Підрозділ 1.1. Поняття і сутність виконавчої влади в контексті теорії "розподілу влад" (поділу влади)

Встановлення конституційних засад організації виконавчої влади в Україні об\'єктивно повинно мати за основу формулювання певних положень концептуального характеру. До таких положень у першу чергу треба віднести ті, що засвідчують сутність явища виконавчої влади, слугують юридичному визначенню її поняття.

Те, що сьогодні практично усіма юристами і представниками інших наук визначається виконавчою владою, як інтегральна складова державного владарювання умовно існувало за усіх відповідних історичних часів. Однак, скажімо, за часів феодального абсолютизму владарювання грунтувалось на принципі неподільності влади і уособлювалось монархом. Як зазначалось ще у дореволюційній літературі, "виокремлення влад державному праву абсолютних монархій невідоме" [32, С.3]. Тому немає підстав стверджувати про існування за вказаних часів явища виконавчої влади як окресленої державно-владної функції, зміст якої за ідеологією "розподілу влад" мав бути координований змістом законодавчої влади як відповідної функції. Наслідком "нерозподільності" і об\'єктивної нерозвинутості зазначених функцій був по суті надзаконний характер владарювання, здійснюваного абсолютним монархом і необмеженого правом.

Про реальне явище виконавчої влади як державно-владної функції можна говорити лише в контексті ідеології "розподілу влад" і відповідної державної практики.

Саме теорія Ш. Монтеск\'є склала одну з підвалин конституціоналізму як сучасного явища. Як вказують російські автори енциклопедичного видання з конституційного права, "розподіл влад – це принцип організації і здійснення державної влади, який уперше був юридично закріплений в Конституції США 1787р." /81, С.238/. Зазначимо, що в ній також уперше було вживано термін "виконавча влада": "Виконавча влада має бути надана Президенту Сполучених Штатів Америки" (розділ перший ст.2). Що ж до терміну "розподіл влад", то пріоритет у його офіційному використанні належить авторам Декларації прав людини і громадянина 1789р. (Франція), в ст. 16 якої зафіксовано: "Суспільство, в якому не забезпечене користування правами і не проведено розподілу влад, не має конституції" (75; С.184, 251).

Особливістю практичної реалізації ідей "розподілу влад" вже у ХVІІІ ст. було запровадження системи стримувань і противаг. Про стримування і противаги між "розподіленими владами" говорили ще автори Конституції США.

Теорія Ш. Монтеск\'є є змістовою основою "розподілу влад" як конституційного принципу. Таке її визначення означає, що відповідний принцип, по-перше, сформульовано в науці конституційного права і, по-друге, закріплено в нормах основних законів. Проте форми закріплення принципу "розподілу влад" в конституційних нормах в різних країнах різні. В США воно має вигляд структурно-функціонального визначення кожного з вищих органів держави (парламенту, президента, верховного суду). Така ж форма закріплення принципу "розподілу влад" прийнята у переважній більшості розвинутих країн.

У так званих постсоціалістичних і пострадянських країнах принцип "розподілу влад" (або за прийнятою у нас формулою – поділу влади) звичайно прямо фіксується в конституційних текстах. За приклад може слугувати припис ст. 6 Конституції України: "Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову". Первинною метою такого закріплення ідеї "розподілу влад" було задекларувати намір докорінно змінити засади побудови механізму здійснення державної влади і водночас створити конституційне підгрунття відповідної трансформації.

Зміст конституційного принципу "розподілу влад" прямо співвіднесений з поняттям державного ладу.

Конституційний принцип "розподілу влад" співвіднесений зі змістом правового статусу індивіда, з поняттям прав і свобод людини і громадянина. Ще Ш. Монтеск\'є писав, що "розподіл влад" не є самоціллю і має слугувати забезпеченню свободи особистості, бути пересторогою деспотії (111, С.138-148). Про "органічну єдність" прав і свобод, з одного боку, і принципу "розподілу влад", - з іншого стверджують сучасні російські автори (193, С.8). Визначення такої єдності є принципово важливим з позицій демократичної перспективи нашого суспільно-політичного і державного розвитку.

На позиції співвіднесеності ідей "розподілу влад" і змісту конституційного статусу індивіда знаходився проф. Л.П. Юзьков. Більше того, автор прямо пов\'язував конституційно визначені засади виконавчої влади в Україні з конституційно ж визначеними правами і свободами людини і громадянина. Аналізуючи зміст одного з проектів нової Конституції України, він дійшов висновку про доцільність класифікації конституційних засад (основ) виконавчої влади і, зокрема, виділення тих засад, які розкривають суть виконавчої влади. До таких засад вчений насамперед відносив положення конституційного проекту про те, що "утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов\'язком держави" (196, С.70). За будь-яких умов, принцип "розподілу влад" (поділу влади) є важливим елементом теорії і практики конституціоналізму в Україні.

Ідеї "розподілу влад" були грунтовно проаналізовані в радянській літературі, зокрема у державознавчих джерелах.

З об\'єктивних причин значну увагу проблематиці "розподілу влад", або поділу влади, почали приділяти із здобуттям незалежності України. Зокрема, ціла низка публікацій науковців і практиків-юристів була присвячена питанням, які тією чи іншою мірою пов\'язані із з\'ясуванням сутності виконавчої влади в контексті теорії "розподілу влад". При цьому у юристів в науковий вжиток увійшли формулювання "виконавча гілка влади" тощо (38, С.29-45; 45, С.169-173; 159, С.52-56 та інші). Іноді навіть пишуть про "органи виконавчої гілки державної влади" (24, С.14). Треба зазначити, що вказані формулювання практично не прийняті у нормотворчій техніці: вони відсутні в текстах законів і переважної більшості інших нормативно-правових актів.

Причиною появи формулювання "гілка влади" та похідних від нього є невдалий подвійний переклад положення Ш. Монтеск\'є про "separation des pouvoirs". Один із перекладів цього словосполучення російською – "разветвление властей". Однак відповідне словосполучення українською може бути перекладене як "розгалуження влад". Тому ймовірно "галузь влади", а не "гілка влади". Зазначимо, що деякі з вітчизняних авторів слушно утримуються від вживання словосполучення "гілка влади" та похідних від нього.

Наведений переклад російською визначально також був невдалий, адже у Ш. Монтеск\'є йшлося про відокремлення трьох "влад". Сьогодні це означає функціональну розмежованість відповідних державних органів. Кожен з таких органів (система органів) і є однією з "влад". Тому, за Ш. Монтеск\'є, треба формулювати принцип "розподілу влад", або "розподілення влад". З таким формулюванням змістово збігається і положення про поділ влади, яке містить цитований вище конституційний припис. Адже сучасне трактування названого принципу грунтується на виокремлені головних владних функцій в межах єдиної державної влади.

До викладеного треба додати, що у вітчизняній літературі принцип "розподілу влад", зафіксований у ст. 6 Конституції України, іноді помилково трактується як такий, що засвідчує наявність у державі трьох "влад" з особливими повноваженнями (84, С.18). Побіжно зазначимо, що за усталеною юридичною теорією повноваженнями наділені державні органи та посадові особи, а не якийсь умовні "гілки". Фактично ж в цій статті Основного Закону йдеться, зокрема, про те, що три головні функції державної влади – законодавча, виконавча і судова – реалізуються по суті спеціалізованими державними органами, які мають для цього відповідні повноваження. При цьому жоден з цих органів не може зосередити і здійснювати усю державну владу, що забезпечує демократичний і правовий характер самої держави. Не влада поділяється на умовні "гілки", а органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України і законами межах.

Саме таким, на думку дисертанта, є основний смисл згадуваного конституційного припису. Ніяких "гілок влади" та їх повноважень в Конституції України не передбачено. Більше того, цей термін в тексті Основного Закону не використовується. Закріпивши принцип "розподілу влад" як засаду організації механізму здійснення державної влади автори Конституції України тим самим закцентували на тому, що державна влада реалізується насамперед через розподіл повноважень між органами, які визначенні як органи законодавчої, виконавчої і судової влади.

Водночас наголосимо, що принцип "розподілу влад" в контексті оцінки державного владарювання не треба переоцінювати. І хоча його значення не можна сприймати як суто технічне, необхідно враховувати тезу видатного німецького юриста ХІХ ст. Г. Елінека: "теоретично ідея народного суверенітету, яка покладена в основу демократичних поглядів, призводить до того, що принцип розподілу влад набуває лише другорядного значення" (48, С.367). У цьому зв\'язку зазначимо, що в Конституції України спочатку йдеться про народний суверенітет: "Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ" (ст.5). І лише далі - про організацію влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

Викладене не виключає можливості наукового формулювання і обгрунтування інших функцій, які здійснюються в межах повноважень державних органів. Адже зміст державної влади не обмежується змістом повноважень органів законодавчої, виконавчої і судової влади, хоча саме ці повноваження складають її основу. З іншого боку, штучними можна вважати спроби винайти місце в традиційній триаді "влад" місце, скажімо, Прокуратурі України. Головним є не відповідне місце, а зміст повноважень державних органів та посадових осіб, особливості компетенційних зв\'язків з іншими державними органами в межах системи стримувань і противаг, яка об\'єктивно не обмежується взаємовідносинами "розподілених влад". Не є достатньо коректними і спроби абсолютизувати ніби то самостійність "гілок влади". Усі такі підходи можна пояснити лише як реакцію на нехтування ідеологією "розподілу влад", яке мало місце у минулому.

Однією з державно-владних функцій, поряд з тими, що визначаються за смислом теорії "розподілу влад", може бути визначена контрольна функція. Концепція контрольної влади як відповідної державної функції досить давно знайшла місце у зарубіжній юридичній науці. У 90-ті роки ХХ ст. відповідні ідеї були окреслені в російській літературі (71, С.76; 182, С.19-26). З часом свій внесок у розробку ідей контрольної влади зробили вітчизняні вчені, які запропонували виділити серед державних функцій контрольну (наглядову). На їх думку, цю функцію реалізує судова влада. З іншого боку, органом "контрольно-наглядової гілки влади" ним визначено прокуратуру (69, С.317, 318).

При цьому контрольну (наглядову) владу визначено такою, що "на конституційному рівні має за мету охорону конституції та забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції України та конституційним законам, а з другого – верховенство права в усій юридичній практиці та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади" (162, С.35). Автори цієї концепції вважають за доцільне покласти здійснення контрольної (наглядової) функції на Конституційний Суд України, Генеральну прокуратуру України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та на деякі інші органи.

За змістом вказаної концепції може виникнути ряд питань, зокрема, як "сумістити" контрольну (наглядову) владу із законодавчою, насамперед за певними системними характеристиками. Адже, наприклад, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, відповідно до ст. 101 Основного Закону, здійснює саме парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Враховуючи, що парламент є єдиним органом законодавчої влади, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, якщо погодитися з наведеною вище концепцією, буде співвіднесений із законодавчою і, умовно, контрольною "гілками влади", здійснюючи ті самі повноваження. Подібне можна стверджувати і щодо Конституційного Суду України, який на сьогодні майже одностайно віднесений науковцями до судової влади.

Реальній оцінці наведеної концепції контрольної (наглядової) влади сприятиме також з\'ясування сутності контролю, здійснюваного державними органами і посадовими особами, як загального явища. Можна погодитися з визначенням контролю як однієї з функцій держави, яка реалізується з метою, зокрема, організації виконання законів та інших нормативно-правових актів (72, С.149). Як зазначає відомий російський дослідник В.Є. Чиркин, "контрольна діяльність як така в тій чи іншій формі притаманна майже кожному державному органу" (182, С.11). Водночас для відповідних цілей можуть бути створені спеціальні органи. Конституція України такі органи системно не виділяє, що не означає відсутності контрольної державно-владної функції. Конституційна ж виокремленість законодавчої, виконавчої і судової влади засвідчує офіційне визнання відповідних функцій головними щодо усього механізму здійснення державної влади.

Державний контроль має багатоваріантний характер. Авторитетна дослідниця О.Ф. Андрійко вказує, що в залежності від суб\'єктів, які здійснюють контроль, характеру їх повноважень можливим є виділення президентського контролю, парламентського контролю, судового контролю, прокурорського нагляду і контролю органів виконавчої влади (адміністративного контролю). Не коментуючи повноту наведеної класифікації, слід погодитися з тим, що вона "дозволяє конкретизувати цю функцію (контрольну – В.Є.) стосовно державного органу, який її здійснює" (13, С.31).

Прийнятним є і те, що, на думку С.В. Ківалова та М.П. Орзіха, саме парламентський контроль є вищою формою державного контролю (42, С.26-30). За характером такого контролю вчені, зокрема, виділяють парламентський контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України. Водночас вони наголошують, що контрольна функція, здійснювана Президентом України і Верховною Радою України щодо Кабінету Міністрів України, є одним з найсуттєвіших елементів механізму взаємодії між урядом й главою держави та парламентом. Питання відповідного контролю будуть розглянуті у наступному підрозділі дисертації. Зазначимо, що саме цей контроль передбачений на конституційному рівні, і це засвідчує його значущість.

Що ж стосується контролю у сфері виконавчої влади, то він є об\'єктом досліджень фахівців з адміністративного права і державного управління (6, С.22-42). Такий контроль є важливою складовою в організації і функціонуванні системи органів виконавчої влади. Цим пояснюється увага до питань такого контролю: в Концепції реформи адміністративного права України є спеціальний розділ, присвячений розвитку законодавства про державний контроль у сфері виконавчої влади.

Одним із найбільш суттєвих питань, пов\'язаних із з\'ясуванням сутності виконавчої влади в контексті теорії "розподілу влад", є питання співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади. Це питання виникло водночас з формулюванням сучасної ідеї "розподілу влад": ще Д.Локк писав про зверхність законодавчої влади по відношенню до виконавчої. Характерно, що практична реалізація ідеї верховенства законодавчої влади на теренах північноамериканських штатів майже відразу призвела до негативних наслідків. Як писав дослідник американського конституціоналізму, "утворені в штатах легіслатури (йдеться про першу половину ХVІІІ ст. – В.Є.) привласнили найширші повноваження, підпорядкувавши собі не тільки законодавчу, а й виконавчу владу… Гіркий досвід законодавчих безчинств призвів до того, що політична думка штатів розчарувалась у локківській моделі розподілу влад" (110, С. 12, 13).

Теорія "розподілу влад", сформульована Ш.Монтеск\'є, виключала зверхність кожної з "поділених влад" відносно іншої. Водночас, як наголошував відомий французький конституціоналіст ХІХ ст. Л.Дюгі, "ніколи Монтеск\'є не викладав теорію розподілу влад, яка б стверджувала абсолютне розмежування органів, що здійснюють виконавчу і законодавчу функції. Він вважав, що має існувати постійна взаємодія обох влад та справжнє співробітництво" (47, С. 435). Проте і Ш.Монтеск\'є звужено трактував сутність виконавчої влади: "ясного розуміння сутності управління, тоді вже високо розвиненого, ми у нього не знаходимо, і тому усе управління вичерпується у нього виконанням законів" (48, С. 444).

Сьогодні в розвинутих країнах питання співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади з акцентом на домінуванні першої вже давно не вважається актуальним на рівні юридичної теорії. Навпаки, в країнах з парламентарними формами правління нерідко розглядають проблему фактичного домінування виконавчої влади (уряду) і стверджують про необхідність підвищення ролі парламенту у процесі здійснення державного владарювання (143, 4-9; 193, С. 65-66). Своєрідним свідченням відповідного стану можна вважати те, що в політологічній і навіть юридичній літературі як замінник поняття виконавчої влади стали вживати термін "урядова влада". Цей термін для характеристики сучасної "буржуазної" державності використовувався і в радянській літературі (35, С. 292; 158, С. 252-258).

Зазначений термін та деякі інші, наприклад "управлінська влада", мали засвідчити не тільки розширення функцій у сфері державного управління, здійснюваних органами виконавчої влади, а і перерозподіл ролей в державному владарюванні між парламентом як органом законодавчої влади і носіями виконавчої влади. Як пишуть автори німецького енциклопедичного видання з державного права, "існує думка, що уряд є органом влади, який здійснює керівництво державою і у відповідності із задачами політичного керівництва визначає цілі політики, формулює і реалізує урядову програму" (36, С. 239). Характерно, що у Великобританії, яку вважають батьківщиною парламентаризму, прийнята у ХІХ ст. характеристика форми державного правління як "парламентського правління" вже на початку минулого століття заступила її характеристиці як "правління кабінету", а згодом – "правління прем\'єр-міністра".

Приблизно в такому ж ракурсі розглядається питання співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади у більшості розвинутих країн, де прийняті змішані республіканські форми державного правління. В "класичній" президентській республіці (США) акцентують увагу на рівнозначущості законодавчої і виконавчої влади. Водночас визнається, що "протягом усієї американської конституційної історії завжди спостерігалися випадки зазіхань однієї "гілки" влади на прерогативи іншої" (Цитується по 189, С. 35). При цьому йдеться про співвіднесеність саме законодавчої і виконавчої влади.

Питання співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади, однак, з різних політичних причин постає актуальним у пострадянських країнах. Ці причини можуть бути предметом політологічного аналізу, який об\'єктивно є поза межами даного дисертаційного дослідження. Зазначимо, що деякі з вітчизняних авторів-юристів обстоюють ідею першорядності, пріоритетності законодавчої влади. На думку дисертанта, нерідко ця ідея формулюється за своєрідною інерцією: відомо, що загальнодержавний представницький орган влади (в умовах Української РСР – Верховна Рада УРСР) конституційно визначався як "найвищий орган державної влади". Подібні формулювання щодо парламентів практично відсутні в конституціях, прийнятих не тільки в розвинутих країнах, а і в країнах, визначених у вітчизняній суспільно-політичній літературі як постсоціалістичні і пострадянські.

Іноді як аргумент в обгрунтування "примату" законодавчої влади відносно виконавчої слугує традиційне твердження про те, що остання покликана виконувати рішення, котрі є продуктом діяльності законодавчої влади. В деяких випадках Кабінет Міністрів України характеризується як "вищий, проте виконавчий орган", який зобов\'язаний у першу чергу виконувати закони, а не наглядати за їх виконанням (184, С. 247). В інших - взагалі без будь-яких вагомих аргументів декларується "об\'єктивне верховенство законодавчої влади у співвідношенні з іншими елементами механізму держави" (192, С. 267). Проте більшість вітчизняних авторів, прямо або непрямо, враховує складну сутність виконавчої влади як сучасного явища і не обмежує її призначення просто виконанням законів.

Нерідко прибічники ідеї верховенства законодавчої влади на підтвердження своїх висновків використовують по суті політичні аргументи з посиланням на доцільність. Подібне у найбільшій мірі спостерігалося у процесі розробки і обговорення проектів Конституції України у першій половині 90-х років минулого століття, що було природним. Адже від вибору того чи іншого компетенційного співвідношення парламенту з органами - носіями виконавчої влади залежав вибір форми державного правління і, у підсумку, можливості реалізації інтересів різних політичних сил. Зокрема, ідея першорядності законодавчої влади супроводжувалась твердженнями про ніби то надмірність повноважень органів виконавчої влади, недоцільність заміщення поста Президента України шляхом загальних виборів і навіть застереженнями щодо доцільності існування цього поста (89, С. 5-6; 144, С.8-9).

Найбільш категорично відстоює думку про те, що "законодавча влада посідає перше місце в системі розподілу влад, де їй належить провідна роль", авторитетна дослідниця парламентаризму Л.Т. Кривенко. Проте вона вважає, що "ця точка зору не стала панівною" (90, С. 30). В іншій публікації вчена визначає позицію, яка "полягає у твердженні, що однаковий спосіб легітимації парламенту і президента (загальні вибори – В.Є.) не слід сприймати як доказ паритету названих органів… Обрання парламенту і президента має різну мету. Перший обирається для здійснення законодавчої функції єдиної державної влади, другий – для здійснення виконавчої (управлінської) функції єдиної державної влади… Домінуючою функцією є законодавча. Відповідно провідне місце в механізмі державної влади належить парламенту" (91, С. 24). Важливим аргументом на користь наведеної позиції є, на думку авторки, те, що "аналогічне трактування знайшло конституційне втілення в ряді країн Європи". Зазначимо, що є багато країн, де в основних законах втілене контроверсійне наведеному трактування співвіднесеності парламенту і президента, органів законодавчої і органів виконавчої влади. Це насамперед країни, де прийняті змішані республіканські форми правління.

Не можна вважати досконалим аргументом твердження про те, що в конституціях розвинутих держав положення про парламент "відкривають розділи, котрі закріплюють систему державних органів" (90, С. 30). З цього також робиться висновок про ніби то пріоритетність законодавчої влади. Але аналіз текстів відповідних основних законів дає підстави стверджувати, що подібна система характеризує далеко не усі з них. Система (структура) конституції значною мірою відображає характер прийнятої в країні форми державного правління.

Практика відповідної послідовності у встановленні статусу вищих органів держави була започаткована ще в Конституції США, автори якої, як зазначалось, сприйняли теорію "розподілу влад", сформульовану Ш. Монтеск\'є. При цьому в теорії американського конституціоналізму не виділяють, скажімо, законодавчу владу як пріоритетну чи провідну. Характерно, що в офіційних проектах Конституції України, оприлюднених у першій половині 90-х років минулого століття, частина тексту, що була присвячена організації механізму здійснення державної влади, розпочиналась з розділів (глав), де фіксувався статус органу законодавчої влади (76, С.146-160, 217-228). Далі йшли розділи, де визначався статус органів, організаційно та (або) функціонально співвіднесених з виконавчою владою.

Найбільш реальним аргументом у підтвердження тези про ніби то зверхність, пріоритетність законодавчої влади може здаватися те, що парламенти іноді наділені повноваженнями, які мають статусоутворюючий характер щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Верховна Рада України, реалізуючи законотворчу функцію, може визначати організацію і діяльність органів виконавчої влади (п.12 ст.92 Конституції України). Прикладами статусоутворюючих законів є чинний Закон України "Про місцеві державні адміністрації" і прийнятий Верховною Радою України, але такий, що не набув чинності, Закон "Про Кабінет Міністрів України". Однак парламент при визначенні статусу того чи іншого елементу організації виконавчої влади об\'єктивно обмежений змістом відповідних положень Конституції України.

Очевидно, що згадуване положення ст.92 Конституції України потребує офіційного тлумачення. Інакше можна припустити, що об\'єктом законодавчого регулювання повинна бути, наприклад, організація конкретного центрального органу виконавчої влади. Така "зарегламентованість" виконавчої влади могла б призвести до її паралічу. Знаменно, що у проекті Основного Закону, схваленому Конституційною комісією у березні 1996р. і переданому для подальшого опрацювання у Верховну Раду України, відповідним об\'єктом законодавчого регулювання були визначені "основи (підкреслено мною – В.Є.) організації і діяльності органів виконавчої влади" (77, С.122). Такий "засадовий" підхід до законодавчої регламентації сфери виконавчої влади, на думку дисертанта, є більш прийнятним.

Повертаючись до аргументів прибічників ідеї ніби то пріоритетності законодавчої влади, слід вказати на фактичне ігнорування ними самого сенсу стримувань і противаг, які є найважливішими у практиці "розподілу влад". Система стримувань і противаг фактично ставить у певну залежність здійснення законодавчої влади від позиції органів, віднесених до інших "гілок" (галузей тощо) влади. Достатньо назвати право вето Президента України і право законодавчої ініціативи у парламенті Президента України і Кабінету Міністрів України. В контексті системи стримувань і противаг, встановленої Основним Законом, треба розглядати і повноваження Верховної Ради України щодо формування органів виконавчої влади. До таких повноважень віднесенні надання згоди парламентом на призначення Президентом України Прем\'єр-міністра України і надання згоди ним же на призначення на посади та звільнення з посад Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України (п. 12, 24 ст.85). Відповідні номінації здійснюються Верховною Радою України не самостійно, а у взаємодії з Президентом України.

За будь-яких умов, парламентські повноваження на формування органів виконавчої влади вважаються складовими системи стримувань і противаг. Ці повноваження повинні "урівноважити" повноваження органів – носіїв виконавчої влади, на основі яких останні "стримують" орган законодавчої влади. Тому їх не можна розглядати ізольовано і у підтвердження ідеї пріоритетності законодавчої влади. Сказане стосується і повноважень парламенту щодо контролю за органами виконавчої влади, насамперед за урядом. Ці повноваження складають зміст однієї з головних парламентських функцій, визнаних в теорії конституційного права – контрольної.

Тому, на думку дисертанта, необхідно говорити про особливу (але не першорядну чи пріоритетну) роль законодавчої влади відносно виконавчої влади. Але водночас, за змістом конкретної, конституційно визначеної системи стримувань і противаг, можна говорити про особливу роль виконавчої влади щодо влади законодавчої. Як зазначає проф. В.В. Копейчиков, "Верховна Рада України . . . є саме законодавчим органом, який, не маючи підлеглої йому "вертикалі", здійснює спрямовуюче державне керівництво шляхом розробки та прийняття законів . . . Така роль, такий статус парламенту не тільки не принижує його політичне і правове значення, а, навпаки, підкреслює його особливе місце у системі державної влади" (84, С.18).

Сенс принципу "розподілу влад" полягає, зокрема, в тому, що законодавча влада і виконавча влада є однопорядковими і рівноцінними. З цього не випливає, що вони є рівними або порівненими за юридичним змістом. Нерівність "розподілених влад" зумовлена особливостями конкретної форми державного правління, конкретною ситуацією, що склалася у суспільно-політичному житті тієї чи іншої країни, та іншими об\'єктивними і суб\'єктивними чинниками. Важливе значення має і те, що органи законодавчої та виконавчої влади покликані реалізовувати різні функції, їх діяльності притаманні різні засоби та методи.

Реальну відповідь на питання щодо співвіднесеності законодавчої і виконавчої влади можна отримати шляхом аналізу співвідношення повноважень насамперед вищих органів держави, функціонально поєднаних із законодавчою і виконавчою владою, з урахуванням практики реалізації конституційних положень, які визначають статус відповідних органів. За наших умов – це Верховна Рада України, Президент України і Кабінет Міністрів України.

Завершуючи розгляд питання співвіднесеності законодавчої та виконавчої влади, необхідно вказати і на деякі відповідні політичні характеристики суспільного і державного буття. До них треба віднести те, що, як пише В.Ф. Погорілко, "розподіл влади перетворився у . . . протистояння влад. Не зовсім чітке визначення і розмежування функцій і повноважень веде до того, що кожний вид органів державної влади фактично прагне до повновладдя і переваг щодо іншої влади" (138, С.22). За таких умов може бути здеформований сам смисл поділу влади, що призведе до зміщення акцентів у державному механізмі, не передбаченого Конституцією України. На сьогодні реальний поділ влади на наших теренах, як зазначає проф. М.В. Цвік, "все ще є ідеалом, на шляху втілення якого у життя треба подолати немало труднощів" (176, С.63). Цей поділ має бути здійснений так, щоб забезпечити по-справжньому демократичний режим функціонування державного механізму, взаємодію органів законодавчої і виконавчої влади.

Складнощі, які існують при реалізації конституційного принципу "розподілу влад" супроводжуються формулюванням в юридичній науці певних положень, які, на думку дисертанта, не сприяють їх подоланню. До таких положень можна віднести ті, за якими визнається існування окремої президентської влади. Згадуваний В.Є. Чиркин стверджує, що "в сучасних умовах багатьох країн президентська влада займає особливе положення, вона як і "урядова влада" (цей термін з\'явився порівняно недавно) характеризується своєрідністю" (183, С.15). Частина вітчизняних авторів, прямо, чи не прямо також визнає наявність ще однієї, саме президентської "гілки влади" (45, С.171). При цьому навіть конструюються "конституційні ознаки гілки влади": її уособленість, самостійність, складна структура, наявність тільки їй властивого головного і певного числа допоміжних напрямків діяльності, пов\'язаності з іншими "гілками" влади системою стримувань і противаг (178, С.52).

Наведені та подібні ознаки є досить умовними. Насамперед важко уявити, в чому полягає уособленість і самостійність, скажімо, виконавчої влади за смислом усталеної теорії "розподілу влад". Якщо така уособленість та самостійність віднесені до відповідних органів державної влади, то це є лише умовно правильним. Адже будь-який орган об\'єктивно уособлений, виокремлений в державному механізмі і може вважатися самостійним як носій владних повноважень. Зауважимо також, що абсолютизація якоїсь "самостійності" тієї чи іншої галузі (сфери, вида) влади протирічить самій ідеї єдності державної влади.

Наведені вище "конституційні ознаки гілки влади" тією чи іншою мірою можуть бути сполучені з різними органами, не включеними організаційно до традиційних "розподілених влад". Наприклад, з Прокуратурою України. У наслідок можна сконструювати цілу низку "гілок влади" (контрольна, президентська, виборча тощо), але це не буде мати практичного значення з позицій реальних потреб конституційно-правового регулювання суспільних відносин. Нарешті, класифікація за наведеними ознаками не кореспондується сучасному трактуванню ідеї "розподілу влад" як розподілу головних державно-владних функцій – законотворчості, державного управління і правосуддя – між відповідно спеціалізованими органами. Виникає питання: з якою окремою державно-владною функцією треба асоціювати, скажімо, президентську владу?

За змістом сучасної конституційної теорії президентську владу можна було б пов\'язувати з так званою арбітражною функцією. У зв\'язку з аналізом сутності виконавчої влади в контексті теорії "розподілу влад" треба зазначити, що частина вітчизняних авторів визнає за Президентом України особливе місце в системі органів державної влади (з чим не можна не погодитися) і виводять його за межі своєрідної системи "розподілених влад". Одні з них стверджують, що Президент України відіграє у функціонуванні кожної з "розподілених влад" важливу роль, інші вважають, що він здійснює об\'єднавчу функцію відносно інших органів державної влади, сприяє їх узгодженій ефективній діяльності, забезпечує оптимальну взаємодію "гілок" влади і навіть уможливлює функціонування усієї "системи поділу влади" (21, С.19; 23, С.37; 38, С.33-34; 173, С.36). При цьому звичайно згадують положення ст.102 Основного Закону, за яким Президент України є гарантом додержання Конституції України.

Найбільш категоричною треба вважати позицію проф. В.В. Медведчука, який наголошує, що "Президент держави, який є главою держави і гарантом Конституції, у протиріччях, які можуть виникнути між законодавчою і виконавчою гілками влади, виконує роль арбітра, що розв\'язує ті чи інші спірні питання" (103, С.8). Тим самим, визнається наявність явища президентського арбітражу.

Проблема президентського арбітражу буде докладніше розглянута в наступному підрозділі дисертації. Проте, оцінюючи її в контексті теорії "розподілу влад", зазначимо, що визнання за Президентом України якоїсь арбітражної функції щодо взаємодії "розподілених влад", зокрема щодо взаємовідносин законодавчої і виконавчої влади, по-перше, не відповідає змісту Конституції України, і, по-друге, фактично деформує закріплений нею принцип "розподілу влад". Адже явище президентського арбітражу, прямо чи не прямо, сприймається як зверхнє відносно "розподілених влад". Відповідно зверхньою має бути умовно визнана арбітражна функція відносно законотворчості, державного управління і правосуддя, які сполучені із законодавчою, виконавчою і судовою владою. Об\'єктивно вітчизняні прибічники ідеї президентського арбітражу є близькими до прямого визнання існування президентської влади як ще однієї галузі державної влади.

Що ж до самої концепції окремої президентської влади, то вона генетично пов\'язана з концепцією королівської влади, сформульованою на початку ХІХ ст. Б. Констаном. У розвиток ідей Ш. Монтеск\'є і "намагаючись встановити єдність між розподіленими владами, він насамперед визнав розподіл виконавчої влади на дві особливі влади: владу королівську і владу міністерську, або власне виконавчу владу. Остання – це влада дійсного управління. Завданням королівської влади є забезпечувати єдність та узгодженість усіх інших влад в державі" (49, С.100). Саме концепція королівської влади, яку автор визначив як нейтральну і посередницьку (pouvoir moderatuer), складала стрижень теорії "розподілених влад", сформульованої Б.Констаном.

На думку Б. Констана, відокремленість влади короля і влади міністрів доводилась вже самим існуванням міністерської відповідальності, насамперед політичної відповідальності уряду перед парламентом. Адже, якщо б міністри були просто "слугами монарха", про їх політичну відповідальність не йшлося. За Б. Констаном, не втручаючись в активне управління державними справами, король є відстороненим арбітром у взаємостосунках інших влад. Його відповідна діяльність має бути "запобіжною і такою, що виправляє", і у такий спосіб забезпечувати функціонування, зокрема, власне виконавчої влади. З цією метою королю надавались повноваження: відносно уряду – право призначати і усувати міністрів, відносно парламенту – право дострокового розпуску нижньої палати і право призначати членів верхньої, відносно судів – право помилування.

Концепція Б. Констана відповідала практиці обмеженої, конституційної монархії. Вважається, що відома формула "король царює, але не править" була відображенням ідей саме цього автора. Розглянуту концепцію не можна безумовно екстраполювати на практику сучасних країн, де прийняті змішані республіканські форми правління і де концепція президентської влади (або ідея президентського арбітражу) фактично слугує обгрунтуванню стрижневої ролі глави держави в механізмі здійснення влади, широкому обсягу його компетенції. За змістом цієї концепції, президент концентрує повноваження з реального управління державними справами. Знаменно, що концепція президентської влади знайшла місце у політико-правовій ідеології, поширеної на теренах багатьох пострадянських країн, а формули президентського арбітражу – в текстах конституцій, прийнятих в деяких з них.

Коментуючи цю та інші подібні концепції, відомий російський державознавець М.М.Коркунов ще на початку ХХ ст. писав: “Вчення про королівську владу як владу нейтральну є нікчемним. Королівська влада може, дійсно, змірювати дію інших влад лише тоді, коли вона буде сильнішою їх усіх, але це обов’язково має призвести до їх поглинення королівською владою” (88, С.40). Відповідні тенденції хоча б на рівні конституційної теорії наявні в тих сучасних країнах, де формулюється і поширюється концепція президентської влади. До того ж ця концепція, як і ідеї королівської влади, суперечать теорії Ш.Монтеск’є. Адже, на думку останнього, рівновага “розподілених влад” забезпечується їх взаємодією і взаємовпливом, а не якимось арбітром або посередником, що покликаний їх врівноважувати.

Тертя ж між “владами” є такими, що існуватимуть об’єктивно. В умовах демократичних режимів вони ліквідуються шляхом політичних компромісів, які знаходять у процесі діяльності державних органів. Саме необхідності пошуків таких компромісів слугують по-різному визначені системи стримувань і противаг, теорія функціонування яких ще з часів Ш.Монтеск’є є складовою ідеології “розподілу влад”.

В цілому, необхідно ще раз наголосити, що спроби кваліфікувати нові "гілки влади", інші аніж ті, котрі є конституційно зумовленими, не тільки не відповідають змісту Основного Закону, а є неконструктивними. З цього приводу можна послатися на відомого вченого Ю.М. Козлова, який, обстоюючи практику цінність теорії "розподілу влад", оцінював як "чисто арифметичний, а тому формальний підхід, коли влада подрібнюється на елементи, що відповідають системі державних органів, яка склалась з тих чи інших (нерідко суб\'єктивних) причин". І далі, визначаючи природу будь-якої діяльності, він стверджував: "Фундаментальне в цьому плані значення мають наступні складові (діяльності – В.Є.): рішення, його реалізація (виконання), контроль (нагляд) за реалізацією рішення, включно у першу чергу охоронна функція. Покладена в основу цієї схеми логіка… як уявляється, суттєво вплинула і на творців теорії "розподілу влад" (64, С.6).

Поділяючи в головному цитовані вище думки, дисертант вважає за необхідне додати, що конструювання будь-якої четвертої, п\'ятої тощо "гілки влади" не створить додаткових можливостей в реалізації органами державної влади їх компетенції. Прийняття подібних теоретичних конституцій не є адекватним конституційному механізму здійснення державної влади, що встановлений, і потребуватиме реформування змісту Основного Закону.

Ще одне питання, яке виникає у процесі з’ясування поняття і сутності виконавчої влади в контексті теорії “розподілу влад”, є віднесеність відповідного конституційного принципу до організації і функціонування місцевого самоврядування. Більшість вітчизняних авторів відкидають можливість сполученості ідеї “розподілу влад” з місцевим самоврядуванням. При цьому звичайно звертається увага на те, що в ст.6 Конституції України йдеться про поділ саме державної влади. З іншого боку, іноді застерігають, що зміст частини другої її ст.5 ніби то засвідчує прийняття концепції публічної влади, складовими якої є державна влада і муніципальна влада (189, С.32).

Залишаючи поза коментарями питання про природу, сутність і характер виокремленої з публічної так званої муніципальної влади, необхідно зазначити, що в цілому ряді розвинутих країн на рівні юридичної теорії і практики організація та діяльність органів місцевого самоврядування поєднується з явищем державного управління. Іншими словами, місцеве самоврядування розглядається як певний різновид державного управління, здійснюваного окремими органами, головною ознакою яких є їх формування звичайно шляхом загальних виборів.

Прибічниками такого підходу є частина вітчизняних авторів. І.М. Пахомов категорично зазначає, що “існує багато інших структур виконавчої влади, які, підкоряючись вищій єдності, зберігають свою частку самостійності. Ними є, зокрема, органи місцевого самоврядування” (135, С.18). Вчений констатує, що в Конституції України немає чіткого розмежування сфер інтересів “державної виконавчої влади” і місцевих рад. При цьому він справедливо стверджує, що більшість так званих місцевих інтересів є водночас і загальнодержавними.

Дисертант не поділяє позицію ототожнення виконавчої влади і місцевого самоврядування і вважає, що більш точним є В.І.Борденюк, за яким “державне управління всіма сферами державного і суспільного життя не є виключною функцією органів виконавчої влади. В цьому процесі беруть участь й інші суб’єкти, які за Конституцією України хоч і не належать до органів виконавчої влади, проте здійснюють відповідні управлінські функції” (19, С.210). Такими суб’єктами, зазначає автор, виступають передусім органи місцевого самоврядування. Тому можна вважати, що на конституційному рівні певні засади державного управління визначено насамперед в розділі VІ (”Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади”) і в розділі ХІ (“Місцеве самоврядування”).

Питання віднесеності конституційного принципу “розподілу влад” до організації і функціонування публічної влади на місцевому рівні має практичне значення у зв’язку з існуванням в межах України територіальної автономії – Автономної Республіки Крим (АРК). Проблема природи публічної влади в територіальної автономії є також поза межами даного дослідження. Водночас, на думку дисертанта, правильним є підхід, за яким принцип “розподілу влад” не поширюється на організацію владарювання в АРК.

Тому слушною є оцінка положення ст.5 вже нечинної Конституції Республіки Крим від 6 травня 1992 р. із змінами і доповненнями, за яким “організація і діяльність державних органів Республіки Крим грунтується на розподілі влад: на законодавчу, виконавчу і судову” (80, С.4). По-перше, зміст наведеного положення по суті свідчив про наявність якоїсь “державності” відповідної територіальної автономії, що принципово не відповідає усталеній конституційній теорії. По-друге, в Україні, як і у більшості інших країн, функція законотворчості (законодавча влада) віднесена до єдиного державного органу – парламенту. Звідси об\'єктивно відсутні будь-які “місцеві органи законодавчої влади”.

Що ж до статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим – уряду територіальної автономії, то не можна погодитись з тими авторами, хто вважає його інтегрованим, включеним до системи органів виконавчої влади України (50, С.25). Зауважимо, що Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням з Президентом України (ст.136 Конституції України). До того ж, Президент України може скасовувати не тільки акти Кабінету Міністрів України, а і акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим (п.16 ст.106). Можна стверджувати, що державне управління в АРК організоване з певними особливостями порівняно з іншими відповідними складовими системи адміністративно-територіального устрою України.

Про наявність особливостей можна говорити і за змістом чинної Конституції Автономної Республіки Крим. Однак і в ній природу Ради міністрів Автономної Республіки Крим як органу публічної влади не визначено. В ст.1 цього нормативно-правового акта Рада міністрів Автономної Республіки Крим визнана такою, що є “виконавчим органом Автономної Республіки Крим і здійснює виконавчі функції та повноваження в межах своєї компетенції”. Проте з цього не випливає, чи є названий орган органом державної влади, органом місцевого самоврядування або органом якоїсь “автономної” влади.

Недостатнім для визначення природи статусу Ради міністрів Автономної Республіки Крим треба визнати й окремі положення ст.35 Конституції Автономної Республіки Крим, за якими уряд територіальної автономії визнано як “орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим”, котрий “виконує також державні виконавчі функції і повноваження”, відповідно йому делеговані (127, С.5, 20). На думку дисертанта, наведені положення засвідчують відокремленість владарювання, здійснюваного Радою міністрів Автономної Республіки Крим, від власне державного владарювання органів виконавчої влади України. Більше того, перше з них можна сприймати як своєрідний натяк на організацію владарювання в АРК на засадах “розподілу влад”, що, як зазначалось, є неприйнятним.

Аналіз змісту Конституції Автономної Республіки Крим не дозволяє дійти висновку, як співвіднесена “виконавча влада Автономної Республіки Крим” за природою з власне державною владою і місцевим самоврядуванням. Можливо це питання буде розв’язане в Законі “Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим”, прийняття якого передбачене ст.1 Конституції Автономної Республіки Крим. Однак, наголосимо, що за характером компетенції Раду міністрів Автономної Республіки Крим треба визнати органом, функціонально сполученим з виконавчою владою, з системою відповідних органів державної влади України.

Для з’ясування поняття і сутності виконавчої влади важливе значення має поняття державного управління. Питання про співвідношення вказаних понять було поставлене ще у ХІХ ст., коли почалось становлення теорії так званого адміністративно-державного управління (22, С.6-11). Знаходить своє місце воно і в сучасній зарубіжній літературі, присвяченій проблематиці державного управління і адміністративного права. Відома російська дослідниця І.Л.Бачило зазначає, що терміни “виконавча влада” і “державне управління” є парними і тісно взаємопов’язаними. На її думку, “в історії розвитку державної влади ці терміни перемінно займали пріоритетне місце і пояснювались один засобом іншого” (56, С.26). Питання співвіднесеності державного управління і виконавчої влади є актуальним для вітчизняної юридичної теорії та практики. Для конституціоналістів воно має сенс насамперед для з’ясування сутності виконавчої влади, формулювання її поняття.

Поняття державного управління було вживане за радянських часів, коли теорія “розподілу влад” негативно подавалася як буржуазна і відповідно сприймався термін “виконавча влада”. Саме ж державне управління трактувалось як відносно самостійний вид діяльності держави. Іншими видами такої діяльності на рівні юридичної теорії та практики визнавалась, насамперед, діяльність “власне органів державної влади” (рад), а також правосуддя і прокурорський нагляд. Об’єктивно із запровадженням в незалежній Україні конституційного принципу “розподілу влад” наведена класифікація видів державної діяльності втратила реальне значення. І хоча термін “державне управління” широко вживається у вітчизняній юридичній літературі, він відсутній в Конституції України.

Така відсутність, на думку дисертанта, пояснюється намаганнями на найвищому нормативному рівні зафіксувати відмову від засад функціонування механізму здійснення державної влади, прийнятих на наших теренах у попередні часи. Але відмова від цього терміну не може бути самоціллю. Як справедливо зазначає проф. Н.Р.Нижник, “повсякденна практика державотворення в Україні переконує у необхідності легітимізації та відповідного трактування поняття державного управління” (118, С.23). Тому слід позитивно сприймати офіційне застосування словосполучення “державне управління”, насамперед в нормативно-правових актах.

Так, в Указі Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. вживаний термін “система державного управління”. Цей термін містять тексти Указу Президента України “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України” від13 березня 1999 р. та Указу Президента України “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні” від 29 травня 2001 р. (128,С.13; 129, С.32; 132, С.30). В Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000 р., застосований термін “урядові органи державного управління” (131, С.51). За змістом вказаних нормативно-правових актів складно точно визначити поняття, які позначені відповідними термінами, але в обох випадках йдеться про організацію саме виконавчої влади.

Що ж до конституційної фіксації поняття державного управління, то не можна категорично стверджувати про її необхідність. Достатнім є вживання на відповідному рівні правового регулювання терміну “виконавча влада”. Саме цей термін притаманний техніці конституційної нормотворчості у переважній більшості країн світу. Разом з тим, в деяких конституціях, прийнятих у пострадянських країнах, використовується термін “державне управління” та похідні від нього. При цьому використання таких термінів може бути дещо відмінним. Наприклад, в Конституції Узбекистану вживано термін “вищі органи влади і управління” (73, С.360). Незважаючи на те, що в ній йдеться і про виконавчу владу, зазначений термін слід сприймати як рудимент теорії державного владарювання радянських часів в частині розмежування органів державної влади і органів державного управління.

В інших випадках вживання терміну “державне управління” прямо пов’язане з характеристиками виконавчої влади, з визначенням статусу уряду. Найбільш послідовно відповідний зв’язок відображено в Конституції Білорусії: “Виконавчу владу в Республіці Білорусь здійснює Уряд – Кабінет Міністрів – центральний орган державного управління”. До того ж визначено, що уряд “керує системою підпорядкованих йому органів державного управління та інших органів виконавчої влади”(119, С.164, 165). Можна припустити, що за змістом конституційних положень органами державного управління тут визначено сам уряд як колегіальний орган та інші органи виконавчої влади, керівники яких входять до складу уряду.

Термін “державне управління” пов’язується з явищем виконавчої влади і в цілому асоціюється з компетенцією уряду за конституціями Литви і Киргизстана. У першій встановлено, що уряд "вирішує питання державного управління”, а в другій – що уряд "вирішує усі питання державного управління, за винятком повноважень, віднесених Конституцією до компетенції Президента Киргизької Республіки і Жогорку Кенеша (парламенту – В.Є.)” (119, С.300, 606). Включення подібних формулювань до тексту Конституції України можна було б сприймати як позитивне явище.

За будь-яких умов, на теренах пострадянських країн до терміну “державне управління” існує різне ставлення. Окремі автори, пов’язуючи цей термін з минулим, взагалі пропонують відмовитися від нього. Вони вважають за необхідне замість поняття державного управління застосовувати виключно поняття виконавчої влади (149, С.14-22). Інші фактично ототожнюють державне управління і виконавчу владу (17, С.13-20). Дисертант приєднується до позиції тих вчених, які розглядають явища державного управління і виконавчої влади у певному зв’язку, асоціюють, але не ототожнюють їх.

Як справедливо зазначає проф.Є.Б.Кубко, “нині поняття “державне управління” є передусім суто науковою категорією, яка не збігається з поняттям державного управління, що використовувалося до прийняття конституцій нових незалежних держав, які виникли після розпаду СРСР”. На думку вченого, поняття державного управління значно ширше поняття виконавчої влади, отже “узагальнююче поняття” органу державного управління не збігається за обсягом з поняттям органу виконавчої влади. Він вважає, що державне управління – це “організаційно-правова категорія, яка завжди відображає певний “рівень організації системи управління й держави в цілому” (95, С.5). Н.Р.Нижник пропонує широко визначити державне управління як “діяльність органів та установ усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової) з вироблення і здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства з метою задоволення його потреб, що змінюються” (118, С.24).

З іншого боку, можна і потрібно говорити про державне управління у вузькому сенсі, безпосередньо пов’язуючи його з явищем виконавчої влади. Проф.В.Б.Авер’янов визначає державне управління як “діяльність особливого роду, зміст якої полягає у виконанні правових актів шляхом різних форм організуючого впливу на суспільні явища та процеси” (40, С.11). Конкретизуючи це положення, в іншій своїй публікації він стверджує, що “той вид цієї діяльності (державної – В.Є.), що раніше визначався як “державне управління”, сьогодні повинен тлумачитись як “здійснення виконавчої влади”. При цьому вчений не ототожнює названі категорії, справедливо застерігаючи, що державне управління як владна діяльність здійснюється і поза межами виконавчої влади. А саме – у процесі так званого внутрішньо-організаційного управління, наприклад, в апараті парламенту (5, С.10-11). Автор ще більше “наближає” явища державного управління і виконавчої влади, виходячи з принципової єдності процесу реалізації виконавчої влади зі змістом управлінської діяльності держави: “Виконавча влада і державне управління є своєрідними сторонами – умовно кажучи, “статикою” і “динамікою” – єдиного явища, яке прийнято визначати як управлінську (або адміністративну) сферу діяльності держави” (40, С.37).

Подібні погляди, що зосереджені на відповідному взаємозв’язку державного управління і виконавчої влади, висловлюють інші вчені. Член-кореспондент НАН України В.В. Цветков чітко формулює, що “державне управління – це форма практичної реалізації виконавчої влади” (175, С. 35). Автори російського підручника з адміністративного права оцінюють категорію виконавчої влади як політико-правову, а категорію державного управління – як організаційно-правову. На їх думку, державне управління за своїм призначенням являє собою “державну діяльність, в рамках якої практично реалізується виконавча влада” (11, С.28). Зазначимо, що проблематика теорії державного управління, зокрема визначення поняття останнього, знаходиться в цілому за рамками даного дисертаційного дослідження.

Поділяючи викладені характеристики і оцінки, дисертант вважає за доцільне наголосити на тому, що державне управління у вузькому сенсі складає зміст виконавчої влади як загального явища і забезпечує її функціональне наповнення. При цьому державне управління у вузькому сенсі слід характеризувати не просто як державну діяльність у виконання Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, а і ширше як організуючий вплив відповідно уповноважених органів на розвиток різних сфер суспільного буття. Організаційною основою цього впливу слугує сукупність органів, яка не обмежується конституційно формалізованими носіями (органами) виконавчої влади і включає органи та посадові особи, поєднані з виконавчою владою насамперед функціонально. Особливості сукупності або системи носіїв виконавчої влади зумовлені прийнятою в тій чи іншій країні формою державного правління.

Наведене дозволяє сформулювати поняття виконавчої влади. Виконавча влади – це своєрідна галузь (сфера, вид) публічної влади, зміст якої складає діяльність органів державної влади і органів місцевого самоврядування з метою здійснення управління як цілеспрямованого впливу на розвиток різних сфер суспільного буття шляхом реалізації їх владних повноважень методами і засобами, визначеними конституційним і, насамперед, адміністративним правом. Тим самим, виконавча влада – це, по-перше, один з головних напрямків державної діяльності, який узагальнено визначається як державне управління, по-друге, сукупність або система органів, котрі здійснюють повноваження за змістом цієї діяльності.

Зміст діяльності, яка наповнює поняття виконавчої влади і визначена як державне управління, у загальному вигляді охарактеризований вище. Що ж до органів, які уповноважені на таку діяльність, то усіх їх не можна однозначно називати органами виконавчої влади. Адже, по-перше, виконавча влада реалізується й органами місцевого самоврядування. По-друге, за умов парламентарних і змішаної республіканської форм державного правління з виконавчою владою, функціонально або навіть організаційно, поєднані також державні органи, які конституційно не формалізовані як органи виконавчої влади, про що нижче.

На думку дисертанта, орган виконавчої влади – це виокремлена в механізмі здійснення влади, відносно самостійна його структурна одиниця, яка не тільки реалізує функцію державного управління в межах наданих повноважень, а і конституційно або законодавчо відповідно номінована. За змістом Конституції України, органами виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації). Система органів виконавчої влади України конкретизується законами і певними підзаконними нормативно-правовими актами, насамперед указами Президента України. Разом з тим, виконавча влада, як зазначалось, суб’єктно виражена не тільки власне органами виконавчої влади.

Визначаючи поняття виконавчої влади, необхідно також наголосити, що явище державного управління не можна сприймати спрощено. Самоціллю виконавчої влади не слід вважати якесь абстрактне управління суспільними справами з боку держави. Як справедливо стверджує В.Б.Авер’янов, виконавча влада має бути спрямована на: 1) створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами свої прав і свобод; 2) надання населенню багатоманітних управлінських послуг; 3) здійснення своєрідного “внутрішнього” контролю за виконанням “управлінськими органами”, їх посадовими особами покладених на них обов’язків стосовно забезпечення прав і свобод людини; 4) вжиття відповідних заходів адміністративного реагування у випадках оскарження громадянами рішень та дій, що порушують їх права і свободи (4, С.17).

Подібні позиції займають й інші вітчизняні дослідники. Н.Р.Нижник, визначаючи головні цілі виконавчої влади, визнає за такі “забезпечення безпеки громадян, суспільства, держави; створення умов для реалізації громадянами й організаціями їх прав і свобод, для вільного політичного, економічного, соціального, духовного життя; створення умов для добробуту громадян, суспільства, держави, розвитку держави тощо” (39, С.13). А.П. Заєць зазначає, що "переважно через канали виконавчої влади відбувається реалізація прав і свобод громадян" (52, С.12).

На думку дисертанта, права і свободи людини і громадянина є ключовою категорією для визначення сутності виконавчої влади, а їх реалізація є своєрідним покликанням державного управління. Остання теза випливає з положення ст.3 Конституції України, згідно якого “права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави”.

Нарешті, характеризуючи поняття і сутність виконавчої влади, необхідно вказати, що окремі вітчизняні конституціоналісти класифікують “виконавчу політичну владу” і “виконавчу адміністративну владу”. Як зазначає проф. В.М.Шаповал, “виконавча влада – це сукупність державних органів і установ, які здійснюють владно-політичні і владно-адміністративні функції”. Це своєрідна система, в якій кількісно домінують органи і установи, для позначення яких нерідко використовують термін “адміністративний апарат”, або “апарат державного управління”. Відповідні органи й установи займаються адміністративною діяльністю, однак за своєю природою вони не є такими, що здійснюють політичні функції (187, С.179-180). Поділ виконавчої влади на “адміністрацію” і “політичну владу” характеризує сучасну французьку юридичну науку (46, С.5-6, 39-41). Саме "виконавча політична влада" характеризує функціонування певних вищих органів держави. Сполученість з нею того чи іншого з цих органів зумовлена прийнятою формою державного правління.