Конституційний процес становлення територіальної організації влади

Упродовж майже дванадцяти років, що минули з дня проголошення незалежності, Україна зробила величезні кроки на шляху до повного демонтажу тоталітарної політичної системи та командно-адміністративної економіки, якими характеризувалася радянська епоха.

На момент здобуття Україною незалежності у політико- територіальному аспекті вона характеризувалась уніфіко- ваністю адміністративного поділу, єдністю системи господарювання. У процесі визначення та уточнення форми правління інституціоналізації влади як у центрі, так і в регіонах пошук адекватної моделі політико-територіальної організації влади значно активізувався. Наприклад, свого часу активно обговорювалися проблеми організації влади у Донецькому регіоні,в Закарпатті,на Галичині.

Особливо активним цей пошук був у період підготовки Конституції незалежної України (1991-1996).

Нагадаємо деякі факти. Надто резонансним тоді було питання щодо запровадження в Україні федерального устрою. Аргументувалося це історичним досвідом існування земель та потребами децентралізації влади.

Кілька проектів Конституції України на початковій стадії її розробки передбачали саме такий децентралізований устрій. Таким, наприклад, був проект нової Конституції у редакції від 29 січня 1992 року, що з невеликими змінами,внесеними Конституційною комісією,виносився на всенародне обговорення у другій половині того ж року.

Зазначеним проектом передбачалося запровадження на рівні областей (земель) і Республіки Крим адміністративної автономії (тобто формування державно-територіальних одиниць) на засадах розмежування нормотворчих, установчих, контрольних і виконавчих функцій, що мали здійснюватись відповідно радами і виконавчими комітетами областей (земель).

А проект Конституції від 27 травня 1993 року передбачав не лише земельний поділ, а й прямо вказував на суб\'єкта відображення регіональних інтересів,територіального представництва - Раду територій Верховної Ради України.

В умовах гострої необхідності закріплення здобутої Україною незалежності, послідовного завершення первинного етапу інституціоналізації державної влади у той момент об\'єктивно перемогла точка зору прихильників централізованої держави.

За Конституцією 1996 року Україна зберегла унітарний характер з автономним утворенням у її складі - Автономною Республікою Крим.

Реформа адміністративно-територіального устрою України, спроби проведення якої теж робилися у минулому, завершена не була.

Прийнятий Верховною Радою у 1997 році Закон "Про адміністративно-територіальний устрій України" не вирішував кардинально питання децентралізації влади на рівень регіонів і не змінював у цілому усталений адміністративно-територіальний устрій країни. Він містив певні недоліки, а також суперечив Конституції України, у зв\'язку з чим Президент України застосував щодо нього право вето.

Другій складовій територіальної організації влади, якою є місцеве самоврядування, починаючи з часу здобуття Україною незалежності,теж приділялась значна увага. І хоча реформа муніципального самоврядування протягом 1991 2002 років так і не набула глибокого розмаху, цей період необхідно вважати достатньо важливим для розвитку вказаної сфери. Вже за перші роки незалежності значно поглибилось усвідомлення потреби зміцнення фінансової, організаційної, матеріальної та кадрової незалежності місцевого самоврядування. Ці ідеї булo’закладено в основу нової Конституції України 1996 року, інших відповідних законопроектів. Статтею 7 Конституції в Україні було гарантовано місцеве самоврядування. Конституція досить детально визначила суть та особливості місцевого самоврядування в Україні з певним урахуванням тривалого досвіду існування в Україні місцевого самоврядування та вимог

Європейської хартії місцевого самоврядування.

Нова Конституція закріпила модель місцевого самоврядування, майже аналогічну моделі 1992 (1995) років, посиливши роль територіальної громади, послабивши водночас роль сільських, селищних і міських рад. Вона ліквідувала подвійне підпорядкування виконавчих комітетів рад, їх управлінь і відділів, місцеві ради було звільнено від опіки їх виконавчих комітетів.

Територіальні громади села, селища, міста набули прав безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляти майном, що перебуває у комунальній власності, затверджувати програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролювати хід їх виконання, затверджувати бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролювати їх виконання, встановлювати місцеві податки і збори відповідно до закону, вирішувати інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (стаття 143 Конституції України).

Однак, якщо орієнтуватися на вимоги (рекомендації) Європейської хартії місцевого самоврядування, реформа місцевого самоврядування в Україні цим не вичерпуватиметься. Потребують свого вирішення питання оптимізації кількості сільських територіальних громад, реальної їх фінансової, матеріальної та організаційної спроможності Сі, відповідно, незалежності).

Сучасний адміністративно-територіальний поділ України та організація власне місцевого самоврядування за конституцією України створюють підґрунтя до подрібнення місцевого самоврядування: замість існуючих сільських рад, які об\'єднують жителів, як правило, кількох сіл, нова конституція визнала за мешканцями кожного села право на створення власних органів місцевого самоврядування.

Цим дано поштовх до активізації процесів децентралізації на рівні місцевих громад (і, відповідно, до подрібнення місцевого самоврядування), що суперечить тенденції до укрупнення територіальних громад, яка спостерігається протягом останнього часу в країнах Європейського Союзу.

У цілому ж шлях децентралізації влади є не лише привабливим, але і безальтернативним шляхом розвитку України. Саме такої думки дотримується більшість політиків у центральних органах державної влади і особливо місцева політична еліта. Саме у децентралізації влади вони вбачають можливості збалансування соціально-економічного розвитку територій, оптимального врахування їх культурних, етнічних, історичних, демографічних, екологічних та інших особливостей розвитку.

Децентралізація влади,як свідчить світовий досвід з реформування влади та загальні тенденції, що спостерігаються у даній сфері, є наступним і неминучим етапом розвитку після періоду "командно-адміністративного управління та урядування", котрий супроводжує становлення держав, вихід їх із соціально-економічної та політичної кризи.

Не викликає сумніву,що децентралізована влада є більш ефективною в умовах стабільного розвитку. В умовах сьогоднішньої України, де намітився незворотний процес економічного та соціального зростання, це, а також завершення виконання завдань консолідації соціальних сил,неминуче поставить на порядок денний необхідність наближення влади до населення, широкого розвитку місцевої ініціативи, участі населення в управлінні економічним і соціальним розвитком територій - осередків його проживання.

Разом з тим не треба забувати, що період існування України як незалежної держави є не настільки значним, щоб вже можна було говорити про остаточну сформованість стійких національно зорієнтованих тенденцій управління розвитком держави.

Саме тому децентралізація влади має здійснюватись дуже обережно з тим, щоб зберегти цілісність Української держави, керованість розвитку регіонів з огляду загальнодержавних інтересів, забезпечити можливість прийняття і впровадження ефективних управлінських рішень,які виходять із загальнодержавних інтересів,але максимально враховують потреби (інтереси) регіонів.

У яких же формах може бути здійснена децентралізація влади в Україні?

На нашу думку, таких форм може бути дві - децентралізація влади шляхом федералізації або регіоналізація влади в умовах збереження унітарності України.

Коротко охарактеризуємо кожну з них.

Певно, федералізація не є сьогодні актуальною для України з огляду на саму природу федералізму, яка полягає в тому, що поштовх до таких процесів відбувається знизу. Федерація створюється там і тоді,де і коли існують значні відмінності у національно-етнічному складі населення країни, історичних, культурних особливостях, значних територіальних відмінностях. Крім того,вона не веде автоматично до децентралізації, оскільки федерації можуть бути як централізованими, так і децентралізованими.

З огляду на незначний період існування України як самостійної держави, а відтак відсутності стійкого державницького імунітету та неконсолідованості української нації країна ще не готова до запровадження федерації. В Україні, на наш погляд, немає необхідних об\'єктивних причин для запровадження федерального устрою. Останній, у разі його запровадження, не зміг би вирішити кардинального питання децентралізації влади, а лише призвів би до посиленого варіанту федералізації з ілюзорною децентралізацією влади.

Поняття "регіоналізація",з огляду на відповідний досвід країн світу, звично у нашій практиці асоціюється зі створенням нового типу територіального утворення - запровадження укрупнених адміністративно-територіальних одиниць.

Саме у такому сенсі точилися дискусії і в Україні під час обговорення проекту Конституції України впродовж 1991-1996 років.

Спектр ідей відносно адміністративно-територіального поділу на рівні найбільших адміністративно-територіальних одиниць був досить широким - від збільшення кількості областей, як одного з варіантів оптимізації адміністративно-територіального поділу (це сприяло б, на думку тих, хто дотримується даної точки зору, децентралізації управління, вирішенню економічних, соціальних і політичних проблем),до укрупнення регіонів і доведення їх до 9-13 одиниць.

Не може бути остаточно відкинута і вірогідність прагнень до автономізації України. Особливо важливими чинниками в цьому прагненні називають економічний та етнокультурний, які спричинятимуть відцентрові тенденції найближчим часом.

Не виключається також посилення тенденції до політичної самоідентифікації численних українських субетнічних груп (лемків, бойків, русинів та інших), що у цілому відповідає загальноєвропейській тенденції у цій сфері (досвіду Франції, Іспанії, Італії, Бельгії та інших країн).

Віднедавна прагнення до децентралізації влади,особливо в сфері економічного і соціального розвитку регіонів, набуло організованого виразу. Були, наприклад, створені Асоціація міст України, Асоціація сільських, селищних і міських рад, Українська асоціація місцевих і регіональних влад, Спілка лідерів місцевих та регіональних влад, інші відповідні утворення, орієнтовані на вирішення широкого кола питань у сфері державної регіональної політики взагалі та місцевого самоврядування зокрема.

Зазначені утворення активно включилися у процес формування державної регіональної політики. Так, приміром, Спілка лідерів місцевих та регіональних влад запропонувала власне бачення Концепції державної регіональної політики, в якій з метою подолання структурної кризи загальної системи влади, яка значною мірою перешкоджає проведенню реформ,передбачено здійснити такі заходи:

- визнати населення області територіальною громадою (обласними співтовариствами) з наділенням її власністю, самостійним бюджетом, власними джерелами доходу;

- створити двопалатний парламент, друга палата якого (Рада регіонів) була б органом територіального представництва і формувалась обласними радами шляхом кооптації по три представники від кожної обласної ради;

- надати більшої самостійності уряду у здійсненні виконавчих повноважень, відмовитись від посади голів державних адміністрацій в областях і запровадити інститут префектів, які мали б контрольно-наглядові повноваження;

- створити адміністративні суди й надати їм права розгляду справ про перевищення повноважень обласними радами, місцевими органами або окремими посадовими особами і припинення повноважень цих органів та посадових осіб;

- сформувати на рівні області обласні ради на основі мажоритарної системи виборів або від територіальних громад;

- обирати голів і керівників виконавчого органу ради й покласти на них державні повноваження та функції контролю і координації з обласними управліннями центральних органів виконавчої влади.

Аналіз запропонованого підходу свідчить про кілька цікавих обставин.

По-перше, мова йде, по суті, про визнання за обласними співтовариствами усіх прав на самоврядування та формування на рівні області повноцінних органів місцевого самоврядування. Цей рівень самостійності передбачає майнову, фінансово-економічну, організаційну і кадрову самостійність на рівні вимог щодо правового статусу та повноважень органів місцевого самоврядування, передбачених Європейською хартією місцевого самоврядування.

По-друге, передача державних повноважень від голів місцевих державних адміністрацій до обраних населенням керівників виконавчих органів рад, запровадження замість голів місцевих державних адміністрацій префектів і наділення останніх виключно контрольно-наглядовими повноваженнями є формою децентралізації влади у формі самоврядування.

По-третє, реалізація запропонованої моделі організації влади свідчитиме, що у питанні форми державного устрою відбуватиметься зміщення від використання механізмів та інструментів чисто унітарної форми управління до використання елементів федеративної форми державного устрою.

Особливої уваги заслуговує той факт, що така модель організації влади з невеликими відмінностями пропонувалась за проектом Конституції України від 27 травня 1993 року.

Відмінності полягали лише у тому, що на рівні областей замість органів місцевого самоврядування пропонувалось утворити органи державної влади, які діяли б за принципом поділу влади.

Повернення до подібної моделі організації влади є досить симптоматичним. Воно свідчить про поступовий відступ періоду жорсткої, централізованої влади і поширення ідеї запровадження більш децентралізованих форм державного управління в регіонах.

Однак, неточне визначення авторами даної Концепції ключових понять державної регіональної політики призвело до вузького тлумачення основних її завдань. Запропонована схема реформування державної регіональної політики передбачала істотне обмеження повноважень державних адміністрацій, залишаючи за ними тільки функцію адміністративного контролю,що автоматично призводило 6 до значного ослаблення виконавчої вертикалі влади.

Зі змісту Концепції можна зробити однозначний висновок, що Україні пропонується (на відміну від інших країн світу) запровадження концептуально нових, відмінних від передбачених чинною Конституцією засад функціонування та взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування. Система місцевого самоврядування стає однією з ланок державного управління, продовженням її вертикалі. Такий підхід є неприйнятним, оскільки органи місцевого самоврядування не є частиною системи органів держави, а є перш за все формою залучення громадян до управління,одним із проявів демократії на місцевому рівні.

Неприйнятність розбудови державної регіональної політики за Концепцією Спілки лідерів місцевих та регіональних влад поставила на порядок денний гостру необхідність пошуку виважених рішень щодо запровадження нових підходів до регіоналізації державного управління.

І такі підходи були знайдені центральними органами виконавчої влади та втілені у відповідну Концепцію державної регіональної політики.

1.4.