Підрозділ 2.2. Сучасна еволюція конституційних засад виконавчої влади та проблеми їх змісту

Початок сучасного етапу конституційного регулювання сфери виконавчої влади об\'єктивно пов\'язаний з офіційним прийняттям і поступовим запровадженням на рівні державної практики саме ідеї "розподілу влад".

Ідею "розподілу влад" не обійшли увагою і представники різних наук, включно юридичної, хоча і їх оцінки змісту цієї ідеї не були однозначними. Проте більшість з них застерігала необхідність відмови від тези про повновладдя рад, а також запровадження чіткого і виваженого розмежування повноважень вищих органів держави. Для багатьох політиків і науковців сприйняття ідеї "розподілу влад" і визнання необхідності її реалізації на практиці по суті означало усвідомлення державної самостійності України. З іншого боку, формальне проголошення цієї ідеї певний час супроводжувалось її поєднанням з традиційними "схемами" організації радянської влади. Такий симбіоз не тільки унеможливлював швидке досягнення значних результатів в ході державотворення, а й створював передумови дестабілізації суспільно-політичного життя.

Прийняття за змістом Декларації про державний суверенітет України ідеї "розподілу влад" спричинило подальший державно-правовий розвиток України з урахуванням відповідних засад, становлення державних інститутів, безпосередньо пов\'язаних зі сферою виконавчої влади.

Зовні усі ці зміни могли сприйматися як номінальні. Однак сама нова назва уряду засвідчувала намір дистанціюватись від радянської практики державного владарювання. Водночас враховувались певні здобутки в організації виконавчої влади за рубежем, зокрема запроваджувались посади Прем\'єр-міністра, державних міністрів та деякі інші. З іншого боку, як зазначає С.П. Кисіль, "недостатність обсягу визначених змін державного апарату, їх невідповідність швидкоплинним сучасним процесам і завданню реального ефективного впливу на них, призвели до фактичного дрейфу у бік президентсько-парламентської форми правління" (61, С.32).

Організації виконавчої влади безпосередньо стосувались і два акта, прийняті 5 липня 1991 р. – Закон УРСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" і Закон УРСР "Про Президента Української РСР". Вони частково співпадали за змістом і, разом з тим, доповнювали один одного. Так, в обох актах Президент визнавався "найвищою посадовою особою Української держави і главою виконавчої влади". Як зазначає проф. Є.А.Тихонова, особливістю цих актів було, зокрема, те, що в них для "відповідних цілей не вживався термін "глава держави" (163, С.204). На думку дисертанта, це було зумовлено по суті інерційним ставленням частини політиків до деяких понять, котрі раніше асоціювались виключно з інститутами "буржуазної держави" і тому характеризувались як негативні.

Перший з названих вище актів, який за природою був конституційною поправкою, визначав порядок заміщення поста Президента (загальні і прямі вибори), умови такого заміщення, умови і порядок дострокового припинення повноважень, а також регламентував деякі інші питання. Зокрема, було встановлено, що Президент "очолює систему органів державного управління, забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою Української РСР" (28). Другий акт, що мав природу звичайного закону, по суті дублюючи більшість положень першого, містив окремі оригінальні приписи. Наприклад, було встановлено, що "Президент Української РСР здійснює свої повноваження, спираючись на Кабінет Міністрів Української РСР, може створювати необхідні управлінські структури" (28). Об\'єктивно цитоване положення доповнювало конституційний текст. Подібна "технологія" є сумнівною, адже виникає проблема конституційності будь-якої новації в так званому звичайному (поточному) законодавстві з питання, котре вже стало об\'єктом конституційного регулювання.

Суттєвим є і те, що, як підмітила Н.Г.Плахотнюк, пост Президента Української РСР був запроваджений ще у період існування СРСР і до прийняття Акта проголошення незалежності України (137, С.49). В цей період терміновість і швидкість прийняття ряду важливих правових актів нерідко зумовлювалась динамікою політичних змін, частина з яких відбувалася в кризовому режимі. Причини ж запровадження поста Президента Української РСР, а після прийняття Акта проголошення незалежності України – Президента України, є політичними за характером.

Як зазначалось в літературі, "президентурі (інституту Президента – В.Є.) належить важлива роль у вирішенні вельми складних завдань державного будівництва, проблем перехідного періоду… На сучасному етапі президентура України покликана прискорити темпи трансформації соціально-економічних відносин і посилити систему державної влади" (96, С.99).

Поширеною є і теза про те, що запровадження поста Президента відповідає стереотипу персоніфікації влади, який існував на рівні суспільної свідомості і був значною мірою зумовлений реаліями радянських часів. На думку дисертанта, ця теза є сумнівною вже через те, що за її смислом запровадження відповідного поста пов\'язується з певними недемократичними традиціями в суспільно-політичній і державній організації, що існувала за вказаних часів.

Коментуючи факт запровадження поста Президента, необхідно зазначити, що статус останнього було уточнено Законом України "Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України від 14 лютого 1992 р. Цим актом були внесені суттєві змін до конституційного тексту в частині встановлення статусу вищих органів держави. Так, Верховна Рада була визнана "єдиним органом законодавчої влади України", а Президент – "главою держави і главою виконавчої влади України". На думку проф.Ф.Г.Бурчака, "зміна статусу Президента як найвищої посадової особи держави на статус глави держави має принципове значення… Стосовно ж визначення Президента як найвищої посадової особи, то це зводило б його лише до ролі першого чиновника держави, а за наявності інших гілок державної влади провокувало б конкуренцію керівників" (21, С.21). Застерігаючись щодо недоцільності відмови від терміну "найвища посадова особа держави" для позначення загального статусу президента хоча б на рівні юридичної теорії, слід погодитися з можливістю його подібного "провокаційного" трактування.

Розділ Конституції, раніше присвячений "найвищим органам державної влади і управління", був змінений і пойменований "Органи законодавчої і виконавчої влади України".

Однак відповідні новели співіснували в конституційному тексті з положеннями, які фактично позначали збереження засад радянської влади на рівні організації державного владарювання (55, С.306-358). Достатньо навести положення ст.2 Конституції (Основного Закону) України 1978 р. з наступними змінами і доповненнями: "Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. Всі інші державні органи підконтрольні і підзвітні Радам народних депутатів". Або положення ст.78, за яким Ради народних депутатів становлять єдину систему представницьких органів державної влади України. Згадуваний вище симбіоз характеризував зміст Конституції аж до втрати нею чинності.

Аналізованою Конституцією було змінено принцип визначення компетенції Верховної Ради України. Передбачалось, що вона правомочна розглядати і вирішувати будь-яке питання, яке не входить до компетенції органів виконавчої чи судової влади, а також не є таким, що вирішується всеукраїнським референдумом (ст.97). У такий спосіб було здійснене певне наближення до розмежування повноважень органів державної влади за смислом ідеї "розподілу влад".

За смислом цієї ж ідеї слід сприймати наділення правом законодавчої ініціативи Президента і Кабінет Міністрів (ст.103), а також наділення Президента правом вето на закони, прийняті Верховною Радою (ст.104). Однак в цілому визначені розглядуваною Конституцією компетенційні зв\'язки між Верховною Радою, Президентом і Кабінетом Міністрів не складали більш-менш врівноваженої системи стримувань і противаг.

З іншого боку, Президент України був уповноважений ухвалювати укази з питань економічної реформи, не врегульований законами, які мали діяти до прийняття відповідних законів (ст.114-5). За змістом цього положення законодавчі повноваження були делеговані Президенту, що з огляду на світову конституційну теорію і практику було реальним. Проте виникали питання щодо самого механізму відповідного делегування і, головне, щодо відсутності конституційно визнаних форм контролю Верховної Ради за актами Президента, ухваленими на основі делегованих повноважень.

Серед повноважень Верховної Ради, визначених аналізованою Конституцією, слід виділити право заслуховувати звіти органів, які вона утворювала або обирала, а також посадових осіб, яких вона призначала, обирала або затверджувала, а також право визначати порядок організації і діяльності органів державної влади (ст.97). Верховна Рада мала здійснювати контроль за діяльністю всіх підзвітних їй державних органів (ст.113). Вона була уповноважена накладати вето (зупиняти дію) на укази Президента і постанови Кабінету Міністрів у разі, якщо вони суперечать Конституції та законам, з наступним зверненням до Конституційного Суду з питання конституційності та законності цих актів (ст.97). Було також передбачено, що Голова Верховної Ради може, зокрема, зупиняти дію актів Кабінету Міністрів, міністерств, інших підвідомчих Кабінету Міністрів органів у разі їх невідповідності Конституції і законам з одночасною постановкою перед Верховною Радою або Кабінетом Міністрів питання про скасування цих актів (ст.108).

Розділ, присвячений органам законодавчої і виконавчої влади, містив також глави, в яких встановлювалися статуси Президента і Кабінету Міністрів. Як зазначалось, Президент був визначений “главою виконавчої влади України” (ст.114-1). Частина повноважень Президента випливала саме з його поєднання зі сферою виконавчої влади, інші – зі статусу глави держави. Зокрема, було зафіксовано, що Президент здійснює керівництво і спрямовує виконавчу діяльність Кабінету Міністрів, очолює систему органів виконавчої влади і забезпечує їх взаємодію з Верховною Радою (ст.114-5). З огляду на статус Президента як глави виконавчої влади, зазначені повноваження мали відповідний характер.

У вітчизняній літературі висловлюється думка про неточність і навіть теоретичну помилковість терміну “глава виконавчої влади” (1, С.10; 3, С.9; 21, С.21). На думку дисертанта, такі оцінки є надміру категоричними. Більше того, за певних умов вони не відповідають дійсності. Адже президент прямо визначений главою виконавчої влади в конституціях ряду президентських республік. Саме за цієї форми правління президент як єдиний чи основний носій виконавчої влади виконує роль її глави. Його не можна визнати лише главою уряду (кабінету), адже місце останнього в структурі виконавчої влади не є домінуючим. Президента також не можна вважати лише вищим органом виконавчої влади, “старшим” у відповідній ієрархії. Він не просто очолює систему органів виконавчої влади, а є стрижнем цієї влади, домінантою в її організації і діяльності, в деяких випадках (США) – первинним носієм.

Подібне характеризує роль президента щодо виконавчої влади в багатьох країнах зі змішаною формою правління, насамперед в пострадянських країнах. При цьому термін “глава виконавчої влади” для встановлення статусу президента в конституціях як правило не вживається. Це пояснюється політичними за смислом намірами не асоціювати статус президента з якою-небудь конкретною державною функцією (“гілкою”) і розглядати його як своєрідного зверхника відносно “розподілених влад”. Звідси терміни “арбітр” або “гарант” для позначення конституційного статусу президента.

Сам же термін “глава виконавчої влади” сприймається як недосконалий насамперед через його незвичність. За такою ж логікою можна було б у свій час говорити про неточність терміну “глава держави”, конституйованого на початку ХІХ ст. Характерно, що термін “глава виконавчої влади” в юридичній літературі почали застосовувати в тому ж столітті. В контексті ідеології “розподілу влад” ним позначали монарха за умов парламентського правління. З часом реалії державного життя засвідчили провідну роль уряду як колегіального органу виконавчої влади, і вживання згадуваного терміну стало здебільшого ритуальним. Іноді ним засвідчували випадки, коли монарх залишався реальним носієм влади.

Конституцією було запроваджено інститут депутатського запиту, в цілому подібний встановленому попередньою. Однак новацією стало те, що такий запит міг бути адресований Президенту. Як і раніше, адресати запитів були зобов’язані дати усну чи письмову відповідь на сесії Верховної Ради. Відповідне положення було ще одним свідченням поєднання державних інститутів, які концептуально узгоджувались з ідеєю “розподілу влад”, з інститутами, котрі характеризували радянське за природою і формами державне владарювання. За змістом цього положення Верховна Рада набувала відомих ознак “найвищого органу державної влади”.

Передбачалась можливість зміщення Президента у разі порушення ним Конституції і законів. Рішення про це мала приймати Верховна Рада більшістю у дві третини від фактичної кількості її членів. Верховна Рада була також уповноважена признати референдум з питання про дострокове припинення повноважень Президента “за ініціативою громадян України”. Позитивні результати референдуму мали за наслідок проведення нових виборів Президента (ст.114-9). Очевидно, що рішення стосовно призначення такого референдуму могло бути зумовлене мотивами політичної доцільності.

Конституція визначала порядок формування уряду. З цією метою Президент мав пропонувати Верховній Раді для затвердження кандидатуру Прем’єр-міністра. З іншого боку, він був зобов\'язаний вносити пропозицію і про його звільнення з посади. Президент був також уповноважений пропонувати на затвердження Верховної Ради кандидатури для призначення ним на ряд ключових посад членів уряду і на власний розсуд звільняти відповідних осіб з посад. Інших керівників органів виконавчої влади Президент міг на власний розсуд як призначати, так і звільняти. На місцевому рівні такими керівниками були представники Президента, статус яких встановив Закон України "Про Представника Президента України" від 5 березня 1992 р. Серед повноважень Президента у сфері виконавчої влади слід також виділити право утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати міністерства, відомства та інші органи виконавчої влади, скасовувати акти Кабінету Міністрів, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (ст.114-5).

Окремою статтею визначалось поняття уряду: “Кабінет Міністрів України (Уряд України) є органом державної виконавчої влади України” (ст.115). Окрім того, що наведене визначення аж ніяк не сприяло з’ясуванню деталей статусу Кабінету Міністрів, воно було досить суперечливим. За його змістом офіційної значущості набув термін “державна виконавча влада”, який на тоді вже став складовою лексикону частини вітчизняних політиків і юристів. Про “державний” характер виконавчої влади, здійснюваної, зокрема, урядом, говорили з метою відокремити відповідні органи від виконавчих комітетів рад, які поступово стали визнавати органами місцевого самоврядування.

“Роздержавлення” у такий спосіб місцевих рад та їх виконавчих комітетів слід вважати своєрідною спробою закріпити засади “розподілу влад”. У світовій практиці аксіомою є те, що принцип “розподілу влад” кореспондований організації державної влади і не має прямого відношення до функціонування місцевого самоврядування. Додамо, що спрощене сприйняття суперечливого терміну “державна виконавча влада” могло б призвести до формулювання як його паралелей терміну “самоврядна (муніципальна, комунальна) виконавча влада” або таких термінів, як “державна законодавча влада” чи “державна судова влада”. Подібне було б політичним і юридичним абсурдом.

За змістом конституційного статусу уряду, явище виконавчої влади пов’язувалось з поняттям державного управління. В ст. 118 було встановлено, що “Кабінет Міністрів України вирішує питання державного управління на основі Конституції і законів України, указів та розпоряджень Президента України”. Але чи не найважливішим було те, що у "виняткових випадках” припускалась можливість делегування Верховною Радою повноважень у сфері законодавчого регулювання відносин соціально-економічного характеру. Звідси Кабінет Міністрів міг ухвалювати декрети, що мали силу закону. При цьому досить детально було визначено механізм делегування законодавчих повноважень і контролю за “делегованим законодавством” з боку Верховної Ради (ст.97-1).

Значна кількість положень відповідної глави Конституції була присвячена формам організації та діяльності Кабінету Міністрів. Зокрема, визначались конкретні керівники, які мали входити до складу уряду. При цьому було застережено, що Президент міг ввести до складу Кабінету Міністрів й інших керівників центральних органів виконавчої влади (ст.116). На думку дисертанта, це відображало першорядність ролі Президента у визначенні складу уряду та в його формуванні. Передбачалось, що порядок діяльності Кабінету Міністрів та його відносин з іншими державними органами мали визначатися спеціальним законом (ст.123). Однак такий закон не було прийнято.

Розглядувана Конституція встановлювала, що Кабінет Міністрів підпорядкований Президенту та підзвітний і відповідальний перед Верховною Радою (ст.117). Зауважимо, що подібні компетенційні зв’язки характеризують статус уряду в більшості країн із змішаною республіканською формою правління. Підпорядкованість уряду Президенту ще раз засвідчувала статус останнього як глави виконавчої влади. Однак нетиповим слід вважати положення, за яким новоутворений уряд подавав на розгляд Президента і Верховної Ради програму своєї діяльності. З одного боку, це підтверджувало його підпорядкованість Президенту. З іншого – лише умовно розгляд Верховною Радою такої програми можна було б розглядати як форму підзвітності уряду.

Як зазначалось, Верховна Рада була уповноважена заслуховувати звіти органів, які вона утворювала або обирала. Що ж до Кабінету Міністрів, то лише частина його складу формувалася за згадуваною участю Верховної Ради і Президента. Умовним є те, що уряд нібито повинен був звітувати за програмою, яку він об’єктивно ще не почав реалізовувати. Тому положення щодо підзвітності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою слід вважати таким, що не мало підкріплення в інших положеннях Конституції. Водночас коректним було положення про відповідальність уряду, адже Верховна Рада могла виразити недовіру Прем’єр-міністру, окремим членам Кабінету Міністрів або уряду в цілому, що тягнуло їх відставку. Тим самим передбачалась колективна та індивідуальна відповідальність уряду перед Верховною Радою.

Про “незавершеність” інституту політичної відповідальність уряду свідчило те, що не передбачались реальні форми контролю Верховної Ради за Кабінетом Міністрів. Навіть за паліатив таких форм не можна вважати депутатський запит, адресатом якого був уряд. Відсутність конституційно визначених форм відповідного контролю за урядом була зумовлена рядом чинників, зокрема згадуваним симбіозом елементів радянської "моделі" державного владарювання і проявів парламентаризму, які випливають з ідеї "розподілу влад". Подібна "незавершеність" характеризувала подальший розвиток окремих, конституційно встановлених інститутів. Існує вона і на сьогодні, про що далі.

Спробою подолати такий симбіоз був Закон "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні", схвалений Верховною Радою 18 травня 1995 р. Цей акт передбачав суттєві зміни до чинної на той час Конституції, але при його схвалені не був дотриманий встановлений нею порядок внесення відповідних змін. Зокрема, він не був прийнятий більшістю у дві третини від загальної кількості народних депутатів. Із схваленням названого акта виникла колізія, яку намагалися розв\'язати шляхом належного внесення змін до Конституції. З цією метою на розгляд Верховної Ради було запропоновано проект Закону "Про застосування Закону України "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні" та зміни Конституції (Основного Закону) України у зв\'язку з його прийняттям". Однак цей законопроект не було прийнято у Верховній Раді.

Як наслідок, шляхом політичних узгоджень 8 червня 1995 р. було укладено Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України" (55, С.359-382). Існує думка, що цей акт "відіграв вирішальну роль у розвитку конституційного процесу в Україні" (101, С.5). В ньому було передбачено, що на період до прийняття нової Конституції організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування здійснюються на засадах, визначених Законом "Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні". Тим самим укладення Конституційного Договору по суті виконало роль порядку внесення змін до Конституції, альтернативного нею передбаченому. Звідси виникли сумніви щодо легітимності вказаних засад, запроваджених Конституційний Договором.

Оцінка правової природи Конституційного Договору не є предметом даного дисертаційного дослідження. Зазначимо, що в літературі висловлювались думки з приводу загального характеру цього акта та його змісту. Так, В.В.Медведчук звертав увагу на особливості Конституційного Договору. При цьому він акцентував на політичній доцільності його укладення, яке засвідчило "принципово новий підхід до методів проведення політики" (101, С.72). В.В.Копейчиков відзначив, що в Конституційному Договорі знайшли відображення ідеї щодо розширення повноважень Президента з метою "посилити оперативність державного керівництва, …матеріалізувати у державному будівництві принцип розподілу влади" (84, С.16). Попри узагальненість такої оцінки Конституційного Договору, з нею в цілому слід погодитися.

На думку дисертанта, головною рисою змісту Конституційного Договору було те, що в ньому відкидалися ті положення Конституції, які фіксували радянську модель державного владарювання. Водночас в ньому досить послідовно проводилася ідея "розподілу влад". І справа навіть не в тому, що ця ідея була прямо закріплена в одному з положень Конституційного Договору. Головне, що за його змістом були досить чітко розмежовані повноваження різних державних органів, які мали здійснювати законодавчу і виконавчу владу. При цьому Верховна Рада втратила ознаки "найвищого органу державної влади". З іншого боку, повноваження Президента були розширені і він став первинним носієм виконавчої влади.

Розмежування компетенції між органами законодавчої і виконавчої влади, здійснене за Конституційним Договором, відобразило сприйняття засад президентсько-республіканської форми правління. Це засвідчувало визначення уряду, яке він містив: "Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним" (ст.29). Попри абстрактність такого визначення, воно фіксувало відповідний акцент: саме політична відповідальність уряду перед Президентом характеризує названу форму державного правління. Відповідальними перед Президентом визнавались міністри, а також керівники інших центральних та місцевих органів виконавчої влади (ст.35).

Знаменно, що в Конституційному Договорі підзвітність і відповідальність уряду перед Верховною Радою, як це було раніше, не передбачалась. Разом з тим вона була уповноважена "оголосити вотум недовіри усьому складові Уряду України чи окремим його членам" (ст.17). А це означало колективну та індивідуальну політичну відповідальність уряду перед Верховною Радою. Як зазначалось, інститут політичної відповідальності уряду перед парламентом притаманний й практиці ряду президентських республік. Додамо, що у разі "несвоєчасного" подання проекту державного бюджету Верховна Рада могла прийняти рішення про недовіру Кабінету Міністрів в цілому або окремим його членам (ст.33). Це положення не мало аналогів у світовій конституційній практиці. Проте воно, як і наведене вище, запровадило додаткову можливість впливу ("стримування") законодавчої влади стосовно влади виконавчої.

Ще одним свідченням сприйняття засад президентської республіки було положення, за яким Прем\'єр-міністр був уповноважений організовувати і координувати роботу Кабінету Міністрів, "діючи в межах, визначених Президентом України" (ст.30). Зазначимо, що Конституційний Договір не створював "термінологічного протиріччя у визначенні ролі Президента у структурі виконавчої влади", як це стверджувалось в літературі (114, С.24). Адже Президент очолював Кабінет Міністрів, а Прем\'єр-міністр мав лише організовувати і координувати його роботу, тобто виконував функції "адміністративного прем\'єра".

Про сприйняття засад президентсько-республіканської форми правління свідчив і порядок формування уряду. Усі відповідні призначення мав здійснювати сам Президент. Однак застерігалось, що у визначений строк після його сформування Кабінет Міністрів повинен був представити на розгляд Верховної Ради програму діяльності, і, в разі незгоди з поданою програмою, остання могла виразити недовіру уряду. Тим самим Верховна Рада залучалась до вирішення питання про новоутворений уряд ще на самому початку його діяльності. Такий порядок формування уряду поєднував риси позапарламентського і парламентського способів. Важливим було і те, що зі схваленням Верховною Радою програми діяльності Кабінету Міністрів пов\'язувалась можливість його стабільної роботи: недовіра уряду могла бути виражена не раніше ніж через рік після такого схвалення (ст.22).

В Конституційному Договорі були відтворені окремі положення Конституції щодо статусу Президента. Так, він визначався главою держави і главою виконавчої влади і визнавався таким, що очолює систему відповідних органів. При цьому вже не йшлося про те, що Президент має забезпечувати їх взаємодію з Верховною Радою. Уточненням в дусі сприйняття президентсько-республіканської форми правління слід вважати положення, за яким Президент як глава виконавчої влади "здійснює цю владу через очолювані ним Уряд – Кабінет Міністрів України – та систему центральних та місцевих органів державної виконавчої влади" (ст.19). Важливим кроком в еволюції форми державного правління було закріплення за Президентом повноважень здійснювати зовнішню політику держави, вести переговори і підписувати міжнародні договори. Зазначимо, що інституту контрасигнування актів Президента, як і раніше, не було передбачено.

В цілому, наголошуючи на втіленні в Конституційному Договорі ідеології "розподілу влад", необхідно вказати на деякі відхилення за її смислом. Як і за Конституцією, Верховна Рада була уповноважена накладати вето на укази Президента з одночасним зверненням до Конституційного Суду (ст.17). Проте відповідні дії вона вже не могла вчиняти щодо постанов Кабінету Міністрів. Конституційний Договір не передбачав механізмів зміщення або дострокового припинення повноважень Президента, що, попри очевидний політичний підтекст, зумовлений обставинами його укладення, могло сприйматися саме як свідчення тимчасовості цього акта.

Ідеологія “розподілу влад” була відображена в усіх офіційних проектах нової Конституції України, обнародуваних у 1993-1996 р.р. До таких проектів треба насамперед віднести проект в редакції від 26 жовтня 1993 р. і проект в редакції від 24 лютого 1996 р. (76, С.267-317; 77, С.101-140). Кожен з них позначав важливий етап конституційного процесу. При цьому обидва засвідчували сприйняття авторами ідеї “дуалізму” виконавчої влади. Однак за змістом їх положень можна стверджувати, що у другому проекті “центр тяжіння” у взаємозв\'язках між Президентом і Кабінетом Міністрів був порівняно зміщений у бік Президента. Зазначимо, що зміст чинної Конституції України в частині регламентації виконавчої влади наближений саме до проекту від 24 лютого 1996 р.

З прийняттям чинної Конституції України почався новий етап. Головним завданням постає не лише коментування її положень, а і з’ясування проблем, які виникають за їх змістом в теорії і практиці державотворення. В цій частині роботи позначені питання, які, на думку дисертанта, є проблемними щодо конституційних засад виконавчої влади, і вчинена спроба надати певні відповіді.

Регламентації виконавчої влади присвячена значна кількість конституційних положень, серед яких у першу чергу слід виділити зміст ст. 6: “Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”. При цьому, якщо перший з наведених приписів вже не потребує коментарів, то за змістом другого виникають питання.

Положення щодо здійснення повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів “адресоване” органам, номінованим органами законодавчої, виконавчої та судової влади. Звідси може постати питання: чи кореспондоване це положення здійсненню повноважень, скажімо, Президентом? Об’єктивно відповідь має бути позитивною, адже в умовах демократичної держави не можуть бути встановлені різні засади реалізації компетенції різними її конституційно визначеними органами або ж вилучення з цих засад для окремих з них. Відповідна “адресність” вказаного положення зумовлена особливостями системи (структури) Конституції України, зокрема її ст. 6. Разом з тим аналізоване положення є вузчим, аніж положення частини другої ст. 19, згідно з яким “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

У зв’язку з викладеним постає необхідність визначення природи державного інституту президента взагалі, інституту Президента України зокрема. Дисертант поділяє позицію тих авторів, котрі характеризують президента як одноосібний орган державної влади і, водночас, як найвищу посадову особу держави (72, С.474; 187, С.223). Зазначимо, що автори російських енциклопедичних видань з конституційного права визначають президента саме як найвищу посадову особу держави (16, С.361; 81, С.218). У такий спосіб акцентується на його формальній, а нерідко і реальній першості серед державних інститутів. Ця першість є історично зумовленою, адже генеза інституту глави держави пов’язана з феодальною державністю, за умов якої монарх не тільки був верховним носієм влади, а і її джерелом. В наші дні першість президента як найвищої посадової особи держави пояснюється не обсягом його повноважень, а саме статусом глави держави.

Проте відповідне визначення президента не є самодостатнім. Воно може спричинити некоректність у характеристиці компетенційних зв’язків, що існують між вищими органами держави, призвести до констатації якоїсь “зверхності” президента відносно інших ланок державного механізму, яку по суті вбачають прибічники “президентського арбітражу” та інших подібних ідей. Тому доречно визначати президента і як найвищу посадову особу держави, і як один з її вищих органів (одноосібний). Номенклатура таких органів зумовлена “розподілом влад”, а їх статус – прийнятою формою державного правління.

Окремими вітчизняними дослідниками заперечується визначення президента як посадової особи з посиланнями на прийнятий в науці адміністративного права підхід, за яким посадова особа – це частина структури державного органу (154, С.18). Такий підхід до трактування терміну “посадова особа” є вузьким з огляду на теорію і практику конституційного права. Застереження можуть виникнути лише у зв’язку з тим, що в Конституції України йдеться про пост, а не про посаду Президента. Однак відповідні формулювання саме і засвідчують, що пост (посада) Президента не пов’язаний з його “включенням” до структури якого-небудь іншого державного органу. Характерно, що в конституціях інших держав термін “ посада” щодо президента звичайно вживається, зокрема у зв’язку з визначенням порядку його усунення. В Казахстані, Киргизстані і Туркменистані президента конституційно номіновано саме найвищою посадовою особою держави.

Як зазначалось, президент є найвищою посадовою особою держави за смислом його статусу глави держави. В теорії і практиці конституційного права термін “посадова особа” слугує для позначення статусу деяких інших суб’єктів. Наприклад, посадовою особою визначений Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст.4 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”). Таке визначення Уповноваженого не зумовлене його структурною “належністю” до Верховної Ради. Або міський, селищний і сільський голови визначені головними посадовими особами відповідних територіальних громад (ст. 12 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”). Таке їх визначення випливає з конституційного поняття територіальної громади, яке грунтується на так званій громадівській (природного права общини) теорії місцевого самоврядування. Посадовими особами є судді судів загальної юрисдикції. Проте вони є посадовими особами держави, а не відповідних судів.

Нарешті, заслуговує на згадку той факт, що в літературі вживаються терміни “президент” і “президентура”, і нерідко між ними різниці не вбачають. Слушною є позиція Н.Г.Плахотнюк, яка розрізняє інститут президента як державний інститут (елемент державного механізму) та інститут президентства як конституційно-правовий інститут (сукупність галузевих норм щодо президента) (136, С. 5). Можна також визначити, що президент – це найвища посадова особа держави, один з її вищих органів, а президентура – це конституційно визначні спосіб заміщення цієї посади (формування органу), відповідний статус, а також повноваження інших державних органів, здійснення яких пов’язане з функціонуванням державного інституту президента.

Повертаючись до характеристики змісту положення частини другої ст. 19 Основного Закону, необхідно зазначити, що воно по суті заперечує можливість визначення повноважень державних органів підзаконними актами. З іншого боку, в його ст.116, де йдеться про компетенцію (шляхом встановлення функцій) Кабінету Міністрів, зафіксовано, що цей орган виконує й інші “функції”, визначені не тільки Конституцією та законами України, а й актами Президента. Як слушно зазначалось в літературі, “спроби текстуального розмежування в нормативних актах функцій і повноважень не призводять до чіткості у правовому регулюванні, оскільки в багатьох випадках формулювання виявляються однаковими” (157, С.192). За будь-яких умов, в ст.116 Конституції України окреслено компетенцію Кабінету Міністрів за принципом відкритого переліку функцій, і відповідний перелік може бути доповнений підзаконними актами (актами Президента).

Основним Законом вичерпно встановлені повноваження Президента: в частині першій ст. 106 міститься їх певний перелік і водночас застережено, що Президент “здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України”. Подібно встановлені повноваження Верховної Ради (ст. 85). Такий підхід до визначення повноважень президента характеризує практику парламентарних республік. У багатьох президентських республіках відповідні повноваження зафіксовані в основному законі. Разом з тим за такої форми правління прийнято своєрідну презумпцію компетенції президента у сфері виконавчої влади, за смислом якої він вважається фактично уповноваженим на широкі і, головне, не завжди юридично встановлені дії організаційного і функціонального характеру з огляду на його визнання первинним носієм виконавчої влади.

В країнах із змішаною республіканською формою правління повноваження президента звичайно також встановлені шляхом їх фіксації в конституції. Однак, за винятком України, основний закон, як правило, не містить застережень, які можна трактувати як вказівку на вичерпність конституційних повноважень президента. При цьому окремі положення стосовно статусу президента сформульовані у загальному вигляді, що дозволяє шляхом їх тлумачення розширювати його компетенцію. Як зазначалось, в Білорусії і Казахстані конституційно передбачена можливість визначення повноважень президента й законами.

Іноді подібно тлумачаться положення про роль президента як гаранта. Звідси поява тверджень про те, що “Президент зобов’язаний діяти рішуче – це у випадках, стосовно яких порядок дій Президента прямо Конституцією не передбачений, – виходячи з власного розуміння своїх обов’язків як гаранта Конституції” (15, С.393-394). У вітчизняній літературі такі твердження справедливо вважаються як такі, що не відповідають змістові Конституції України (108, С.25). Сумнівними вони є і з огляду на авторитет Основного Закону, адже в разі їх сприйняття по суті заперечувалися б його характеристики. Адже конкретна “буква” важливих положень Конституції України могла б заступитись абстрактним “духом” інших, до того ж ймовірно змінюваним за політичних обставин.

Як зазначалось, повноваження Президента в Конституції України встановлені вичерпно. Але практика, що склалась до і навіть після прийняття чинного Основного Закону, є суперечливою. Існує думка, що в ньому встановлені тільки найважливіші повноваження Президента, а решта визначена так званим поточним законодавством. Звідси висновок, що “повноваження глави Української держави цілком окреслюються Конституцією. Однак це зовсім не означає, що його повноваження визначаються тільки Конституцією” (154, С.72). Такий висновок не можна вважати коректним, адже він суперечить цитованому вище положенню частини першої ст. 106 Конституції України, яку можна тлумачити лише буквально.

Характерно, що С.Г.Серьогіна, яка є автором наведеного висновку, по суті визнає його проблемність, стверджуючи, що “з метою зняти будь-які сумніви в конституційності існуючої практики слушно було б доповнити п. 31 ст. 106 Конституції словами “і законами України” (там же, С.76). На думку дисертанта, законами можуть бути деталізовані і конкретизовані повноваження Президента, вичерпно визначені Конституцією України. Проте останні не можуть бути доповнені законами. Інакше може виникати питання конституційності відповідних законів і, головне, реальності змісту положень Конституції України, доповнюваних такими законами.

Коментарів потребують пропозиції прийняти так званий статутний закон “Про Президента України” з посиланнями, зокрема, на те, що, хоча Конституція України і не передбачає прийняття такого закону, вона і не заперечує проти цього (там же, С.74-75). Такий підхід є неправильним з огляду хоча б на юридичну техніку, яка характеризує конституційну правотворчість. Загальним правилом є те, що конституційне регулювання суспільних відносин не здійснюється шляхом прямих заборон або навіть заперечень.

Виключення становить лише сфера відносин, співвіднесених з конституційним статусом індивіда (права і свободи людини і громадянина). Однак і в цій сфері конституційні норми – заборони (заперечення) є винятком. При цьому засобом формулювання таких норм (у так званий негативний спосіб) звичайно визначаються права і обов’язки індивіда (ст. 29, 30, 32, 35 Конституції України та інші). З іншого боку, визначення повноважень державних органів шляхом встановлення заборон, заперечень чи застережень є абсолютно нетиповим для конституційної практики. Єдиним застереженням може бути вказівка на те, що повноваження того або іншого органу визначаються й законом, але такого застереження щодо Президента Конституція України не містить.

Пропозиція прийняти закон “Про Президента України” може бути виваженою лише тоді, якщо цей акт визначатиме порядок реалізації окремих повноважень Президента, водночас конкретизуючи і деталізуючи їх, або порядок реалізації повноважень інших органів державної влади, опосередковано пов’язаних з інститутом Президента (наприклад, детальний порядок імпічменту). Однак завжди будуть існувати сумніви щодо доцільності прийняття такого “комплексного” закону і його назви.

Заслуговує на увагу питання про функції Президента та їх співвідношення з його повноваженнями. Слід зазначити, що термін “функція Президента” є ненормативним з огляду на зміст Конституції України. Це не заперечує їх класифікацію вітчизняними авторами (67, С.233; 68, С.496; 69, С.232; 167, С.105). Водночас зазначимо, що характеристика функцій Президента є реальною лише тоді, коли вона відображає зміст його конституційного статусу. Проблема розмежування функцій і повноважень органів держави розглядалась в радянській літературі. При цьому вказувалось на складнощі або навіть неможливість такого розмежування у зв’язку з термінологією, вживаною для визначення їх статусу (157, С.192).

На думку дисертанта, функції як основні напрями діяльності конкретного органу, порівняно з його повноваженнями, є більш загальними за смислом. Іноді функції визначаються як повноваження, хоча їх узагальненість виділяє їх серед останніх. За приклад може слугувати положення п.1 частини першої ст.106 Конституції України, згідно з яким Президент “забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави”. Порівняно з наведеним положенням, інші положення цієї частини статті відрізняються конкретикою і можуть характеризуватися як повноваження. Можливий і зворотній варіант, коли повноваження визначаються як функції, що ще більш ускладнює розмежування цих двох категорій. Так, в ст.116 Конституції України, де йдеться про функції Кабінету Міністрів, до них, зокрема, віднесено розробку проекту закону про Державний бюджет України та подання Верховній Раді звіту про його виконання. Об’єктивно це конкретні повноваження уряду.

Співвідношення між функціями державного органу і його повноваженнями виглядає яз співвідношення загального і конкретного. Тому функції можуть бути сформульовані насамперед за змістом аналізу відповідних повноважень, а їх виконання об’єктивоване реалізацією останніх. Разом з тим, як свідчить практика, функції можуть бути прямо зафіксовані в тексті конституції, хоча звичайно без їх такого йменування.

Сам термін “глава держави” позначає функцію представництва держави, яку здійснює монарх або президент. Звичайно в конституційних текстах термін “глава держави” супроводжується певним приписом (є його частиною), який і є узагальненим формулюванням відповідної функції. За приклад може слугувати положення частини першої ст.102 Конституції України: “Президент України є главою держави і виступає від її імені”. Конституційній практиці відомі й більш розлогі за змістом і обсягом формулювання, які позначають представницьку функцію глави держави. Саме цю його функцію слід вважати титульною, що є історично зумовленим і не залежить від прийнятої форми державного правління. Функції Президента також “закодовано” в частині другій ст.102: “Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина”.

Кожна з функцій Президента, що відповідно визначена в Конституції України, “матеріалізується” в його конкретних повноваженнях, встановлених там же. Наприклад, за змістом частини другої ст.102 можна говорити про таку функцію Президента, як гарантування додержання Конституції України. У свою чергу, ця функція відображає і узагальнює його певні повноваження, насамперед право звертатися до Конституційного Суду щодо вирішення питань про відповідність Конституції України визначених актів (частина перша ст.150). У такий спосіб, на думку дисертанта, має визначатись кожна функція. При цьому частина конкретних повноважень Президента може бути кореспондована змістові не однієї, а кількох функцій. В цьому немає суперечності, адже усі функції взаємопов’язані, їх можна розглядати лише через призму цілісності компетенції Президента.

Водночас необхідно наголосити, що за змістом Конституції України відсутні підстави стверджувати про наявність арбітражної, узгоджувальної, врівноважувальної чи інтегруючої (об’єднувальної) функції Президента, про його наскрізне значення щодо “гілок влади” тощо. Жодне з повноважень Президента не є таким, що “демонструє” названу функцію. Помилкою буде стверджувати, що, наприклад, право вето чи право дострокового припинення повноважень (розпуску) Верховної Ради засвідчує якусь подібну функцію Президента. Відповідні повноваження по суті є “класичними” (з урахуванням форми правління) складовими статусу глави держави. Усі ці повноваження, якими Президент “впливає” на Верховну Раду, є елементами системи стримувань і противаг щодо “розподілених влад”.

Можна ставити під сумнів дієвість конкретних стримувань і противаг (хоча б порядку розпуску Верховної Ради та імпічменту), але немає юридичних передумов і логічних підстав формулювати арбітражну функцію Президента. Інакше з аналізу повноважень Верховної Ради слід було б визнати наявність її порівняних функцій. Знаменно, що про арбітраж Президента у непрямій формі йшлося в офіційному проекті Конституції України від 24 лютого 1996 р.: “Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади, їх взаємодії з органами місцевого самоврядування” (77, С.124). Але при доопрацюванні проекту у Верховній Раді це положення було вилучене.

Немає підстав розглядати як аргумент у підтвердження наявності арбітражної або іншої подібної функції Президента те, що він уповноважений відігравати по суті вирішальну роль у формуванні Кабінету Міністрів і до того ж реально є чи не головним носієм виконавчої влади. Як слушно застерігає В.Б.Авер’янов, “визначення" носій повноважень виконавчої влади” і “орган виконавчої влади” не збігаються (1. С.11). Однак концентрація виконавчої влади у Президента не є явищем, притаманним виключно Україні або взагалі країнам із змішаною республіканською формою правління. При цьому далеко не в усіх відповідних країнах хоча б на рівні теорії визначають проблематику президентського арбітражу. Згадувана концентрація повноважень реально сприймається як ознака певних форм правління (президентської і змішаної республіканських).

В цілому повноваження Президента, встановлені Конституцією України, доречно класифікувати на, по-перше, пов’язані з його статусом як глави держави і, по-друге, поєднані з роллю носія виконавчої влади. На думку дисертанта, така класифікація відповідає сутності загального інституту глави держави (включно президента). Зазначимо, що деякі з повноважень можуть розглядатися як віднесені до обох груп наведеної класифікації. Зокрема, повноваження щодо формування Кабінету Міністрів. За будь-яких умов, як вказують Ю.М.Тодика і В.Д.Яворський, “повноваження у Президента України досить різноманітні і запропонувати ідеальну їх класифікацію досить складно” (167, С.96). Головне, щоб відповідна класифікація відображала конституційно встановлений статус Президента і могла б слугувати практичним потребам.

Особливістю статусу Президента є те, що за Конституцією України він наділений широкими владними повноваженнями стосовно сфери виконавчої влади. Водночас суттєвими є і деякі інші повноваження, розглядувані звичайно в контексті системи стримувань і противаг. До таких повноважень у перше чергу слід віднести право вето на закони, прийняті Верховною Радою. Вето долається шляхом повторного прийняття відповідного закону кваліфікованою (у дві третини) більшістю голосів від складу парламенту (частина четверта ст.94).

Як зазначалось, вето має історичну традицію і було пов’язане з певним перерозподілом владних повноважень між монархом і станово-представницькою установою (попередницею парламенту), що відбувся у процесі розвитку феодального суспільства і держави. У сучасній парламентарній монархії вето має здебільшого рудиментарний, умовний характер. За умов президентсько-республіканської форми правління, починаючи з США, а згодом і змішаної республіканської, воно сприймається як важливий елемент системи стримувань і противаг. Генеза вето зумовлює його природу як повноваження саме глави держави, хоча в наш час його реалізація тією чи іншою мірою, залежно від форми правління, пов’язана з впливом (“стримуванням”) виконавчої влади на владу законодавчу.

Зазначимо, що доцільність права вето Президента України звичайно не ставиться під сумнів. Проте об’єктом дискусій з відповідними пропозиціями щодо внесення змін до Конституції України є вимога подолання вето шляхом повторного прийняття закону на основі кваліфікованої більшості. Деякі автори пропонують змінити її на абсолютну більшість, тобто більшість від складу парламенту. Зокрема, таку пропозицію сформулював А.П.Заєць, який до того ж визнав, що “в процесі реального застосування цих конституційних положень (стосовно підписання і введення в дію законів – В.Є.) виявились серйозні протиріччя”, пов’язані із спробами Президента “вольовими” методами вирішити проблеми (53, С. 212-213).

Ще одним повноваженням Президента, яке слід розглядати за смислом принципу "розподілу влад", є його право законодавчої ініціативи у Верховній Раді. При цьому передбачено, що законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, розглядаються позачергово (ст. 93 Конституції України). Доцільність наявності у Президента права законодавчої ініціативи окремими дослідниками оспорюється з посиланням на те, що нібито недоречно надавати відповідні юридичні можливості, окрім Кабінету Міністрів, ще одному “суб’єкту виконавчої влади” (59, С. 174-175). Але правосуб’єктність Президента щодо законодавчої ініціативи знову ж таки пов’язана з його статусом як глави держави. Як зазначалось, наявність у глави держави права законодавчої ініціативи також випливає з прийнятої форми правління, з особливостей, що характеризують її конкретні варіанти.

З огляду на міркування "врівноваженості" системи стримувань і противаг іноді ставиться під сумнів положення про позачерговість розгляду законопроектів, визначених Президентом як невідкладні. Подібні положення містять деякі інші конституції, прийняті в пострадянських країнах (Білорусь, Грузія, Казахстан, Киргизстан). На думку дисертанта, суттєвим є те, що за змістом відповідного положення Основного Закону не можна дати чітку відповідь на питання чи уповноважений Президент визначити як невідкладні законопроекти, ініційовані іншими суб’єктами. Зазначені ж міркування виникають у зв’язку з тим, що у визначений спосіб об’єктивно збільшуються можливості Президента у сфері законодавчої влади, і це нібито деформує “розподіл влад”.

В контексті компетенційних зв’язків, що існують між “розподіленими владами”, треба розглядати і право Верховної Ради усувати Президента з поста в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Відповідна процедура у загальному вигляді визначена ст.111 Конституції України. Питання про усунення Президента з поста ініціюється більшістю від загального складу Верховної Ради, після чого для проведення розслідування парламент створює спеціальну тимчасову слідчу комісію. Висновки і пропозиції цієї комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради, і остання за наявності підстав більшістю не менш як у дві третини приймає рішення про звинувачення Президента. Рішення ж про усунення Президента приймається Верховною Радою не менш як трьома четвертими від її складу. При цьому йому передує висновок Конституційного Суду щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та висновок Верховного Суду про те, що діяння, в яких звинувачується Президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

За змістом встановленого Конституцією України порядку імпічменту виникають питання теоретичного і практичного характеру. Для відповідних рішень Верховної Ради встановлено надміру “жорсткі” вимоги щодо більшості голосів депутатів, яка має слугувати їх прийняттю. У першу чергу така оцінка стосується рішення про усунення Президента. Необхідність кваліфікованої більшості у три чверті для прийняття такого рішення також встановлена конституціями Азербайджана, Білорусі і Казахстана. Як зазначалось, така вимога ставить під сумнів реальність імпічменту в цілому.

Застереження існують і щодо надання Верховним Судом висновку, яким діяння Президента по суті кваліфікуються з огляду на склад вказаних злочинів. Враховуючи те, що в разі усунення Президента з поста відповідний громадянин може бути притягнений до кримінально-правової відповідальності, така кваліфікація є упереджувальною для судів (суду) загальної юрисдикції, котрі розглядають справу, і не відповідає демократичним принципам здійснення правосуддя. Водночас зазначимо, що подібна участь верховного суду у процесі усунення президента з поста за вчинений ним злочин передбачена за основними законами Азербайджана, Грузії, Казахстана і Росії.

Проте найбільш спірним з огляду на усталену конституційну теорію і практику є положення п.34 частини першої ст.85 Основного Закону, за яким Верховна Рада уповноважена приймати рішення про направлення запиту до Президента на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету парламенту, попередньо підтриману не менш як однією третиною від загального складу Верховної Ради. Це положення можна вважати одним з небагатьох рудиментів радянської моделі державного владарювання, збережених на рівні конституційного регулювання суспільних відносин в Україні.

Очевидно, що відповідний запит до Президента не має відношення до інститутів парламентського контролю і є лише засобом отримання його адресантом чи адресантами інформації. До того ж він є абсолютно нетиповим для взаємодії глави держави і парламенту, включно взаємовідносин між членами парламенту і президентом. Його також не можна розглядати як якийсь елемент системи стримувань і противаг щодо “розподілених влад”. Об’єктивно запит до Президента має характер своєрідної “психологічної зброї”, застосування якої може бути зумовлене політичними міркуваннями.

В цілому, питання змісту конституційного статусу того чи іншого вищого органу держави значною мірою є питанням політичної діяльності. Юридична оцінка цього змісту можлива лише з огляду на його відповідність засадам побудови державного механізму, встановленим в Основному Законі, зокрема загальній засаді “розподілу влад”. При цьому не можна спрощувати смисл цієї засади і не враховувати багатоваріантність практичної реалізації ідеї “розподілу влад”. Саме за критерієм доцільності сформульована більшість оцінок обсягу і змісту компетенції Президента. Звичайно цей критерій виводиться абстрактно і за об’єктивних міркувань. Не можна виключити й те, що відповідні міркування можуть мати ідеологічне підгрунтя.

Зазначене стосується усіх компетенційних зв’язків, що існують між “розподіленими владами”. В цьому контексті слід розглядати й право Президента достроково припиняти повноваження Верховної Ради якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (частина друга ст. 90 Конституції України). Як зазначалось, право розпуску парламенту (нижньої палати) характеризує статус глави держави за умов змішаної республіканської і парламентарних форм правління. Проте обставини, з якими пов’язується можливість реалізації відповідного права Президента, не мають аналогів у світовій конституційній практиці. Як справедливо вказує Ф.Г. Бурчак, “це переважно право самої Верховної Ради, оскільки проведення чи не проведення пленарних засідань залежить виключно від неї” (20, С. 9). Зміст відповідного конституційного припису несе відбиток одного з політичних компромісів, досягнутих у процесі доопрацювання офіційного конституційного проекту у Верховній Раді. Юридичний результат цього компромісу об’єктивно не можна вважати вдалим.

Подібним компромісом було надання Президенту права протягом трьох років після набуття чинності Конституцією України видавати схвалені Кабінетом Міністрів укази з економічних питань, не врегульованих законами (п. 4 Розділу ХV "Перехідні положення"). Відповідні укази можна кваліфікувати як акти делегованого законодавства. В Основному Законі досить детально визначається порядок прийняття таких актів та умови їх дії. Необхідно наголосити, що делегування законодавчих повноважень не є винятком в конституційній практиці. Найчастіше делегуванню слугує прийняття спеціального закону, і делегатом є уряд. Відомо, що відповідне делегування концептуально не сприймається в так званих класичних президентських республіках (насамперед США) з огляду на жорсткий “розподіл влад”. За наших умов тимчасове делегування законодавчих повноважень здійснила сама Верховна Рада у процесі реалізації нею установчої влади, тобто шляхом введення зазначених конституційних положень.

Як зазначалось, особливістю організації функціонування державного механізму за умов змішаної республіканської форми правління є "дуалізм" виконавчої влади. Такий "дуалізм" визначено і за Конституцією України, що визнає більшість вітчизняних авторів. Це, зокрема, стверджує В.М. Шаповал: “Конституційний статус Президента України характеризується відбитим в Основному Законі, так званим, дуалізмом виконавчої влади” (188, С. 31). При цьому він стверджує, що певні корективи у визначені конституційними приписами взаємовідносини президента і уряду, як свідчить досвід розвинутих країн, вносить практика.

Сутність "дуалізму" виконавчої влади визначає В.Б.Авер’янов, який вказує, що “в основу управлінської вертикалі покладена модель своєрідного “складного центру”. Тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів України. Специфічність даної моделі в тому, що відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади неоднакові. Якщо уряд входить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів (виконавчої влади – В.Є.), то Президент … лише функціонально – через певний обсяг своїх повноважень у сфері виконавчої влади (1, С.11). Н.Р. Нижник зазначає, що "Конституція 1996р. зберегла той стан, за якого виконавчу владу фактично створюють президентська та урядові складові. Попри те, Кабінет Міністрів України все частіше стає волеформуючою політичною установою" (117, С.57). При цьому дослідниця слушно звертає увагу на проблему підпорядкованості де факто Кабінету Міністрів посадовим особам органів, створюваних Президентом відповідно до п.28 частини першої ст.106 Конституції України. Характерно, що вказані автори уникають категоричності в оцінці конституційно визначеної ролі Президента у сфері виконавчої влади. Про “істотні повноваження” Президента у сфері влади пише А.М.Колодій (65, С. 132). Але й він не абсолютизує відповідну роль Президента.

Теоретична конструкція “дуалізму” виконавчої влади по суті спонукає частину авторів до висновку, за яким Президент має розглядатися поза “розподіленими владами”. Тим самим у непрямий спосіб створюються можливості щодо визнання його арбітражної або іншої подібної функції відносно цих “влад”. Прикметно, що відповідний висновок лише іноді декларується у прямій формі. Така ситуація зумовлена багатьма об’єктивними і суб’єктивними чинниками.

На думку дисертанта, статус Президента об’єктивно пов’язаний з організацією і функціонуванням “розподілених влад”. Його зміст випливає з відповідної теорії і практики. Ті повноваження, котрі кореспондовані ролі Президента як глави держави, зазвичай є елементами системи спрямувань і противаг у взаємовідносинах між “розподіленими владами”, насамперед між законодавчою і виконавчою. Інші асоціюються з явищем виконавчої влади. Знаменно, що у ХІХ ст., навіть за умов парламентарно-монархічної форми правління, глава держави водночас визначався в юридичній теорії носієм виконавчої влади. Таке його визначення корелювалось ідеологією "розподілу влад".

Тому правильним є висновок, згідно з яким Президент є “органічною частиною тріади влади…, включається до конституційно визначеної системи розподілу влад” (39, С. 48). Цей висновок аргументується положеннями Конституції України. Зокрема, посилаються на припис частини другої ст. 94, за яким Президент після отримання закону, прийнятого Верховною Радою України, “підписує його, беручи до виконання”. Згадується і положення частини третьої ст. 106, котрим передбачене видання Президентом указів і розпоряджень “на основі та на виконання Конституції і законів України”. Визначаючи відносність наведених міркувань як аргументів на користь твердження про сполученість статусу Президента з явищем виконавчої влади, слід вважати за реальний аргумент зміст конституційного встановлених його повноважень.

Якщо навіть не погоджуватись з доктринальним визначенням Президента як органу виконавчої влади, пропонованим деякими авторами, не можна заперечувати його роль як її носія. Реалії свідчать, що Президент є ключовою складовою системи виконавчої влади. Характер його компетенційних зв’язків з Кабінетом Міністрів, “посилений” відповідною практикою поза їх конституційного визначення, унаочнює домінантність ролі Президента у сфері виконавчої влади. Така роль засвідчується і тим, що, як зазначалось в літературі, саме повноваження Президента “об’єктивують рівновагу, баланс владних повноважень виконавчої “гілки” влади та парламенту” (109, С.376).

Разом з тим, визнаючи Президента главою виконавчої влади де факто, не можна спрощувати роль інших складових системи виконавчої влади, насамперед Кабінету Міністрів. Зміст конституційного статусу останнього засвідчує значущість ролі уряду у сфері виконавчої влади. На думку М.Ф.Селівона, цей статус “дає можливість для його визначення як єдиного центру з питань вироблення та забезпечення реалізації державної політики у сфері виконавчої влади” (152, С. 15). В.Б.Авер’янов вважає, що “правовий статус уряду, який очолюється Прем’єр-міністром, не може і не повинен мати якесь другорядне значення у сфері виконавчої влади. Навпаки, саме Кабінет Міністрів має бути вищою ланкою державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади" (1, С.11-12).

В Конституції України встановлено основні функції Кабінету Міністрів, до яких, зокрема, віднесено вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина (п. 2, ст. 116). При цьому, як зазначалось, конституційний перелік функцій уряду не є вичерпним, і вони можуть бути визначені законами і актами Президента. Відомо, що функції та повноваження є взаємопов’язаними елементами компетенції будь-якого державного органу.

Додамо, що за змістом частини другої ст. 120 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів визначаються Конституцією і законами. Можна передбачити, що Закон “Про Кабінет Міністрів України” не тільки уточнить, а і розширить компетенцію уряду. Подібне щодо Президента по суті не припускається. Як зазначає В.Б.Авер’янов, “стосовно ж актів Президента України, то треба зазначити, що Конституція недвозначно обмежує їх вплив на розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його “функціями”, тобто певними спеціалізованими напрямками діяльності, що характеризуються особливими цілями, завданнями, методами і формами здійснення” (2, С. 35).

На думку дисертанта, помилковим є твердження про те, що Конституцією України не встановлено межі між компетенціями Президента і Кабінету Міністрів, і “між цими органами відсутнє чітке розмежування функцій-завдань усередині виконавчої “гілки” влади” ( 109, С. 379). Насамперед зазначимо, що подібне призвело б до своєрідної “взаємозамінності” Президента і Кабінету Міністрів і ставило б під сумнів необхідність існування останнього як реально уповноваженого державного органу, який до того ж має конституційний статус.

Частина конституційно встановлених функцій Президента і Кабінету Міністрів змістово узгоджуються, про що свідчить порівняльний аналіз ст. 102, 106 і 116. Наприклад, Президент є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України; забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави; представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави. Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави; здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки.

Однак об’єктивно названі функції Президента є звичайно більш загальними і ширшими, аніж відповідні функції Кабінету Міністрів. Частина з них може бути певною мірою забезпечена шляхом реалізації компетенції уряду, що засвідчує їх сполученість за змістом з явищем виконавчої влади. Проте забезпечення таких функцій Президента у першу чергу відбувається через здійснення його власних повноважень. Частина з вказаних функцій притаманна Президенту як главі держави і не має прямого відношення до виконавчої влади. Нарешті, Президент і Кабінет Міністрів реалізують компетенцію у різний спосіб і різними засобами.

Самодостатність уряду мав би засвідчувати конституційно встановлений інститут контрасигнування: акти Президента, видані в межах повноважень, передбачених в окремих пунктах частини першої ст. 106 Основного Закону, скріплюються підписами Прем’єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання. Більшість з відповідних повноважень тією чи іншою мірою співвідносяться зі сферою виконавчої влади. Як зазначалось, Україна практично є єдиною серед країн-членів СНД, де конституйовано згаданий інститут. Але за наших умов контрасигнування набуло формально-атрибутивного значення, що не відповідає його загальній сутності. Таке значення контрасигнування є наслідком відповідного правозастосування, яке не враховує світовий конституційний досвід. З іншого боку, інститут контрасигнування за умов відбитої в Конституції України і відкоригованої практикою конкретної форми державного правління виглядає досить штучно. Звідси поява трактувань терміну “скріплення” як такого, що нібито не є синонімом терміну “контрасигнування”, невизнання за скріпленням, тобто контрасигнуванням, значущості засобу забезпечення відповідним актам Президента правової сили тощо.

Свідченням значущості Кабінету Міністрів є його взаємозв’язки з Верховною Радою. Ці взаємозв’язки виникають на стадії формування уряду і у процесі його діяльності. Так, Верховна Рада розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів (п. 11 частини третьої ст. 85). Проте в Основному Законі не визначено строків подання цього документу новосформованим урядом і розгляду його парламентом. За відсутності відповідного законодавчого врегулювання, конституційні положення щодо Програми діяльності Кабінету Міністрів можуть набувати характеру так званої “мертвої букви”.

За будь-яких умов, схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України є по суті формою вираження політичної довіри новоутвореному уряду. Наявність такої довіри з боку парламенту забезпечує саме існування уряду, адже прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінету Міністрів тягне його відставку (частина четверта ст. 115). Розглянуті взаємозв’язки Кабінету Міністрів з Верховною Радою існують поза безпосередньої участі Президента.

Однак, за висловом В.Б.Авер’янова, Президент має значні компетенційні преференції щодо Кабінету Міністрів. Суть цих преференцій випливає не тільки з порядку формування уряду, де глава держави відіграє вирішальну роль, а й із взаємозв’язків Кабінету Міністрів і Президента за змістом виконавчої влади. Наявність згаданих преференцій, разом з іншими чинниками, засвідчує поєднання Президента зі сферою виконавчої влади. Таке поєднання забезпечується, зокрема, існуванням Ради національної безпеки і оборони. На думку В.М.Шаповала, зміст статусу цього органу багато в чому зумовлює визначення прийнятої в Україні форми державного правління як варіант змішаної республіканської – президентсько-парламентарну республіку (188, С.32).

Конституційний статус Ради національної безпеки і оборони, яку очолює Президент, посилює роль останнього щодо сфери виконавчої влади. Рада “координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони” (частина друга ст.107 Конституції України). До її складу за посадою входять Прем’єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ і Міністр закордонних справ. Через Раду національної безпеки і оборони Президент може активно взаємодіяти з так званими міністрами-“силовиками”. При цьому рішення Ради мають вводитися в дію указами Президента. Додамо, що діє Закон України “Про Раду національної безпеки і оборони України” від5 березня 1998 р. (125).

Ще одним аргументом на користь визначення прийнятої форми правління як президентсько-парламентарної республіки слугує встановлений п. п. 9, 10 частини першої ст. 106 та частинами другою і третьою ст.114 Основного Закону порядок формування Кабінету Міністрів. Прем’єр-міністр призначається Президентом за згодою більше ніж половини від загального (так званого конституційного) складу Верховної Ради. Персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом за поданням Прем’єр-міністра. У відповідний спосіб треба характеризувати положення частини першої ст. 115, за яким Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом. Тим самим уряд номінально утворюється на строк, який не може перевищувати строк повноважень Президента, що залишився до складання присяги новообраним главою держави. Реально строк повноважень Кабінету Міністрів залежить від волевиявлення щодо його існування з боку як Президента, так і Верховної Ради (резолюція недовіри). Таке волевиявлення об\'єктивно зумовлене політичними чинниками. Участь же Президента у формуванні уряду пов\'язана з його статусом як глави держави і як носія виконавчої влади. Такий підхід відповідає усталеній конституційній теорії і практиці.

Реалії полягають в тому, що за змістом відповідних конституційних положень при визначенні кандидатури на посаду Прем’єр-міністра, яка має отримати згоду Верховної Ради, Президент може діяти нібито в межах альтернативи: або виходити з розкладу партійно-політичних сил у парламенті і орієнтуватися на партійного кандидата, або ініціювати кандидатуру, яка з об’єктивних чи суб’єктивних причин може отримати підтримку парламентської більшості. З приводу згадуваної альтернативи висловлюються різні думки. Зокрема, В.Б.Авер’янов зазначає, що “буквальному тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить ймовірність того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем’єр-міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті” (З, С.17). Однак він не заперечує можливості безальтернативності дій Президента щодо визначення кандидатури Прем’єр-міністра без урахування розкладу партійно-політичних сил у Верховній Раді. Поширене припущення про те, що позбавлення Президента альтернативи при визначенні кандидатури на посаду Прем’єр-міністра спричинить звуження його повноважень щодо формування уряду.

На думку дисертанта, оцінка порядку визначення Президентом кандидата у Прем’єр-міністри не може бути однозначною. Уточнення цього порядку на законодавчому рівні з метою відповідного залучення парламентської більшості, яка може мати партійно-політичний характер, формально призведе до зменшення ролі Президента щодо формування уряду. Однак таке уточнення відповідало б ідеї “розподілу влад”, слугувало б побудові державного механізму на основі злагодженої взаємодії законодавчої і виконавчої влади і узгоджувалося б з соціальним покликанням конституційного регулювання відносин державного владарювання.

Якщо виходити з можливості визначення Президентом кандидатури у Прем’єр-міністри виключно без врахування позиції парламентської більшості, треба по суті визнавати за ним своєрідне право ініціювати конституційну кризу. Визнання такого права “провокується” тим, що конституційно неврегульованими залишилися питання про внесення, в разі ненадання згоди парламентом щодо конкретного кандидата у Прем’єр-міністри, наступних кандидатур, а також про взаємодію в таких випадках Президента і Верховної Ради. Пропонуючи одну й ту саму або різні кандидатури, котрі з якихось причин є неприйнятними для парламентської більшості, Президент може виступити в ролі ініціатора кризи, яка спричинить відсутність легітимного уряду. Паліативом слугує те, що за змістом частини п’ятої ст.115 Конституції України Кабінет Міністрів, відставку якого прийнято Президентом, за його дорученням продовжує виконувати повноваження до початку роботи новосформованого уряду, але не довше ніж шістдесят днів. Очевидно, що після закінчення вказаного строку постане питання щодо реальності самого існування уряду.

Вирішенню вказаних питань не сприяє відсутність у Президента реального права розпускати Верховну Раду, можливостей у відповідний спосіб впливати на прийняття парламентських рішень відносно, зокрема, заміщення посади Прем’єр-міністра. В юридичній теорії право глави держави розпускати парламент (нижню палату) в разі його нездатності вчинити конституційно визначені або передбачені за традицією дії щодо формування уряду розглядається як одне із стримувань і противаг у взаємодії “розподілених влад” і водночас як одна з гарантій стабільності конституційного механізму здійснення державної влади. Знаменно, що для практики розвинутих країн є абсолютно нехарактерним становище, за якого глава держави вдається до відповідного “тиску” на парламент. Цьому запобігають різноманітні політичні та юридичні чинники.

На сьогодні в державно-політичному житті України не виникало ситуації, коли б йшлося про спричинення конституційної кризи діями того або іншого вищого органу держави. Оцінка ймовірності виникнення подібної ситуації та її наслідків віднесена до сфери припущень, яка є поза межами даного дослідження. Однак, як зазначалось, ситуація конституційної кризи по суті запрограмована незавершеністю конституційно-правового врегулювання у сфері виконавчої влади, зокрема з питання заміщення посади Прем’єр-міністра. В Основному Законі об’єктивно не може бути прогалин, що зумовлено самим характером конституційного регулювання суспільних відносин і, відповідно, його змістом. Тому Конституція України фактично вимагає конкретизації порядку заміщення посади Прем’єр-міністра, який в тій чи іншій формі передбачав би відповідну участь парламентської більшості.

На думку дисертанта, участь парламентської більшості випливає з самого сенсу Основного Закону і права взагалі, адже в разі перманентної незгоди між Президентом і народними депутатами з приводу кандидатур у Прем’єр-міністри і відсутності юридичних засобів розв’язання такого конфлікту уряд взагалі не було б сформовано. Можливості подібного паралічу конституційного механізму здійснення державної влади не узгоджуються з визначенням України як демократичної, правової держави. Важливим є і те, що в Конституції України у непрямій формі сформульовано своєрідну презумпцію участі парламентської більшості у визначенні кандидатури на посаду Прем’єр-міністра (частина друга ст.114). Інакше важко уявити ситуацію, за якою попередньо неузгоджений з більшістю кандидат практично відразу ж отримає її згоду щодо призначення.

Загальність конституційного регулювання передбачає його конкретизацію і деталізацію на рівні законів. За Конституцією України виключно законами визначаються, зокрема, організація і діяльність органів виконавчої влади, організація і порядок діяльності Верховної Ради (п.п. 12 і 21 частини першої ст.92). Застереження виникають за змістом припису щодо виключно законодавчого врегулювання саме організації і діяльності органів виконавчої влади. Якщо стосовно Верховної Ради, враховуючи її конституційний статус, подібну вимогу можна вважати об\'єктивною, то для кожного з органів виконавчої влади вона є непродуктивною і нереальною. Прикметно, що в усіх офіційних проектах Конституції України, навіть у проекті від 15 червня 1996 року, йшлося про виключно законодавче регулювання основ організації і діяльності органів виконавчої влади (76, С.150, 220; 77, С.76, 122; 78, С.55, 159; 79, С.26).

Засадничість законодавчого регулювання організації і діяльності органів виконавчої влади є загальним явищем у світовому конституціоналізмі. З об’єктивних причин правовий статус кожного з таких органів недоцільно визначати законом. Насамперед необхідно застерегтися щодо певної “автономності” сфери виконавчої влади у вирішенні питань її правової регламентації. Така “автономність” пов’язана з необхідністю зваженої взаємодії законодавчої і виконавчої влади, з визнанням принципової рівнозначущості “розподілених влад”. Зумовлена вона і потребами розвитку сфери державного управління, який нерідко вимагає швидкого реагування для уточнення статусу того або іншого відповідного органу. Таке реагування не завжди можливе засобам законотворчості.

Про засадничий характер законодавчого регулювання організації і діяльності органів виконавчої влади, про відсутність конституційного передбачення щодо визначення статусу кожного з таких органів окремим законом у непрямий спосіб свідчить зміст деяких положень Основного Закону. Зокрема, ним передбачене утворення центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом – Антимонопольного комітету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і радіомовлення. Спеціальний статус названих органів насамперед полягає в тому, що до них не може бути віднесене положення п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Очевидно, що існування Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення не залежить від відповідного волевиявлення Президента. Останній зобов’язаний утворити ці органи в реалізацію конституційної вимоги щодо їх існування і через таку вимогу не може їх ліквідувати. Що ж до реорганізації вказаних центральних органів виконавчої влади, то вона об’єктивно може бути здійснена Президентом на основі закону.

Про спеціальний статус треба говорити і у зв’язку з тим, що Конституцією України передбачено особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад голів Антимонопольного комітету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і радіомовлення. На відміну від керівників інших центральних органів виконавчої влади, вони призначаються і звільняються Президентом за згодою Верховної Ради (п.24 частини першої ст.85, п.14 частини першої ст.106). В літературі зазначається, що “у звичайних (загальнорегулятивних) законах, а тим більш – у підзаконних актах, питання утворення і визначення конкретної організаційно-правової форми таких спеціальних органів вирішуватися не повинні” (7, С.47). Необхідність законодавчого визначення статусу кожного з вказаних центральних органів виконавчої влади – Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення – можна вважати формальною ознакою його спеціального характеру. На сьогодні діє Закон України “Про Антимонопольний комітет України” від 26 листопада 1993 р. із змінами, що є спеціальним актом.

Відсутність конституційного передбачення щодо визначення статусу кожного з “ординарних” центральних органів виконавчої влади окремим законом засвідчується у непрямий спосіб змістом згадуваного положення п.15 частини першої ст.106 Конституції України, за яким Президент утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. При цьому Президент діє, виходячи з міркувань доцільності. На думку М.Ф.Селівона, “з Конституції України не випливає, що система центральних органів виконавчої влади має визначатись законом. Формує цю систему практично Президент… Це також не означає, що правовий статус кожного такого органу має визначатись окремим законом (152, С.13).

Утворюючи систему центральних органів виконавчої влади, Президент видає укази (наприклад, 128 і 130). Ця система формується з урахуванням динаміки суспільних потреб, яка зумовлює існування того або іншого органу. Звідси сумніви щодо доцільності фіксації системи центральних органів виконавчої влади в законі. Характерно, що саме з міркувань такої доцільності у свій час із Закону Української РСР “Про Раду Міністрів Української РСР” були вилучені положення, в яких містилися переліки міністерств, державних комітетів та інших підвідомчих Уряду органів. З іншого боку, можна погодитись з тим, що законодавче закріплення системи центральних органів виконавчої влади, якщо б таке передбачалось Основним Законом, забезпечувало їй стабільність і максимальну виваженість відповідних змін.

Зауважимо, що повноваження Президента утворювати за поданням Прем’єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади з об’єктивних причин не може бути зведене до правової фіксації факту утворення конкретного органу. Водночас мають бути визначені його завдання і функції, конкретизовані повноваження, вирішені питання структурно-організаційного характеру тощо. Цьому слугує указ Президента, яким не тільки констатується утворення відповідного органу, а й затверджується положення про цей орган. З питання закріплення компетенції окремих центральних органів виконавчої влади такі укази (затверджені ними положення) відіграють конкретно-нормативну роль, порівняно з ймовірним Законом “Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, котрий регламентуватиме зазначене питання узагальнено. Разом з відповідними нормами Конституції України, положення цього Закону і указу Президента складатимуть основу правового статусу конкретного центрального органу виконавчої влади.

При цьому наголосимо, що Конституція України не визначає номенклатуру центральних органів виконавчої влади, виділяючи серед них лише міністерства як головний різновид таких органів. Можливість класифікації цих різновидів випливає із самого терміну “інші органи виконавчої влади”, який вживається в Основному Законі (п.10 частини першої ст.106, частина п’ята ст.114, п.9 ст.116, частина третя ст.117, частина друга ст.120). Питання такої класифікації має свою історію: його по суті досліджували фахівці з адміністративного права і державного управління ще за радянських часів. Критерії класифікації, сформульовані і удосконалені в науці, мають бути покладені в основу законодавчого визначення різновидів центральних органів виконавчої влади.

В цілому, проблеми законодавчого регулювання сфери виконавчої влади є предметом активних дискусій фахівців-юристів. У першу чергу вказують на необхідність прийняття, а сьогодні – введення в дію Закону “Про Кабінет Міністрів України” (18, С.12, 17; 134, С.5; 152, С.14). Іноді увагу акцентують на необхідності законодавчого врегулювання взаємодії Кабінету Міністрів з Верховною Радою і Президентом відповідно до змісту конституційних положень (115, С.40). Існує думка, що на основі Конституції України необхідно розробити і прийняти так звані компетенційні закони для кожного “рівня” системи органів виконавчої влади і оновити чинні підзаконні акти про конкретні міністерства та відомства (4, С.18). На думку дисертанта, прийняття таких законів по суті передбачене частиною другою ст.120 Конституції України, за якою організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами.

Сама ж наявність цих та інших пропозицій щодо удосконалення законодавчого регулювання сфери виконавчої влади засвідчує проблемність сучасного стану відповідної законотворчості. Ця проблемність зумовлена як юридичними, так і політичними чинниками. Зокрема, від того, як буде вбачатися конкретизація конституційних приписів в Законі “Про Кабінет Міністрів”, певною мірою залежатиме оцінка прийнятої форми державного правління і перспективи її еволюції.

Повертаючись до питання про поєднаність Президента зі сферою виконавчої влади, треба зазначити, що про неї свідчать інші, аніж віднесені до порядку призначення Прем’єр-міністра, положення Основного Закону. Практично усі вони були згадані вище, однак на окрему увагу заслуговує оложення п.10 частини першої ст.106. За ним Президент призначає за поданням Прем’єр-міністра, членів Кабінету Міністрів, керівників, інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Тим самим встановлено по суті позапарламентський порядок (спосіб) формування уряду, адже Верховна Рада не уповноважена на дії щодо призначення членів Кабінету Міністрів. При цьому, як зазначає А.П. Заєць, "від участі у формуванні уряду усуваються не тільки парламент, а й політичні партії, які зможуть здобути більшість депутатських мандатів" (51, С. 46). З цього логічним є те, що Основним Законом не передбачено індивідуальної політичної відповідальності уряду перед парламентом, і Верховна Рада не може виразити недовіру окремим членам Кабінету Міністрів.

Відсутність інституту індивідуальної політичної відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою об\'єктивно зумовлює обмеженість взаємозв\'язків між урядом і парламентом. При цьому Верховна Рада може спричинити відставку Прем\'єр-міністра, лише виразивши недовіру усьому складу уряду, що також засвідчує відповідний характер згаданих взаємозв’язків. Тому, на думку ряду авторів, необхідно внести зміни до Основного Закону з метою уповноважити Верховну Раду надавати згоду на звільнення Прем’єр-міністра з посади, а також на призначення і звільнення членів Кабінету Міністрів та деяких інших посадових осіб. Відповідно пропонується конституційно запровадити інститут індивідуальної політичної відповідальності міністрів перед парламентом.

Як вважає проф.В.Ф.Опришко, такі зміни “будуть сприяти підвищенню відповідальності Уряду та його членів за результати їх діяльності, не лише перед Президентом, а й перед Верховною Радою. Водночас надання згоди парламентом на звільнення з посади Прем’єр-міністра та членів Уряду сприяло б стабільності складу Уряду, усувало б можливість суб’єктивних оцінок їх діяльності (121, С.21). Очевидно, що в основу цитованого покладено аргументи, які грунтуються на політичній доцільності і є до того ж спірними. За будь-яких умов, здійснення відповідних змін призвело б до коригування прийнятої форми державного правління, адже саме наявний порядок призначення Прем’єр-міністра і керівників центральних органів виконавчої влади, включно членів Кабінету Міністрів, засвідчує, як зазначалось, прийняття за чинною Конституцією України президентсько-парламентарного варіанту змішаної республіканської форми правління.

Про прийняття форми президентсько-парламентарної республіки свідчить і те, що згідно з частиною четвертою ст.118 Конституції України керівники місцевих органів виконавчої влади загальної компетенції – голови місцевих державних адміністрацій – призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Такий припис неузгоджується з п.10 частини першої ст.106, за яким Президент призначає, зокрема, голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їх повноваження за поданням Прем’єр-міністра. І хоча на сьогодні, виходячи з реалій практики, ця неузгодженість має здебільшого формальне значення, на неї треба звернути увагу насамперед з позицій юридичної точності. У зв’язку з вказаною неузгодженістю виникає питання: чи уповноважений Прем’єр-міністр робити відповідне подання на власний розсуд, чи підгрунтям подання має бути рішення уряду.

Зазначена неузгодженість не усувається за змістом частини п’ятої ст.118 Основного Закону, за якою голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні повноважень відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Відповідальність цих посадових осіб перед Президентом і Кабінетом Міністрів зумовлена порядком їх призначення. При цьому обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент приймає рішення і дає обгрунтовану відповідь (частина дев’ята ст.118). Конституція України не визначає, яким має бути рішення Президента, однак об’єктивно він може діяти в межах широкої альтернативи: від формальної реакції на відповідну ухвалу ради без будь-яких наслідків для голови місцевої державної адміністрації і до звільнення останнього з посади. Водночас якщо недовіру висловили дві третини депутатів від складу ради, Президент приймає рішення про відставку голови (частина десята ст.118). У такому випадку Президент має діяти безальтернативно. Подібний характер зв\'язків між представницьким органом місцевого самоврядування і керівником місцевого ж органу виконавчої влади є нетрадиційним з огляду на світовий досвід щодо взаємодії між державою і так званою “муніципальною владою”. Прикметно, що за Конституцією України він не поширений на міста Київ та Севастополь.

Проте найбільш нетрадиційний характер щодо взаємодії власне державних інститутів і місцевого самоврядування має положення Основного Закону, за яким місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (частина шоста ст.118). Тим самим припускається можливість делегування повноважень рад обласного і районного рівнів місцевим органам виконавчої влади. Подібне є абсолютно нетиповим для світової практики місцевого самоврядування. Навпаки, звичайним є делегування повноважень органам місцевого самоврядування. Більше того, ще з ХІХ ст. повноваження місцевого самоврядування класифікують на власні і делеговані.

Встановлений Конституцією України принцип щодо делегування повноважень є таким, що має здебільшого формальне значення і, як свідчить досвід, не впливає на стан справ в царині місцевого самоврядування. Додамо, що в ній встановлено засади статусу місцевих державних адміністрацій, який конкретизований Законом України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 р. із змінами (126). Передбачено, що особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами (частина друга ст.118).

“Дуалізм” виконавчої влади засвідчує зміст конституційного статусу Кабінету Міністрів, який за Основним Законом визнано “вищим органом в системі органів виконавчої влади” (частина перша ст.113). Виходячи з того, що з багатьох інших положень Конституції України випливає поєднаність Президента з виконавчою владою, наведене визначення Кабінету Міністрів, не спростовуючи цю поєднаність, по суті виключає можливість іменування Президента органом виконавчої влади. Воно також відображає наявність системи органів виконавчої влади, найвищою ланкою якої є уряд.

Чільне місце Кабінету Міністрів в системі органів виконавчої влади відбите у п.9 ст.116 Конституції України, відповідно до якого він “спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади”. Зазначена функція Кабінету Міністрів унаочнює його характеристику як уряду. Як зазначає В.Б.Авер’янов, відсутність в Основному Законі визначення Кабінету Міністрів урядом, "не заперечує прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас це не дозволяє використовувати термін “уряд” як другу офіційну назву Кабінету Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом" (2, С.30).

З огляду на “дуалізм” і відповідну роль Президента, Кабінет Міністрів некоректно іменувати вищим органом виконавчої влади. На думку дисертанта, припустиме визначення Кабінету Міністрів як центрального колегіального органу виконавчої влади. Воно непрямо передбачене за змістом частини другої ст.120 Конституції України, в якій питання уряду регламентуються однопорядково з “іншими” центральними органами виконавчої влади. Колегіальний характер Кабінету Міністрів зумовлений тим, що до його складу входять Прем’єр-міністр, перший віце-прем’єр-міністр, три віце-прем’єр-міністри, міністри (частина перша ст.114). Подібна фіксація складу уряду не є типовою для конституційної нормотворчості. За будь-яких умов, уряд як колегіальний орган складається не з органів (міністерств та інших центральних органів виконавчої влади), а з посадових осіб, які є керівниками відповідних органів.

Встановлений Основним Законом склад Кабінету Міністрів відбиває прийняття кабінетної, або англо-американської, моделі уряду: до нього мають бути включені не усі керівники центральних органів виконавчої влади, а лише ті, котрі займають посаду міністра. Як зазначається в літературі, “не виключається можливість призначення на цю посаду керівника будь-якого центрального органу виконавчої влади, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого “міністра без портфеля” (2, С.32). За таких умов відповідна посадова особа об’єктивно набуває статусу члена Кабінету Міністрів. При цьому за змістом частини другої ст.78 Конституції України визнано принцип несумісності депутатського мандата і посади на державній службі. Законодавством передбачено, що усі члени Кабінету Міністрів є державними службовцями.

Такий підхід є суперечливим з огляду на світову конституційну практику, і частиною вітчизняних авторів висловлюються думки щодо необхідності надання членам Кабінету Міністрів статусу реальних політиків. Виходячи зі статусу уряду як вищого органу в системі органів виконавчої влади, вони вважають, що члени Кабінету Міністрів покликані приймати рішення суспільного значення. Очевидно, що відповідна зміна статусу, зокрема, міністрів зумовить зміцнення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади. Разом з тим “міністри-політики” вже не будуть законодавчо асоційовані з державною службою, що спричинить фактичне прийняття принципу сумісності депутатського мандата з посадою Прем’єр-міністра або іншого члена Кабінету Міністрів. Зазначимо, що у такий спосіб буде відкориговано форму державного правління.

Важливе значення має питання про реальний статус Прем’єр-міністра, його роль у сфері виконавчої влади в цілому і місце в уряді зокрема. З цього приводу формулюються різні думки з посиланням на Основний Закон. Частина авторів констатує значущість відповідної посади, наводячи положення частини четвертої ст.114 Конституції України, за яким Прем’єр-міністр керує роботою уряду, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховної Радою. До того ж Прем’єр-міністр підписує акти Кабінету Міністрів (частина друга ст.117). Звідси висновки про те, що він не є просто “першим серед рівних", і його роль не зводиться лише до головування на засіданнях Кабінету Міністрів (54, С.347). Або твердження про те, що Прем’єр-міністр є “керівником (тобто главою) Кабінету Міністрів як колегіального органу” (2, С.33). Іншими словами, за Прем’єр-міністром визнається ключове місце в Кабінеті Міністрів і він розглядається по суті як глава уряду.

Конституція України містить низку положень, зміст яких безпосередньо віднесений до Прем’єр-міністра і нерідко засвідчує формальну значущість його статусу. Більшість з цих положень згадувалась вище у зв’язку з характеристикою компетенційних взаємозв’язків, що існують між Президентом і Кабінетом Міністрів. Так, Президент першого і окремо від інших членів уряду призначає Прем’єр-міністра, до того ж за згодою Верховної Ради. За поданням Прем’єр-міністра він призначає членів Кабінету Міністрів і керівників інших центральних органів виконавчої влади та припиняє їхні повноваження на цих посадах, а також відповідно утворює, реорганізовує і скасовує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Частина актів Президента скріплюється, зокрема, підписом Прем’єр-міністра.

Проте перебільшувати "самодостатність" Прем’єр-міністра за смислом наведених конституційних положень і самостійність його в реалізації відповідних повноважень не можна. Здійснюючи ці повноваження, Прем\'єр-міністр практично лише оформлює конкретні наміри Президента. Така ситуація зумовлена насамперед тим, що вибір Президента щодо кандидатури на посаду Прем’єр-міністра та фактично щодо інших членів уряду не обумовлений розкладом партійно-політичних сил у Верховній Раді і на практиці не завжди від нього залежить. Здійснюючи по суті вільний вибір таких кандидатур, Президент може передбачати їх дії в межах власних намірів. До того ж, як зазначалось, скріплення (контрасигнування) актів Президента набуло формально-атрибутивного характеру.

Такий же характер має конституційне визначення відповідної посадової особи як Прем’єр-міністра України. Тим самим вона нібито виокремлюється в державному механізмі з якимось вищим статусом. Подібне є нехарактерним для усталеної конституційної теорії і практики, за якою йдеться про главу уряду, голову ради міністрів, прем’єр-міністра уряду або кабінету міністрів, просто прем’єр-міністра тощо. Виняток становлять основні закони, прийняті в деяких пострадянських країнах, де титул прем’єр-міністра поєднано з офіційною назвою держави. Окрім України, це Азербайджан, Білорусь і Киргизстан (в Казахстані – прем’єр-міністр республіки). Вказаний титул не відповідає реаліям державного життя і є своєрідним конституційним евфемизмом.

Значущість статусу Прем’єр-міністра нібито засвідчує і положення частини третьої ст. 115 Конституції України, за яким відставка Прем’єр-міністра має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів. Такий зв’язок є загальним правилом щодо країн з парламентарними формами управління, де відповідна посадова особа є реальним главою уряду. Цей зв\'язок передбачений і в більшості країн із змішаною республіканською формою правління, хоча тут він може мати дещо інше значення, аніж засвідчувати “урядоутворюючу” роль прем’єр-міністра, його первинність і своєрідну доцентровість відносно уряду.

На практиці положення про відставку уряду за наслідками відставки прем’єр-міністра, спричиненої відповідним рішенням глави держави, нерідко використовується як засіб надання останньому права відставляти увесь уряд. За Конституцією України Президент може це зробити, прийнявши на власний розсуд рішення про відставку Прем’єр-міністра. Додамо, що Верховна Рада не уповноважена виражати недовіру Прем’єр-міністру і може його відставити, прийнявши резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів.

Заслуговує на увагу і те, що, як зазначалось, Прем’єр-міністр уповноважений керувати роботою Кабінету Міністрів. Характерно, що в тих конституціях парламентарних республік, де окреслено статус глави уряду, йдеться про його керівництво саме урядом. Положення ж про те, що прем’єр-міністр керує діяльністю уряду, містить, зокрема, ст.21 Конституції Франції (74, С.669). Коментуючи цю обставину, відомий дослідник французького конституціоналізму М.А.Крутоголов писав: “Таким чином, з тексту вочевидь випливає, що прем’єр-міністр керує не урядом, а лише його діяльністю. У подібному формулюванні закладено певний смисл – адже діяльність має за мету реалізацію рішень, прийнятих Радою міністрів. А на засіданнях Ради міністрів головує президент Республіки” (93, С.229).

Зазначимо, що Президент нерідко не просто головує на засіданнях Кабінету Міністрів, а по суті у такий спосіб спрямовує його роботу. Звідси навіть без урахування інших чинників можна стверджувати, що Президент керує Кабінетом Міністрів. Про це свідчать різноманітні неформализовані зв’язки між ним і членами уряду щодо здійснення виконавчої влади, наявність яких є досить очевидною. При цьому Конституцією України, на відміну від деяких основних законів, прийнятих в інших країнах із змішаною республіканською формою правління, будь-яка участь Президента у засіданнях Кабінету Міністрів не передбачена. Ця участь є наслідком практики, яка також спростовує тезу про те, що Прем’єр-міністр є реальним керівником Кабінету Міністрів, а потому – главою уряду.

Разом з тим конституційно прогнозовану роль Прем’єр-міністра у сфері виконавчої влади не можна зводити до ролі “адміністративного прем’єра”. Зважимо і на те, що за змістом ст.112 Конституції України, у разі дострокового припинення повноважень Президента, реалізація більшості його прав і обов’язків на період до обрання і вступу на пост нового Президента покладається на Прем’єр-міністра. При цьому Прем’єр-міністр може брати участь у відповідних виборах як кандидат у Президенти, і суспільно-політичні умови, що існують, об’єктивно сприятимуть йому.

Сьогоднішні реалії щодо ролі Прем\'єр-міністра у сфері виконавчої влади не є абсолютом, адже в Основному Законі є достатньо положень, конкретизація і деталізація яких сприятиме коригуванню статусу відповідної посадової особи. Важливе значення має створення додаткових юридичних можливостей для забезпечення участі парламентської більшості у формуванні уряду і створення суспільних переумов, за яких ця більшість матиме партійно-політичний характер.

Завершуючи розгляд проблематики сучасного конституційного регулювання виконавчої влади в Україні, необхідно проаналізувати положення частини другої ст. 113 Основного Закону, за яким Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. На думку дисертанта, існують питання теоретичного і практичного характеру щодо відповідальності і підконтрольності уряду. При цьому про його відповідальність і підконтрольність треба визначатись саме у сенсі конституційного права, в теорії і практиці якого відповідні інститути мають дещо інше значення, ніж в адміністративному праві.

Конституційно передбачена відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом має насамперед політичний характер, а її наслідком може бути відставка Прем\'єр-міністра або інших членів уряду. Формально уряд є лише індивідуально відповідальним перед Президентом. Проте у непрямій формі наявна і його колективна політична відповідальність, адже Президент може відставити усіх членів Кабінету Міністрів, прийнявши рішення про відставку Прем\'єр-міністра. Наявність колективної відповідальності по суті визнана частиною шостою ст.115 Основного Закону, за змістом якої Прем\'єр-міністр зобов\'язаний подати Президентові заяву про відставку Кабінету Міністрів, зокрема, за рішенням Президента. З іншого боку, вникає питання щодо реальності зазначеної заяви, адже рішення про відставку уряду Президентом вже буде прийняте. Сказане стосується і заяви про відставку уряду у зв\'язку з прийняттям Верховною Радою резолюції недовіри.

Сутність політичної відповідальності уряду полягає в тому, що Президенту для прийняття конкретного рішення про відставку не потрібні які-небудь юридичні підстави, що випливають з дій того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент може керуватися виключно міркуваннями доцільності, тобто діяти на власний розсуд. Водночас зазначимо, що частиною другою ст.115 Конституції України передбачена можливість добровільної відставки Прем\'єр-міністра та інших членів Кабінету Міністрів, про яку вони мають заявити Президенту.

Про відповідальність уряду треба говорити і у зв\'язку з тим, що Президент уповноважений скасовувати акти Кабінету Міністрів. Така відповідальність має конституційно-правовий характер, а санкцією є саме скасування вказаних актів. Мотивами прийняття рішень Президента об\'єктивно може бути як невідповідність урядових актів Конституції України, законам і актам Президента, так і їх доцільність. Цим уможливлюється політична оцінка Президентом актів Кабінету Міністрів з відповідними наслідками. Прикметно, що Президент уповноважений скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій виключно на підставі їх неконституційності або незаконності.

У своєрідний спосіб, який можна характеризувати як подвійну відсилку, в Основному Законі визначено контроль Верховної Ради за Кабінетом Міністрів. Частиною другою ст.113 встановлено, що межі цього контролю передбачено у статтях 85, 87 Конституції України. У свою чергу, п.13 частини першої ст.85 Верховна Рада уповноважена здійснювати контроль за діяльністю Кабінету Міністрів "відповідно до цієї Конституції", а п.33 – здійснювати парламентський контроль "у межах, визначених цією Конституцією".

Тим самим фактично розрізняються поняття контролю Верховної Ради за Кабінетом Міністрів і парламентського контролю, здійснюваного тією ж Верховною Радою ймовірно за іншими суб\'єктами. Без такого припущення співіснування наведених конституційних положень є алогічним. Додамо, що в ст.98 Конституції України йдеться про "контроль від імені Верховної Ради", здійснюваний Рахунковою палатою, а в ст.101 – про "парламентський контроль" Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. З огляду на усталену конституційну теорію і практику щодо трактування інституту парламентського контролю за урядом підходи, зафіксовані в Основному Законі, можна вважати проблемними.

За змістом ст.85 Конституції України про контроль Верховної Ради за діяльністю Кабінету Міністрів реально можна говорити стосовно повноваження парламенту здійснювати контроль за використанням позик, одержаних за участю уряду від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій і не передбачених Державним бюджетом (п.14 частини першої цієї статті). Певною мірою "традиційний" контрольний характер можна визнати і за правом Верховної Ради розглядати і приймати рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів (п.11). Проте у такий спосіб буде здійснюватись контроль за цією програмою і лише умовно за діяльністю уряду в її реалізацію. З урахуванням відсилки, яку містить згадуваний п.13 частини першої ст.85 Конституції України, підконтрольність Кабінету Міністрів Верховній Раді передбачена і частиною другою ст.96, за якою Кабінет Міністрів разом із проектом закону про Державний бюджет на наступний рік подає до Верховної Ради доповідь про хід виконання Державного бюджету поточного року.

Саме за змістом бюджетного процесу передбачена конституційна вимога щодо підзвітності уряду парламенту: згідно з частиною першою ст.97 Основного Закону Кабінет Міністрів відповідно до закону подає до Верховної Ради звіт про виконання Державного бюджету. Про таке звітування уряду йдеться в п.6 ст.116, а за п.8 частини першої ст.85 Верховна Рада уповноважена приймати рішення щодо звіту про виконання Державного бюджету. Інших вимог щодо підзвітності уряду парламенту Конституція України не встановлює.

Що ж до положень ст.87 Основного Закону, то тут відображено інститут колективної політичної відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою. Прикметно, що в ст.113, яка є загальною щодо визначення зв\'язків Кабінету Міністрів з Президентом та Верховною Радою, таку відповідальність не передбачено. З іншого боку, в частині першій ст.87 встановлено, що Верховна Рада за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів може розглянути питання саме про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри більшістю від її складу.

Такий порядок притягнення уряду до політичної відповідальності, попри відсутність деяких деталей, є звичайним з огляду на конституційну теорію і практику. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів не може розглядатися Верховною Радою більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів (частина друга ст.87 Основного Закону). Подібні застереження містять і деякі інші конституції. Вони слугують створенню оптимальних можливостей для стабільної діяльності уряду, зменшення її залежності від політичних чинників, зумовлених парламентськими і позапарламентськими процесами.

Як зазначалось, постановка і вирішення у парламенті питання про недовіру уряду не є формою парламентського контролю за урядом. Контрольний характер мають дії щодо звітування уряду перед відповідним голосуванням у парламенті, зокрема, коли застосовується процедура інтерпеляції. Конституцією України процедура інтерпеляції або подібні до неї не передбачені, що не виключає можливості їх визначення законом. Закон може встановити вимоги звітування Кабінету Міністрів перед тим, як Верховна Рада розглядатиме питання про відповідальність уряду і прийматиме резолюцію недовіри.

Наведеним проблематика конституційних засад виконавчої влади в Україні не вичерпується. Окремого дослідження потребують питання можливості внесення змін до Основного Закону з метою удосконалення цих засад. Однак ці питання не включені до змісту даного дисертаційного дослідження, враховуючи той факт, що більшість з них є питаннями доцільності і зумовлені політичними вподобаннями. Автор цієї роботи намагався зосередити увагу лише на тих конституційних положеннях стосовно сфери виконавчої влади, які є недосконалими, суперечливими або "незавершеними" з огляду на внутрішню логіку Конституції України. Ця логіка відображає структуру Основного Закону, зокрема системний взаємозв\'язок різних його положень щодо виконавчої влади, їх кореспондованість іншим конституційним приписам.