Сучасний стан правового регулювання діяльності органів виконавчої влади у галузі захисту об’єктів

Авторський колектив науковців Національного інституту стратегічних досліджень у монографії «Україна в 2008 році: щорічні оцінки суспільно-політичного та соціально- економічного розвитку»^[84] акцентує увагу на тому, що в Україні здійснюється виснаження ґрунтів, яке є наслідком «слабких сівозмін», використання мінеральних добрив та хімікатів для

боротьби зі шкідниками (25-те місце серед 46 країн - за якістю використання земель, 22-те із 46 - за показником

біорізноманіття, 38-ме із 46 - за якістю води). Відзначається, що попри критичну ситуацію щодо отруєння землі, води та атмосферного повітря, в Україну здійснюється трансфер екологічно небезпечних застарілих технологій (36-те місце із 46 місць за показником участі в міжнародних угодах щодо захисту довкілля). Автори акцентують увагу на тому, що сировинне спрямування економіки руйнує природно-ресурсний потенціал та погіршує стан довкілля у країні та регіонах.¹

З огляду на зазначене, звернемося до постанови ВРУ, якою визначаються основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки^{[85] [86].}

Постійний представник ООН в Україні

Ф. М. О'Доннелл зазначає, що «незважаючи на те, що існують численні екологічні закони, укази й постанови, в Україні дотепер не було всеохоплюючого національного документа у сфері охорони навколишнього природного середовища». Представник звертає увагу на те, що підготовленою експертами ООН доповіддю «Національна екологічна політика України: оцінка й стратегії розвитку» констатовано, що серед населення України росте число випадків хронічних захворювань і спостерігається ослаблення імунітету.

Спеціальний доповідач ООН із питань токсичних відходів О. Ібеану, на міжнародній конференції з питань екологічних проблем України^{[88] [89] відзначив, що на території України накопичилася велика кількість небезпечних хімічних речовин і токсичних відходів, що залишилися у спадщину з радянських часів і систематично поповнюються незаконним ввезенням їх із сусідніх держав. Рекомендації держав європейського регіону для України, здавалося б, повинні бути прийняті на державному рівні, але стурбованості уряду України жахливим станом здоров'я громадян України не спостерігається.1}

Не менш критичним склалося становище в Україні у частині неконтрольованого застосування генетично модифіковані організми (ГМО), генетично модифіковані рослини (ГМР) та генетично модифіковані тварини (ГМТ). Відповідно до п. “б” ст. 20 ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища”, складовою державного контролю, який покладено на центральний орган виконавчої влади в галузі охорони середовища, є контроль за дотриманням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо біологічних об'єктів навколишнього природного середовища при створенні, дослідженні та практичному використанні генетично модифікованих організмів у відкритій системі. Європейська екологічна комісія ООН відзначає, що в Україні не існує спеціального закону, який би регулював використання та сертифікованих процедур тестування продуктів ГМО, визначення їх можливих негативних впливів на здоров'я людей та довкілля. Існуюча система біологічної безпеки не обумовлює питань регулювання імпорту, експорту та транзиту ГМО; так само не існує національних законодавчих засад для застосування принципу обережності до використання ГМО; не розроблено жодних критеріїв для оцінки, наскільки використання ГМТ, мікроорганізмів та несільськогосподарських рослин є екологічно прийнятним, також не розроблено методик та інструкцій для проведення відповідних тестів^{[90] [91].}

Вітчизняний генетик Г. П. Петюх констатує^[92], що ЗУ “Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні, транспортуванні та використанні генетично модифікованих організмів”¹ приймався без будь-якого розгляду і обговорення, він не відстоює інтереси України та її громадян, сутність його антинародна. Ухвалений нібито для регулювання питань трансгенних технологій, закон насправді нічого не регулює. Він не враховує вимог ратифікованого Україною Картахенського протоколу про біобезпеку та Конвенції про біологічне різноманіття^{[93] [94] [95]. На думку фахівця, закон готували люди, які активно лобіюють інтереси біотехнологічних компаній, зовсім не думаючи про інтереси України. Науковець висловлює досить важливу думку, що багато вчених прямо або побічно пов'язані з компаніями, що лобіюють виробництво трансгенних рослин. Безпосереднє відношення мають до цього органи виконавчої влади Мінагрополітики, Мінприроди та Держмитниця, оскільки вони не створюють перешкод на шляху нелегітимного проникнення ГМР в Україну. У Мінагрополітики добре усвідомлюють, що матеріал, який завозиться під виглядом використання для тварин, є одночасно насінням, яке здатне до відтворення в Україні.}

Українська екологічна асоціація «Зелений світ» відзначає^[96]: Мінагрополітики та Мінприроди не виконують вимоги Концепції національної безпеки України; Мінагрополітики практично стовідсотково застосовує екологічно шкідливі та недосконалі аграрні технології, які призводять до негативних наслідків: деградації земель, ландшафтів, отримання продукції, яка за своїми якісними показниками не знаходить собі збуту за прийнятну ціну у промисловорозвинених країнах і у більшості випадків при тривалому вживанні викликає падіння рівня здоров'я населення, особливо дітей. З вини останнього здійснюється виснажливе користування природними ресурсами; у сільському господарстві України не впроваджуються безпечні технології вирощування сільськогосподарських культур; продовжується масове й достатньою мірою неконтрольоване ввезення в Україну та застосування (навіть в заборонених для цього зонах) екологічно небезпечних технологій і речовин, що, з огляду на стан довкілля і рівень державного контролю в Україні, є недопустимим.

Російськими та зарубіжними дослідниками незаперечно доказано, що забруднення ґрунтів пестицидами викликає не тільки інтоксикацію людини та великої кількості видів тварин, але й веде до істотного порушення відтворюючих функцій землі і, як наслідок, до важких демографічних та екологічних наслідків. Із тривалим застосуванням пестицидів пов'язують також розвиток стійких видів шкідників і появу нових шкідливих організмів, природні вороги яких були знищені. Так, Т. Г. Крупнова та Ю. І. Сухарєв¹ відзначають, що концентрація в ґрунті різних хімічних сполук (токсикантів) згубно впливає на життєдіяльність ґрунтових організмів. При цьому зникає здатність ґрунту до самоочищення від хвороботворних й інших небажаних мікроорганізмів, що тягне за собою важкі наслідки для людини, рослинного та тваринного світу. Такими забруднювачами ґрунту є саме пестициди (отрутохімікати) та мінеральні добрива. Пестициди викликають глибокі зміни всієї екосистеми, поширюючи негативну дію на всі живі організми, в той час, коли людина використовує їх для знищення досить обмеженого числа видів організмів.

Водночас, Державною цільовою програмою розвитку

¹ Крупнова Т. Г. Химия окружающей среды: учеб. пособие / Т. Г. Крупнова, Ю. И. Сухарев. - Челябинск : Изд-во ЮУрГУ, 2005. - Ч. 2. - С. 36.

українського села на період до 2015 року (автор КМУ)¹ та галузевою програмою «Захист рослин 2008-2015» (автор Мінагрополітики)^{[97] [98] затверджуються державні програми}

виробництва мінеральних добрив, засобів захисту рослин та хімічних сполучень, насичення ринку пестицидами, що суперечить ст. 3, 50 Конституції України. Доцільно відзначити, що правове регулювання діяльності центрального органу виконавчої влади, яке забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, і не передбачає їх втручання у процес тотального отруєння сільськогосподарських угідь та водних ресурсів.

Г. О. Білявський та Р.

Рослинний світ є одним із об’єктів, який підлягає захисту відповідно до з ЗУ “Про охорону навколишнього природного”^{[100] [101]; державний контроль за належним захистом рослинного світу покладений на центральні органи виконавчої влади в галузях охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Відповідно до вимог ст. IV Конвенції[102], безпосереднє виконання передбачених нею обов’язків мало б бути покладено на офіційну національну організацію захисту рослин, але, всупереч Конвенції, ці обов’язки покладені на центральні органи виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері захисту рослин, які законодавчим шляхом звільнені від передбачених нею обов’язків, а замість цього наділені правом «організації обстеження»; відповідно до ЗУ “Про захист рослин” та на підставі ЗУ “Про пестициди і агрохімікати”, інспекції наділені одночасно правом необмеженого втручання у сферу торгового обігу отрутохімікатів та правом адміністративного примусу щодо застосування отрутохімікатів. ЗУ “Про захист рослин”,1 який має положення щодо застосування отрутохімікатів, не передбачає методів безпечного захисту рослин та безпечного ведення сільськогосподарського виробництва, а це дає підстави вважати, що отруєння рослин не є їх захистом. Як ми вже зазначали[103] [104], застосування отрутохімікатів є безконтрольним, оскільки Мінагрополітики здійснює контроль за самим собою. Стаття 20 ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища” свідчить про те, що у компетенцію центральних органів виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища не входить обов'язок здійснювати контроль за застосуванням отрутохімікатів у сфері сільськогосподарського виробництва, де отруєння ґрунтів та вод здійснюється без застосування так званих економічних заходів забезпечення охорони навколишнього природного середовища; повноваження цього органу обмежуються здійсненням державної реєстрації отрутохімікатів, у той час, коли домінуючою є «компетенція» стосовно визначення асортименту та обсягів виробництва засобів захисту рослин вітчизняною промисловістю, координація закупівлі їх за імпортом; організація та здійснення державного контролю за своєчасним проведенням підприємствами, установами, організаціями усіх форм власності та громадянами заходів щодо захисту рослин, дотриманням регламентів застосування засобів захисту рослин, погодження асортименту засобів захисту рослин, технічних умов їх виробництва і застосування, плану державних випробувань і реєстрації засобів захисту рослин, переліку пестицидів, дозволених до використання в Україні, асортименту пестицидів, що завозяться в Україну тощо. При цьому, ч. 4 ст. 7 ЗУ “Про пестициди і агрохімікати”1 встановлює неоднозначне правило, відповідно до якого, у разі державної реєстрації пестицидів чи агрохімікатів в Україні, забороняється протягом десяти років з дати такої реєстрації використовувати інформацію, що міститься в документації щодо безпечного застосування цих пестицидів, агрохімікатів без дозволу суб'єкта господарювання, за зверненням якого здійснено реєстрацію. Цілком зрозуміло, що такі норми не можуть сприяти реалізації конституційних положень щодо створення безпечного для життя та здоров'я довкілля. За умов відсутності законодавчих положень щодо безпечного ведення сільськогосподарського виробництва, безпечного захисту об'єктів рослинного світу - легалізація застосування отрутохімікатів суперечить не тільки вимогам ст. 50 Конституції України, але й принципам захисту землі, води та атмосферного повітря від негативних чинників, про що зазначено ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища”.}

І найголовніше. Зміст ч. 1. ст. 20 ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища”, обумовлюючи

компетенцію центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, яка полягає у здійсненні державного контролю за охороною земель, вод, атмосферного повітря, об'єктів рослинного світу, флори та фауни - не містить положень щодо державного контролю у сфері захисту об'єктів довкілля від джерел отруєння. Інші, відмінні положення містяться у положенні про Держекоінспекцію^{[105] [106], завданнями якої визначені, зокрема, організація та здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища. Обов'язки та відповідальність посадових осіб у положенні - відсутні.}

Отже, ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища” має такі недоліки: відсутність положень стосовно захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; домінування ресурсного напрямку; зосередження двох полярних видів діяльності, якими є охорона об'єктів довкілля й розпорядження надрами та об'єктами довкілля як природними ресурсами; встановлену багатоступеневу систему контролюючих органів, які, всупереч канонам юриспруденції наділені компетенцією та повноваженнями, але позбавлені обов'язків; відсутність реальних заходів щодо зменшення впливу негативних чинників, що підтверджується незмінністю «економічного механізму», який діє з 1988 р., і за своєю сутністю не може сприяти реалізації гарантій, що випливають із змісту ст. 3, 50 Конституції України.

Наведені факти свідчать, що діяльність гілок влади грубо порушує визначені основним законом принципи демократичної, соціальної та правової держави.

2.2.