може наділятися регулятивною функцією (розробка кодексу поведінки), а також функціями контролю, нагляду.

Під «органом саморегулювання» розуміють орган, який представляє інтереси осіб певної професії та здійснює регулятивний вплив на їхню діяльність, виконуючи окремі функції, пов’язані із наглядом або моніторингом, і забезпечуючи дотримання правил, що їх стосуються^[277].

Особливістю становлення інституту саморегулювання господарської діяльності є те, що на його розвиток впливають, перш за все, глобалізаційні процеси, зокрема потреби розвитку міжнародної торгівлі. Тому таким важливим є з’ясування його міжнародної складової.

Саморегулювання не встановлюється у складних безпекових сферах, зокрема атомній промисловості, де, воно очевидно, не може бути застосовне, оскільки не спроможне забезпечити належний рівень охорони галузі та фізичних осіб^[278].

Отже, на глобальному та регіональному рівнях у діяльності міжнародних організацій та установ цілком закономірно враховується важливість та корисність саморегулювання господарської діяльності; вивчаються практики саморегулювання, які базуються на довірі між суб’єктами та відкритому діалозі із зацікавленими організаціями, установами; адекватному моніторингу і відповідальності суб’єктів саморегулювання. Тому можна з впевненістю сказати, що у світовому масштабі проходить пошук ефективної моделі (схеми) саморе­гулювання, яка б стала зразком для усіх держав світу.

Враховуючи положення Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом щодо доброго врядування та напрям на гармонізацію із законодавством ЄС, слід внести зміни до низки галузевих законів України. Зокрема, щодо можливості запровадження додаткового регулювання у вигляді саморегулювання, з використанням нормативних засобів: кодексів поведінки, добровільних угод, добровільних (добрих) практик. Особливо такі зміни будуть актуальними для галузей, де розвиток відбувається доволі динамічно: інноваційна сфера, ІТ-технології, Інтернет, реклама, медіа послуги, електронна торгівля тощо. Визначення можливості впровадження кодексів поведінки буде позитивним напрямом удосконалення ринку товарів та послуг.

2.3.