<<
>>

Підрозділ 2.1. Історико-правові аспекти становлення конституційних засад виконавчої влади

Як зазначалось, явище виконавчої влади має за витоки ідеологію "розподілу влад". Знайшовши своє відображення в зарубіжному конституціоналізмі, в теорії і практиці конституції як основного закону, ця ідеологія наприкінці ХІХ ст.

була сприйнята і в той чи інший спосіб засвідчена представниками прогресивної політичної думки в Україні. Спочатку "розподілені влади" прямо не згадувались і не визначались відповідними авторами. Про них опосередковано йшлося у зв\'язку з пропозиціями змінити існувавшу або прийняти нову форму державного правління.

Чи не першим у такий спосіб висловився М. І. Костомаров. Застерігаючи необхідність реорганізації державної влади на засадах так званого слов\'янського союзу, він порівнював його з тогочасними США і обгрунтовував сприйнятність на вітчизняних теренах президентсько-республіканської форми правління (141, С.62-63, 66). М. С. Драгоманов у своєму "Проэкте основаній устава украинскаго общества "Вольный союз" – "Вільна спілка" (тут і далі усі цитовані джерела – мовою оригіналу) передбачав, що "министры, назначаемые Главою Государства, должны быть ответственны перед обеими думами (фактично – палатами парламенту – В.Є.) и могут быть отдаваемы ими под суд" (55, С.71). Тим самим він вважав за необхідне запровадити конституційну монархію, наближену за певними ознаками до монархії парламентарної.

Проте ні вказані вище, ні інші вітчизняні автори кінця ХІХ ст. терміни "розподіл влад" і "виконавча влада" не вживали, хоча відповідна політико-правова ідеологія була ними вочевидь сприйнята. Як справедливо зазначалось в літературі, відносно пізнє звернення на наших теренах до ідеї "розподілу влад" було зумовлене об\'єктивними причинами (185, С.12). На час її первісного формулювання та поширення український народ був вже позбавлений державності, що не могло не позначитися на змісті політико-правової думки.

До того ж більша частина України перебувала під імперською самодержавною владою, яка не тільки не передбачала якого-небудь поділу останньої, а й довгий час вкрай негативно ставилася до самих подібних ідей.

Одним з перших політичних документів, де пропагувалась ідея "розподілу влад", був конституційний проект (Основний закон "Самостійної України" Спілки народу українського), оприлюднений у 1905р. Українською народною партією (УНП). Цей проект, як і конституції практично усіх тогочасних держав, відображав ідею "розподілу влад" у вигляді структурно-функціонального визначення державних органів, котрі реалізують відповідні владні повноваження. Ним передбачалось, що "власть законодатна належить ся раді представників і сенатові", а "президентові Всеукраїнської Спілки належить ся власть виконавча, як се основним законом є установлено". Нарешті, зазначалось, що "судова власть належить ся судам і суддям" (55, С.75-84).

Згаданий проект можна вважати унікальним з огляду на певні обставини. По-перше, він був першим політичним документом, оприлюдненим на наших теренах, який можна вважати проектом конституції як основного закону. Це засвідчує його структура і особлива (по суті юридична) "техніка", вживана при його написанні. До того ж зміст розділів, на які поділяється текст проекту, є чи не традиційним для конституцій, прийнятих у ХVІІІ-ХІХ ст. По-друге, у проекті вперше вживано термін "власть виконавча". При цьому у визначенні органів держави, котрі реалізують функції "розподілених влад", проект практично збігався з Конституцією США. Порівняємо хоча б два формулювання: "президентові Всеукраїнської Спілки належить ся власть виконавча" (проект) і "виконавча влада належить Президентові Сполучених Штатів Америки" (ст. 2 Конституції США).

Вплив Конституції США на творців названого проекту також вбачається за змістом інших його положень щодо виконавчої влади. Президента Всеукраїнської Спілки передбачалося обирати шляхом загальних виборів.

Особа президента визнавалась недоторканою, а міністри – відповідальними ("суть відвічальні"). За смислом проекту, ця відповідальність означала політичну відповідальність міністрів перед президентом, адже було передбачено, що "міністрів призначає і усуває президент". Президент Всеукраїнської Спілки був визначений як "головний вождь виконавчих органів", який призначає відповідних "урядників". З цього можна зробити висновок, що він розглядався як первинний носій виконавчої влади. Знаменно, що у проекті, як і в Конституції США, не вживався термін "глава держави", і він не містив будь-якого терміну, котрий би відображав наявність у державному механізмі колегіального органу виконавчої влади (уряду, кабінету тощо).

З іншого боку, можна стверджувати, що зміст проекту УНП не зводився виключно до запозичень відповідного американського досвіду, а був певним синтезом тогочасної теорії і практики конституціоналізму. Свідченням "синтетичного" характеру проекту є його положення, які слід вважати запозиченнями з основних законів деяких європейських парламентарних монархій, прийнятих у ХІХ ст. До таких положень насамперед віднесене наступне: "віддати міністрів судові може тільки хата представників (нижня палата парламент – В.Є.). Судити міністрів має право тільки вищий касаційний суд". Або: "змилування засудженим міністрам може дати президент тільки на жадання однієї з двох хат". У такий спосіб було встановлено спеціальні (із залученням парламенту) процедури притягнення міністрів до суду і помилування.

Об\'єктивно аналізований конституційний проект передбачав організацію державної влади (включно виконавчої), побудовану на засадах президентської республіки. В цьому відношенні на початку ХХ ст. він був чи не єдиним серед документів відповідного характеру. Характерно, що у програмі УНП, оприлюдненій пізніше проекту, фіксувались "елементи" парламентарно-республіканської форми правління. Про це свідчить зміст одного з її положень: "законодавча влада в усій повноті належить парламенту; виконавча влада – раді міністрів, політично відповідальній перед парламентом"(14, С.41).

Визначення політичної відповідальності уряду перед парламентом за вказаних часів по суті відображало намір прийняти засади парламентського правління.

Прийняття парламентарно-республіканської форми правління передбачалось і за змістом положень програми Української партії самостійників-соціалістів (УПСС), до складу якої 1917р. увійшла згадувана Українська народна партія. Програма містила досить широкі положення щодо організації виконавчої влади. Так, "головною виконавчою владою" було визнано президента, або Голову Республіки, і раду міністрів. Тим самим декларувався своєрідний дуалізм виконавчої влади, яка мала бути у якийсь спосіб розподілена між двома названими її носіями. У самій програмі цей спосіб не визначався, а лише застерігалося, що "права Президента ... повинні бути точно зазначені в основних законах Республіки" (14, С.56-57).

Певні висновки щодо можливого розподілу повноважень у сфері виконавчої влади можна зробити з того, що Голову Республіки мав обирати парламент. Як зазначалось вище, майже загальною практикою за умов прийняття парламентарно-республіканської форми правління є наділення обраного парламентом президента здебільшого представницькими повноваженнями.

У програмі відносно детально йшлося про порядок формування ради міністрів. Передбачалось, що президент мав визначати кандидатуру глави уряду, доручивши формування ради міністрів "одному з представників парламентської більшості". Якщо б останній не зміг сформувати раду міністрів, президент надав відповідне доручення "іншому представнику парламентських груп чи політичних течій в державі". Звідси припускалось утворення коаліційного уряду. При цьому встановлювалось, що "вираз недовір\'я" раді міністрів з боку парламенту обов\'язково тягнув її "заміну". Зміст відповідних положень програми засвідчував обізнаність її авторів з теорією і практикою світового конституціоналізму.

Прибічниками прийняття парламентарно-республіканської форми були й лідери деяких інших українських політичних партій соціалістичного спрямування.

У програмі Української партії соціалістів-федералістів (УПСФ) зазначалось, що виконавча влада має належати раді міністрів, і декларувалась необхідність запровадження політичної відповідальності голови ради міністрів та інших її членів перед парламентом. Згідно з пропонованим у програмі порядком, голова парламенту (сейму) мав доручити "одному з членів сеймової більшості" утворити раду міністрів і "бути в ній провідником". Звідси у непрямий спосіб констатувалась відсутність інституту президента.

В цілому подібні положення містила програма Української партії соціалістів-революціонерів (УПСР). В ній, зокрема, зазначалось, що партія буде домагатися "республікансько-демократичної форми правління для України, без президента; зосередження … виконавчої влади в руках Ради міністрів, обраних українським Сеймом і відповідальних в особі Сейму перед усім народом" (14, С.18). В цій програмі, як практично в усіх інших політичних документах, для позначення колегіального органу виконавчої влади уряду застосовувався термін "рада міністрів". В цьому треба вбачати вплив державно-правової практики країн континентальної Європи, у більшості яких уряд мав відповідну назву.

Коментуючи зміст конституційних проектів і політичних програм українських партій щодо організації виконавчої влади, треба звернути увагу на ряд обставин. Парламентарні форми правління (насамперед парламентарно-монархічна) домінували у тогочасному демократичному "державному середовищі". Президентсько-республіканська форма правління об\'єктивно сприймалась як виняток і була прийнята лише у США та в деяких країнах Південної Америки. Важливим було й те, що вказані проекти і програми формулювалися за умов, коли серед національно-демократичних сил України існувало не тільки неприйняття ідеології самодержавної влади, а й побоювання щодо створення авторитарних владних структур, зокрема в особі наділеного широкими повноваженнями президента. При цьому необхідно враховувати, що в тогочасній Європі (на початок ХХ ст.) було тільки дві парламентарні республіки - Франція і Швейцарія, і лише у Франції конституція передбачала пост одноосібного президента.

Все це й зумовило той факт, що в деяких партійних програмах, прямо або непрямо, формулювалась теза про відмову від президентури.

Нарешті, ідеологія парламентського правління відповідала політичним вподобанням лідерів практично усіх тогочасних українських партій соціалістичного спрямування. Значна їх частина знаходилася під впливом вчення Ж. Ж Руссо, котрий опонував Ш. Монтеск\'є і, зокрема, негативно ставився до ідеї "розподілу влад" в тому її виразі, як вона була реалізована в Конституції США. Тому відповідні проекти і програми були фактично зорієнтовані на прийняття парламентарно-республіканської форми державного правління.

Про подібну зорієнтованість можна говорити і стосовно усього періоду існування Української Центральної Ради. Ще в червні 1917р. вона утворила Генеральний Секретаріат, який повинен був перебрати на себе її виконавчі функції. В ІІ Універсалі, ухваленому 3 липня 1917р., зазначалось, що "Центральна Рада виділить наново з свого складу окремий відповідальний перед нею орган – Генеральний Секретаріат, - що буде представлений на затвердження Временного Правительства на Україні." Водночас Центральна Рада прийняла Статут Генерального Секретаріату, або Основи тимчасового управління на Україні, за яким відповідний орган було визначено "вищим органом управління на Україні" (70, С.61, 63). За Статутом, Генеральний Секретаріат "формується Центральною Радою, відповідає перед нею і затверджується Временним Правительством…Центральна Рада затверджує Генеральний Секретаріат в цілому, висловлюючи йому довіря". Як зазначає проф. О.М. Мироненко, Статут Генерального Секретаріату називається в деяких випадках навіть першою конституцією України (106, С.50).

Однак Статут Генерального Секретаріату не було затверджено Тимчасовим урядом у Петрограді як такий, що був спрямований на створення конфедерації. Натомість 17 серпня 1917р. він ухвалив Тимчасову інструкцію Генеральному Секретаріатові Тимчасового Уряду на Україні, за якою "по справах місцевого врядування Україною вищим органом тимчасового уряду є Генеральний Секретаріат, котрого призначає тимчасовий уряд по пропозиціям Центральної Ради" (70, С.65). Тим самим було принципово змінено статус Генерального Секретаріату, що викликало супротив українських політичних кіл. Проте на певний час Тимчасову інструкцію було ними сприйнято.

З ухваленням 20 листопада 1917р. ІІІ Універсалу і проголошенням Української Народної Республіки були по-іншому конституйовані вищі органи: "До Установчих Зборів України вся власть творити лад на землях наших, давати закони й правити належить нам, Українській Центральній Раді, і нашому правительству – Генеральному Секретаріатові України" (70, С.67). Можна припустити, що йшлося про функціональне розмежування законодавчої і виконавчої влад, уособлених відповідно Центральною Радою і Генеральним Секретаріатом, і останній розглядався як орган, покликаний забезпечувати виконання законів. Заслуговує на увагу той факт, що Генеральний Секретаріат уперше було офіційно визначено як уряд: відповідні спроби у попередні роки з різних причин не були успішними.

Як стверджується в літературі, "після проголошення УНР організаційна робота по вдосконаленню структур виконавчої влади республіки…пішла більш жваво і продуктивно" (106, С.61). Ухваленим 9 січня 1918р. ІV Універсалом УНР проголошувалась "суверенною державою українського народу". Зокрема зазначалось, що "власть в ній буде належати тільки народові Україні, іменем якого, поки зберуться Українські Установчі Збори, будемо правити ми, Українська Центральна Рада,... та наш виконуючий орган, який однині матиме назву Ради Народніх Міністрів" (70, С.71). Водночас цей орган визначався і як "Правительство Республіки".

За змістом універсалів важко говорити про особливості взаємозв\'язків, що існували між Українською Центральною Радою і Генеральним Секретаріатом (згодом Радою Народних Міністрів). Однак позначена ними "модель" цих взаємозв\'язків є близькою до тієї, що характеризує парламентське правління. Такий висновок підтверджує і практика функціонування органів, що здійснювали владарювання за часів УНР, досліджена вітчизняними авторами (85, С.109).

Що ж до природи актів, які мали історичну назву універсалів, то їх прийняття слід пов\'язувати з початком реалізації установчої влади за умов тогочасної України. Якщо перші два універсали були по суті політичними деклараціями, то наступні виконали роль актів конституційного значення. ІІІ Універсал конституював УНР як державне утворення і легімітував Українську Центральну Раду та Генеральний Секретаріат як органи влади. ІV Універсал став своєрідним актом презентації нової держави, констатувавши державний суверенітет УНР. Приймаючи їх, Українська Центральна Рада здійснювала установчу владу до обрання відповідного представницького органу.

Програмні положення українських політичних кіл тією чи іншою мірою були відображені в Конституції Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), прийнятої 29 квітня 1918р., але не набувшої чинності через державний переворот. В її розділі третьому "Органи власти Української Народньої Республіки" була зафіксована ідея "розподілу влад" у вигляді організаційно-функціонального розмежування трьох вищих органів – Всеукраїнських Зборів, Ради Народних Міністрів і Генерального Суду. Проте це було зроблено у спосіб, відмінний від запропонованого Ш. Монтеск\'є і вже широко прийнятого на ті часи.

В ст. 23 Конституції УНР було зафіксовано: "Верховним органом власти УНР являються Всенародні Збори, які безпосередньо здійснюють вищу законодавчу власть в УНР і формують органи виконавчої і судової власти УНР". Водночас в ст. 24 зазначалось, що "вища власть виконавча в УНР належить Раді Народних Міністрів"(55, С.107). Тим самим Всенародні Збори не тільки визнавались "вищим" органом законодавчої влади (виникає питання – який або які органи були відносно "нижчими" органами законодавчої влади?), а й фактично набували статусу органу, що верховенствував у державному механізмі. Звідси цілком логічним є висновок про те, що в Конституції УНР були відсутні положення про стримування і противаги, які б збалансовували державний механізм на началах рівнозначущості вищих органів держави.

Не відповідала традиційним поглядам на "розподіл влад" і відсутність у Конституції УНР положень про главу держави – президента. Функції глави держави мав частково здійснювати голова парламенту. В ст. 35 було зазначено, що "Голова Всенародних Зборів, як їх представник, іменем республіки сповняє всі чинності, зв\'язані з представництвом Республіки". Голова Всенародних Зборів "за порозумінням" з радою старшин (одна із структур Всенародних Зборів) мав формувати Раду Народних Міністрів, після чого її склад затверджувався самим парламентом (ст.52). Роль Голови посилювалась і тим, що на випадок його смерті або тяжкої хвороби було передбачене обрання заступника, який повинен був виконувати обов\'язки Голови до обрання відповідної посадової особи новим скликанням Всенародних Зборів. До того ж не була передбачена посада глави уряду. За будь-яких умов, Конституція УНР фіксувала парламентський спосіб формування уряду.

Положення щодо статусу уряду містив розділ п\'ятий Конституції УНР, поіменований "Про Раду Народніх Міністрів Української Народньої Республіки". В ньому у загальному вигляді, що є звичайним для конституційного регулювання, була визначена компетенція відповідного органу: "Рада Народніх Міністрів порядкує всіма справами, які здійснюються по-за межами діяльності установ місцевої самоуправи або дотикають цілої УНР; координує і контролює діяльність цих установ, не порушуючи законом установлених компетенцій їх, та приходить їм в поміч, коли вони до неї звертаються" (ст.50). Було встановлено інститути колективної та індивідуальної політичної відповідальності уряду та його окремих членів перед парламентом: Всенародні Збори більшістю голосів від їх складу могли "висловити недовір\'я" Раді Народних Міністрів у цілому або окремому її члену, що мало тягнути відповідні відставки (ст.57).

Механізмом реалізації відповідальності Ради Народних Міністрів могла бути така форма парламентського контролю за діяльністю уряду, як інтерпеляція. Відповідно до її ст. 56, парламентська фракція або група депутатів у кількості п\'ятнадцяти осіб "можуть ставити Раді Народніх Міністрів чи поодиноким її членам жадання вияснень" ( формулювати запитання – В. Є.). Після того, як Всенародні Збори більшістю голосів прийняли інтерпеляцію до розгляду, міністри повинні протягом семи днів дати пояснення у Всенародних Зборах за її змістом. Відомо, що звичайним наслідком інтерпеляції є застосування відповідних санкцій до уряду: за її результатами у парламенті нерідко ставиться питання про недовіру уряду.

Конституція УНР містила й деякі інші положення, зокрема щодо діяльності членів уряду. Передбачався їх певний імунітет від кримінального переслідування: члени Ради Народних Міністрів могли бути "віддані під слідство й суд за свою діяльність" лише за постановою Всенародних Зборів, прийнятою на основі кваліфікованої більшості у дві третини від їх складу (ст.57). Визнаючи принцип сумісності депутатського мандата і посади в уряді, що є в цілому характерним для країн з парламентарними формами державного правління, Конституція УНР встановлювала обмеження відповідного характеру: члени Всенародних Зборів (депутати) під час перебування у складі Ради Народних Міністрів мали у парламенті тільки дорадчий голос (ст.59).

В цілому треба зазначити, що Конституція УНР була досить типовим актом відповідного характеру. Її можна віднести до так званих нових конституцій, тобто до тих, які були прийняті у період між світовими війнами. Відомий український юрист А. Яковлів, що був учасником тогочасних подій, писав: "Загалом беручи, конституцію Ц. Ради (Конституцію УНР 1918р. – В. Є.) складено на зразок європейських і американських конституцій з деякими особливостями" (198, С.308). На більшості з цих особливостей було зосереджено увагу вище. Подібні думки висловлював і академік С. С. Дністрянський, який зазначав, що "українська конституція центральної ради придержується загальних принципів європейських конституційних систем, не приймаючи радянського устрою" (44, С.316).

Проблематика організації і функціонування виконавчої влади була присутня і в конституційних проектах, оприлюднених в наступні періоди визвольних змагань 1917-1920р.р. Однак зі зміною суспільно-політичних обставин, з ускладненням зовнішньо і внутрішньополітичної ситуації змінився зміст відповідних пропозицій. Парламентське правління з усіма можливими його формами залишалося принадливим для ідеологів тогочасного українського державотворення. Однак реалії спонукали їх проявляти інтерес до авторитарних форм організації влади. Відповідно трансформувалися і підходи до конституювання виконавчої влади.

29 квітня 1918 р., водночас з оголошенням себе “Гетьманом всієї України”, П.Скоропадський ухвалив Закони про тимчасовий державний устрій України. За цим актом, “влада управління належить виключно до Гетьмана України в межах всієї Української Держави", а “напрямок і об’єднання праці окремих відомств по предметах як законодавства, так і вищого державного управління накладаються на Раду Міністрів” (41). Водночас передбачалось існування Кабінету, статус якого був неясним. Колегіальний характер відповідного органу випливав з порядку його утворення: Гетьман мав призначати Отамана Ради Міністрів, який формував Кабінет і представляв його на затвердження Гетьману. Можна припустити, що тим самим запроваджувалась кабінетна модель колегіального органу, який мав допомагати Гетьману у здійсненні управління державними справами.

Отаман Ради Міністрів, або Отаман-Міністр, а також міністри мали відповідати перед Гетьманом “за загальний хід державного управління”. Кожен з них окремо був визнаний відповідальним за власну діяльність. Рада Міністрів відігравала важливу роль в законотворчому процесі. Було визначено, що закони розробляються міністерствами “по належності” і передаються для розгляду до Ради Міністрів. Ухвалені нею акти повинні були передаватися на затвердження Гетьману. Важливе місце мала займати Державна Генеральна Канцелярія, утворена для “керування справами Ради Міністрів”. Очолював її Генеральний Секретар, який призначався Гетьманом, але до складу Ради Міністрів не входив.

В цілому слід зазначити, що у період існування Української Держави (гетьманат П.Скоропадського) фактично було запроваджено монархічну форму правління. Тогочасним ідеологом української монархії був В.Липинський, який вважав, що парламентаризм на наших теренах призвів би до повторення досвіду “козацької руїни”. З огляду на це, він пропонував організувати державну владу на засадах дуалістичної монархії, за умов якої гетьман мав зосередити виконавчу владу і поділяти законодавчу владу з парламентом. Можливо, що у разі передбаченого Законами про тимчасовий державний устрій України “обрання Сойму і відкриття його діяльності” подібна перспектива була б реалізована.

Слід погодитися з С.С.Дністрянським, який зазначав, що, “порівнюючи цей закон про державний устрій України з конституцією Української Народної Республіки та з іншими конституційними актами Європи, бачимо діаметральну протилежність в тому, що закон гетьмана Скоропадського встановлює абсолютистичну монархію. Цей закон не є конституцією, лише самодержавною постановою” (44, С.317-318). Характерно, що, зокрема, за наслідками буття Української Держави В.Липинський з часом став обстоювати ідею запровадження парламентарної монархії (142, С.191, 195-196).

У період існування Української Держави проводилася робота установчого характеру, яка засвідчувала намір уточнити прийняту форму державного правління. Особливий інтерес викликає досі широко не обнародуваний конституційний проект самого П.Скоропадського (179). Згадуваний проект – це власноручно виправлений Гетьманом текст проекту Основних Законів Російської Імперії, підготовленого на початку ХХ ст. Відомо, що названі Основні Закони було введено у 1906 р.

У виправленому вигляді проект мав назву “Проект Основних Законів Української Держави”. За ним передбачалось, що Україна – це “спадкова конституційна монархія з Королем на чолі” (ст.24). Прикметно, що Гетьман викреслив з первинного проекту ряд положень, які об’єктивно мали демократичний характер і могли вчинити обмежуючий вплив на його владу. Прикладом такого положення може бути припис щодо розгляду парламентом звітів про виконання державного розпису (бюджету). Викреслені також були важливі положення щодо організації та діяльності парламенту.

Проект містив розділ, поіменований “Про міністрів”. Зміст і обсяг цього розділу засвідчував, що відповідні посадові особи були покликані виконувати по суті допоміжну роль щодо здійснення державного владарювання самим монархом. Було передбачено, що “для управління державою” Король призначав Голову Міністрів, або Державного Канцлера, а за поданням останнього – міністрів. Державний Канцлер головував в Кабінеті Міністрів, до складу якого, окрім нього, входили усі міністри (ст.66). За проектом встановлювався принцип несумісності членства в Державній Раді (парламенті) і посади на державній службі. Виняток припускався лише для тих, кого призначали міністрами.

Встановлювалась вимога, за якою усі акти Короля “по управлінню державою” треба було скріплювати підписом міністра, без чого вони не мали юридичної сили (ст.30). З іншого боку, Державний Канцлер й міністри визнавались індивідуально відповідальними (вочевидь перед Королем) за свої особисті дії, за дії підлеглих у виконання їх вказівок і за скріплені ними акти Короля (ст.67). Тим самим скріпленню надавався характер, притаманний відповідним діям “слугам монарха” за часів феодального абсолютизму.

У проекті є досить абстрактний припис, згідно з яким “Державний Канцлер та інші міністри у сукупності відповідають перед Сенатом за загальний хід державного управління” (ст.68). Однак ніякого механізму такої відповідальності, що має колективний характер, не було передбачено. До того ж важко узгодити ймовірну відповідальність Ради Міністрів перед парламентом – Державною Радою, яка може мати виключно політичний характер, з колективною відповідальністю Ради Міністрів перед Сенатом, котрий у проекті визначений “вищим верховним судом” і “верховним охоронцем закону” (ст.94). Додамо, що в аналізованому розділі проекту визначено спеціальний порядок притягнення міністрів Королем до суду за “навмисне порушення основного закону і завдання тяжких збитків інтересам держави” (ст.69).

Суттєвим є і те, що у проекті передбачалась участь Ради Міністрів у законотворчому процесі: “проекти законів до подання їх на обговорення Королю подаються на обговорення Раді Міністрів і Сенату” (ст. 59). Попри неясність наведеного положення, важко припустити, що відповідні дії Ради Міністрів і Сенату мали б вчинятися раніше, аніж до ухвалення законопроектів Державною Радою.

Аналіз конституційного проекту П.Скоропадського засвідчує, що його автор відкидав основні положення ідеології парламентаризму, поширеної на ті часи. Знаменно, що про задекларований ще у перший день режиму намір “установити новий порядок виборів до Українського Сойму” згадали лише наприкінці його існування. У листопаді 1918 р. на засіданні Ради Міністрів було ухвалено постанову щодо необхідності прийняття виборчого закону. Однак, у грудні того ж року гетьманат був зліквідований, і почався період Директорії УНР, з яким пов’язаний відповідний період історії становлення конституційних засад виконавчої влади в Україні.

26 грудня 1918 р. Директорія УНР, до складу якої спочатку входило п’ять осіб, оприлюднила Декларацію, в якій самовизначилася як “уповноважена силою і волею трудящих класів України – Верховна Влада Української Народньої Республіки”. Як “тимчасова верховна влада революційного часу”, вона проголосила намір передати свої повноваження народу в особі Конгресу Трудового Народу України, що мав бути обраний. Останній був визначений як “революційне представництво організованих працюючих мас” (70, С.100). Як зазначається у вітчизняній літературі, “у період збройної боротьби з П.Скоропадським та певний час після її закінчення Директорія УНР була революційним органом з диктаторськими правами, обіймаючи законодавчу, виконавчу та судову владу” (146, С.151-152).

Сформований за результатами виборів, Трудовий Конгрес України 28 січня 1919 р. ухвалив універсал, яким було визначено вищі органи держави. За цим актом, на період між засіданнями Трудового Конгресу України “вища влада” мала належати Директорії. Було встановлено, що “владу виконавчу – Директорія має доручити Раді Народних Міністрів, яка відповідає за свою роботу перед Трудовим Конгресом, а на час перериву його засідань, перед Директорією Української Народньої Республіки” (70, С.110).

Водночас було прийнято акт, який мав назву Закон про форму влади на Україні. Одне з його положень застерігало, що "Конгрес Трудового Народу України стоїть проти організації робітничої диктатури і висловлюється за демократичний лад на Україні" (30; 43. С.19). З іншого боку, ним по суті підтверджувався статус Директорії як "верховної влади", щоправда тимчасової – "до скликання слідуючої сесії Трудового Конгресу". Передбачалось, що виконавчу владу уособлюватиме Рада Народних Міністрів, яка мала затверджуватись Директорією і відповідати перед нею "в час перерви сесії Конгресу". Однак названий акт фактично не визначав повноваження Ради Народних Міністрів. До того ж, як зазначається в літературі, за його змістом “проблема розподілу "сфер впливу" між Директорією й Радою народних міністрів залишається нерозв’язаною” (86, С.66).

Законом про форму влади на Україні було встановлено, що до “слідуючої” сесії Конгресу Трудового Народу України (яка так і не відбулася) Директорія прийматиме закони, “необхідні для оборони Республіки”. 14 лютого 1919 р. сама Директорія прийняла Тимчасовий закон про порядок внесення і затвердження законів в УНР, яким вимагалось попереднє схвалення законів Радою Народних Міністрів, після чого Директорія мала їх затверджувати. Такий же порядок передбачався щодо прийняття власне урядових актів. Разом з тим, у “надзвичайних випадках” закони могли видаватись Директорією і без попередньої ухвали. Окрім повного контролю за сферою законотворчості, Директорія здійснювала такий же контроль у сфері виконавчої влади. Навіть з питань формування Ради Народних Міністрів вона мала по суті дискреційну владу, адже відповідні процедури не були юридично зафіксовані.

Суттєві зміни були внесені Законом про склад Директорії від 7 травня 1919 р., за яким визнавалися дійсними тільки ті її рішення, котрі приймалися за участю Голови Директорії (С.Петлюри). За постановою Директорії від 15 листопада 1919 р., на час відсутності на території УНР інших її членів, повнотою влади наділявся Голова Директорії. Однак це не вирішило проблему взаємовідносин між Директорією і Радою Народних Міністрів. Як стверджують О.Л.Копиленко і М.Л.Копиленко, “основою суперечностей стало вже відоме питання: наскільки Директорія як “верховна влада Республіки”, або її “колективний глава” може втручатися у конкретну повсякденну діяльність Ради народних міністрів, роль якої у виконавчій вертикалі так і не була чітко окреслена” (87, С.149). Спроби здійснити відповідне розмежування були відкинуті Головою Директорії, який не затвердив ухвалений урядом спеціальний закон.

Продовженням таких спроб можна вважати два закони, затверджені Головою Директорії 12 листопада 1920 р., тобто за кілька днів до її фактичного краху і ліквідації тогочасної національної державності. Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР встановив, що “Верховна Влада Української Народньої Республіки тимчасово організується шляхом нижчезазначеного розмежування та координування вищих державних функцій поміж Директорією, Державною Народньою Радою і Радою Народніх Міністрів” (29). При цьому Директорія по суті ототожнювалась з її Головою: в названому акті містилася загальна формула – “Директорія Української Народньої Республіки в особі Голови Директорії”.

Закон про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР визначив, зокрема, компетенцію Директорії. Вона була уповноважена затверджувати ухвалені (прийняті) Державною Народною Радою закони і угоди з іншими державами, затверджувати здійснені Радою Народних Міністрів призначення і звільнення, видавати на пропозицію Ради Народних Міністрів акти амністії і помилування, представляти УНР у відносинах з іншими державами. Це останнє повноваження Директорія мала реалізовувати спільно з Головою Ради Народних Міністрів, який був визначений як відповідальний за його здійснення.

Окремо було виділено повноваження Директорії щодо формування уряду: вона мала призначати Голову Ради Народних Міністрів і затверджувати сформований ним склад Ради Народних Міністрів. Аналізований акт включав розділ, поіменований “Рада Народніх Міністрів”. В ньому визначався склад уряду, регламентувались питання організації засідань Ради Народних Міністрів, діяльності міністерств та деякі інші. Але, головне, було зафіксовано, що “Рада Народніх Міністрів за діяльність уряду відповідає перед Державною Народньою Радою”. Іншими словами, було встановлено політичну відповідальність уряду перед представницьким органом, якому тимчасово “до скликання Парламенту” мала належати законодавча влада.

Організації представницького органу було присвячено другий акт, затверджений Головою Директорії 12 листопада 1920 р. – Закон про Державну Народну Раду УНР. Одним з повноважень Державної Народної Ради, що мала бути сформована за результатами виборів, визначався “контроль діяльності Уряду шляхом: 1) інтерпеляції, 2) запитань, 3) призначення окремих парламентарних анкетних або слідчих комісій” (29). Найбільш детально була врегульована процедура інтерпеляції, яка могла бути подана до уряду або до окремих його членів. І хоча зв’язок між інтерпеляцією чи іншими формами контролю за урядом і його відповідальністю не був прямо визначений, застерігалось, що “Рада Народніх Міністрів або окремі міністри, що їм Державна Народня Рада висловить недовір’я, уступають з Уряду”. Тим самим позначався інститут колективної та індивідуальної політичної відповідальності уряду перед представницьким органом.

До сказаного додамо, що Рада Народних Міністрів мала відігравати важливу роль у законотворчості. Зокрема, згідно із Законом про тимчасове верховне управління та порядок законодавства в УНР, внесені до Державної Народної Ради законопроекти або ухвалювалися нею самою, або передавалися на “остаточне розв’язання” Раді Народних Міністрів. Прийняті у той чи інший спосіб відповідні акти надавалися Головою Державної Народної Ради разом з Головою Ради Народних Міністрів на затвердження Голові Директорії. Останній був уповноважений накладати вето (відповідний термін не вживався) на акт, прийнятий представницьким органом. Вето долалось шляхом повторного прийняття акта за звичайною процедурою.

З викладеного можна зробити загальний висновок про відсутність чіткого розмежування компетенції у сфері законотворчості між урядом і органом, що був по суті предпарламентом. Такий же висновок випливає з положення згадуваного вище закону, за яким у періоди, коли Державна Народна Рада не функціонує, “Рада Народніх Міністрів в необхідних випадках може ухвалювати постанови, що вимагають для свого видання законодавчого шляху”. Ці постанови після затвердження Головою Директорії набували чинності закону. Після поновлення засідань Державної Народної Ради вони “поступають поза чергою” на її затвердження і в разі незатвердження втрачають силу. Характерно, що саме уряду надавалися “всі права і обов’язки” Державної Народної Ради до її сформування.

В умовах, що склалися на момент затвердження двох аналізованих законів, їх поява об’єктивно мала номінальне значення. Однак, хоча вони і не були реалізовані, аналіз їх змісту дозволяє скласти уяву про тенденції державно-правового розвитку України. Разом з тим не можна категорично стверджувати, що, як зазначалось в літературі, суть процесу державотворення за вказаних часів “полягала в поступовому переході від парламентської до президентсько-парламентської моделі організації влади” (87, С.150). Декларовані самою Директорією тимчасовість, її перехідний характер супроводжувались відмовою від головних складових усталеної ідеології “розподілу влад”. Тому будь-яка класифікація прийнятої тоді форми державного правління за традиційними критеріями буде умовною. На думку дисертанта, можна стверджувати, що тогочасна українська держава поєднувала реальні і формальні (юридично зафіксовані) ознаки авторитарної організації державного владарювання з певними, здебільшого формальними ознаками, які характеризують явище парламентаризму.

Важливе значення для з’ясування ретроспективи державотворення в Україні, зокрема становлення засад виконавчої влади, дає аналіз тогочасних конституційних проектів, В серпні 1920 р. в умовах перманентної політичної кризи Рада Народних Міністрів утворила Комісію по виробленню Конституції УНР. У вересні-жовтні за результатами її роботи був підготовлений конституційний проект під назвою “Основний Державний Закон Української Народньої Республіки”, який також з об’єктивних причин не став правовим актом. Вже у першій статті (“артикулі”) цього проекту загально позначалась форма державного правління, яку передбачалось сприйняти: УНР мала бути державою “з демократично-республіканським, на основах парламентаризму устроєм” (180).

У проекті фіксувались ідеї народного суверенітету і “розподілу влад”. Було проголошено, що “повнота влади в Українській Державі належить загалу її громадян, що здійснює сю владу в справах законодавчої влади через Державну Раду, в справах виконавчої влади – через Голову Держави і Раду міністрів, в справах справедливості – через незалежні суди” (ст.2). До часу скликання Державної Ради, яка мала бути сформованою шляхом загальних виборів, законодавча влада була віднесена до Державного Сойму, “склад і спосіб вибору” якого передбачалось визначити спеціальним законом. Тим самим, по-перше, ідеї “розподілу влад” надавалось значення конституційного принципу, по-друге, носіями виконавчої влади на конституційному рівні визнавались одноосібний глава держави, який не був названий президентом, і колегіальний орган, що по суті виконував роль уряду.

Конституційний проект містив розділи, поіменовані “Голова Держави” і “Правительство”. Було передбачено, що перший Голова Держави мав бути обраний першим скликанням Державної Ради (ст.119). Відомо, що такий порядок заміщення поста глави держави характерний для парламентарних республік. Подальший порядок відповідних виборів визначався законом, але з тексту проекту випливало, що ці вибори також були б непрямими і відбувалися б у представницькому органі. У перехідних положеннях встановлювалось, що “до хвилі вибору Голови Держави Державною Радою – Головою Держави є Симон Петлюра” (ст.151).

Особливістю аналізованого проекту слід вважати те, що ним передбачалась можливість судового переслідування Голови Держави. З цієї метою необхідно було “поставити Голову Держави у стан обвинувачення за державну зраду і порушення Основного Державного Закону” (ст.98). Для цього Державний Сойм мав прийняти рішення більшістю у дві третини від присутніх, за умов присутності не менш як половини “дійсної кількості” його членів. У такому випадку Голова Держави повинен був “негайно усунутися” від подальшого здійснення повноважень до прийняття рішення по справі Найвищим Державним Судом. До складу цього суду входили усі судді найвищих судів загальної і спеціальної юрисдикції (касаційного і адміністративного). Його юрисдикція поширювалась на міністрів, а також на членів Державного Сойму.

Проект визначав повноваження Голови Держави, більшість яких можна вважати традиційними для глави держави за умов парламентарного правління. Він, зокрема, був уповноважений розпускати (“розв’язувати”) представницький орган, причому підстави відповідної дії не визначалися. Однак передбачалось, що усі акти Голови Держави “мусять мати підписи його та відповідного міністра, який своїм підписом бере на себе відповідальність перед Державним Соймом за законність наказу" (ст.108). Голова Держави був наділений правом вето (цей термін у проекті також не вживався) щодо актів, прийнятих Державним Соймом. Вето долалося таким же порядком, який був передбачений згадуваним Законом про Державну Народну Раду УНР. Знаменно, що, як і в законі, уряд був уповноважений оприлюднювати акти, прийняті представницьким органом.

Заслуговує на згадку і загальне положення проекту, за яким “Голова Держави має вищий догляд за законністю урядування” (ст.106). Це положення певною мірою подібне тим приписам сучасних конституцій, які констатують або припускають президентський арбітраж. З іншого боку, його можна сприймати як юридичну формулу, що засвідчує причетність Голови Держави до здійснення виконавчої влади. Інших положень відповідного смислу проект не містив.

Конституційний проект встановлював загальний порядок формування уряду: Голова Держави за пропозицією Голови Державного Сойму призначав і звільняв Голову Ради міністрів, а за поданням останнього - інших міністрів (ст.111). І хоча про інвеституру уряду не йшлося, спосіб його формування можна було визначити як парламентський. На перехідний період, тобто до виборів Державної Ради і обрання нею Голови Держави, передбачався тимчасовий порядок формування уряду, за яким відповідні призначення здійснювались тимчасовим же Головою Держави (яким було проголошено С.Петлюру) самостійно. Застерігалось, що протягом перехідного періоду уряд в цілому й окремі міністри мали відповідати “за своє урядування” перед Головою Держави (ст.156).

В конституційному проекті визначалось, що “міністри, а з їх доручень товариші (заступники – В.Є.) міністрів та інші вищі урядовці, мають право брати участь в засіданнях Державного Сойму та його комісій і промовляти поза чергою. Голосувати в Державному Соймі вони можуть тільки тоді, коли є його членами”. За вимогою Державного Сойму або комісії міністр був зобов’язаний бути присутнім на відповідному засіданні з метою “подати пояснення або вислухати бажання та заяви” (ст.125). Але, головне, тим самим припускалась сумісність мандата члена Державного Сойму і посади в уряді.

Проектом передбачалась колективна та індивідуальна відповідальність уряду перед представницьким органом (парламентом). Згідно з його положеннями, члени уряду “є відповідальні перед Державним Соймом… кожний в своїм обсязі ділання, за згідність всіх урядових актів Голови Держави та власних урядових актів з законами, а також за законний біг справ в підлеглих їм галузях адміністрації. Крім того Рада міністрів відповідає солідарно перед Державним Соймом за загальний напрям політики” (ст.120). При цьому досить докладно регламентувалась процедура інтерпеляції, подібна тій, що з часом була передбачена згадуваним вище Законом про Державну Народну Раду УНР. І хоча у проекті, як і в Законі, зв’язок між інтерпеляцією і політичною відповідальністю уряду не встановлювався, одним з його положень фіксувалось право Державного Сойму “висловити недовір’я Раді міністрів, або поодиноким міністрам”, наслідком чого мала бути їх відставка (ст.106).

Значне місце в розділі проекту, поіменованому “Правительство”, займали положення щодо організації уряду, функціонування міністрів тощо. Окремою статтею визначався статус Голови Ради міністрів: "Він надає напрям політиці Правительства, головує в Раді міністрів і пильнує, щоби було погодження в діяльності між поодинокими міністерствами” (ст.122). При цьому проектом по суті не визначалися повноваження Ради міністрів, що взагалі довгий час було характерним для конституційного регулювання сфери виконавчої влади. Водночас у перехідних положеннях було встановлено, що “до часу зібрання Державного Сойму законодавчу владу виконує Рада міністрів в межах сього Основного Державного Закону”, і кожний прийнятий урядом законодавчий акт мав бути затверджений Головою Держави (ст.155-156).

Підводячи певні підсумки, слід наголосити, що проект урядової Комісії з виробленню Конституції УНР був спрямований на запровадження державного ладу, який би функціонував на певних засадах парламентського правління. Порівнюючи його з конституціями, прийнятими у період між двома світовими війнами, необхідно вказати на високий рівень юридичної техніки, вживаної авторами проекту, на урахування ними основних здобутків теорії і практики тогочасного світового конституціоналізму.

У період визвольних змагань 1917-1920 рр. було також підготовлено кілька проектів, авторами яких були окремі вчені або політики. Один з найбільш відомих є конституційний проект проф. О.Ейхельмана, який був членом Комісії з виробленню Конституції УНР. Цей проект був представлений на її розгляд, але відхилений (70, С.149-219). Цікавим є проект конституції Західно-Української Народної Республіки, укладений С.С.Дністрянським наприкінці 1920 р. і обнародуваний лише в наші дні (161, С.161-185). Обидва проекти містили положення, присвячені виконавчій владі. Враховуючи неофіційний характер цих та інших авторських проектів, їх розгляд залишено за рамками даного дисертаційного дослідження. Разом з тим, їх не можна сприймати окремо від державно-правового розвитку України за відповідних часів.

З відомих причин цей розвиток не набув завершення, хоча сформував певні тенденції, які врешті-решт знайшли вияв за змістом сучасного конституційного процесу. Такий висновок можна зробити, порівнявши відповідні проекти і прийняті правові акти періоду визвольних змагань 1917-1920 рр. з конституційною нормотворчістю 90-х років минулого століття. Зазначене порівняння підтверджує наступність державно-правового розвитку України, зв’язок між його історією і сьогоденням. Цей зв’язок із значними застереженнями можна дослідити і на прикладі еволюції державного механізму за радянських часів.

Після руйнації національної державності і утвердження на українських теренах нової форми – Української Соціалістичної Радянської Республіки (УСРР) – настав новий період державно-правового розвитку. Однією з головних ознак цього періоду було відторгнення ідеології "розподілу влад", зокрема, на рівні юридичної теорії і практики. Як зазначається в літературі, "ленінський постулат про необхідність поєднання законодавчої і виконавчої влади… вчиняв постійний гіпнотизуючий вплив на усі багаточисельні і такі, що повторювалися, політичні і державно-правові заходи, за допомогою яких в Ради, як це думалось, вливалися реальні життєві сили. Проте чітко проявилась їх декларативність, а тому і безплідність" (63, С.14). Тому терміни "розподіл влад", "виконавча влада" тощо за радянських часів вживалися лише в контексті критики буржуазної держави та її інститутів.

Ключовою позицією теорії радянської влади була теза про повновладдя рад та їх єдність як системи відповідних органів. Але реально ця теза камуфлювала неформальне, а з прийняттям у 1977-1978 рр. так званих конституцій розвинутого соціалізму (союзної і республіканських) – багато в чому і формальне повновладдя комуністичної партії. За будь-яких умов, проголошення повновладдя рад об\'єктивно заперечувало існування виконавчої влади як одного з видів державного владарювання.

Уперше відповідні приписи містила Конституція УСРР, прийнята 10 березня 1919 р. ІІІ Всеукраїнським з\'їздом Рад (55, С.175-181). При цьому слід враховувати, що нею закріплювалась організація радянської влади, яка існувала на частині українських земель, починаючи з грудня 1917 р., і була запозиченням досвіду так званого радянського будівництва у тогочасній Росії. За змістом цей акт був більше подібний до політичного документа, аніж до основного закону, що зумовлювалось його реальним соціальним призначенням.

Конституція 1919 р. містила структурну частину під назвою "Організація Центральної влади". Органами "Центральної Радянської влади" визнавались Всеукраїнський з\'їзд Рад Робітничих, Селянських та Червоноармійських депутатів, Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет Рад (ВЦВКР, або ВУЦВК) і Рада Народних Комісарів (ст.7). "Вищою Владою" визначався З\'їзд, який мав формуватися шляхом так званих класових виборів, тобто на основі обмеженого виборчого права. Відповідну роль у період між з\'їздами мав виконувати ВЦВКР (ст. 10). Останній обирався З\'їздом на період його повноважень і визнавався відповідальним перед ним. В цілому компетенція З\'їзду і ВЦВКР було розмежована досить умовно.

Згідно зі ст.11 Конституції 1919 р., і З\'їзд ВЦВКР "дають загальний напрямок діяльності Робітничо-Селянського Уряду і всіх органів Радянської влади в країні". Передбачалось, що виключному віданню ВЦВКР належить, зокрема, призначення і звільнення Голови Ради Народних Комісарів та народних комісарів. Застерігалась можливість щорічного оновлення складу Ради Народних Комісарів. При цьому було зафіксовано, що Рада Народних Міністрів є відповідальною як перед ВЦВКР, так і перед З\'їздом (ст.12). Однак механізму такої відповідальності в Конституції 1919 р., як і в інших радянських конституціях, не було передбачено. Це ще раз засвідчує їх здебільшого декларативно-політичний характер.

Розглядуваним актом визначалось, що "завідування окремими галузями керування країни" мали здійснювати відділи ВЦВКР і народні комісаріати (ст.14). Водночас встановлювалось, що членами Ради Народних Комісарів призначаються керівники відділів ВЦВКР, а також інші особи, окремо призначені Всеукраїнським Центральним Виконавчим Комітетом (ст. 15). У такій спосіб організаційно і функціонально поєднувалися ВЦВКР і "робітничо-селянський уряд". Прикметно, що передбачалося право Ради Народних Комісарів "брати на свій розгляд питання і справи, що стосуються до законодавства і загального керування" (ст. 16). Зазначимо, що відповідні дії уряд міг вчиняти на основі повноважень, делегованих ВЦВКР, або на основі власної ініціативи. В останньому випадку акти Ради Народних Комісарів мав затверджувати Всеукраїнський Центральний Виконавчий Комітет. Все це засвідчувало відмову від "розподілу влад", прийняття політико-правової ідеології, стрижнем якої було "поєднання законодавчої і виконавчої державної роботи", або "злиття управління із законодавством", про що писав В.І.Ленін.

Розглянута модель державного владарювання була збережена за Конституцією УСРР, прийнятою 15 травня 1929 р. ХІ Всеукраїнським з\'їздом Рад (55, С.192-207). В ній також заперечувався "розподіл влад" і фіксувалось повновладдя рад. Водночас були дещо відкориговані компетенційні взаємовідносини між найвищими ланками державного механізму, статус яких визначався окремим розділом під назвою "Організація радянської влади. Органи центральної влади".

"Верховним органом влади" визначався Всеукраїнський з\'їзд рад робітничих, селянських та червоноармійських депутатів. Передбачалось, що він, зокрема, "заслуховує і затверджує звіти про діяльність робітничо-селянського уряду і дає загальний напрямок роботі Уряду Української соціалістичної радянської республіки в царині політики й народного господарства" (ст.22). Як і раніше, встановлювався так званий дуалізм представницького органу: у період між з\'їздами Всеукраїнський центральний виконавчий комітет розглядався як "верховний законодавчий, розпорядчий та виконавчий орган влади" (ст.25). Цей орган був уповноважений формувати Президію і утворювати Раду народних комісарів (ст.29). Президія ВЦВК номінувалась як "вищий законодавчий, виконавчий та розпорядчий орган влади" (ст.32). У період між його сесіями Президія могла скасовувати і призупиняти акти Ради народних міністрів і окремих народних комісаріатів (ст.33).

В Конституції 1929 р. детально регламентувались питання організації Ради народних комісарів та окремих комісаріатів. Сам уряд визначався як "розпорядчий та виконавчий орган Всеукраїнського центрального виконавчого комітету". Як зазначалось в літературі, "таким чином, у ще більшій мірі, ніж раніше, в Конституції підкреслювався органічний зв\'язок між вищим представницьким органом і урядом" (31, С.127). Водночас нею було встановлено, що Рада народних комісарів "здійснює загальне управління Української соціалістичної радянської республіки" (ст.38). Уряд був визнаний відповідальним перед Всеукраїнським з\'їздом рад, Всеукраїнським центральним виконавчим комітетом та його Президією (ст.40). В аналізованому акті також йшлося про склад Ради народних комісарів і містився перелік народних комісаріатів, на яких було покладене "безпосереднє керівництво окремими галузями державного управління" (ст.42). Зазначимо, що саме в Конституції 1929 р. було уперше на відповідному рівні вживано термін "державне управління".

Повновладдя рад фіксувалось і Конституцією (Основним Законом) Української Радянської Соціалістичної Республіки (УРСР), прийнятою 30 січня 1937 р. ХІV Всеукраїнським з’їздом Рад (55, С.208-235). Разом з тим, нею була дещо змінена побудова державного механізму. “Найвищим органом державної влади” була визначена Верховна Рада, яка мала формуватися шляхом загальних і прямих виборів строком на чотири роки (ст.20, 21). Головною особливістю організації Верховної Ради було те, що вона, на відміну від з’їздів Рад, існувала протягом вказаного строку як постійний орган. Верховна Рада визнавалась “єдиним законодавчим органом УРСР” (ст.23), що, однак, не означало прийняття засад “розподілу влад”. Проте передбачалось порівняно більш чітке функціональне розмежування між найвищими ланками державного механізму.

Фактично другим “найвищим органом державної влади” була Президія Верховної Ради, яка обиралась останньою з числа її депутатів. В Конституції 1937р. була відсутня дефініція Президії, хоча її відповідне визначення випливало з назви розділу, в якому встановлювався статус цього органу – “Найвищі органи державної влади Української Радянської Соціалістичної Республіки”. Президія була визнана підзвітною Верховній Раді “у всій своїй діяльності” (ст.29). Вона наділялась повноваженнями скасовувати акти Ради Народних Комісарів (уряду) в разі їх невідповідності закону і у період між сесіями Верховної Ради за поданням Голови Ради Народних Комісарів призначати народних комісарів з наступним їх затвердженням Верховною Радою. Як зазначав Б.М.Лазарев (стосовно відповідного органу СРСР), Президія вирішувала питання, котрі звичайно входять до компетенції глави держави, а також деякі інші, остаточне вирішення яких віднесене до Верховної Ради. До компетенції Президії Верховної Ради вже “не входило об’єднання законодавства з управлінням” (99, С.23).

Верховна Рада була уповноважена утворювати "Уряд УРСР – Раду Народних Комісарів" (ст.38). Назва цього органу у 1946 році була змінена на Раду Міністрів. Але чи не найголовнішим з огляду на тогочасну теорію державного владарювання було те, що за Конституцією 1937р. виокремлювались різні види державної діяльності, зокрема розмежовувались державна влада і державне управління. Зазначимо, що розділ, яким встановлювався статус Ради Народних Комісарів і народних комісаріатів, мав назву “Органи державного управління Української Радянської Соціалістичної Республіки”.

Виокремлення різних видів державної діяльності склало підгрунтя класифікації органів держави на органи державної влади, органи державного управління, органи суду і органи прокуратури. Після прийняття так званих конституцій розвинутого соціалізму наведена класифікація була лише коригована за їх змістом (31, С.34-35; 122, С.21). З приводу виокремлення різних видів державної діяльності Ю.М.Козлов вже у часи "перебудови" писав, що “розподіл праці по здійсненню державних функцій фактично перетворюється в дещо невизначене, адже це відбувається під егідою всевладдя (повновладдя) рад, лише які у конституційному сенсі є органами державної влади. Якщо виходити з даної констатації, то слід визнати, що усі інші органи не мають відношення до державної влади та її реалізації” (64, С.5). Тим самим зверталась увага на протиріччя, яке значною мірою ігнорувалось теорією державного владарювання, прийнятою за радянських часів.

Об’єктивний характер цього протиріччя зумовив спроби розв’язати його хоча б на рівні тієї ж теорії. Ще у 80-ті роки це стали робити шляхом більш широкого, аніж за “каноном”, трактування явища державного владарювання і пов’язаних з ним понять. Наприклад, В.В.Копейчиков, визнаючи за радами особливе місце в системі державних органів, писав, що “усі державні органи мають державно-владні повноваження і на цій підставі характеризуються як органи державної влади” (83, С.70). Подібне стверджував Л.П. Юзьков: "За соціально-політичною природою і характером повноважень усі органи Радянської держави є органами державної влади" (195, С.48). Аналогічні думки висловлювали й інші автори.

В Конституції 1937р. уряд був кваліфікований “найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади УРСР”. Тобто, хоча виконавчим і розпорядчим органом, але ж органом державної влади. В літературі наголошувалось, що виконавча і розпорядча "складові" визначення уряду відображали не наявність двох самостійних видів його діяльності, а основні методи і правові форми реалізації урядової компетенції (97, С.141). Прикметно, що окремими авторами спростовувалась теза про те, що лише Верховна Рада та її Президія є “найвищими органами державної влади”, і відповідні характеристики відносились ними до уряду (112, С.15). З іншого боку, уряд нерідко доктринально визначали як найвищий орган державного управління.

Наведене вище конституційне визначення уряду засвідчувало його структурну відокремленість від інших найвищих ланок державного механізму, чого не було за попередньою радянською конституцією. Значною мірою уряд був відокремлений і функціонально. Зокрема, вже не припускалась можливість прийняття Радою Народних Комісарів (Радою Міністрів) законодавчих актів. Водночас вона була уповноважена видавати акти “на основі і на виконання законів СРСР і УРСР, постанов і розпоряджень Ради Народних Комісарів СРСР” і перевіряти їх виконання (ст.41). Конституція 1937р. містила досить детальні положення щодо компетенції і організації Ради Народних Комісарів (Ради Міністрів), а також щодо окремих комісаріатів (міністерств).

Зазначимо також, що уряд був визнаний відповідальним і підзвітним перед Верховною Радою, а у період між сесіями – перед її Президією (ст.40). При цьому уперше був встановлений інститут депутатського запиту до уряду або до його окремих членів, на який у визначений строк мала бути надана усна або письмова відповідь у Верховній Раді (ст.53). Однак цей інститут з об’єктивних причин не можна асоціювати з парламентським контролем за урядом або з його відповідальністю.

Органічним продовженням радянської теорії і практики державного владарювання можна вважати Конституцію (Основний Закон) Української Радянської Соціалістичної Республіки, прийняту Верховною Радою 20 квітня 1978 р. (55, С.236-277). В її розділі, поіменованому “Найвищі органи державної влади і управління Української РСР”, було встановлено статуси Верховної Ради та її Президії (глава “Верховна Рада Української РСР”), а також Ради Міністрів (глава “Рада Міністрів Української РСР). Разом з тим засади статусів названих органів були визначені на рівні Конституції СРСР 1977 р. і відтворені в республіканських конституціях.

Як і раніше, “найвищим органом державної влади ” визнавалась Верховна Рада (ст.97). Однак за Конституцією 1978 р. було змінено принцип визначення компетенції цього органу. Якщо за попередньою радянською конституцією Верховна Рада могла здійснювати всі права, що належать УРСР, оскільки вони не належать до компетенції підзвітних їй органів, то в тій же ст.97 передбачалось, що Верховна Рада правомочна вирішувати всі питання, віднесені до відання УРСР. Звідси робився висновок, що Верховна Рада могла взяти на розгляд і для прийняття рішення будь-яке питання державного управління, безпосередньо віднесене до компетенції Ради Міністрів.

Заслуговує на увагу і той факт, що, визнаючи у непрямий спосіб наявність органів державного управління, Конституція 1978р. не визнала відповідну державну функцію як притаманну лише цим органам. Це, зокрема, свідчить зміст положення ст.118, яким узагальнено визначено компетенцію уряду: “Рада Міністрів Української РСР правомочна вирішувати всі питання державного управління, віднесені до відання Української РСР, оскільки вони не входять, згідно з Конституцією, до компетенції Верховної Ради Української РСР і Президії Верховної Ради Української РСР".

З цього випливало, що існують питання державного управління, віднесені безпосередньо до компетенції Верховної Ради та її Президії. Як зазначалось в тогочасній літературі, “такий спосіб визначення компетенції підкреслює, що найвищим представницьким органам в нашій державі органічно притаманне вирішення питань державного управління, що вони не обмежують свою діяльність законодавством” (99, С.50). Об’єктивно цей спосіб розмежування компетенції відповідних органів є запереченням ідеї “розподілу влад”.

Як і раніше Рада Міністрів була названа урядом і визначена “найвищим виконавчим і розпорядчим органом державної влади” (ст.115). Однак, на відміну від попередньої радянської конституції, де визначення уряду як органу державного управління випливало з назви відповідного розділу, за структурою і змістом Конституції 1978р. таке визначення було можливим лише шляхом виключення з формули “органи державної влади і управління” тих органів, які органами державної влади концептуально не визнавались і конституційно не визначались. Важливим було і те, що в “конституції розвинутого соціалізму” термін “органи (орган) державного управління” у прямій формі не вживався. Проте в літературі було прийнято визначати Раду Міністрів як орган, який очолює систему органів державного управління союзної республіки (31, С.139).

Зазначена системність обгрунтовувалась насамперед тим, що усі відповідні органи мали здійснювати єдиний вид державної діяльності – виконавчу і розпорядчу. Зверталась увага і на їх організаційну єдність, на те, що для взаємозв’язків різних органів державного управління є характерними відносини підпорядкованості. Більш-менш однозначно трактували поняття апарату державного управління, до якого відносили Раду Міністрів СРСР, уряди союзних і автономних республік, міністерства, державні комітети і відомства, виконавчі комітети місцевих рад, їх відділи і управління, місцеві органи міністерств і відомств, адміністрацію державних підприємств, організацій і установ.

Особливістю радянського апарату державного управління можна вважати те, що за Конституцією 1978 р., як і за попередніми радянськими конституціями, було визнане так зване подвійне підпорядкування виконавчих комітетів місцевих рад. Його сенс полягав в тому, що виконавчі комітети місцевих рад, конституційно визначені як їх виконавчі і розпорядчі органи, були “безпосередньо підзвітними як Раді, що їх обрала, так і вищестоящому виконавчому і розпорядчому органові” (ст.133). Зазначимо, що Рада Міністрів в межах своєї компетенції була уповноважена скасовувати акти, зокрема, виконавчих комітетів обласних рад (ст.121). За будь-яких умов, можна стверджувати, що за радянських часів проблематика державного управління підміняла сприйняття виконавчої влади як одного з проявів державної влади за смислом ідеї “розподілу влад”.

За Конституцією 1978р., Рада Міністрів мала утворюватися Верховною Радою у визначеному складі і складати свої повноваження перед новобранною Верховною Радою (ст.116). Як і раніше, передбачалось, що уряд є відповідальним і підзвітним перед Верховною Радою, а в період між сесіями – перед її Президією. При цьому статус останньої було змінено: вона вже не була другим “найвищим органом державної влади”, а іменувалась як “постійно діючий орган Верховної Ради Української РСР, що є підзвітним їй в усій своїй діяльності і здійснює в межах, передбачених цією Конституцією, функції найвищого органу державної влади Української РСР у період між її сесіями” (ст.106). Президія була, зокрема, уповноважена скасовувати акти Ради Міністрів в разі їх невідповідності закону (ст.108).

Конституцією 1978р. було також встановлено, що Рада Міністрів повинна регулярно звітувати про свою роботу перед Верховною Радою (ст.117). З іншого боку, Верховна Рада була уповноважена здійснювати контроль за діяльністю всіх підзвітних їй державних органів (ст.113). Однак характер такого контролю і можливі форми його здійснення не визначались. Зокрема, немає підстав стверджувати, що відповідний контроль пов’язувався з інститутом депутатського запиту, передбаченим ст.104 аналізованої Конституції. Цей інститут треба розглядати як спосіб одержання депутатом інформації від уряду. Можливостей якось впливати на діяльність Ради Міністрів “звичайний” депутат об’єктивно не мав. Враховуючи тогочасні суспільно-політичні реалії, немає підстав перебільшувати і значущість контролю за урядом з боку Верховної Ради.

Конституція 1978 р., як і попередня, досить детально регламентувала питання організації уряду та його компетенції. Водночас нею уперше передбачалось, що “для вирішення питань, зв’язаних із забезпеченням керівництва народним господарством, та інших питань державного управління” мала діяти Президія Ради Міністрів як її постійний орган (ст.119). Також уперше було застережено, що компетенція Ради Міністрів та її Президії, порядок їх діяльності, відносини уряду з іншими державними органами та деякі інші питання будуть врегламентовані спеціальним законом (ст.123). Відповідний акт – Закон Української РСР “Про Раду Міністрів Української РСР” – було прийнято 19 грудня 1976 р. (25).

Підсумовуючи необхідно насамперед зазначити, що саме поняття виконавчої влади було сприйняте на українських теренах на межі ХІХ – ХХ ст. і розглядалось по суті в контексті ідеї "розподілу влад". Однак з об\'єктивних причин відповідні ідеї не були реалізовані на практиці до часів визвольних змагань 1917-1920р.р. Проте і за названих часів підходи до здійснення виконавчої влади були різними, що знайшло відображення у змісті конституційних проектів і правових актів, які регулювали сферу державного владарювання. Прийнятті на ті часи форми і засоби владарювання засвідчували політичні вподобання правлячих кіл, їх зорієнтованість на застосування у перспективі засад парламентського правління. Характерно, що окремі акти (Конституція УНР 1918р.) в цілому грунтувалась на таких засадах.

Важливим є і те, що тогочасне державотворення відбувалось у складних суспільно-політичних умовах, спричинених внутрішніми і зовнішніми факторами. Саме тому організація владарювання, яка була результатом цього державотворення, відзначалась як демократичними, так і авторитарними рисами. З іншого боку, ця організація адекватно відбивала здобутки світового конституціоналізму, зокрема, основні положення теорії "розподілу влад".

Ця теорія була відкинута за радянських часів. Проголошення повновладдя рад об\'єктивно заперечувало існування виконавчої влади як одного з видів державного владарювання. Це підтверджує аналіз радянських конституцій, попри наявність певної еволюції за їх змістом у підходах до визначення державного механізму та його найважливіших складових. Проте вже за радянських часів на рівні теорії і практики відбувалось виокремлення різних видів державної діяльності, зокрема державного управління, і була визнана відповідна "спеціалізація" органів.Суттєве значення мало і те, що реалії суспільно-політичного буття по суті скомпроментували формулу "органи державної влади і управління", і всупереч "канону" органами державної влади стали визнаватись не тільки ради. Всі ці а також інші, більш загальні чинники ставили під сумнів імператив щодо хибності ідеї "розподілу влад", збитковості державного владарювання, здійснюваного на її основі.

<< | >>
Источник: ЄРМОЛІН ВОЛОДИМИР ПАВЛОВИЧ. КОНСТИТУЦІЙНІ ЗАСАДИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ (проблеми теорії і практики). ДИСЕРТАЦІЯ на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Київ –2002. 2002

Скачать оригинал источника

Еще по теме Підрозділ 2.1. Історико-правові аспекти становлення конституційних засад виконавчої влади:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -