1 Проблеми та перспективи вдосконалення органу загально­національного представництва та інституту глави держави

Об’єктивно оцінюючи суперечливий реформа­ційний процес українського суспільства, слід зазначити, що за­кріплення в Основному Законі положень, що Україна є демокра­тичною, соціальною, правовою державою, а людина — най­вищою соціальною цінністю, права і свободи якої гаранту­ються державою перш за все, стало визначальною політико- правовою подією в становленні державності, початком нового етапу модернізаційного процесу.

Конституція України утвердила та юридично оформила факт існування суверенної держави; визнала первинність прав і свобод людини, підпорядкованість усієї діяльності держави їх підтримці й захисту; визначила головні засади організації державного і су­спільного життя, форми і засоби здійснення народовладдя, сис­тему демократичних прав і свобод людини і громадянина та їх гарантії. Утім вплив конституційно-правових норм на суспільні відносини і передусім на такий їх різновид, як політико-владні, які є віддзеркаленням сутності держави і політичного режиму, а також показником якісної й кількісної участі народу в управлінні суспільними справами, не набув динамізму, а лише створив пе­редумови для розвитку інститутів громадянського суспільства, правового і соціального аспектів державності.

Суперечливі результати реалізації конституційних положень що­до формування в Україні засад громадянського суспільства і відпо­відної йому демократичної державності правового та соціального характеру, перманентне протистояння політичних сил і системні кризові явища в політичній, соціальній та економічній сферах під­вели громадську думку до розуміння необхідності здійснення коре­кції Основного Закону, створення більш дієвого юридичного меха­нізму, який би забезпечив ефективне функціонування його норм.

Внесені у грудні 2004 р. зміни до Конституції України певною мірою демократизували механізм держави, припинили тенденції етатизму, що спостерігались протягом останніх десяти років, зменшили можливість суб’єктивного впливу глави держави на політичні процеси. У результаті цих змін зазнали корекції зміст форми правління та її сутність. В Україні запроваджено дуаліс­тичний парламентаризм (з аспектами парламентського міністері- алізму), ознаками якого є баланс законодавчої та виконавчої влад, верховенство парламенту, формування уряду коаліцією партій, репрезентованих у законодавчому органі влади, політична відповідальність уряду перед Верховною Радою, зменшення пре­ференцій Президента щодо виконавчої влади.

Однак під час внесення зазначених змін не повністю були враховані стан і тенденції перехідного суспільства, перспективи його переустрою згідно з визначеними орієнтирами. Політичне протистояння, що існувало тоді в суспільстві, стало перешкодою для врахування всього спектра політико-правОвих поглядів, сприяло поспішності ухвалення відповідного закону та його не- консенсуальності. Проблему, на наш погляд, розв’язано лише ча­стково, оскільки згадані зміни спрямовані в основному на уточ­нення юридичного статусу, повноважень і порядку формування окремих елементів механізму держави. Залишилась невирішеною низка проблем з дальшої оптимізації системи стримувань і про­тиваг, узгодження організаційної структури органів держави та їх співвідношення, визначення їхніх функцій у державному меха­нізмі.

Практика державного будівництва в самодостатніх суспільст­вах, а також труднощі, яких зазнає Україна у зв’язку з реалізаці­єю конституційних положень із формування засад демократичної держави правового і соціального характеру, актуалізують про­блему побудови сучасного механізму такої держави, здатного ре­алізувати її завдання щодо забезпечення політичного і правового впорядкування життя суспільства на принципах верховенства права, справедливості та гуманізму, рівних умов для досягнення певного рівня добробуту всіма його членами, усунення соціаль­них загроз, здійснення комплексу захисних функцій для грома­дян, котрі цього потребують, створення відповідних умов розви­тку громадянського суспільства.

Рівень актуалізації проблеми побудови ефективного держав­ного механізму підвищується у зв'язку з тим, що він відіграє провідну роль в політичній системі перехідного суспільства. В умовах слабких демократичних традицій, браку належного рівня політичної та правової культури населення, інститутів соціально­го контролю за владними органами він може здійснювати різно­планові впливи на трансформаційний процес — як позитивні, так і негативні, сприяти прогресу або стримувати його, використову­вати політичну владу для розв’язання корпоративних бізнесових інтересів, незаконного перерозподілу власності, маніпулювання суспільною свідомістю тощо. Крім цього, перехідний стан кож­ного суспільства, й українського зокрема, навіть за умови кон­ституційного визначення орієнтирів модернізації, створює умови для альтернативних варіантів побудови держави нової якості, ви­бір яких за умов недостатньої структурованості громадянського суспільства і традиційної надії народу на владу здійснюється, як правило, органами держави. У зв’язку з цим у перехідному суспі­льстві має місце «домінування виконавчо-розпорядчої влади в системі поділу державної влади» [3], що випливає з її характеру, як найбільш мобільної й здатної до швидкої концентрації та ефе­ктивного використання матеріальних, фінансових та інших ре­сурсів, що, своєю чергою, призводить до порушення паритету між органами держави, «підвищення ролі суб’єктивного фактора в розвитку держави...» [4], певного обмеження функціонування демократичних інститутів, порушення прав і свобод людини і громадянина.

По-перше, це системна перебудова державного механізму та його складників— органів держави, зміна його змісту, сутності, функцій; по-друге, здійснення структурних економічних реформ, формування орієнтованої на визначений Основним Законом су­спільний ідеал соціальної політики держави; по-третє, обмеження держави правом, створення правових механізмів розвитку місце­вого самоврядування та інших інститутів громадянського суспі­льства; по-четверте, створення ефективного юридичного механі­зму захисту прав людини.

Виділяючи серед першочергових завдання побудови ефектив­ного механізму соціально-правової держави, мають на меті ви­ключення регресивних тенденцій трансформації українського су­спільства: одержавлення суспільного життя, системну корупцію у владних органах, стримування розвитку самоврядності регіонів і всебічне сприяння розвиткові інститутів громадянського суспі­льства, правового і соціального аспектів держави та її дальшій модернізації.

Як свідчить дослідження державотворчих процесів у суспільс­твах соціальної демократії, зміна сутності держави, перехід її до нової якості може відбутись лише за умови системних, цілеспря­мованих, юридично забезпечених змін в економічній, соціальній, культурній сферах суспільного життя, а також у політичній, осо­бливу роль в якій відіграє державний механізм — система орга­нів, які виконують завдання держави й реалізують її функції. То­му серед різновидів модернізації якісна перебудова державного механізму, «політична модернізація є важливим показником спроможності політики сприймати зміни, інновації, гнучко реа­гувати на виклик часу. Вона характеризується здатністю виступа­ти основою і гарантом не лише політичної, а й соціальної стабі­льності» [5].

Державний механізм «є вирішальним засобом здійснення будь- яких реформ» [6]. Реалізуючи призначення демократичної, соціаль­но-правової держави у межах повноважень, визначених законом для кожного його органу, способом нормативного регулювання, організаційно-розпорядчої діяльності, а також примусу, він має створювати умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм соціальних послуг, гарантувати соціальну безпеку.

Слушною в цьому контексті є думка, що «організація сучасно­го суспільства в своїй системній цілісності викликає багато кри­тичних зауважень, які грунтуються на тому, що, покликана усу­вати протиріччя суспільного розвитку, організація часто сама їх створює, підводячи суспільство не до впорядкованості, а до хао­су, руйнування цілісності» [8]. Тому не можна погодитися з по­глядом представників офіційної влади, які визнають тільки еко­номічні небезпеки і пояснюють їх системною кризою, що триває в Україні.

Отже, викладене дає підстави говорити про необхідність до­слідження аспектів безпеки більш високого рівня — соціальної, а також однієї з найважливіших її підсистем — політичної без­пеки, оскільки саме у сфері політики формуються орієнтири внутрішнього і зовнішнього функціонування держави, програми суспільного розвитку, виробляються механізми їх реалізації, приймаються відповідні рішення, які можуть сприяти прогресу або стримувати його, викликати негативні наслідки, конфлікти й небезпеки. Виходячи з загального інтересу в цій самій сфері формуються засади соціальної безпеки, стимулюються відпові­дні рішення законодавчого органу щодо її правового забезпе­чення.

У цьому плані заслуговує на увагу погляд, згідно з яким без­пека в цілому постає як політичне явище, що обслуговує відпо­відні соціально-політичні потреби та інтереси [9]. Безпека зав­жди була і залишається визначальним фактором розвитку суспільства. Як свідчить історія світової філософсько-правової думки (Г. Гроцій, Т. Гоббс, Б. Спіноза, Ж.-Ж. Руссо, І. Кант та ін.), саме безпека є тим засадничим компонентом, що об’єднує індивідів у політичну організацію (державу) і потребує коорди­нації зусиль членів усього суспільства задля досягнення індиві­дуальних, групових чи загальних інтересів. Таким специфічним координатором відносин між соціальними категоріями, групами та окремими індивідами щодо досягнення особистої і загальної безпеки стає політика, яка, втілюючись у праві, безпосередньо впливає на суспільні відносини, забороняє певні шкідливі дії, конфлікти, що загрожують існуванню суспільства, або стиму­лює позитивну діяльність, спрямовану на його розвиток. Тобто безпека кожної особи і суспільства в цілому залежить від спря­мованості та якості політики, здійснюваної державним механіз­мом, досконалості законодавства, яке повинно гарантувати таку безпеку через установлення дозволів, заборон і примусу.

Саме політична сфера, політичні інтереси держави, народу, су­спільства і громадян є об'єктом політичної безпеки. У сучасному перехідному суспільстві серед згаданих інтересів перш за все слід відзначити демократичні цінності, утвердження авторитету закону і верховенства права, політичний, економічний та ідеологічний плю­ралізм, рівність усіх форм власності, свободу підприємництва, досяг­нення яких забезпечить ефективне подолання кризових явищ, під­вищить матеріальний і духовний рівень життя людей, сприятиме консолідації суспільства, ствердженню суверенітету держави. Вод­ночас слід зазначити, що чинне законодавство, скероване на за­безпечення цих інтересів, регулювання відносин у політичній сфері в цілому, на наш погляд, не може забезпечити її стабіль­ність. Закони, особливо ті, що стосуються політичної сфери, ухва­люються протягом усього періоду становлення державності України в умовах жорсткого політичного протистояння, а досяг­нутий при цьому консенсус має місце лише на стадії ухвалення закону, закінчуючись на стадії його виконання. До того ж на різ­них стадіях законодавчих процедур для задоволення корпоратив­них інтересів і досягнення «консенсусу» з проектів вилучається багато норм і окремих положень, що породжує суперечності, сут­тєві прогалини в матерії того чи іншого закону, створюючи цілу низку загроз політичній безпеці.

Провідне місце серед інституціональних елементів механізму соціальної і правової держави належить парламенту, Верховній Раді України, через яку народ України, як носій суверенітету і єдине джерело влади, реалізує своє право управління загальнона­ціональними справами, організовує і координує функціонування усіх суб’єктів суспільного життя, здійснює контроль за діяльніс­тю владних структур держави. У цьому плані зміни до Основного Закону 2004 р. в частині посилення ролі представницького орга­ну — парламенту відповідають традиціям і «духу закону» україн­ського народу, який у ретроспектив! під час формування держав­ного механізму завжди надавав перевагу ідеї парламентаризму.

У теорії та практиці державотворення України було кілька спроб побудови парламентарної республіки [10]. Ще Пилип Ор­лик 1710 р. в Пактах й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького «довів можливість існування парламентарної демо­кратичної республіки» [11].

Українська Народна Республіка за Конституцією від 29 квітня 1918р. формою державного устрою визнала парламентарну рес­публіку, побудовану за принципом поділу влади. Принцип пар­ламентаризму був також провідним в Основному Законі УНР 1920 р„ за яким в Україні запроваджувався демократично-респуб­ліканський устрій.

Слід також погодитись із твердженням, що радянська форма правління ввібрала деякі риси парламентської, «оскільки Ради мали формально пріоритет перед іншими державними органами, а уряд формувався найвищим представницьким органом наро­ду— і за конституцією був відповідальним перед ним» [12]. Щоправда, у цій системі правління не визнавався принцип поділу влади.

У Декларації про державний суверенітет України народ був визнаний єдиним джерелом державної влади, який реалізує її як безпосередньо, так і через народних депутатів, обраних до най­вищого представницького органу — Верховної Ради. У Консти­туції України 1996 р. визначальна роль парламенту в механізмі держави структурно визначена розділом IV, який передує розді­лам. що встановлюють юридичний статус і місце інших його елементів. Водночас цей структурний аспект не був втілений безпосередньо в нормах і положеннях самого розділу, а також інших, прямо пов’язаних зі статусом та діяльністю парламенту.

Ухвалений в умовах жорсткого політичного протистояння Основний Закон України нечітко визначає конституційні гарантії здійснення законодавчим органом усіх його функцій, а в деяких питаннях (зокрема, право остаточного вирішення долі ухваленого Верховною Радою України закону Президентом України і Кон­ституційним Судом України) ставить главу держави і орган кон­ституційної юрисдикції над парламентом, що обмежує статус па­рламенту як органу всенародного представництва. Тож через брак в Україні усталених демократичних традицій та розвиненого громадянського суспільства зазначені та інші неузгодженості в матерії чинної Конституції є причиною перманентної кон­фронтації між гілками влади, надмірної політизації владних ін­ститутів і одним з чинників загроз політичній безпеці.

Постійне з’ясування питання «хто в домі господар», намаган­ня розширити повноваження глави держави, прагнення фінансо­во-політичних угруповань і сил авторитарного спрямування при­низити роль парламенту, звести його компетенцію лише до законодавчої діяльності стримують модернізаційні процеси в су­спільстві, обмежують можливість законодавчого органу у фор­муванні нормативно-правової, інституційної й інструментальної бази соціально-правової держави і відповідного їй правозахисно- го механізму. У зв’язку з цим слід погодитися з тезою, що автори вітчизняної ідеології реформ поза увагою залишили «один з най­важливіших принципів правової реформи — принцип демократи­зму, за яким правова реформа має виходити з ідеї суверенітету народу, визнання його єдиним джерелом влади» [13].

Сучасний стан державно-владних відносин, політичне проти­стояння дають підстави стверджувати, що державно-правова ре­форма не може бути здійснена без розв’язання двох взаємозале­жних проблем: конкретизації і законодавчого визначення місця, ролі та повноважень усіх гілок влади відповідно до принципів народного суверенітету, верховенства права, поділу влади, закріплених у ст. 5, 8, 6 Конституції України, а також з’ясування співвідношення, взаємозв’язку гілок влади як складників єдиного цілого — механізму держави. Перш за все крім закону «Про Ка­бінет Міністрів України» мають бути ухвалені закони «Про Пре­зидента України», «Про Верховну Раду (парламент) України», «Про центральні та місцеві органи виконавчої влади в Україні», оскільки «відсутність цілісного законодавчо встановленого і га­рантованого механізму взаємодії і взаємоконтролю між всіма гіл­ками і рівнями державної влади дозволяє державному апарату допускати зайве зосередження функцій різних влад в одному ор­гані» [14].

Вирішуючи це питання, слід відійти від абсолютизації прин­ципу поділу влади. Як зазначають багато дослідників, і з цим треба погодитись, вказаний принцип ніде не втілений «в чистому вигляді» [15]. У зв’язку з цим варто зазначити, що в запропоно­вану Ш. Монтеск’є принципом поділу влади формулу сьогодні «не вписуються» органи держави, що з’явилися в історично піз­ніший період. Ідеться насамперед про одноосібний орган держа­вного механізму — президента, а також про прокуратуру, яка згі­дно з Конституцією України має всі ознаки органу держави і структурного елемента її механізму.

Глибоке дослідження сутності цього принципу з часів виник­нення у світовій суспільно-політичній та правовій думці, а також практики будівництва механізму державної влади у багатьох су­часних демократичних країнах свідчить, що мову необхідно вести, по-перше, про державну владу як одне ціле, що належить сувере­нові (народу), а її поділ на окремі взаємозалежні гілки здійснюєть­ся у структурному і функціональному аспектах для належного ви­конання його волі, вираженої в законі, запобігання зловживанням владою і створення умов реалізації громадянами своїх природних прав і політичних свобод; по-друге, про первинність законодавчої влади, яка від імені народу ухвалює закони, бере участь у створен­ні судових, а також органів виконавчої влади, визначає їхні по­вноваження з метою реалізації законів за допомогою активної ви­конавчо-розпорядчої діяльності та примусу щодо інших.

Практичне значення принципу поділу влади в сучасних умо­вах. крім того, полягає у внесенні елементу регульованої конку­ренції, яка забезпечує працездатність органів держави і робить політико-адміністративні інститути здатними сприймати різні новації [16].

Відмінність наступних теорій від учення Ш. Монтеск’є — за­значав свого часу М. Лазаревський, — полягає в тому, що він не викладав вимог ієрархічної підлеглості однієї влади іншій, його теорією було обгрунтовано те, що представниками народного су­веренітету безпосередньо є кожна з трьох гілок влади у своїй сфері. Утім необхідність додержання визначеного порядку як у відносинах приватних осіб між собою, так і у відносинах їх з ор­ганами влади, а також у відносинах одних органів з іншими, при­водить до потреби підкорення всього суспільного життя загаль- нообов’зковим правилам. З цього випливає, що та влада, яка встановлює загальні правила державного життя, повинна мати перевагу перед усіма іншими видами влади. А оскільки цими за­гальними правилами є закони, то, ясна річ, що законодавча влада повинна стояти над іншими владами в державі [17].

Верховенство законодавчої влади розглядалось Ш. Монтеск’є в такому сенсі, що жодна інша влада в державі не може видавати правил з питань, які стосуються законодавчих, тимчасом як влада законодавча може приймати всякі розпорядження у формі зако­ну, які стосуються управління або навіть судової влади, і таке рі­шення парламенту є безумовно обов’язковим. 1 ніяке посилання на недійсність такої постанови на тій підставі, що законодавча влада нібито вийшла за межі своїх природних або законних меж, ніким в державі прийняте бути не може [ 18].

Як свідчить практика державотворення в сучасних умовах, у світі спостерігаються стійкі тенденції щодо розвитку парламен­таризму, підвищення його ролі в управлінні суспільними проце­сами, відродження ідеї первинності законодавчої влади в держа­вному механізмі. Діяльність парламенту сприяє застосуванню си­стеми стримувань і противаг не тільки між окремими елементами механізму держави, а також усередині законодавчого органу. У деяких країнах він включає залучення до парламентської й управлінської діяльності, прийняття рішень також і опозицію, веде до перенесення основної законодавчої роботи і контрольної діяльності на внутрішні органи парламенту. Цьому слугує, на­приклад. діючий у парламентах низки країн (Данії, Фінляндії. Швеції) «інститут прав меншості», який дає право парламентсь­кій опозиції затримувати ухвалення законів на певний час або переносити їх на наступну сесію, передавати їх на схвалення або відхилення на розсуд виборців способом проведення референду­му» [19].

Ідея об’єктивного верховенства законодавчої влади у співвід­ношенні з іншими елементами механізму держави, визнання їх похідними від неї мають бути використані в розв’язанні спору серед учених і політиків про право офіційного тлумачення зако­нів під час розроблення відповідних пропозицій та законопроек­тів щодо змін Основного Закону.

Як свідчить практика, паритет гілок влади порушується у зв’язку з положенням ст. 147 Конституції України щодо надання права тлумачення Конституції і законів України Конституційно­му Суду. Орган конституційної юрисдикції своїми рішеннями фак­тично скасовує закони, що їх ухвалює орган законодавчої влади, що всупереч принципу поділу влади підміняє законодавчу діяльність. Лише законодавчий орган, наділений народом відповідними пов­новаженнями, може ухвалювати правові норми для регулювання суспільних відносин, здійснювати офіційне тлумачення своєї во­лі, вираженої в цих нормах. Рішення Конституційного Суду (ор­гану у складі 18 осіб, з яких тільки шість уповноважені представ­ницьким органом влади) з приводу тлумачення змісту правової норми, імперативність якого передбачена ч. 2 ст. 147 Конституції України, може не збігатися з волевиявленням законодавця і ви­кликати відповідні наслідки: підривати переконання населення у правильності і справедливості правових норм, негативно вплива­ти на стан правової свідомості і правової культури, зумовлювати невдоволення діями владних структур, загострювати політичне протистояння між окремими елементами механізму держави і політичної системи, яке притаманне перехідному суспільству, і великою мірою — нашому.

У разі залишення цього права за Конституційним Судом його рішення щодо неконституційності того чи іншого закону, ухва­леного Верховною Радою України, не можуть бути остаточними і повинні нею розглядатися. У разі якщо законодавчий орган при­йме свій акт тлумачення закону, визнаного неконституційним, рішення Конституційного Суду повинно визнаватись недійсним.

На нашу думку, з принципу єдності державної влади за умови первинності законодавчої необхідно виходити у законодавчому визначенні місця, ролі та призначення інституту глави держави, залишаючи за ним функцію інтеграції, забезпечення стану взає- мозв'язаності органів держави в одне ціле, а також забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. При цьому слід ураховувати як вітчизняний, так і міжнародний до­свід, який свідчить, «що президентська влада завжди має помітну тенденцію до зростання, і текст конституції при цьому не може стати серйозною перешкодою щодо цього....Тому обмеження потенційної загрози, що містить президентська влада, шляхом чі­ткого окреслення меж його повноважень та регламентації взає­мовідносин з іншими гілками влади є вкрай важливим» [20].

Практика функціонування державного механізму, в якому є інститут президентства, дає підстави для такого висновку. Під­твердженням цієї думки є також небагата вітчизняна історія, а також політичні процеси в деяких країнах пострадянського прос­тору. де запроваджено сильну президентську владу на зразок Сполучений Штатів Америки, які вважаються «джерелом, із яко­го вийшли всі інші системи президентського правління» [21]. Подібні тенденції мають місце також у країнах з давніми демо­кратичними традиціями.

Сьогодні усталеним є погляд, що президентські системи за­звичай є «жорсткими», які призводять до безвихідних ситуацій, а парламентські — «гнучкими», тому рекомендується надавати пе­ревагу гнучкості перед жорсткістю, оскільки «гнучкий парламен­тський тип державного устрою набагато менш ризикований за­вдяки його самокорегувальним механізмам, ніж жорсткий тип» [22]. За часи дії Конституції П’ятої Республіки у Франції (з 1958 р.), наприклад, було запроваджено п'ять моделей державного уст­рою, серед яких: «раціоналізована» парламентська, ліберальна диктатура, гіперпрезидентська, поміркована президентська, а та­кож модель «прем’єр-президент» [23], які є свідченням суб’єк­тивного пристосування інституційно встановлених норм, їх по­рушення або нехтування закладеними в них імперативами. З за­значених причин питання щодо зменшення обсягу повноважень глави держави і потреби дальшого розвитку парламентаризму виникали також в умовах монархії в середині XX ст. в сканди­навських країнах, які розв'язували завдання формування соціаль­ного аспекта правової державності.

У червні 1953 р. змінами до Конституції Данії був зменшений обсяг повноважень короля на користь парламенту й уряду. На кон­ституційному рівні було закріплено верховенство парламенту в механізмі держави, розширено його права у сфері законодавчої ді­яльності, фінансів, оборони і зовнішніх зносин, а також форми кон­тролю за урядом, запроваджено його політичну відповідальність. Водночас було демократизовано процедуру формування парламен­ту та його структур, запроваджено інститут «прав меншості», який створював умови парламентській меншості депутатів відкладати ухвалення законопроектів або виносити їх на референдум.

З 1974 р. розпочалась реформа державного механізму Швеції, результатом якої стало більш чітке запровадження принципів пар­ламентаризму. У результаті реформи монархія набула символіч­ного характеру, повноваження короля у сфері законодавчої дія­льності перейшли до парламенту, а у сфері виконавчої— до уря­ду. Парламент став самостійно обирати прем'єр-міністра і формувати уряд депутатськими фракціями, а роль законодавчого органу в механізмі держави значно підвищилась. Згідно зі зміна­ми до конституційного законодавства та Акта про ріксдаг парла­мент визнаний найвищим органом держави. Був також запрова­джений інститут прав депутатської меншості. Найсуттєвішим аспектом реформи державного механізму стала «повна передача в руки уряду повноважень зі здійснення виконавчої влади, що належали раніше королю, який став визнаватися лише главою держави» [24].

Подібні новації були також запроваджені в устрої державного механізму Норвегії. Більшість преференцій короля щодо вико­навчої влади було передано уряду, а ті, що залишились, він здій­снює за рекомендацією уряду або прем’єр-міністра. Особливістю взаємовідносин елементів механізму держави цієї країни є «ба­ланс влади — стортингу й уряду — з перевагою на користь зако­нодавчої влади» [25]. Парламентаризм набув також значних пов­новажень з контролю за урядом. У стортингу створено конт­рольний і конституційний комітет, який контролює всю діяль­ність виконавчої влади.

Так само Конституція Ісландії 1944 р. закріпила верховенство парламенту (альтингу) в системі вищих державних органів, який був наділений необмеженими законодавчими повноваженнями, значними фінансовими правами, а також правом контролю зако­нодавчої влади.

Будова механізму держави скандинавських країн дістала назву «консенсуальна модель парламентаризму», сутність якої, на пе­реконання багатьох дослідників, полягає у поділі влади (між пар­тіями), а також її розпорошення, справедливе розпорошення, де­легування і формальне обмеження. Зазначена модель є засобом забезпечення стабільності політичних систем суспільства, стабі­льності державного ладу скандинавських країн [26].

1996 року Конституцією України не зовсім чітко було визна­чено місце Президента в державному механізмі. Хоч його статус не уособлювався жодною гілкою влади і він виступав як глава держави, але був наділений значними дискреційними установчи­ми і кадровими повноваженнями щодо виконавчої влади, що пе- вною мірою порушувало принцип рівності і незалежності інших органів держави, зокрема виконавчої. Піднесенню глави держави над іншими гілками влади сприяли окремі некоректні як з юридич­ного, так з політичного погляду формулювання правових норм Ос­новного Закону щодо призначення та звільнення прем’єр-міністра, генерального прокурора та ін.

Зміни до Конституції, що мали місце 8 грудня 2004 р., спри­яли рівновіддаленню глави держави від інших елементів держа­вного механізму, утвердженню принципу єдності влади, єдиним джерелом якої є народ. Утім у матерії Основного Закону зали­шились окремі нормативні положення, які своєю невизначеніс­тю не сприяють консолідації державного механізму і можуть бути підставою для дальшого «з’ясування стосунків» між його елементами. Ідеться про повноваження глави держави стосовно внесення за пропозицією коаліції депутатських фракцій у пар­ламенті подання про призначення Верховною Радою прем’єр- міністра України (п. 9 ст. 106 Конституції), про невизначеність порядку звільнення міністрів оборони і закордонних справ (п. 10 ст. 106).

У зв’язку з недосконалою юридичною технікою викладу норм не є зрозумілим, чи може Президент не погодитись з пропозиці­єю коаліції у парламенті щодо внесення подання про призначен­ня прем’єр-міністра, чи може вноситись повторно та сама канди­датура в разі відхилення її главою держави чи з інших причин, чи таке внесення кандидатури є обов’язковим для Президента? Не­чіткою є також редакція п. 10 ст. 106 Основного Закону щодо по­рядку звільнення міністрів оборони і закордонних справ. Незро­зумілими для сприйняття громадянами [27], а також для фахівців сфери правозастосовної діяльності положення ч. II ст. 113 щодо «відповідальності» Кабінета Міністрів перед Президентом і Вер­ховною Радою і водночас «підконтрольності» і «підзвітності» Верховній Раді.

Такі само питання виникають за спроби з’ясування змісту ч. IV ст. 118 Конституції щодо «підзвітності і підзаконності» міс­цевих державних адміністрацій у частині повноважень, делего­ваних ним відповідними радами, а також їх «підзвітності» і «підконтрольності» «органам виконавчої влади вищого рівня». Відомо, що органи виконавчої влади являють собою багаторів­неву, ієрархічну, розгалужену структуру, яку очолює Кабінет Міністрів, але які з них можуть вимагати звітності, контролюва­ти місцеві державні адміністрації та вживати відповідних захо­дів впливу, невідомо.

Є також багато інших конституційних норм, які у зв’язку з не­однозначністю можуть бути підставою для «з’ясування стосунків» між елементами механізму держави в Конституційному Суді.

Безсумнівно, так звана політична реформа має бути продов­жена. На конституційному рівні мають бути вирішені питання легітимації широкого спектра повноважень органів місцевого са­моврядування як одного з основних інститутів громадянського суспільства та важливого елемента в структурі недержавних ме­ханізмів надання соціальних послуг населенню, забезпечення прав і свобод громадян, законності і правопорядку в межах своєї території, вирішення питань соціально-економічного розвитку регіонів, забезпечення умов їх стабільного розвитку, без чого не може відбутись наповнення соціального та правового аспектів держави. У межах політичної (конституційної) реформи має бути розглянуте питання щодо доцільності залишення за главою дер­жави повноважень щодо скасування рішень голів місцевих дер­жавних адміністрацій (ч. VIII ст. 118 Конституції), які суперечать Основному Закону, та передачі цих повноважень судовій владі. Також не можуть, на нашу думку, голови місцевих державних адміністрацій скасовувати рішення відповідних органів виконав­чої влади нижчого рівня у зв'язку з їх неконституційністю.

Необхідність постановки такого питання випливає з визна­чальних принципів демократичної правової держави, а також принципів законності, поділу влади, верховенства права, спір про яке може вирішувати у такій державі лише суд. Для утво­рення правового порядку є вкрай потрібним, щоб найбільша кількість спорів про право була віддана на розгляд судів [28].

Разом з тим, право вирішувати питання про відповідність за­конів та інших правових актів Конституції України, а також право офіційного тлумачення Конституції України та законів згідно зі ст. 147 Основного Закону має тільки Конституційний Суд. Рішення голів місцевих державних адміністрацій мають ознаки правових актів, тому й виникає питання про доцільність збереження цієї норми в матерії Основного Закону.

Виправданим також було б зменшення обсягу повноважень глави держави щодо силових відомств, оскільки ст. 107 Кон­ституції України певною мірою порушує паритет гілок влади в єдиному механізмі державної влади. Більше того, ч. 2 ст. 107 Основного Закону підносить Раду національної безпеки і обо­рони при Президентові України над вищим органом у системі виконавчої влади — Кабінетом Міністрів, а п. 17 ст. 106 обме­жує вплив органу представницької влади на формування керів­ного складу державних силових відомств і організацію контро­лю за виконанням ними законодавства у сфері оборони, охо­рони громадського порядку і національної безпеки.

Крім цього, у процесі побудови механізму соціальної право­вої держави має бути відпрацьований механізм взаємодії Прези­дента України і Кабінету Міністрів, який би виключав наявну підміну і дублювання функцій останнього з боку Секретаріату Президента, а також розв'язана проблема оптимізації структури та чисельності цих інститутів. Відомо, що сьогодні штат Секре­таріату Президента України в кілька разів перевищує штат ана­логічного органу у Франції, а кількість міністерств і державних комітетів майже у п’ять разів більша, ніж у США.

Є й інший варіант розв’язання окреслених проблем. Якщо залишити дуалістичну форму управління з елементами моністи­чної (до якої прагнуть ініціатори скасування внесених новацій до Конституції України у грудні 2004 р.), тобто зберегти широкі повноваження глави держави щодо системи виконавчої влади, то за здійснення реформи державного характеру слід наблизити названий інститут до цієї гілки державної влади, передбачивши його реальну відповідальність за здійснення розпорядчо-управ­лінських функцій. Необхідність вирішення цього питання сти­мулюється також наявністю інституту місцевих державних ад­міністрацій і передбачених ст. 118 Конституції України розпо­рядчо-управлінських зв’язків з ними Президента.

Виходячи з результатів аналізу стану та динаміки політич­них процесів в Україні задля створення відповідних умов і ефе­ктивного механізму побудови державності соціального і право­вого характеру слід внести певні корективи до чинного законо­давства, продовжити конституційну реформу, усунути концеп­туальну невідповідність першого та другого розділів Основного Закону, що визначають загальні засади держави соціального і правового характеру, права свободи, обов'язки людини і гро­мадянина, з іншими її розділами, які встановлюють механізми їх реалізації.

Слід зазначити, що свого часу Інститут законодавства Вер­ховної Ради України розробив і подав до парламенту проект Концепції парламентської реформи в Україні (у його розроб­ленні брав участь автор цього дослідження), реалізація поло­жень якої, на нашу думку, дала б можливість суттєво вдоскона­лити статус законодавчого органу в механізмі держави, скорегувати систему стримувань і противаг, прискорити форму­вання засад соціальної і правової держави та інститутів грома­дянського суспільства [29].

Вихідним аспектом утвердження Верховної Ради України як провідного елемента в механізмі держави має стати уточнення конституційного поняття парламенту не тільки як єдиного органу законодавчої влади (ст. 75 Конституції України), а і як представ­ницького органу українського народу, що відповідало б його суті як загальнонаціональному органу представницької демократії, уповноваженому від імені народу приймати загальнообов'язкові рішення і контролювати їх виконання.

Водночас не можна вважати досконалою ст. 92 Конституції, яка всупереч концептуальним положенням теорії народного су­веренітету та поділу влади, обмежила законодавчий вплив Вер­ховної Ради України на суспільні відносини і створила умови для первинної нормотворчості глави держави і уряду, що не відпові­дає принципам правової державності. Як єдиний загальнонаціо­нальний представницький і законодавчий орган парламент пови­нен бути наділений правом ухвалювати закони з усіх питань життєдіяльності суспільства.

З метою запровадження в суспільне життя ринкової системи цінностей, принципів легітимної справедливості (яка ґрунтується на законі) і обмеження розподільної справедливості (основою якої є підзаконні акти) має бути суттєво посилена нормативно- регулятивна роль парламенту в соціальній, економічній і полі­тичній сферах. Треба ліквідувати обмеження виключного зако­нодавчого поля парламенту, оскільки в даній редакції ст. 92 Кон­ституції фактично створює можливості для первинної нормотвор­чості глави держави та уряду, яка не завжди базується на законі.

Установлене положеннями пунктів ст. 92 Конституції Украї­ни право парламенту визначати законами тільки «засади» або «основи» з багатьох питань життєдіяльності соціуму не зможе забезпечити якісного регулювання відносин громадянського су­спільства, узгодження та забезпечення інтересів суспільства, держави, громадян та їх об'єднань.

Рамкове регулювання питань підприємництва, заходів, спря­мованих на обмеження монополізму і недопущення недобросо­вісної конкуренції, цивільно-правової відповідальності, зовніш­ніх зносин і зовнішньоекономічної діяльності, використання природних ресурсів, утворення і діяльності політичних партій і об'єднань громадян, засобів масової інформації, соціального за­хисту громадян створює умови для неоетатизму, зверхності держави над іншими елементами політичної системи, адмініст­ративного свавілля і корупції.

Тому доцільно було б виключити слова «основи» і «засади» з пунктів 5, 6, 8, 9, 10, 11, 15, 17, 22 ст. 92 Конституції України.

Разом з тим Верховна Рада України, репрезентуючи народ України, повинна мати право, а в окремих випадках, передбаче­них законом, мусить звернутися до виборців для остаточного розв’язання питань щодо ухвалення закону, якщо в парламенті не досягнуто щодо цього згоди або за змістом він має бути ухвалений безпосередньо народом.

Ще одним напрямом зміцнення конституційного фундамен­ту реалізації Верховною Радою законодавчої функції є вилу­чення закріплених в Основному Законі положень щодо остато­чного вирішення Президентом України і Конституційним Судом долі ухваленого законодавчим органом закону. У цьому плані для вдосконалення системи стримувань і противаг і тим самим усунення факторів загроз політичній безпеці слід пере­глянути порядок завершення законодавчого процесу, а саме підписання й оприлюднення ухваленого парламентом закону, а також застосування Президентом України щодо нього пра­ва вето.

Норми ст. 94 Конституції України, як уже зазначалося, ство­рили умови для перетворення права відкладального вето на так зване кишенькове вето. Вони дозволяють главі держави масово повертати (у тому числі неодноразово) для повторного розгляду закони, вето щодо яких подолано в установленому порядку. Причому повернення Президентом України законів до парламен­ту здійснюється без відповідної аргументації або з перевищен­ням його повноважень, посиланням на невідповідність ухвале­ного закону Конституції, що належить до компетенції Консти­туційного Суду.

Не сприяло поліпшенню цього стану законодавчої процедури і відповідне рішення Конституційного Суду від 7 липня 1998 р. у справі щодо порядку повторного розгляду законів Верховною Радою України та їх оприлюднення у разі подолання вето. До то­го ж не відповідає реаліям життя і практиці світового конститу­ціоналізму норма, яка передбачає подолання вето Президента України щодо закону при повторному голосуванні кваліфікова­ною більшістю. Тому право глави держави щодо цього слід об­межити через внесення відповідних змін до ст. 94 Основного За­кону України, установивши, що президентське вето долається не двома третинами, а більшістю від конституційного складу пар­ламенту. Доцільно також ухвалити закон, який би встановив по­рядок, за яким тільки належним чином аргументоване подання глави держави зобов’язує законодавчий орган повторно розгля­дати закон, щодо якого застосовано право вето.

Для здійснення парламентської реформи і розвитку механіз­му держави в цілому «необхідно виробити і найоптимальнішу систему законодавчої діяльності, яка забезпечувала б її плано­мірність, послідовність та системність» [ЗО]. Цьому мають спри­яти започатковані свого часу Інститутом законодавства Верхов­ної Ради України Концепція розвитку законодавства на 1997— 2005 рр. (у розробленні якої брав участь автор цього до­слідження), а також плани законодавчих робіт на більш короткі терміни.

Зміцненню конституційних засад владної діяльності парламе­нту як органу загальнонаціонального представництва сприяло б також: гарантування йому можливості звертатися до народу і призначати всеукраїнський референдум з будь-якого питання, крім обмежень, установлених Основним Законом; удосконалення порядку завершення законодавчого процесу, підписання ухвале­ного парламентом Закону, процедури промульгації, застосування права вето главою держави; надання законодавчому органу права автентичного тлумачення законів.

На окрему увагу заслуговує проблема впорядкування безпосе­редньої участі громадян у законотворчому процесі за допомогою конституційного встановлення права народної законодавчої іні­ціативи, гарантування певній кількості виборців права порушити перед Верховною Радою питання про ухвалення конкретного за­кону і встановлення обов’язку для неї розглянути це питання. Важливим і необхідним уявляється запровадження порядку щодо всенародних обговорень важливих законопроектів, а також зако­нодавчого регулювання лобістської діяльності у законотворчій роботі парламенту.

З іншого боку, розвиток парламентаризму як форми демокра­тії передбачає встановлення дієвого соціального контролю за дія­льністю парламентаріїв.

З метою підвищення ефективності діяльності парламенту слід було б, по-перше, розширити конституційні положення щодо підстав припинення повноважень народного депутата, передба­чені ст. 81 Основного Закону (наприклад, за неучасть депутата у роботі законодавчого органу протягом певного періоду); по- друге, ввести конституційну відповідальність народного депутата за невиконання або неналежне виконання ним повноважень. По- третє, вирішити питання про внесення змін до конституційного статусу народного депутата через відмову від принципу депутат­ської недоторканності, оскільки відповідне положення ст. 80 Конституції порушує принципи рівності всіх перед законом та паритет гілок влади, обмежує право судової влади стосовно розв’язання питання про притягнення депутатів до юридичної відповідальності.

Водночас треба ухвалити закон про регламент Верховної Ради України, а також нові редакції законів України про статус народного депутата, про комітети і комісії парламенту, де конк­ретизувати положення Основного Закону щодо внутрішньої будови законодавчого органу, визначити і передбачити гарантії демократичних засад діяльності фракцій політичних партій та їх об’єднань у парламенті, удосконалити структуру і функ­ції його апарату, створити відповідну систему інформаційного і науково-консультативного забезпечення діяльності парла­ментарів.

Важливим аспектом удосконалення юридичного статусу пар­ламенту та умовою формування правової і соціальної держави є повноцінне здійснення Верховною Радою України контроль­ної функції, яка у світовій практиці парламентаризму набуває дедалі більшого значення як один з найважливіших елементів системи стримувань і противаг. Орган законодавчої влади по­винен робити більше, — зазначав сенатор JIixi, — ніж писати закони і виробляти політичні рішення. «На нас покладається та­кож здійснення контролю, яким би забезпечувалося застосуван­ня адміністрацією закону так, як це розуміє Конгрес» [31]. У ба­гатьох країнах і зокрема CIUA процедура парламентського контролю визначена законами.

В Основному Законі України, на жаль, немає положень, які б безпосередньо запроваджували цей інститут, визначали головні його форми та юридичні наслідки застосування.

Утім парламентський контроль не повинен зводитись до «пар­ламентської критики дій урядових органів» [32], обмежуватись окремими напрямами контролю: у бюджетній сфері, додержання прав і свобод громадян, виконання функцій урядом тощо. З ураху­ванням перспектив розвитку правового та соціального аспектів державності на конституційному рівні та відповідними законами доцільно було б визначити форми парламентського контролю, по­вноваження комітетів Верховної Ради щодо здійснення ними кон­тролю за виконанням законів та інших правових актів парламенту, а також тимчасових слідчих комісій, реформувати механізм пар­ламентських слухань у комітетах, визначити юридичні та політич­ні наслідки, що виникають у процесі застосування контролю.

Саме законодавчий орган безпосередньо або через свої органи повинен здійснювати парламентський контроль за реалізацією законів, діяльністю виконавчої влади загалом та її ланок зокрема.

Зміцнення ролі парламенту як органу соціального представ­ництва передбачає також корекцію його установчої функції, роз­ширення повноважень у питаннях призначення та звільнення вищих посадових осіб, керівників правоохоронних і силових ві­домств, значного розширення їх кола.