3.2. Проблеми децентралізації у системі виконавчої влади

Реформа державного управління в Україні зумовлює системну перебудову всього управлінського механізму в державі, форму­вання ефективної структури публічної адміністрації, що застосо­вує новітні інформаційно-комунікативні технології, здатної виро­бляти і реалізувати цілісну державну політику.

В Україні в різні часи по-різному змінювалося співвідношен­ня централізації і децентралізації. У системі державного управ­ління в основному домінував принцип централізму і лише в окремі періоди спостерігалося посилення демократичних засад у політиці централізації і децентралізації системи виконавчої влади. У монографічній роботі «Державне управління в Украї­ні: централізація і децентралізація»^[482], яка була опублікована у 1997 р., зазначалося, що розуміння, застосування і значення системоутворюючого фактора централізації і децентралізації є важливим принципом державного управління, з урахуванням якого має будуватися і функціонувати його система. Централі­зація і децентралізація державного управління є складним спе­цифічним багатофакторним об'єктом, що вимагає всебічності вивчення, зламу ідеологічних стереотипів, утвердження сучасних інтерпретацій. Поряд з тим автори застерігали від надмірності у пріоритетності у ’їх застосуванні. Організаційно-правове забезпе­чення та реалізація конструктивного співвідношення принципів централізації і децентралізації, зауважувалося в роботі, повинні відображатись і підкріплюватись відповідними правовими гаран­тіями та юридичними механізмами державного управління, що мають бути закладеними у відповідних нормах права.

В юридичній літературі виділяються такі характерні риси децентралізації: а) наближення публічних органів до об'єктів управління, населення; б) забезпеченість переважно власними ресурсами; в) виборність влади і доступність до неї участі громад­ськості і контроль її; г) гарантована самостійність рішень і дій; д) специфіка структури інститутів (виборність, сесії, з'їзди, рефе­рендуми та ін.). До ознак централізації відносять: а) забезпечення цілісності державної системи і її елементів; б) концентрація повно­важень з прийняття рішень на вищих рівнях влади; в) концентра­ція фінансових, матеріальних та інших ресурсів; г) ієрархічність зв'язків і дій складових частин системи; д) відповідні структури і інститути влади; е) готовність кадрів діяти в жорстких режимах^[483]. Розробники Концепції адміністративної реформи в Україні звер­тали особливу уваїу на значну роль її правового забезпечення, де б у статутних і тематичних правових актах реіулювалися питання децентралізації.

Аналіз наведених у наукових працях основних, характерних ознак централізації та децентралізації дає можливість при визна­ченні принципів оптимальної моделі функціонування системи виконавчої влади та її запровадженні керуватися чітким уявлен­ням існуючих і передбачуваних факторів на обраному шляху про­понованих змін і бути готовим до прийняття гнучких рішень при ’їх запровадженні, оскільки принцип децентралізації в державно­му управління, як засвідчує практика, існує з елементами центра­лізму як і навпаки - централізм з елементами децентралізації.

В енциклопедичних виданнях^[484] централізація визначаєть­ся як: зосередження функцій соціального і державного управ­ління в центральних владних структурах (органах, установах тощо). Характеризується переважно так званими вертикальними зв'язками, за яких вищі рівні влади наділені широкими повнова­женнями у прийнятті рішень, а ’їхні директиви (накази, постано­ви, рішення та ін.) є обов'язковими для нижчих рівнів. При цен­тралізації побудова системи управління та організація її функціо­нування ґрунтується на безперервному постійно діючому і доволі стійкому зв'язку підпорядкованості (субординації) кожної ланки управлінської системи єдиному центральному органові управлін­ня - концентрації більшості функцій соціального і державного управління, відповідних прав і повноважень у центральних влад­них структурах (органах, установах тощо).

У понятійному різноманітті представники адміністративно­го права розглядають децентралізацію як принцип публічного управління, як спосіб (метод) управлінського впливу, як управлін­ський режим, як форму організації публічної влади і публічного управління, як відповідний державотворчий процес.

Створення сучасної моделі системи державного управління зумовлено багатьма факторами, що є визначальними для розви­тку суспільства і держави на певний період. Протилежність прин­ципів централізації та децентралізації у формуванні моделі дер­жавного управління можна вважати відносною, а 'їх застосування у державному управлінні потребує врахування ’їх взаємозв'язків та взаємопоєднуваності в умовах розвитку відповідних відносин.

У Концепції адміністративної реформи, схваленої Указом Пре­зидента України «Про заходи впровадження Концепції адміні­стративної реформи» від 22 липня 1998 р. зазначалося, що транс­формацію територіального устрою та системи місцевого само­врядування доцільно здійснювати з урахуванням, зокрема, щодо управління, об'єктивної потреби у децентралізації державного управління, делеіуванні та передачі функцій і повноважень щодо надання державних і громадських послуг, пошуки шляхів досяг­нення в процесі реформи оптимального поєднання централізації та децентралізації управління, концентрації та деконцентрації, делеіування і передачі максимально можливого обсяіу функцій управління на якомога нижчий рівень управління, що забезпе­чить реальне наближення управління до населення, передбачало­ся поглиблення вивчення низки дотичних питань.

У процесі проведення адміністративної реформи передбачала­ся розробка оптимальної моделі розподілу управлінських функ­цій між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, визначення та розробка необхідної нормативно-правової бази для здійснення програми дереіуляції.

У Концепції реформи адміністративного права України 1998 р. була задекларована необхідність «правового реіулюван- ня децентралізації функцій і повноважень виконавчої влади на рівень місцевих державних адміністрацій, а також органів місце­вого самоврядування».

Реалізація принципу децентралізації з різних причин була від- термінована на певний час і лише в останні роки маємо активні кроки руху в цьому напрямі.

У Постанові Верховної Ради України «Про Рекомендації пар­ламентських слухань» (грудень 2005 р.) йшлося про необхідність впровадження децентралізованої моделі організації державної влади, яка в розвинених західних країнах довела свою перева- іу над централізованою. Необхідними заходами, які сприяли б проведенню відповідних реформ, були визначені: опрацюван­ня концептуальних засад і визначення пріоритетних напрямів проведення змін, спрямованих на децентралізацію державного управління і розробка проектів відповідних законодавчих актів; реіулярне проведення заходів просвітницького інформаційного та роз'яснювального характеру щодо необхідності здійснення в Україні децентралізації виконавчої влади.

Концепція адміністративної реформи, як і Указ Президента України про її впровадження, не були у визначеному обсязі підтри­мані реальними діями на шляху ’їх реалізації. Відсутність чіткості та послідовності проведення структурних і функціональних змін у системі виконавчої влади та відносинах із органами місцевого самоврядування, а також тогочасна політична ситуація в країні, не сприяли подальшому розвитку змін у цьому напрямі, була відсут­ня і політична воля. І хоча відбувався процес наукового і практич­ного напрацювання правового забезпечення функціонування сис­теми виконавчої влади, структурних зв'язків у цій системі, відповід­ні зміни законодавства, які проводилися без належного обґрунту­вання та виваженості, узгодженості реіулювання діяльності органів виконавчої влади, не дали очікуваних результатів.

За час, що минув, все ж певні кроки були зроблені в окремих напрямах реформування системи державного управління щодо підвищення ефективності функціонування публічної влади, шля­хом внесення змін і доповнень до законодавчих актів, підготовки проектів законів про Кабінет Міністрів, державну службу, адмі­ністративні процедури тощо.

Як зазначалося в Стратегії реформування державного управ­ління на 2022-2025 рр., метою плану реформування державного управління є побудова в Україні держави, яка забезпечує захист інтересів громадян на основі європейських цінностей та досвіду.

При централізації держава здійснює усі функції управлін­ня через систему центральних органів виконавчої влади та 'їх структурні підрозділи на місцях. Важливі рішення приймають­ся центральними органами, а місцеві органи державної влади лише є виконавцями цих рішень. У літературі поряд із принци­пом централізації іноді ведуть мову про принцип концентрації, який передбачає зосередження усіх владних повноважень у одно­го органу^[485]. При цьому інші управлінські структури не можуть самостійно без його дозволу приймати будь-які рішення. В осно­вному принцип централізації діє при організації управління в одній галузі для здійснення конкретної управлінської функції або у виключних випадках. Обмеження дії цього принципу автори пояснюють багатьма причинами, але передусім виділяють склад­ність сучасного публічного управління.

Децентралізація розглядається як спосіб, принцип, метод державного управління, за яким здійснення окремих функцій і прийняття рішень віднесено до компетенції територіальних органів ієрархічної системи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Він не впливає на порядок прийнят­тя рішень і структуру повноважень органів виконавчої влади, а йдеться лише про розподіл функцій та повноважень у системі цих органів.

Автори монографічної роботи «Децентралізація публіч­ної адміністрації: досвід європейських країн та перспективи України»^[486] зазначають, що поняття децентралізації (як, на нашу думку, і централізації) є складним поняттям, яке можна розкри­вати через його вплив на: адміністративно-територіальний устрій держави, на систему органів публічної адміністрації, розподіл між ними функцій, повноважень та фінансових ресурсів.

У контексті дослідження проблем децентралізації системи виконавчої влади варто також зазначити, що значна частина адмі­ністративної діяльності покладається на місцеві органи або інші уповноважені державою суб'єкти. Така децентралізація влади в державі сприяє розвитку демократії, адже відбувається розши­рення впливу територіальних громад, соціальних груп і громад­ськості в цілому на справи публічного значення. Демократична держава завжди прагне залучити громадськість до здійснення функцій управління з метою оптимального задоволення різно­бічних потреб людини. Такий підхід має місце при реформу­ванні системи публічної адміністрації в Україні та закріпленні на законодавчому рівні. Покладання адміністративної діяльності на місцеві або інші уповноважені державою суб'єкти, як зазначалось вище, сприяє демократичному розвитку державного управління, оскільки відбувається розширення впливу територіальних гро­мад, соціальних груп та громадськості в цілому на справи публіч­ного значення, ефективної реалізації публічних функцій управ­ління.

Специфічними формами децентралізації державного управ­ління (і, відповідно, системи виконавчої влади) є деконцентра- ція і делегування. При деконцентрації відбувається розподіл функцій у середині відповідного органу, організації, структу­рі. Таке розосередження функцій не впливає на порядок при­йняття рішень і структуру повноважень. Передаючи частину своїх повноважень своїм підпорядкованим структурам, владний орган (керівник) несе повну відповідальність за їх виконання. Деконцентрація у середині відповідного органу, організації веде до децентралізації, за якої структури отримають певну автоном­ність.

Делегування повноважень як форма децентралізації полягає у «наділенні тимчасовими повноваженнями конкретних суб'єктів щодо прийняття рішень із чітко визначених питань у справах, що належать до компетенції уповноважуючого органу. Делегуван­ня повноважень являє собою конкретизовану систему виконан­ня повноважень та, відповідно, реалізації публічних функцій на чітко окреслений термін і з вказівкою на конкретного виконавця відповідного завдання»^[487].

Суб'єкт, якому делеговані повноваження, здійснює їх від імені уповноваженого органу, що їх делеіував, і при цьому делеіування передбачає передачу повноважень від однієї особи (департамен­ту, відомства) до іншої. При делеіуванні повноважень уповнова­жуючий суб'єкт може безпосередньо відкликати або перерозпо­ділити владно-розпорядчі повноваження.

Принципи централізації і децентралізації є одними з осно­вних принципів організації і функціонування системи виконавчої влади. Централізація передбачає, що система державного управ­ління будується за ієрархічним принципом: де вищому органу в управлінській вертикалі підпорядковані органи нижчого рівня. Органи вищого рівня мають право розглядати і вирішувати всі питання в межах своєї компетенції, давати розпорядження ниж­чим органам управлінської вертикалі, здійснювати контроль за виконанням рішень, переносити вирішення питання на вищий рівень.

При децентралізації відбувається передача частини функцій з вищого рівня управлінської вертикалі на місцевий рівень, де орга­ни мають право приймати рішення виключно з питань своєї ком­петенції. Повноваження таких органів є чітко визначеними; вони діють від свого імені і несуть відповідальність за свої дії.

Принципи централізації та децентралізації є взаємодоповню­ючими, оскільки чітка централізація управління в одних сферах супроводжується децентралізацією в інших. Так, сьогоднішні реалії засвідчують децентралізацію управління на територіально­му і місцевому рівнях та реіулювання цього процесу відповідни­ми правовими актами. В юридичній літературі зазначається, що централізація і децентралізація державно-управлінської діяль­ності завжди співвіднесені, органічно взаємопов'язані та пере­бувають у діалектичній суперечній єдності. Реальне здійснення державного управління постає як переплетіння та взаємодія двох факторів - централізації та децентралізації. Діалектичний зв'язок між централізацією і децентралізацією, ’їх взаємопереходи за певних обставин призводять до того, що поняття централізації і децентралізації в різних контекстах, у різних випадках набу­вають неоднозначного характеру. Існують різні рівні та аспекти співвідношення централізації і децентралізації у сфері державно­го управління. При цьому авторами слушно акцентується увага на необхідності того, щоб конкретизація цього співвідношення в управлінні здійснювалася крізь призму дієвого підходу, а систе­моутворююче значення співвідношення централізації і децентра­лізації вважають важливим принципом державного управління, відповідно до якого має будуватися і функціонувати система дер­жавного управління^[488].

Перспективи оптимального співвідношення принципів цен­тралізації і децентралізації (у тому числі в системі виконавчої влади) і надалі будуть визначатися станом розвитку суспільства і держави та впливом зовнішніх факторів. При цьому зміст, обсяг і форми вираження централізації і децентралізації будуть зміню­ватися, хоча їх взаємозв'язок, на нашу думку, простежуватиметь­ся завжди.

Співвідношення принципів централізації і децентралізації в системі виконавчої влади є складною проблемою, пізнання якої вимагає теоретичної і практичної орієнтованості та чіткості і спрямованості на потреби сучасного розвитку держави і суспіль­ства, професійності реалізації та своєчасності реаіування на ризи­ки і обставини, що виникають.

До основних видів децентралізації за суб'єктами та сфера­ми впливу відносять: територіальну, функціональну, предметну децентралізацію^[489]. Крім того, коли йдеться про розмежування компетенції і конкретизацію повноважень по вертикалі та гори­зонталі, виділяють вертикальну децентралізацію і горизонтальну децентралізацію.

Вертикальна децентралізація в системі органів виконавчої влади передбачає чітке визначення порядку прийняття рішення органами різного рівня. Принциповими питаннями вертикаль­ної децентралізації визначають - глибину ієрархічної децентра­лізації; обсяг та сферу повноважень нижчих владних ланок і орга­нізацію системи нагляду та контролю за діяльністю цих органів.

Горизонтальна децентралізація розглядається як розподіл та визначення функцій і компетенції всіх інших елементів структури органів публічної адміністрації, крім керівного органу.

В Україні мають місце різні види децентралізації державного управління, хоча і зі своїми особливостями. Одними із таких видів є територіальна, а також вертикальна і горизонтальна децентра­лізація.

Стратегія реформування державного управління «Украї­на - 2020» визначала такі напрями реформування:

- формування і координація державної політики (стратегіч­не планування державної політики, якість нормативно-правової бази та державної політики в цілому, включаючи вимоги щодо формування політики на основі ґрунтовного аналізу та участь громадськості);

- модернізація державної служби та управління людськими ресурсами;

- забезпечення підзвітності органів державного управління (прозорість роботи, вільний доступ до публічної інформації, орга­нізація системи органів державного управління з чітким визна­ченням підзвітності, можливість судового перегляду рішень);

- надання адміністративних послуг (стандарти надання та гарантії щодо адміністративних процедур, якість адміністратив­них послуг, електронне урядування);

- управління державними фінансами (адміністрування подат­ків, підготовка державного бюджету, виконання державного бюджету, система державних закупівель, внутрішній аудит, облік та звітність, зовнішній аудит).

У Стратегії реформування державного управління на 2022- 2025 рр. зазначається, що формування державної політики Кабі­нетом Міністрів України у різних сферах потребує створення професійної, результативної, ефективної та підзвітної системи центральних органів виконавчої влади.

Інформація про ефективність системи державного управління, як наголошується у Стратегії, є фрагментарною та обмеженою, визначення шляхів оптимізації чисельності працівників органів виконавчої влади є вкрай ускладненим.

З огляду на функціональний зріз децентралізацїїу системі вико­навчої влади важливою є проблематика належного адміністра­тивно-правового забезпечення реалізації відповідних функцій, спрямованих на досягнення результатів децентралізаційних про­цесів, зокрема, у сферах освіти, охорони здоров'я, надання адміні­стративних послуг, земельних відносин, архітектурно-будівельної діяльності тощо.

Йдеться насамперед про функції: а) нормативно-правового забезпечення; б) організаційну; контрольну; в) інформаційно- аналітичну; г) кадрового забезпечення; д) матеріально-техніч­ного забезпечення. Реалізація функції нормативно-правового забезпечення спрямована на чітке й однозначне розмежування повноважень відповідних органів виконавчої влади і органів міс­цевого самоврядування, удосконалення нормативного забезпе­чення діяльності регіональних і місцевих органів та ’їх посадових осіб. Цілеспрямованість організаційної функції децентралізації у системі виконавчої влади полягає у розподілі функціональ­них обов'язків між виконавцями, забезпеченні організованості ’їх діяльності, можливості формування та реорганізації певних децентралізованих елементів. Реалізація контрольної функції дає можливість проаналізувати ефективність процесів децентра­лізації і запобігти виникненню негативних явищ, налагодити і постійно кориіувати систему компетенції та повноважень, стиму­лювати учасників децентралізаційних правовідносин на макси­мально ефективний результат. Метою інформаційно-аналітичної функції, яка реалізується в процесі децентралізації, є належне інформаційне забезпечення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про реальний стан справ з урахуван­ням ситуації, що склалася, необхідність вирішення тих чи інших питань з огляду на пошук оптимальних шляхів такого вирішен­ня. Спрямованість функції матеріально-технічного забезпечення децентралізації у системі виконавчої влади зумовлена виконан­ням певних заходів на плановій основі, належним, економним і раціональним використанням коштів та іншого майна, передано­го відповідним суб'єктам у процесі децентралізації. Чільне місце серед вищенаведених функцій посідає функція кадрового забез­печення децентралізації, яка має наскрізний характер і відіграє провідну роль у досягненні результатів децентралізації.

Ключовими проблемами залишаються недостатньо ефектив­на система центральних органів виконавчої влади, відсутність чіткого розподілу функцій з формування та реалізації політики, недосконалий механізм спрямування і координації діяльності міністерств, невреіульованість системи державного стратегічного планування.

Відповідно до законодавства міністерства визначено як орга­ни, відповідальні за формування та реалізацію державної політи­ки в одній чи декількох сферах, а Кабінет Міністрів України - як вищий орган у системі органів виконавчої влади, що спрямовує, координує та контролює діяльність міністерств.

В умовах децентралізації і деконцентрації повноважень поси­лення спроможності Кабінету Міністрів України до стратегічного планування (у тому числі бюджетного) та формування і реаліза­ція державної політики у відповідних сферах суспільних відносин зумовлює необхідність розвантаження Кабінету Міністрів Укра­їни від розгляду і вирішення суто відомчих, операційних та тех­нічних питань.

На даний час, як показує аналіз відповідних нормативно-пра­вових актів та практики ’їх застосування, Кабінет Міністрів Укра­їни перевантажений невластивими для вищого органу в системі органів виконавчої влади повноваженнями, що обмежує його можливість зосередитися на вирішенні стратегічно важливих питань і формуванні державної політики у сферах, віднесених Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Мініст­рів України» до його компетенції. Виходячи з цього, існує необ­хідність позбавлення Уряду України низки повноважень відомчо­го характеру та покладення ’їх на центральні органи виконавчої влади (передусім міністерства), інші державні органи відповідно до 'їх компетенції.

Для цього необхідно передбачити внесення змін до цілої низки законодавчих актів щодо позбавлення Кабінету Міністрів Украї­ни відповідних повноважень і покладення ’їх на компетентні цен­тральні органи виконавчої влади, інші державні органи.

Йдеться про понад ЗО законодавчих актів, що діють у певних сферах суспільних відносин, зокрема, Кодекс торговельного море­плавства України, закони України «Про Кабінет Міністрів Украї­ни», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві

державні адміністрації», «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про оперативно-розшукову діяльність», «Про нотаріат», «Про транспорт», «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку», «Про державне реіулювання виробни­цтва і обіїу спирту етилового, коньячного і плодового, алкоголь­них напоїв, тютюнових виробів та пального», «Про дозвільну діяльність у сфері використання ядерної енергії», «Про захист населення від інфекційних хвороб», «Про участь громадян в охо­роні громадського порядку і державного кордону», «Про охоро­ну культурної спадщини, «Про зерно та ринок зерна в Україні», «Про туризм», «Про охорону археологічної спадщини», «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і ’їх шкідливого впливу на здоров'я населення», «Про вій­ськовий обов'язок і військову службу», «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», «Про сільськогосподар­ський перепис», «Про фізичну культуру і спорт», «Про безоплат­ну правову допомоіу», «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів», «Про протидію захво­рюванню на туберкульоз», «Про морські порти України», «Про державне реіулювання діяльності у сфері трансферу технологій», «Про вищу освіту», «Про освіту», Основи законодавства України про охорону здоров'я та ін.

Існуючі механізми спрямування і координації діяльності мініс­терств, забезпечення спроможності міністерств до формування політики потребують удосконалення. Перелік сфер, політику в яких формує і реалізує Кабінет Міністрів України, необхідно більш чітко визначити. Повноваження з формування політики в усіх сферах передбачається закріпити за певними директората­ми міністерств. Міністерства повинні зосередитися на питаннях формування політики, а функції з реалізації політики поступо­во передаватимуться до інших центральних органів виконавчої влади.

3.3.