Саморегулювання та дерегулювання господарської діяльності: співвідношення і розмежування
Поняття дерегулювання господарської діяльності в Україні розглядається як усунення або зменшення впливу державного регулювання, його засобів з метою сприяння активізації господарської діяльності, у тому числі і як перехідна ланка для створення ефективної системи саморегулювання.
Триває пошук належного правового забезпечення дерегулювання господарської діяльності. Останні роки законотворення виявили спірні моменти та недостатню сформованість концепції, за якою провадиться дерегулювання, та відсутність належно оформленої базової моделі саморегулювання господарської діяльності в Україні.Зменшення адміністративних, економічних, організаційних бар'єрів у здійсненні господарської діяльності на основі дерегулювання має сприяти розвитку економічних відносин в Україні, водночас відсутність належного державного регулювання може призвести до значних порушень з боку суб'єктів господарювання та до погіршення ситуації із захисту прав споживачів. Для запобігання негативним питанням дерегулювання видається об'єктивно необхідним створення механізму саморегулювання та співрегулювання господарської діяльності, визначення чітких меж здійснення вказаних явищ. Дерегулювання можна визначити як процес заміни в механізмі державного управління іншими альтернативами, зокрема заміна або скасування певних засобів державного регулювання господарської дільності (ліцензування).
На відміну від саморегулювання, дерегулювання господарської діяльності має значну нормативну базу. Зазначене можна проілюструвати в ретроспективі. Згідно із Указом Президента України «Про усунення обмежень, що стримують розвиток підприємницької діяльності» від 03.02.1998 року № 79/98, який втратив чинність, дерегулювання вважалося одним із пріоритетних напрямів реформування державного управління економікою та під ним розумілася сукупність спрямованих на зменшення втручань державних органів у підприємницьку діяльність, усунення правових, адміністративних, економічних та організаційних перешкод у розвитку підприємництва, заходів, до яких, зокрема, віднесли спрощення порядку створення, реєстрації та ліквідації суб'єктів підприємницької діяльності, забезпечення послідовності та стабільності нормативно-правового регулювання підприємницької діяльності тощо[368].
Указ Президента України «Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності» від 23.07.1998 року № 817/98 встановлює, що метою дерегулювання є зменшення втручання державних органів у підприємницьку діяльність та визначає певні обмеження на здійснення планових та позапланових перевірок[369].
Відповідно до наказу Міністерства економіки України «Про план дерегулювання підприємницької діяльності» від 31.05.2000 року № 104 до плану дерегулювання підприємницької діяльності віднесено: звуження сфери господарської діяльності органів виконавчої влади; скасування для суб ' єктів підприємницької діяльності, що провадили на своїх підприємствах торгівлі електронні системи товарно-грошового обліку, вимоги підписання та завірення печаткою кожного цінника товару тощо[370]. Як бачимо, ні про яке саморегулювання як одне з кінцевих результатів дерегулювання у цих підзаконних нормативно-правових актах не йдеться.
Звичайно, цим не вичерпується уся нормативно-правова база, присвячена дерегулюванню. Однак питання ґенези правового регулювання дерегулювання не є метою цього підрозділу та потребує окремого дослідження.
Науковцями відмічаються негативні аспекти надмірного державного регулювання та потреба переходу до саморегулювання, зокрема, Н. Ю. Філатова відмічає: «З одного боку, надмірна участь держави у регулятивному процесі, як показала практика, призводить до бюрократизації регулювання як такого, у зв'язку з чим воно стає менш ефективним. З другого боку, виконання окремих повноважень публічного характеру суб'єктами, що не належать до державного апарату, в багатьох випадках демонструє свою дієвість і заслуговує на схвальну оцінку»[371].
На думку О. А. Колеснікова: «Дерегуляцію слід розглядати як складний системний процес перетворень у державному регулюванні господарської діяльності, у зв'язку з чим необхідні наявність політичної волі та запровадження чіткого нормативно-правового регулювання процесу дерегуляції[372]. О.
В. Сергійко зазначає, що метою дерегулювання є формування оптимального співвідношення між ринковими механізмами і державним регулюванням господарської діяльності при обмеженому втручанні держави у діяльність суб'єктів господарювання з метою нівелювання адміністративно-економічних, правових та інших перешкод на шляху розвитку ринкової економіки[373]. О. М. Сафронова вказує, що суттєвими перевагами політики дерегулювання є також те, що такого роду заходи здатні забезпечити швидкий ефект у вигляді покращення бізнес середовище та створити підґрунтя для довгострокового припливу інвестицій у реальний сектор економіки[374]. Завданнями же дерегуляції є: зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання; усунення існуючих перешкод для розвитку господарської діяльності[375].Діяльність з дерегулювання ініціюється на рівні інституцій ЄС. Під дерегуляцією розуміється в науці усунення або обмеження контролю держави, що накладається на суб'єктів господарської діяльності. Сама концепція дерегулювання є антонімом «регулювання», що є постійним елементом багатьох економічних понять[376].
Слід погодитися із наданими підходами до сутності дерегулювання та відмітити, що дерегулювання господарської діяльності - це складний системний процес застосування заходів як нормативно, так і організаційно-правового характеру з боку держави (у вигляді усунення, зменшення та спрощення певних впливів, процедур) з метою покращення здійснення господарської діяльності. Потреба в реалізації процесу дерегулювання виявляється в надмірній участі держави у регулюванні господарської діяльності. Результатом дерегулювання може бути, наприклад, як зазначено в Указі Президента «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»» від 12.01.2015 року № 5/2015: створення сприятливого середовища для ведення бізнесу, розвитку малого і середнього підприємництва, залучення інвестицій, спрощення міжнародної торгівлі та підвищення ефективності ринку праці[377], а також, на нашу думку, функціонування належної системи саморегулювання та співрегулювання господарської діяльності.
Цікавим є досвід Австралії щодо регулюючого впливу. Так, метою реформи регулювання, яка реалізовувалася в Австралії з середини 90-х років XX ст., є зниження «регуляторних втрат» для бізнесу, особливо малого, підвищення ефективності функціонування ринків з погляду споживачів. Тому при ухваленні рішення про введення нового регулювання обов’язковою є оцінка за критерієм «витрати-результат» для всіх інструментів регулювання, які впливають на бізнес або обмежують конкуренцію[378].
Отже, дерегулювання господарської діяльності, це, по-перше, процес, який має сприяти саморегулюванню. Саморегулювання господарської діяльності не є однозначним результатом дерегулювання. Слід зазначити, що таким результатом може бути співрегулювання господарської діяльності. По-друге, процес дерегулювання господарської діяльності повинен мати чітко поставлену мету, завдання та розроблений механізм забезпечення, адже реалізація його відбувається за ініціативою саме держави. Держава визначає сфери економічної діяльності, в яких можливе дерегулювання. Убачається, що найважливішим є визначення принципів, за якими можливе здійснення дерегулювання господарської діяльності. Законодавством України, зокрема, ст. 4 «Принципи державної регуляторної політики» Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року № 1160-IV вони чітко встановлені: доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки[379].
Україна йде шляхом звуження сфери державного регулювання господарської діяльності та розширення саморегулювання (створення умов шляхом визначення вимог до останнього, у тому числі встановлюючи відповідні обмеження). Так, Е. В. Кулага досліджуючи питання ґенези технічного регулювання доходить висновку: «Розвиток національного законодавства у сфері технічного регулювання характеризується поступовим переходом від планової та централізованої системи стандартизації, сертифікації та метрології часів СРСР до моделі Європейського Союзу, яка базується на відповідальності виробника та мінімальній регуляторній участі держави»[380].
Зокрема, в Указі Президента «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» від 12.01.2015 року № 5/2015 одним із засобів реалізації Стратегії (суспільного договору) названо відповідальність бізнесу: підтримувати та розвивати державу, бізнес-середовище та громадянське суспільство, сумлінно сплачувати податки, здійснювати ефективні інвестування в економіку держави, дотримуватися принципів чесної праці та конкуренції[381]. Відповідальність бізнесу може трансформуватися у розвиток засобів саморегулювання господарської діяльності, наприклад етичних кодексів саморегулівних організацій тощо.Тож відповідальний бізнес - це ведення господарської діяльності на основі саморегулювання, яке сприяє чесності та конкуренції при встановлені самими суб’єктами певних правил у межах визначених державою та громадянським суспільством.
Певний інтерес становлять положення Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 року № 1160-IV, у якому до регулятивних органів (крім інших) віднесені також некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов’язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти[382]. Отже, регулятивними органами у сфері господарської діяльності можуть бути суб’єкти саморегулювання. Тобто дерегулювання може проходити і шляхом передачі певних регуляторних функцій суб’єктам саморегулювання.
Згідно із Указом Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020» від 12.01.2015 року № 5/2015 одним з пріоритетних напрямів названа дерегуляція та розвиток підприємництва. До заходів із дерегуляції віднесено: 1) скорочення кількості документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності та видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню; 2) скасування регуляторних актів, які ускладнюють ведення підприємницької діяльності; 3) скорочення кількості органів державного нагляду (контролю); 4) забезпечення надання послуг для громадян та бізнесу в електронному вигляді[383].
Така амбіційна стратегія не може бути втілена без належного розвитку системи саморегулювання господарської діяльності в Україні. Особливо це стосується питань, пов’язаних із скасуванням регуляторних актів та скороченням органів державного нагляду (контролю). Саме ці аспекти є перспективними для вирішення у подальшому у рамках створення саморегулівних організацій питань, які б забезпечили за допомогою саморегулівних норм заповнення прогалин правового регулювання певних напрямів економічної діяльності та можливість контролю щодо недобросовісних суб’єктів господарювання.Слід погодитися з позицією вчених, які зазначають, що дерегулювання перебуває у прямій залежності від державного регулювання[384]. Отже, дерегулювання обов’язково має відбуватися ніби «з гори», виходити від держави. При саморегулюванні господарської діяльності самі суб’єкти створюють певні правила для себе, виходячи з принципу «дозволено все, що не заборонено». Тобто держава створює певні межі (рамки), суб’єкти господарювання діють у їх межах.
При саморегулюванні суб’єкт на свій розсуд визначає (координує) власну поведінку, обирає ту «модель», яка є для нього найбільш сприятливою. З боку держави ж, до з’ясування «корисності» такої моделі, відповідно, застосовуються потрібні засоби, притаманні державному регулюванню: нормативно-правове закріплення, визначення інституційної складової саморегулівної організації, допустимість диспозитивного методу регулювання. Саме цим держава «узаконює» саморегулювання у різних його проявах, видах (вертикальне, горизонтальне). Водночас держава створює належну систему гарантій саморегулювання господарської діяльності, визначаючи нормативну та організаційно- правову їх складову, поєднуючи за необхідності дерегулювання із саморегулюванням окремих можливих видів економічної діяльності.
Поняття саморегулювання по горизонталі базується на рівності сторін, автономії їх волі, майновій самостійності. Зокрема, саморегулівні організації мають право на розробку корисних моделей поведінки (правил поведінки, етичних кодексів) у певній сфері, які закріплюються у формах, визначених самими суб’єктами їх створення.
Підсумовуючи зазначене вище щодо співвідносного аналізу дерегулювання та саморегулювання господарської діяльності, резюмуємо: 1) дерегулювання господарської діяльності - це система заходів державного регулювання у вигляді усунення, зменшення та спрощення певних впливів, процедур, передбачених державою, а саморегулювання господарської діяльності - це недержавне регулювання, тобто упорядкування господарської діяльності самими суб’єктами; 2) саморегулювання господарської діяльності може бути результатом, наслідком дерегулювання; 3) дерегулювання та саморегулювання господарської діяльності різняться за метою, завданнями, суб’єктним складом, однак проводяться для покращення здійснення господарської діяльності; 4) Україна йде шляхом звуження сфери державного регулювання господарської діяльності та розширення саморегулювання останньої.
2.5.