2 Тенденції та перспективи адміністративної реформи в контекстіпроблеми легітимації виконавчої влади

Важливим аспектом побудови механізму соці­ально-правової держави повинна стати адміністративна рефор­ма [33], створення ефективної системи державної виконавчої влади— одного із суб’єктів практичного оновлення всіх сфер суспільного життя в Україні, забезпечення умов реалізації громадянами у повному обсязі своїх прав і свобод.

Виконавча влада, — зазначав М. Лазаревський, — є більш по­пулярною серед населення, ніж законодавча або судова. Завжди для населення найбільше практичне значення мають саме якості й недоліки адміністрації: вони найвідчутніше відбиваються на умовах життя людей і навіть на виробленні всього національного устрою життя і характеру. Виконавча влада є виявом держави. У разі якщо народ буває незадоволений державним устроєм, його незадоволення природно обертається саме проти цієї сфери дія­льності [36].

Як свідчать реалії сьогодення, наявна в Україні система дер­жавного управління залишається в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дістались у спадок від ра­дянської доби, так і нові інститути, що сформувались у період не­залежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, не­завершеною, громіздкою і відірваною від людей, унаслідок чого сучасне державне управління стало гальмом у здійсненні соціа­льно-економічних і політичних реформ.

Управлінська система перехідного українського суспільства залишається однією з перепон на шляху до економічного зрос­тання.

Водночас слід зазначити, що погляди щодо сутності, змісту способів здійснення адміністративної реформи не завжди можна вважати обґрунтованими і виправданими. Адже особливість цих поглядів часто визначається не об’єктивністю, а належністю їхніх носіїв до певної гілки влади чи політичного угруповання, тому одна частина поглядів є консервативною, друга занадто радика­льною, а третя відверто пропагує надмірну політизацію виконав­чої влади.

Не зняла цих питань і не сприяла виробленню ідеології рефор­ми виконавчої влади низка указів Президента України [38], які передбачали здійснення заходів з «забезпечення реформування системи державного управління в Україні, створення умов для побудови відповідно до Конституції України демократичної, со­ціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав лю­дини і громадянина» [39].

Отже, реформаційні намагання мають характер тактичного пристосування старої системи управління та її суб’єктів до нових суспільних відносин, які складалися після розпаду тоталітарної системи і формування засад демократичного політичного режи­му. Усі описані спроби здійснювалися в умовах замкнутості ви­конавчої влади у своїх штучних конструкціях, невідповідності державного управління і основного його вияву — управлінського впливу — життєвим потребам, що призводило до некерованості суспільними процесами, сприяло поглибленню кризових явищ, бюрократизації, корупції, ставило під загрозу національну безпе­ку. Значний період часу через недостатню увагу з боку законода­вчого органу і глави держави, брак відповідної юридичної бази державна виконавча влада реформувала себе сама, а всі намаган­ня фактично зводились, по-перше, до банальної структурної пе­ребудови її органів без чіткої функціональної визначеності; по- друге, до декларованого, відомого з часів минулого «скорочення» управлінського апарату; по-третє, до спроб утвердження держав­ної виконавчої влади як самостійної гілки в механізмі держави, які досить часто супроводжувались некоректним тлумаченням принципу поділу влади, а також невиправданим перебиранням на себе додаткових повноважень.

Тільки за шість років, що передували внесенню змін до Кон­ституції України у грудні 2004 р. було видано близько 50 указів Президента України щодо реорганізації тих чи інших централь­них органів виконавчої влади і здійснювались «реформаційні» заходи, основним змістом яких були ліквідація, злиття, роз’єд­нання, передислокація відомств, зміна їхніх назв, скорочення штатів, побудова «нової» системи управління та приведення до здійснення управлінських функцій «своїх команд» тощо. «Ефек­тивність» такого реформування очевидна. Водночас деякі полі­тики і представники виконавчих структур залишаються і тепер у полоні цих підходів, коригуючи їх лише закликами про необхід­ність вивчення досвіду інших країн з питань будови та функціо­нування органів виконавчої влади.

У більшості представників адміністративно-політичної еліти, які приходять до влади, відбувається корекція мети її реформу­вання. За змістом вона відрізняється від мети, що проголошува­лась ними у період виборчих кампаній. Удосконалення системи виконавчої влади розглядається ними з суб’єктивного погляду, а його мета зіставляється з особистими амбіціями і можливими преференціями, які можна дістати завдяки перебуванню на пев­них посадах у системі виконавчої влади.

Адміністративна реформа не може бути ефективною без гли­бокого наукового обґрунтування, системного і логічного взаємо­зв’язку з іншими напрямами державно-правової реформи: парла­ментською, судово-правовою та муніципальною. Здійснення адміністративної реформи — це цілісне явище, яке поєднує як правовий, так і соціально-політичний компонент суспільного життя. Такий підхід «обумовлений необхідністю комплексного сприйняття адміністративного реформування, тому що усвідом­лення причин, мети, концепції і соціальної бази реформування допоможе ефективно модернізувати систему державного управ­ління» [40]. Тому не можна погодитись із твердженням, що ме­тою адміністративної реформи є лише створення більш компакт­ного, але сильного, ефективного державного апарату [41].

Своєю чергою, усі етапи і зміст адміністративної реформи мають привести до утвердження правового і соціального аспектів держави в законодавстві і відповідно в усіх сферах життєдіяльно­сті суспільства.

Виходячи з функцій соціально-правової держави, які повинні здійснюватись усіма органами державного механізму, доцільно було б, на наш погляд, сформувати ідеологію адміністративної реформи, концептуально визначити її мету, завдання, принципи та основні напрями, здійснити кваліфіковану наукову експерти­зу, забезпечити широке обговорення серед населення, а вже піс­ля цього передати для схвалення Верховною Радою з визна­ченням термінів подання проектів законів та конкретних вико­навців.

Напрями реформування виконавчої влади мають визначатися з урахуванням як внутрішніх, так і зовнішніх чинників. Серед внутрішніх чинників — політичне протистояння владних органів, неефективність державного управління, нестабільність економі­ки, соціальні негаразди: бідність, безробіття, порушення трудо­вих прав громадян тощо; серед зовнішніх— процеси глобаліза­ції, проблеми входження України в міжнародні структури, необхідність розв’язання питань доступу до міжнародних ринків товарів і послуг, зміна ідеології у формуванні відносин із країна- ми-сусідами тощо. Такими напрямами реформування мають ста­ти перш за все узгодження системи управління з вимогами рин­кових відносин, особливостями функціонування громадянського суспільства. Провідним аспектом цього напряму має бути визна­чення меж впливу органів державного управління на сферу під­приємницької діяльності. Другим напрямом має бути визначення завдань виконавчої влади в сприянні розвитку ринкового саморе­гулювання, вільної конкуренції, бізнесу.

Не менш важливим є також розподіл управлінських функцій між урядом, центральними і місцевими органами виконавчої влади у сферах управління процесами матеріального виробниц­тва та економіки, участі в розробці та реалізації загальнодержа­вних та регіональних програм соціально-економічного розвит­ку, формування прозорих механізмів фінансування та здійснен­ня цих програм.

Окремим напрямом реформування має стати створення стан­дартів та видів соціальних послуг, формування спеціальних фо­ндів для їх надання, а також визначення участі виконавчих структур, задіяних в їх наданні. Причому безпосереднє надання таких послуг має здійснюватись регіональними органами вико­навчої влади.

Крім цього, у процесі реформи на законодавчому рівні мають бути визначені види соціальних послуг, які надаються органами місцевого самоврядування, а також правові та економічні механі­зми їх надання.

Адміністративна реформа має усунути дуалізм виконавчої влади на місцевому рівні. Невідкладно має бути вирішене пи­тання щодо доцільності існування інституту місцевих держав­них адміністрацій на рівні районів. Проблеми районів і населе­них пунктів мають розв’язуватись територіальними громадами та їх органами.

На законодавчому рівні мають бути гарантовані права і забез­печена можливість місцевого самоврядування здійснювати муні­ципальну владу. Лише за таких умов місцеве самоврядування зможе стати повноцінним інститутом громадянського суспільства.

Відносини держави і місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади мають будуватись відповідно до принци­пу субсидіарності, який виправдав себе у сфері міждержавних відносин країн Європейського Союзу, а пізніше почав застосову­ватись у відносинах між державою та її адміністративно- територіальними одиницями.

Субсидіарність у відносинах держави і органів місцевого са­моврядування заперечить чинний згідно зі ст. 143, 142 Конститу­ції України порядок визначення компетенції муніципальних ор­ганів «зверху вниз» у вигляді надання їм окремих повноважень органів виконавчої влади, участі держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування тощо. За принципу субсиді- арності розподіл предметів відання і повноважень між усіма рів­нями публічної влади має здійснюватись «знизу вверх». Місце­вому самоврядуванню мають бути передано повноваження з вирішення всіх питань, виконання яких місцевими органами є найбільш ефективним і доцільним.

У практичній площині під час здійснення адміністративної реформи має бути використаний досвід країн, що здійснюють формування державного механізму соціально-правової держави і з інших питань. При цьому раціональним є здійснення аналізу наявних функцій органів виконавчої влади за трьома напряма­ми: правоустановчих, правозастосовних, надання державних послуг і управління державним майном; розробка пропозицій щодо зміни функцій органів виконавчої влади, їх перерозподіл згідно з прийнятою класифікацією, а також передача частини функцій установам і організаціям; виявлення надлишкових фун­кцій центральних органів виконавчої влади і внесення пропо­зицій щодо їх доцільності; розробка пропозицій щодо структу­ри центральних та регіональних органів виконавчої влади; створення системи моніторингу функцій органів виконавчої влади [43].

Водночас слід зазначити, що, здійснюючи теоретике-концеп­туальні розробки адміністративної реформи, а також проекти нор­мативно-правових актів з її втілення в життя, необхідно виважено підходити до рецепції норм правових систем інших держав, оскі­льки орієнтація на ті чи інші моделі структурування та функції органів виконавчої влади без урахування історичних аспектів та особливостей вітчизняного державотворення може дати негатив­ний результат. Прикладом цього була спроба під час одного з «реформувань» запровадити в Україні посади державних секре­тарів міністерств. Можуть бути й інші непередбачувані наслідки рецепції принципів і норм інших правових систем.

У зв’язку з викладеним необхідно зважати на те, що сприй­няття міжнародних стандартів організації та діяльності виконав­чої влади суспільною свідомістю перехідного українського су­спільства відбувається через систему знань і досвід, сформованих у недалекому минулому, в якому домінували партійно-правові догми, котрі були базою державного будівництва.

До участі в роботі на стадіях розробки й обговорення проек­тів реформи мають бути залучені політичні партії, рухи та гро­мадські об’єднання, що сприяло б консолідації всіх елементів політичної системи суспільства, зменшило б протистояння, дало б можливість використати значний науковий і політичний потен­ціал для перетворень, що плануються. Крім цього, всебічна ін- формованість населення й урахування громадської думки, глас­ність організаційних і практичних заходів щодо реформування владних державних інститутів відповідали б вимогам Конститу­ції України про участь громадян в управлінні державними спра­вами, поклали б край їхньому відстороненню від законотворчо­го процесу. Адже відомо, що всі спроби суспільного реформу­вання зверху, без залучення широких верств населення прире­чені на поразку.

Разом з визначенням місця, ролі й повноважень органів вико­навчої влади, їх взаємозв’язку й співвідношення з іншими елемен­тами механізму держави слід чітко визначити сутність та зміст зовнішнього вияву цих органів виконавчо-розпорядчої діяльнос­ті, оскільки в перехідному суспільстві, яке еволюціонує в бік со­ціальної демократії, істотно змінився її об’єкт— суспільні відно­сини, що обумовлюють природу самого суспільства як цілісного соціального організму, так і окремих його явищ, найважливіши­ми серед яких є держава й право. Основними рисами виконавчо- розпорядчої діяльності мають бути: по-перше, публічність, тобто відхід від адміністративної опіки, безпосереднього впливу на окремі виробничі процеси і виробництва в бік здійснення влад­них, розпорядчих повноважень, спрямованих на створення умов для розвитку в цілому виробничої, економічної, соціальної та ін­ших сфер; по-друге, законність, яка передбачає діяльність на під­ставі і для виконання закону, здійснення повноважень, визначе­них представницьким органом влади, підзаконність у виданні юридичних актів; по-третє, постійність, безперервне охоплення виконавчо-розпорядчим впливом об’єктів управління; по- четверте, цілеспрямованість, діяльність відповідно до мети, пе­редбаченої ст. 1 Конституції України, — побудови України як суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави [44].

Разом з цим змінюються вихідні положення (принципи) вико­навчо-розпорядчої діяльності. В умовах формування владних ін­ститутів за участі широкого спектра політичних сил і запрова­дження «партійної» моделі управління, що випливає з чинного законодавства, принципи виконавчо-розпорядчої діяльності від­бивають політичні засади перехідного суспільства, але мають ви­ходити з економічних відносин, відповідати положенням Кон­ституції України, напрямам внутрішньої і зовнішньої політики, які визначаються Верховною Радою згідно з п. 5 ст. 85 Основного Закону, тобто бути стабільними, об'єктивними і незалежними від політичної кон’юнктури. Відповідно до Конституції України та­кими принципами є: законність у діяльності органів виконавчої влади; незалежність виконавчих структур у межах повноважень, визначених законом; забезпечення прав і свобод людини й гро­мадянина; рівність усіх громадян перед органами, які здійснюють виконавчо-розпорядчі функції; демократизм, гласність та інші принципи, притаманні правовій державі. Також мають бути ско­реговані принципи внутрішньої будови органів виконавчої влади, основними серед яких стають функціональний і частково галузе­вий (у сферах управління збройними силами, охорони громадсь­кого порядку та національної безпеки).

Важливим завданням розв’язання проблем формування ефек­тивного державного механізму є реформа законодавства, предме­том регулювання якого є виконавчо-розпорядча діяльність, оскі­льки «історичний прогрес — це, по суті, правовий прогрес» [45]. Хороший законодавчий механізм, — зазначав М. Лазаревсь­кий, — може виправити недосконалу адміністрацію; хороша ад­міністрація не може відбутись за недосконалого законодавства, вона буде ним зіпсована. Для долі держави якості її законодавчо­го механізму є більш суттєвими, ніж якості її адміністрації [46]. Тобто адміністративна реформа не має обмежуватися змінами зо­внішніх ознак публічної влади вищого рівня, вона має бути спла­нованим ефективним процесом зміни умов і функціонування всі­єї владної вертикалі, який здійснюється за допомогою ухвалення відповідних нормативно-правових актів. Слід виходити з того, що законодавство, яке регулює виконавчо-розпорядчу діяльність, не повністю вписується у правове поле, визначене Конституцією України, оскільки складається з двох груп: по-перше, з нормати­вно-правових актів, ухвалених з часу проголошення України са­мостійною державою до червня 1996 р.; по-друге, з нормативно- правових актів, ухвалених після ухвалення Основного Закону; по-третє, за внутрішньою будовою в такому законодавстві пере­важають підзаконні акти, що суперечить визначальним ідеям правової держави і вимогам ч. 1 ст. 8 Конституції України щодо запровадження в державі принципу верховенства права. До речі,

ця проблема характерна для законодавства України в цілому, оскільки понад 27 тис. чинних нормативно-правових актів — за­конів лише 3,5 %.

Проте з Конституції України випливає, що тільки закони ма­ють визначати основні засоби регулювання виконавчо-розпо­рядчої діяльності, бути носіями демократичних і гуманістичних засад, інструментом їхньої реалізації в державному управлінні, забезпечувати соціальну справедливість у сфері владних відно­син, формування підвалин і функціонування соціально-правової держави. Такий підхід сприятиме реалізації однієї з вимог дер­жавно-правової реформи— зміні в суспільній свідомості розу­міння закону і ставлення до нього, визнання його основним дже­релом права і відновлення його верховенства у сфері виконавчо- розпорядчої діяльності.

Закони повинні охоплювати всі боки виконавчо-розпорядчої діяльності незалежно від її обсягу, мати якості прямого регуляти­вного впливу, заперечувати можливість видання органами управ­ління численних підзаконних актів, які на перше місце ставлять інтереси відомства, обмежують права громадян, їхню активність у державному управлінні, ускладнюють розв’язання їхніх про­блем і задоволення інтересів. Пріоритет закону в регулюванні виконавчо-розпорядчої діяльності, зменшення кількості і ролі підзаконних актів слугуватимуть забезпеченню стабільності сис­теми законодавства, створять можливість для реальної дії його норм, поглиблять правове регулювання суспільних процесів за­галом і управлінських зокрема, дадуть змогу своєчасно реагувати на проблеми, що виникають у цій сфері діяльності, забезпечувати їх якісне розв’язання.

Поряд із цим реформа адміністративного законодавства на та­ких засадах дасть можливість змінити методи управлінського впливу, значно обмежити відомче адміністрування, виключити залежність людини від суб’єктивної волі виконавця, виробити еталони поведінки всіх учасників управлінських відносин відпо­відно до принципу правової держави, за яким органи державного управління і їхні службовці повинні виконувати лише приписи законів, а інші суб’єкти виконавчо-розпорядчої діяльності — все, що не заборонено законом. При цьому доцільно було б здійснити розробку й ухвалення законодавчих актів, які б передбачали ос­новні засади організації, будови і функціонування міністерств та інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, засади та порядок нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Для того щоб не боротись із наслідками явищ, які підрива­ють економічні й політичні підвалини державності, поглиблю­ють кризові явища в суспільстві, погіршують рівень життя на­селення і негативно впливають на міжнародний авторитет держави, вкрай потрібно визначити межі впливу держави (її ме­ханізму) на всі сфери економіки і господарювадня, закріпити ці аспекти у згаданих і нових законах, скоротити кількість і зміни­ти зміст підзаконних актів, жорстко законодавчо визначивши повноваження державних службовців і поклавши в підґрунтя не дозвільний, а реєстраційний принцип створення підприємниць­ких структур. Це відповідало б ст. 41,42 Конституції України, а також сприяло запровадженню принципів правової держави і громадянського суспільства: рівності всіх форм власності, сво­боди підприємницької діяльності і вільної конкуренції. Поки що, за оцінками фахівців, Україна посідає 125 місце в рейтингу за рівнем економічної свободи.

Серед багатьох проблем реформування публічно-владної сфе­ри має бути розв’язане завдання вдосконалення державно- службової діяльності та подолання її негативного атрибута — ко­рупції. Має бути здійснено науково-прогностичне осмислення економічних, політичних та юридичних чинників корупційних виявів і запропоновано політичні, організаційні та юридичні ме­ханізми їх подолання [47]. Корупція має перестати бути «мод­ною» передвиборчою темою, а боротьба з нею повинна стати го­ловним пріоритетом серед практичних заходів з усунення загроз безпеці суспільства.

Відомо, що свого часу в Україні було розроблено відповідну нор­мативно-правову базу боротьби з корупцією, але суспільні імпера­тиви, закладені в законах і підзаконних актах, не були реалізовані. Законом України «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р. та іншими нор­мативно-правовими актами були визначені спеціальні суб’єкти (Координаційний Комітет з боротьби з корупцією і організованою злочинністю при Президентові України, спецпідрозділи Міністер­ства внутрішніх справ, Служби безпеки України), а також інші державні органи, які беруть участь в боротьбі з організованою злочинністю і корупцією: органи прокуратури, митні органи, під­розділи прикордонних військ, органи Державної податкової адмі­ністрації та Державної контрольно-ревізійної служби. Ст. 18 за­значеного Закону до переліку органів, що зобов’язані вести боротьбу з організованою злочинністю, відносить також Націона­льний банк України, Антимонопольний комітет, Фонд державного майна України. Але з урахуванням реалій перехідного суспільства їхня діяльність не може вважатись ефективною, оскільки коруп- ційні вияви набули небезпечного поширення [48]. Однак, незва­жаючи на всі недоліки цього закону, його ухвалення 1993 року було реальним кроком у протидії організованому криміналітету, оскільки вперше було офіційно визначено поняття організованої злочинності, окреслено основні напрями її подолання, законода­вчо залучено до цього крім правоохоронних інші державні уста­нови. Законодавець передбачив створення в системі правоохо­ронних органів автономних (юридична, фінансова, процесуальна й оперативна самостійність) спеціальних підрозділів з боротьби з організованою злочинністю і корупцією з вертикальним підпо­рядкуванням безпосередньо Міністерству внутрішніх справ і Службі безпеки України. Новостворені спеціальні підрозділи з боротьби з організованою злочинністю і корупцією виводилися з підпорядкування не тільки обласних правоохоронних структур, а й керівників обласних держадміністрацій, що було виправда­ним з огляду на зрощення організованих злочинних угруповань і владних структур.

Проте суперечливість і невиваженість політики держави у створенні дієвих антикорупційних механізмів виявилась уже з ухваленням у жовтні 1995 р. Закону України «Про боротьбу з ко­рупцією», яким абсолютну більшість державних органів, які за змістом своєї роботи покликані вести боротьбу з корупцію, було виключено з цієї справи і залишено лише органи внутрішніх справ, Службу безпеки України і прокуратуру України, а також податкову міліцію. Усі інші структури виконавчої влади були усунуті від відповідальності за стан цієї роботи у своїх відом­ствах.

Негативно вплинули на ефективність діяльності спецпідрозді- лів з боротьби з організованою злочинністю і корупцією внесені в лютому 1994 р. зміни до Закону України «Про організаційно- правові основи боротьби з організованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р., якими ці органи знову були повернуті в підпоряд­кування керівникам регіональних управлінь внутрішніх справ. Опинившись фактично в залежності від органів місцевої влади, спецпідрозділи реально не змогли ефективно боротися з корум- пованістю цієї самої влади. Результатом цієї «реформи» стало те, що боротьба з корупційними виявами на верхніх щаблях влади припинилась, а до юридичної відповідальності за корупційні ді­яння почали притягатись в основному державні службовці місце­вого рівня.

З метою штучного нарощування кількісних показників ціле­спрямована робота з викриття корупційних правопорушень нері­дко підмінялись складанням значної кількості протоколів щодо державних службовців 6—7 категорій, голів та секретарів сільсь­ких рад, які вчинили малозначні проступки, які тільки формально підпадають під ознаки корупційних дій і не є суспільно небезпеч­ними [49]. Водночас щороку майже з двох третин таких справ про корупційні діяння з різних причин судами провадження при­пинялось. З 249 адміністративних справ, направлених для роз­гляду в суди м. Києва 2005 року згідно з Законом України «Про боротьбу з корупцією», лише за 75 з них прийнято рішення про накладення стягнення на осіб, що вчинили корупційні діяння. 101 справу було закрито за браком події і складу правопорушення, 15 — припинено у зв’язку з тим, що сплинули терміни притяг­нення до юридичної відповідальності, 16 осіб звільнено від адмі­ністративної відповідальності з різних причин, 40 справ поверну­то до органів дізнання для дооформления [50].

Проте вплив корупції на всі боки суспільного життя в Україні й далі зростає. Здебільшого хабарі пов’язані з економіч­ною сферою. їх дають для вирішення проблем у бізнесі, часті­ше за все за оренду, виділення земельних ділянок, одержання дозволів та ліцензій на право вести окремі види господарської діяльності, одержання кредитів, повернення ПДВ, надання тор­говельних місць на ринках і т. ін. [51].

За результатами проведеного Центром соціального прогно­зування опитування в 58 населених пунктах України (25 міст і 33 села) до найбільш корумпованих потрапили: передусім пра­цівники структур виконавчої влади: міліції та ДАІ, співробіт­ники податкової міліції, службовці місцевих державних адмі­ністрацій, а також депутати та судді. Високий рівень корумпованості є характерним для адміністрації та персоналу поліклінік і лікарень. Гострою залишається проблема вузівсь­кої корупції. Результати опитування показали, що, наприклад, у Дніпропетровську 90 % студентів довелося мати справу з вимогами з боку викладачів платити хабара. Серед чиновників найвищого рівня доля корумпованих, на думку опитаних, ста­новить 80,7 % [52].

Неефективність заходів правоохоронних і судових органів з питань боротьби з правопорушеннями, скоєними посадовцями владних органів і установ, певною мірою пов’язана з тим, що суди не завжди правильно оцінюють справи в плані наявності зв’язку між одержанням особою матеріальних благ і виконан- ням ним функцій, пов'язаних з державним управлінням. Уна­слідок цього особи, які скоїли кримінальні злочини — хабарі, притягуються до адміністративної відповідальності за коруп­цію [53].

Проведений у процесі підготовки цього дослідження аналіз заходів з боротьби з корупцією показав, що значною мірою низь­ка їх ефективність обумовлена, по-перше, нечіткістю мети рефор­мування адміністративної влади, її відірваністю від інших на­прямів державно-правової реформи (парламентської, судової, муніципальної), а також недостатньою увагою до розв’язання проблеми вдосконалення державно-службової діяльності; по- друге, неефективністю системи механізмів подолання корупції в державі, нечітким визначенням функцій і повноважень органів, на які покладені обов’язки з боротьби з нею. На наш погляд, така система в організаційному, функціональному та в законодавчому розрізі має будуватися за кількома рівнями, згідно з чим і повин­ні визначитися стратегія і тактика цієї боротьби на державному рівні, напрями діяльності, повноваження державних відомств і законодавче забезпечення цієї діяльності. Перший рівень — Пре­зидент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховний Суд України; другий рівень — міністерства, державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади України; третій рівень — обласні і прирівняні до них Київська і Севастопольська міські адміністрації, Кабінет Міністрів Автоном­ної Республіки Крим, відповідні Ради народних депутатів; чет­вертий рівень — виконкоми міських Рад, районні державні адмі­ністрації, міські і районні Ради народних депутатів; п’ятий рі­вень — демократичні інститути громадянського суспільства, по­літичні партії, громадські об’єднання, засоби масової інформації та структури громадського контролю [54].

Фактично кожен із цих суб’єктів подолання корупції за умов неналежної взаємодії, відповідальності, підпорядкованості і нечіт­кої визначеності функцій та обов’язків сьогодні спрацьовує сла­бо, їхня діяльність не відповідає вимогам дня. Закон «Про боро­тьбу з корупцією» не відносить суди до системи органів, на які також покладаються завдання боротьби з корупцією. Водночас залишається очевидним, що від позиції суду фактично повністю залежать кінцеві результати роботи правоохоронних органів, оскільки саме суди «вінчають» усю їхню діяльність.

Утім стан діяльності судової системи не відповідає вимогам суспільства щодо формування правової державності. Через од­нобоке, спрощене або й тенденційне розуміння принципу неза­лежності судів вони опинилися поза контролем суспільства. Ре­зультати роботи судів з подолання корупції залишаються неза­довільними і майже не впливають на розв'язання цієї проблеми.

Отже, викладене потребує негайного вирішення цілої низки питань, у тому числі в законодавчому порядку, насамперед роз­ширення повноважень Верховного Суду. Для цього доцільно, на наш погляд, запровадити в процесуальному законодавстві норми, які б давали можливість суду вищої інстанції контролювати дія­льність місцевих судів з питань розгляду справ про корупційні діяння. Вакуум, який залишився після скасування прокурорсько­го нагляду за законністю в діяльності судів, дуже повільно запов­нюється контролем з боку Верховного Суду України. У резуль­таті сучасний судовий корпус перебуває під впливом різних вла­дних структур. Приблизно в третині скарг, які одержує Міні­стерство юстиції на судові рішення або дії суддів, є посилання чи натяк на зловживання або корумпованість суддів.

У цілому систему боротьби з корупцією не можна вважати ос­таточно сформованою. З часу проголошення незалежності в Україні так і не створено системної, комплексної, дійової проти­дії корупції і перш за все системи спеціальних суб’єктів боротьби з корупцією, що й обумовило її низькі результати. Законом України «Про боротьбу з корупцією» не визначений головний орган, для якого боротьба з корупцією була б основною, а не по­бічною функцією, і який би виконував завдання розроблення по­літики в цьому напрямку, а також скеровував роботу щодо запо­бігання, розкриття і розслідування корупції в державі.

Водночас уряди багатьох країн пішли таким шляхом, намага­ючись сприяти зусиллям громадянського суспільства та його ін­ститутів, спрямованим на викриття корупції за допомогою фор­мування спеціальних механізмів, функціями яких є організація на державному рівні подолання цього антисуспільного явища. Так, у Сінгапурі є комісія з питань боротьби з корупцією; у Гонконзі — Незалежна комісія з боротьби з корупцією; в Австралії— Комі­сія з питань боротьби з корупцією; в Італії, Франції також ство­рено подібні органи. їхня робота значною мірою обумовлена по­літичною підтримкою з боку вищих- посадових осіб держави, функціональною незалежністю, широкими повноваженнями на право розслідування, чесне керівництво.

В Угорщині існують спеціальні підрозділи з боротьби з еко­номічною злочинністю і корупцією— так звана господарча мі­ліція. Особливості таких підрозділів полягають у виконанні опе- ративно-розшукової роботи в усіх галузях народного господар­ства, у тому числі в політичній сфері, проведенні дізнання і по­переднього слідства за всіма категоріями кримінальних справ; поглибленому опрацюванні методики розкриття і розслідування найбільш резонансних злочинів у сфері економіки, перш за все корумпованої злочинності. При таких підрозділах створені еко­номічні дорадчі ради, в склад яких входять спеціалісти різного профілю (економісти, технологи, експерти тощо).

В Австрії діють дві структури, які ведуть розслідування фактів корупції і «відмивання» грошей (Австрійський центральний де­партамент з розслідування злочинів, пов’язаних з поширенням та вживанням наркотиків). Другий підрозділ — Федеральна служба з боротьби з організованою злочинністю. У його складі є група, яка здійснює фінансові розслідування та розслідування злочинів, пов’язаних з відмиванням грошей, і так званий Кліринговий від­діл. Австрійські банки інформують цей відділ про підозрілі фі­нансові операції. Відділ аналізує доповіді і координує розсліду­вання, а також може призупинити будь-яку операцію протягом 24 годин [55].

Тож зазначене свідчить про крайню потребу прискореного розв’язання всіх питань, пов’язаних зі створенням і функціону­ванням в Україні незалежного державного органу з боротьби з корупцією. Його основна функція вбачається у виявленні та розслідуванні найтяжчих корупційних виявів, вчинених насам­перед в економічній і політичні сферах і особливо в правоохо­ронних органах, органах державної влади, управління, в органах місцевого самоврядування. Вирішення цього питання дало б змогу посилити боротьбу з корупцією в органах законодавчої та виконавчої гілок влади, а також в органах, на які покладено фу­нкції фінансової, банківської, зовнішньоекономічної діяльності, у сферах приватизації, конверсії, у здійсненні операцій зі збро­єю та наркотичними речовинами. Водночас це сприяло б таким заходам:

підвищенню ефективності оперативно-розшукової діяльності з викриття організованих злочинних груп, які ведуть систематич­ну, заздалегідь спрямовану злочинну діяльність, вчиняють квалі­фіковані розкрадання та інші злочини відносно державної влас­ності, корисливо-насильницькі напади з використанням зброї, вбивства, вимагання та мають корумповані зв’язки з владними структурами;

пошуку каналів, форм, механізмів обігу та реалізації коштів поза банківським обігом, перевірці повноти реагування на пер­винну інформацію про такі факти;

запровадженню контролю за цільовим використанням бюджет­них коштів, кредитних ресурсів та іноземних кредитів, що нада­ються під гарантію держави;

перевірці фінансової обґрунтованості та правомірності утво­рення і функціонування страхових, трастових компаній, узагаль­ненню причин і умов, що сприяли шахрайству в їхній діяльності, та вжиттю заходів щодо їх усунення;

викриттю членів організованих злочинних груп, що здійс­нюють крупномасштабне вивезення товарних цінностей за кор­дон: сировини, матеріалів, продукції, яких гостро потребує на­родне господарство України, та з метою притягнення до відповідальності посадових осіб, владних структур, які видають дозволи, ініціаторів, посередників, розпорядників, незалежно від статусу і рангу;

виявленню фактів неповернення валютних коштів з-за кордону.

Розв’язання цих завдань можливо за умови надання такому органу реальних повноважень, владно-розпорядчих функцій що­до суб’єктів боротьби з організованою злочинністю і корупцією та формування його складу на постійній основі, а не на громадсь­ких засадах.

Проте проблему подолання корупції примусові механізми, на­віть за умов створення високоефективного незалежного органу розслідувань, самі по собі не вирішують. На законодавчому рівні слід установити, щоб кожний державний інститут, як це викладе­но в рекомендаціях ООН, розробляв, уживав і впроваджував у життя заходи з недопущення в своєму відомстві умов для коруп­ції і хабарництва. Це — визначений нами другий рівень органів, на які держава законодавчо повинна покласти функції й обов’язки з подолання корупції у відповідних центральних ві­домствах і підлеглих їм структурах. Тобто в державі має бути створена і закріплена законом система органів, які разом з право­охоронними відомствами нестимуть усю відповідальність за стан боротьби з корупцією, але у своїх підпорядкованих структурах. Це ті державні органи й установи, які в межах виконання своїх головних функцій одночасно забезпечують антикорупційну про­філактичну функцію, а в разі вчинення таких діянь направляють матеріали у відповідні правоохоронні органи.

У систему таких органів крім правоохоронних повинні входи­ти міністерства, державні комітети, інші центральні відомства, які покликані вести боротьбу з корупцією всередині самого ві­домства. Це перш за все міністерства фінансів, економіки, інші міністерства, Фонд державного майна України, Національний банк України, контрольні органи: Головне контрольно-ревізійне управління, Державна податкова адміністрація, Антимонополь- ний комітет та Державна митна служба.

У Сполучених Штатах Америки, наприклад, головними орга­нами в боротьбі з корупцією є Міністерство фінансів (у його структуру входить і слідчий апарат, який самостійно проводить слідство), а також банківська система країни, котра системно кон­тролює весь рух грошової маси, відстежує кошти, що «відмива­ються» через банки, тощо.

В Україні частково таку функцію виконує Головна контроль­но-ревізійна служба Міністерства фінансів. Проте цю важливу службу в Законі України «Про боротьбу з корупцією» навіть не включено до переліку органів, на які держава покладає обов’язки боротьби з корупцією.

До переліку органів, які повинні вести боротьбу з корупцією, доцільно було б включити також Державний митний комітет та Державний комітет у справах охорони державного кордону.

У цьому контексті слід зазначити, що зростанню корупції в державі, зміцненню тіньової економіки значною мірою сприяло руйнування старої радянської системи контролю, а нової повно­цінної системи контролю, адекватної змінам, що відбуваються в суспільстві, сформовано не було. Не створено поки що повноцін­них інститутів громадського контролю за владними структурами. Це призвело до того, що соціально-економічна сфера залишилась незахищеною від різного роду корисливих зловживань, у зв’язку з чим розміри матеріальної шкоди, заподіяної перш за все еконо­мічною злочинністю, зросли в сотні разів. Найбільш вразливою стала фінансова сфера держави. Тому, на наш погляд, державно­му і громадському контролю тією чи іншою мірою мають підля­гати всі форми власності, у тому числі банки, підприємницькі і комерційні структури.

Безумовно, нова система державного і громадського контролю має будуватись на. певних принципах, головними з яких є неза­лежність, всеосяжність, гласність. І хоч контрольні органи не можуть бути абсолютно незалежними, оскільки вони є частиною держави в цілому, вони повинні мати функціональну й організа­ційну незалежність, необхідну для виконання покладених на них завдань. Такий ступінь незалежності має бути визначений Зако­ном України «Про державний і громадський контроль».

Друга важлива ознака — всеосяжність. Контрольні органи, у тому числі органи громадського контролю, повинні контролюва­ти діяльність уряду, будь-якого підлеглого йому органу.

Третя ознака— гласність. Результати перевірок повинні дру­куватись в засобах масової інформації, і тільки в цьому разі за­безпечуватиметься контроль з боку суспільства. Щороку контро­льні органи повинні видавати звіт про проведену роботу, направляти його до парламенту та уряду, інформувати засоби ма­сової інформації.

Разом з тим кардинальними кроками до подолання корупції в Україні, на нашу думку, є злам суспільної свідомості через від­криту державну політику, а також цілеспрямовані дії та персона­льну політичну відповідальність службовців усіх рівнів: право­охоронців, керівників міністерств і відомств, підприємств і установ, партій і громадських об’єднань. Нагромаджений у демо­кратичних країнах досвід зі всією очевидністю свідчить, що найефективніший спосіб боротьби зі зловживаннями посадових осіб усіх рангів, зокрема державних службовців — це повсякден­ний громадський контроль за їхньою діяльністю, у тому числі й за правоохоронними органами.

Сьогодні в Україні з усіх проблем, пов’язаних з боротьбою з корупцією і організованою злочинністю, і в цілому розбудови соціально-правової держави, немає такої, яка б завдала більшої шкоди, ніж корупція в правоохоронних і контрольних органах. Проте практика свідчить, що організована злочинність активно шукає корумпованих відповідальних посадових осіб, у тому чис­лі серед співробітників правоохоронних, митних, податкових, інших контрольних органів, які б захищали її інтереси щодо фун­кціонування тіньової економіки та «відмивання» незаконно здо­бутих коштів, створювали б для неї захисний бар’єр. Тому про­блема чистоти кадрів у правоохоронних та контрольних органах залишається однією з головних в комплексі заходів з подолання корупції в державі. На жаль, серед зв’язків кримінальних автори­тетів чимраз частіше опиняються співробітники міліції, прокура­тури, податкової адміністрації.

За даними ДПА України тільки протягом 2004 р. за корупційні діяння було звільнено 177 податківців, 1647 притягнуто до інших видів дисциплінарної відповідальності, 176 осіб притягнуто до адміністративної відповідальності і стосовно половини порушені кримінальні справи.

Вивчення матеріалів про притягнення до юридичної відповіда­льності за хабарництво слідчих і працівників, котрі виконували функції дізнавачів, виявило найбільш характерні їхні протиправні дії, якими досягався корисливий інтерес: відмова в порушенні кримінальної справи за надуманими мотивами; незаконне закриття кримінальної справи; безпідставна зміна засобів запобіжного захо­ду стосовно обвинуваченого; «продаж» інформації з кримінальних справ; необгрунтована перекваліфікація злочинного діяння на менш тяжкий склад злочину з метою пом’якшення покарання.

За результатами досліджень у структурі виявлених зловжи­вань серед працівників органів внутрішніх справ, особливо хаба­рництва, одне з перших місць посідає державна автомобільна ін­спекція. Найбільш поширені зловживання її працівників пов’я­зані: з використанням службового становища з надання послуг комерційним і підприємницьким структурам у придбанні спеціа­лізованого транспорту; наданням дозволу на проїзд в зоні обме­ження; видаванням посвідчень на право управління автотранспор­том особам, що не пройшли навчання; реєстрацією і видаванням документів на автотранспорт, придбаний за кордоном; оформ­ленням документів, пов’язаних із заміною інших агрегатів; по­збавленням відповідальності порушників правил дорожнього ру­ху тощо.

Свої особливості мають і корупційні діяння працівників паспор­тних та візових апаратів, підрозділів громадської безпеки тощо.

Сьогодні в структурі органів прокуратури є спеціальні підроз­діли, які здійснюють нагляд за додержанням законності в процесі дізнання і попереднього слідства, оперативно-розшуковій діяль­ності та адміністративній практиці, а в цілому — за додержанням законності в діяльності фактично всіх правоохоронних і контро­льних органів. Але якість їхньої роботи аж ніяк не відповідає по­требам сьогодення.

Своєю чергою, у регіональних управліннях MBC і СБ Украї­ни, податкової міліції, крім штатних підрозділів з організаційно- контрольними функціями, є свої спеціальні внутрішні підрозділи з контролю за етикою поведінки особового складу (служба внут­рішньої безпеки), але ефективність їхньої роботи з боротьби з ко­рупцією не може задовольнити суспільство.

Здійснення заходів з подолання корупції повинно здійснюва­тись у взаємозв’язку з розв’язанням завдань удосконалення дер­жавно-службової діяльності, зміни її психології, формування у працівників владних структур високої правової і моральної сві­домості, запровадження в їх діяльності принципу «дозволено те, що передбачено законом».

Вирішуючи завдання з удосконалення державно-службової ді­яльності як однієї з умов подолання корупції, необхідно перегля­нути принципи організації державної служби. Перш за все потрі­бно відмовитись від негативного досвіду формування кадрового складу владних структур, який був започаткований в часи тоталі­тарного соціалізму і дістав влучну назву «свій-чужий» [56].

Не можна вважати виправданим і доцільним з позиції інтере­сів суспільства, коли щоразу після приходу до влади представни­ків тієї чи іншої політичної сили звільняються службовці держав­них установ, які є їхніми опонентами, а також осіб, котрі належать до інших політичних партій або тих, що не поділяють поглядів правлячої партії. Передусім ідеться про фахівців серед­ньої ланки виконавчої влади, яких масово звільняли після прихо­ду до влади представників блоку політичних партій «помаранче­вих» (коли було звільнено з державної служби близько двадцяти тисяч громадян) або в період правління антикризової коаліції. Такий підхід суперечить принципам соціально-правової держави, порушує права громадян, передбачені ст. 43, 36 Конституції України, нормами трудового законодавства, а також виключає можливість формування висококваліфікованого кадрового потен­ціалу державного механізму, сприяє корупції серед службовців, які, перебуваючи під загрозою звільнення, активно шукають до­даткових прибутків «на чорний день [57].

На відміну від України, в європейських країнах професійна державна служба вважається політично нейтральною. Цим кате­горіям працівників установлена гідна заробітна плата з гарантія­ми незмінності на термін дії контракту, що дає можливість залу­чати на службу в державні установи висококваліфікованих фахівців. Зазвичай службовці всіх рівнів там не ведуть бізнесу, не зв’язані політичними інтересами, тобто в них немає підстав для конфлікту з правом і нормами суспільної моралі.

У багатьох демократичних країнах, які досягли позитивних результатів у подоланні корупції, ефективно діють кодекси честі державного службовця. Ними передбачені внутрішні механізми подолання корупції, порядок вирішення питань у складних ситу­аціях, процедура звітності щодо фінансового стану державних службовців, передбачені форми контролю їхньої діяльності ін­ститутами громадського суспільства.

Безперечно, процес формування високого морального клімату і поваги до закону серед державних службовців дуже складний, у нього входить багато аспектів, зокрема: вивчення кандидатів на службу і відбір тільки тих, чия поведінка вказує на їхню орієнто­ваність на систему позитивних цінностей суспільства; діяльність керівництва, спрямована на контроль за постійним додержанням етичних і правових норм працівниками; створення в підрозділах антикорупційної атмосфери з використанням для цього всіх пе­редбачених законом заходів і способів протистояння корупції; удосконалення системи соціального захисту і матеріального за­безпечення службовців владних відомств держави, у тому числі правоохоронних і судових.

Забезпечення гідного рівня заробітної плати суддям, прокуро­рам, слідчим, міліціонерам є одним з основних факторів запобі­гання корупції, але формування моральних цінностей і поваги до закону є найактуальнішим завданням, оскільки основою поведін­ки будь-якої особи є її моральні орієнтири і ціннісні настанови, відповідно до яких вона визначає свою поведінку, реалізуючи особистий інтерес чи виконуючи посадові функції. Тож знеці­нення надбань суспільства залишається сьогодні однією з голов­них причин поширення корупції в Україні.

В організації профілактики корупції слід виходити також з то­го, що вона може зачепити фактично кожного співробітника, оскільки пов’язана як з об’єктивними факторами (низький рівень матеріального забезпечення), так і з суб’єктивними. Це може бу­ти наслідком будь-якої пристрасті, наприклад, бажання вести широке життя, копіювання обраного ідеалу тощо. Соціальна практика свідчить, що навіть керівники високого рівня з високим рівнем заробітної плати і матеріальної забезпеченості з цих самих мотивів ідуть на зловживання службовим становищем, одержан­ня хабара. Протидією цьому може бути одне— високий рівень професійної етики, створення такої атмосфери в колективі, яка унеможливлює для кожного співробітника участь в корупції. У боротьбі з цим злом акцент треба робити на запобіганні коруп- ційним виявам. Адже притягнення до відповідальності — це рет­роспективний захід, який тільки фіксує наслідки корупції.

У Німеччині, наприклад, вважається, що громадяни не повин­ні мати навіть найменших сумнівів у порядності та чесності по­ліцейських, які покликані стояти на сторожі законності, мають бути взірцем високої моральності та законослухняності. Поліція повинна бути еталоном поведінки, відрізнятися від усіх інших державних органів своїм зразковим іміджем, оскільки вона уособлює монопольне право держави на застосування сили. Чес­на й авторитетна судова влада і незалежні сильні прокурорсько- слідчі органи відіграють вирішальну роль у протидії корупції, навіть за недоліків і прогалин у законодавстві, яке постійно по­требує вдосконалення. Переконливим в цьому плані є досвід Іта­лії, де завдяки зазначеним факторам досягнуті значні позитивні результати боротьби з корупцією на всіх щаблях влади. Такий досвід є також у Південній Кореї.

Також суттєву роль у подоланні корупції у владних структурах інших країн відіграють високі якісні та професійні характеристики їхніх службовців. 27 голландських податківців, наприклад, вико­нують такі функції та обсяг робіт, що й 300 українських.

Реального поліпшення в боротьбі з корупцією в державі мож­на досягти за умов докорінного перегляду наявних критеріїв оці­нки діяльності правоохоронних органів, які в традиціях радянсь­ких часів визначаються виходячи з суто кількісних показників (виявлених злочинних груп, направлених до суду кримінальних справ або складених протоколів про корупційні правопорушення тощо). Результативність боротьби з цими злочинами та правопо­рушеннями, на наш погляд, має оцінюватися передусім з позиції ступеня суспільної небезпеки розкритих та розслідуваних злочи­нів або виявлених правопорушень (ясна річ, з обов’язковим ура­хуванням своєчасності їх виявлення та розкриття, а також запобі­гання їм), службового становища притягнутих до передбаченої законом відповідальності осіб, відшкодування заподіяних зло­чинною діяльністю збитків та, врешті, результатів судового роз­гляду як єдиного критерію законності та обґрунтованості притяг­нення винних до відповідальності.

Безумовно, боротьба з корупцією потребує запровадження ба­гатьох інших важелів. Вона вбачається не стільки в посиленні ан- тикримінальної політики держави, державного контролю, поліп­шенні роботи правоохоронних органів, скільки у використанні демократичних чинників, додержанні принципів соціально орієн­тованої правової держави, наявності необхідної політичної волі керівництва держави, розуміння посадовцями гострої потреби подолання цього негативного соціального явища, створення мо­рального простору для реалізації прав, свобод і інтересів грома­дян. Держава повинна гарантувати ефективну і справедливу дія­льність своїх установ і посадових осіб, які б особистим прикла­дом зміцнювати віру громадян у верховенство права і закону.

Для реалізації цих принципів необхідно забезпечити чіткі, на­уково виважені політичні, правові та організаційно-практичні механізми подолання корупції; незалежність преси; ухвалення, реалізацію законів, які потребують додержання певних стандар­тів щодо «чистоти» бізнесу і торгівлі, демократичного нагляду за діяльністю державних і приватних підприємств і банків, законів, які безпосередньо спрямовані проти корупції і які дозволяють притягувати до відповідальності винних у цьому посадових осіб, законодавче гарантування можливості створення та діяльності системи соціального контролю.

Отже, з урахуванням викладеного необхідно внести зміни до Законів України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 ро­ку, «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р., які не від­повідають міжнародним стандартам, фактично стали гальмом у розв’язанні проблеми боротьби з корупцією. Докорінного вдос­коналення потребує й закон «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від ЗО червня 1993 р., особливо щодо неповноти суб’єктів боротьби з цим явищем.

Чинна редакція Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. не відповідає потребам дня. Авторами зако­ну була зроблена спроба подолати корупцію на рівні конкретного протизаконного вчинку без з'ясування генези та суті цього яви­ща, умов, що його спричинюють. У його основі було змішано найважливіші інститути різних галузей права, а правоохоронні органи одержали недосконалий антикорупційний юридичний ме­ханізм, який зосереджує основні зусилля тільки на адміністрати­вних і дисциплінарних заходах. Передбачені норми адміністрати­вної відповідальності неадекватні процесам, що відбуваються у суспільному житті; невиважено звужено коло державних органів, на які покладені функції боротьби з корупцією, а також суб’єктів корупційних діянь. Визначені ним інституційні механізми боро­тьби з корупцією є слабкими і малоефективними. Цей закон ухвалювався без урахування основних чинників корупції, а зако­нодавство побудовано в основному на забороні вести ту чи іншу підприємницьку діяльність певним посадовцям.

Але й такі обмеження не відповідають логіці. Якщо держав­ним службовцям, наприклад, заборонено обіймати посади в дер­жавних органах протягом трьох років з дня їх звільнення за коруп- ційні діяння, то стосовно депутатів не передбачено заборону знову балотуватися у депутати або на виборні посади.

Суперечить системі моральних цінностей суспільства і зага­льновизнаним принципам права інститут відповідальності за ко- рупційні діяння. Установлені ним норми майнових покарань є неадекватними, не дають упевненості в тому, що вони зупинять корупціонера в наданні зацікавленій особі незаконного сприяння, за що він одержить «гонорар» значно більший, ніж сума штрафу, передбачена відповідною санкцією за таке діяння. До цього часу не запроваджено інститут політичної відповідальності за такі дії для посадових осіб владних структур.

Не визначено також чітких рамок, які б розмежували поняття кримінального та адміністративного корупційного діяння. На прак­тиці це приводить до того, що за ті самі діяння державні службовці в одних випадках зазнають кримінальної, а в інших — адміністра­тивної відповідальності. Не спрацьовує норма про звільнення ко- рупціонера з обійманої посади. У першому півріччі 2004 р., напри­клад, судами притягнуто до відповідальності 510 державних службовців і депутатів, а звільнено з посад усього 47 осіб, або 9 %.

Сучасна наукова думка тільки приблизно окреслює коло суб’єктів корупції, занадто узагальнює їх під терміном «посадові особи» без конкретизації належності до державних чи суспільних структур, а теоретичні дефініції щодо цього ґрунтуються на по- ведінковому аспекті цих «посадових осіб»— певній злочинній дії (підкупі, одержанні хабара тощо). Тому не можна вважати вдалою спробу визначення кола суб’єктів корупції в ст. 2 Закону України «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р. Поза впливом цього закону залишилось багато учасників політичних процесів (виборчого, лобіювання, політичного тиску та ін.), кот­рі, як свідчить практика, значною мірою вражені корупцією.

Останнім часом з’явились «професійні» пікетувальники, де­монстранти, які за кошти беруть участь у заходах силового тиску, що організовуються і проводяться різними суб’єктами політич­ного процесу. Утім у національному законодавстві сфера засто­сування відповідальності за корупцію невиправдано звужена, усуває можливості його використання для припинення посадових зловживань у політичній сфері, а також таких життєво важливих для економіки галузях, як фінансова система, оборонна промис­ловість, транспорт, зв’язок, паливно-енергетичний комплекс, в яких незаконні дії керівників державних підприємств або підпри­ємств зі змішаною формою власності можуть заподіяти значний збиток інтересам держави і громадян.

Як свідчить аналіз зарубіжної новітньої літературної та емпірич­ної бази, у таких країнах коло суб’єктів корупції значно ширше.

Не обмежує коло суб’єктів корупції тільки державними служ­бовцями і депутатами законодавство більшості європейських країн, а також Сполучених Штатів Америки. У Кримінальному Кодексі США визначені такі категорії публічних службовців— суб’єктів корупції: посадові особи, які виконують розпорядчі фун­кції або провадять перевірки, розслідування, здійснюють судо­чинство, охорону засуджених; посадові особи, що мають стосу­нок до державних контрактів і майнових угод; посадові особи, які виконують судові або адміністративні функції [58].

При цьому Кримінальне законодавство США особливо виді­ляє τaκ^ιτx службовців—суб’єктів корупції, які розв’язують пи­тання розслідування злочинів, арешту та інших пов’язаних з цим дій, тобто працівників правоохоронних органів, корупційні діян­ня яких завдають найбільшої шкоди суспільству [59].

Згідно зі ст. 175 KK Франції відповідальність за корупцією не­се будь-яка службова особа, публічний службовець, що «відкрито або шляхом підробки документів одержить будь-яку винагороду від операції, торгів, які повністю або частково знаходились під час скоєння злочину в його управлінні або під його контролем». У цій країні публічний службовець — поняття більш широке, ніж державний службовець.

Швейцарський Кримінальний Кодекс суб’єктами корупції ви­знає членів будь-якого органу влади, насамперед органів право­суддя, експертів, перекладачів, які наперед вимагають подарунок чи якусь іншу винагороду за діяння, що порушують їхні службові обов’язки, або діяння, що не порушують таких обов’язків, але входять у коло їхніх функцій [60]. У більшості країн до суб’єктів корупції відносять і політичних діячів — керівників партій, гро­мадських організацій.

Отже, з огляду на викладене нагальною є необхідність значно розширити коло суб’єктів корупційних діянь у чинному законо­давстві України. За основу слід взяти визначення «публічної поса­дової особи», котра є суб’єктом корупції, дане в «Конвенції OOH проти корупції» від З1 жовтня 2003 р., яка узагальнюючим суб’єктом корупції називає «публічну посадову особу», якою ви­значає: 1) будь-яку призначувану у виконавчому, адміністратив­ному чи судовому органі Держави-учасника на постійній основі за плату чи без оплати праці, незалежно від рівня посади цієї особи; 2) будь-яку іншу особу, що виконує яку-небудь публічну функцію, у тому числі для публічного відомства чи публічного підприємст­ва, що надає яку-небудь публічну послугу, як це визначаться у внутрішньому законодавстві Держави-учасника; 3) будь-яку іншу особу, визначену «публічною посадовою особою» у внутрішньому законодавстві Держави-учасника. Проте з метою вжиття деяких конкретних заходів, передбачених гл. II цієї Конвенції, «публіч­ною посадовою особою» може бути визнана будь-яка особа, що виконує яку-небудь публічну функцію чи надає яку-небудь публі­чну послугу, як це визначається у внутрішньому законодавстві Держави-учасника і як це застосовується у відповідній галузі пра­вового регулювання цієї Держави-учасника.

«Іноземна публічна особа» за цією конвенцією — це будь-яка призначувана особа, що обирається або обіймає яку-небудь поса­ду в законодавчому, виконавчому, адміністративному чи судово­му органі іноземної держави, і будь-яка особа, що виконує яку- небудь публічну функцію для іноземної держави, у тому числі для публічного відомства чи публічного підприємства. «Посадова особа публічної міжнародної організації» означає міжнародного цивільного службовця чи будь-яку особу, що вповноважена та­кою організацією діяти від її імені.

Отже, відповідно до згаданої Конвенції ознакою суб’єкта ко­рупції є не тільки посада, а й виконання публічної функції, на­дання публічних послуг. Утім у чинному вітчизняному законо­давстві суб’єкта корупції характеризує лише одна ознака: належність особи до державної служби, що штучно звужує мож­ливість вести ефективну боротьбу з корупцією. Важливим меха­нізмом запобігання корупції може стати обмеження функцій управлінського апарату у сфері дозвільно-розпорядчої діяльності (насамперед з надання пільг, переваг, ліцензій) і заміни таких функцій контрольними щодо додержання норм чинного законо­давства під час здійснення тієї чи іншої діяльності.

Розробка антикорупційних заходів має здійснюватись і з ура­хуванням соціальних процесів. Останнім часом, зокрема, неуря­дові організації, фізичні і юридичні особи дедалі частіше впли­вають на прийняття рішень органами державної влади, у тому числі парламентом. Лобізм є об’єктивним явищем демократичної політичної системи, невід’ємним складником політико-правового процесу суспільного життя, формою впливу громадян та їх об’єднань на рішення органів держави, критерієм цивілізованості суспільства. В Україні також поступово складається практика ло- біювання, тобто спроб певного впливу з боку організацій та окремих громадян на ухвалення, відхилення чи зміну законів. Лобізм має як позитивні, так і негативні риси. Виведення його в рамки закону, як свідчить досвід багатьох демократичних країн, є позитивним явищем, оскільки усуває можливість корупції, забез­печує врахування законодавцем інтересів різних верств і проша­рків суспільства під час прийняття рішень, сприяє реалізації кон­ституційних прав громадян України, взаєморозумінню та обміну інформацією між законодавцем та захисниками певних інтересів. До негативних боків лобізму слід віднести його діяльність поза правовим полем, лобіювання не суспільних інтересів, а окремих бізнесових кланів. Прикладом цього стало створення в Україні численних вільних економічних зон, більшість із яких завдали державі великих економічних збитків.

Проте розроблений ще 1999 року співробітниками Інституту законодавства Верховної Ради України проект закону «Про ло­біювання» (у розробленні якого брав участь автор цього дослі­дження) і поданий через суб'єктів законодавчої ініціативи до пар­ламенту не був внесений на розгляд.

Серед ефективних заходів щодо протидії корупції особливе мі­сце повинна посідати цілісна система парламентського контролю за діяльністю владних структур, перш за все способом прямої під­звітності глав міністерств і відомств, а також офіційних осіб, котрі мають стосунок до прийняття рішень. Вимога про політичну від­повідальність і підзвітність міністрів і державних чиновників осо­бливо важлива, тому що будь-який розрив у ланцюгу процесу під­звітності веде до неефективного, корумпованого і тоталітарного управління країною. Таким позитивним кроком має стати продов­ження політичної конституційної реформи в Україні.

Помаранчева революція в Україні кінця 2004 р. дала можли­вість суспільству переосмислити негативні явища, які сформува­лися за десять років утрачених можливостей, у тому числі фено­мен корупції, що став одним з основних приводів боротьби за голоси виборців. Утім відвертість вищих посадових осіб органів держави, демократичні форми їх діалогу з суспільством і готов­ність боротись з корупцією повинні бути переведені зі слів у практичну площину, спрямовані на нижчі щаблі виконавчої вла­ди, до органів місцевого самоврядування та інших органів і уста­нов, у межах діяльності і сферах впливу яких здійснювався чино­вницький тиск на громадян з метою отримання від них відповідних грошових коштів, матеріальних цінностей за позити­вні рішення з порушених ними питань.