Шляхи удосконалення діяльності органів виконавчої влади України у галузі захисту об'єктів довкілля

Наразі положення ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» 1991 р., у тому числі й постанови ВРУ «Про Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» 1998 р., грунтуються на трьох суперечливих напрямках, якими є: а) охорона навколишнього природного середовища (охорона довкілля згідно з постановою ВРУ); б) використання природних ресурсів; в) забезпечення екологічної безпеки.

Чинний ЗУ зберіг багатоступеневу систему контролюючих органів, яка була встановлена Законом 1960 р.; дублювання компетенції і тексті закону знайшло найбільше вираження в

декларованих повноваженнях усіх органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування контролювати

природоохоронну діяльність, що, власне, ніяким чином не сприяє і нині захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Зміст компетенції або повноважень зазначених органів не містить обов'язків щодо запобігання спричиненню шкоди об'єктам довкілля; притягнення до відповідальності винних у спричиненні об'єктам довкілля шкоди.

Що важливо, не змінилася і сутність цілей та завдань Міністерства екології й природних ресурсів, яке має право розпорядження надрами та об'єктами довкілля.

Отруєння (забруднення) об'єктів довкілля здійснюється за рахунок недосконалого, суперечливого та декларативного змісту існуючого економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища, ігнорування безпечних форм та методів захисту рослин й ведення сільськогосподарського виробництва тощо, що у сукупності є наслідком: а) незадовільної якості законодавства у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; б) сировинно- витратного спрямування економіки, що призводить до руйнування природно-ресурсного потенціалу і негативно відображається на стані об'єктів довкілля; в) неправильного визначення цілей та завдань органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування; г) незадовільної діяльності численних контролюючих та управляючих органів, які дублюють повноваження або компетенцію одне одного у сфері охорони; д) відсутністю єдиного національного документа у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та єдиної національної організації захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; є) відсутності дієвого механізму відшкодування шкоди, спричиненої довкіллю, включаючи і відповідних методик; д) відсутності реальних економічних механізмів захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, які б передбачали впровадження маловідхідних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій та нетрадиційних видів енергії тощо; ж) застарілим розумінням сутності адміністративних процедур, в яких відсутнє розуміння обов'язків посадових та службових осіб гілок влади і органів місцевого самоврядування, та їх відповідальності, яка за змістом ст.

На жаль, Концепція адміністративної реформи також не містить положень щодо вдосконалення сутності

адміністративних процедур, найважливішими складовими яких мають бути чітке обумовлення питань функцій, обов'язків та відповідальності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, зокрема, у сфері захисту довкілля від негативних чинників. Ми підтримуємо позицію Г. Бребана, який відзначає, що в адміністративних процедурах надзвичайно важливими є питання обов'язків, які слід розглядати у двох аспектах: аспекті принципу законності, тобто пов'язаності

апарату управління законом, і аспекті принципу відповідальності, згідно з яким адміністрація, у випадку заподіяння нею збитку, особливо внаслідок провини або недоглядів по службі, зобов'язана відшкодувати збиток.^[107]

Положення статей 3, 19 та 50 КУ мають взаємопов'язаний характер. На гілках влади лежить обов'язок створити для людини такі умови, зокрема, безпечне для життя та здоров'я довкілля, стан якого б дозволив стверджувати, що в Україні людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю. Проте, наведені у попередніх розділах висновки говорять про те, що внесені у ЗУ зміни, зокрема, вилучення слів «шкідливий вплив для здоров'я людей», «створення небезпеки для здоров'я людей», «санітарні норми» тощо є сприянням інтересам великого капіталу, а не забезпеченням реалізації вимог ст.

Визначення цілей та завдань ОВВ у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників й охорони природних ресурсів має причинний зв'язок із фактами грубого порушення конституційних та законодавчих приписів.

Так, всупереч приписам статей 3, 50 КУ, в Законах України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про екологічну експертизу» на підставі ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення» від 6 квітня 2000 р., № 1642-III вилучені слова: «шкідливий вплив для здоров'я людей», «створення небезпеки для здоров'я людей», «санітарні норми», що дає можливість здійснювати екологічну експертизу без врахування інтересів людини і застосовувати інші (екологічні), а не санітарні норми, які є єдиними до застосування на території України.

Прийняття зазначених та інших норм, які неправильно відображають нормативно-правові потреби суспільного буття, зокрема, право на безпечне для життя та здоров'я довкілля, за нашим глибоким переконанням, є свідченням відсутності правового механізму, який би дозволяв прийняття законів, що пройшли відповідну правову експертизу. Досвід зарубіжних країн свідчить, що прийняттю закону передує його перевірка на конституційність, наприклад, як це передбачено ст. 61 Конституції Французької Республіки: закони та регламенти палат до введення їх в дію мають бути надані до Конституційної Ради, яка повинна надати висновок щодо відповідності їх Конституції.

Європейський Суд із прав людини сформулював позицію в означеній сфері і відзначає, що охорона здоров'я тісно пов'язана зі статтею 2 (право на життя) і зі статтею 8 (право на повагу приватного життя) Конвенції про захист прав людини й основних свобод (справа Гуерри проти Італії)¹. Європейська соціальна Хартія вказує на те, що «кожна людина має право користуватися будь-якими заходами, що дозволяють їй досягти найкращого стану здоров'я»^{[108] [109].}

Захист людини та об'єктів довкілля від впливу негативних чинників за своєю глибинною сутністю має санітарно- гігієнічний аспект, а тому встановлення ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» інших екологічних нормативів «з урахуванням вимог санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, гігієнічних нормативів» є нонсенсом, адже у державі повинні діяти єдині норми, які мають ґрунтуватися на положеннях ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення»; вилучення ж з тексту ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» («Екологічні нормативи») на підставі ЗУ від 6 квітня 2000 р., № 1642-III положень, що нормативи повинні відповідати вимогам охорони здоров'я людей від негативних чинників, свідчить про те, що такі зміни грубо порушують конституційні права громадян і приймаються вони на користь зацікавлених осіб у сфері великого капіталу.

З огляду на зазначене, вбачається, що потреба у існуванні положень ст. 33 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» («Екологічні нормативи») відсутня, оскільки вони охоплені ЗУ «Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення», у тому числі й положеннями щодо гігієнічної регламентації і державної реєстрації небезпечних факторів.

Чисельність захворювань загального характеру або здоров'я нації має причинний зв'язок із кризовим станом довкілля. Відповідно до ст. 3 КУ, забезпечення належного стану здоров'я громадян має здійснюватися через захист довкілля від негативних чинників, результатом якого має бути безпечне довкілля. Раціональне ж використання природних багатств надр та об'єктів довкілля у якості природних ресурсів, - це аспекти їх охорони в інтересах забезпечення прав власника, яким є український народ; розвитку економіки, у тому числі й відновлення природного стану об'єктів довкілля, що, в цілому, не здійснюється.

Обумовлений Конституцією України принцип верховенства права означає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам реалізації прав людини, а тому вбачається, що законодавство у сфері реалізації прав громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля, зокрема, правильне визначення цілей, завдань та функцій гілок влади (їх посадових осіб) стосовно захисту людини, землі, води, повітря від негативних чинників, реалізація реформи адміністративного права та адміністративної реформи - потребують комплексного вирішення шляхом приведення конституційних та законодавчих положень відповідно до потреб людини і принципів правової держави, що безпосередньо випливає із змісту статей 1, 3, 50 КУ та приписів Всесвітньої Хартії природи.

Нормативно-правові потреби суспільного буття відповідно до ст. 50 КУ потребують кардинальної зміни законодавчих положень у напрямку розмежування понять «захист об'єктів довкілля від негативних чинників» і «охорона ресурсів надр та об'єктів довкілля, які використовуються в якості природних ресурсів», що підтримується фахівцями з питань економіки, якими наголошується «необхідність створення принципово нової системи управління й регулювання у сфері природокористування

та природоохорони»¹ ; скасування наданих органу «охорони

середовища» прав щодо здійснення дозвільних функцій у сфері використання надр та природних ресурсів; відомчих «екологічних нормативів» замість державних санітарно- гігієнічних; реформування численних, дублюючих одне одного органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування у сферах державного управління й державного контролю, шляхом створення національної організації захисту об'єктів довкілля від негативних чинників (надалі НОЗД) та національної організації з використання об'єктів довкілля і надр.^{[110] [111]}

Передбачається, що НОЗД, відповідно до проекту ЗУ «Про захист довкілля», виконуватиме роль єдиної координуючої служби захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, якій надано права щодо нагляду за діяльністю ОВВ, ОМС, юридичних та фізичних осіб у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників. Зокрема, це стосується національної організації з використання надр та об'єктів довкілля, які використовуються у якості природних ресурсів.

Проведення вищезазначених заходів може бути можливим тільки за умов конкретизації адміністративних процедур, найголовнішою складовою яких є визначеність функцій, обов'язків та відповідальності посадових й службових осіб за неналежне виконання чи невиконання ними обов'язків, спричинення шкоди публічним або приватним інтересам.

Загальновідомо, що правопорушення споконвічно зазіхають на те, що береться під захист. Цілком беззаперечним є і те, що захисту від небезпечних факторів підлягають людина та довкілля, а не законодавчі та нормативні акти відомств. Іншими словами, все, що суспільно шкідливе (небезпечне), - те суперечить праву. Підставою для притягнення до адміністративної відповідальності слід розглядати саме факт спричинення шкоди об'єкту довкілля. У якості об'єкта адміністративного правопорушення можна розглядати тільки те, що береться під адміністративно-правовий захист. Нелогічно брати під захист матеріальну норму, нормативний акт відомства тощо. Таким чином, здійснення адміністративних процедур у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників та сфері використання об'єктів довкілля у якості природних ресурсів повинно ґрунтуватися на чітких матеріальних нормах, які обумовлюють полярні сфери діяльності. Тобто провадження у справах про адміністративні правопорушення у двох різних сферах має узгоджуватися з конституційними приписами статей 1, 3, 8, 19 (ч. 2), 22, 50 та ст. 124.

З огляду на зазначене, у проект ЗУ «Про захист довкілля» і КУпАП мають увійти положення, відповідно до яких адміністративні процедури з боку посадових та службових осіб повинні бути обмежені складанням протоколів за фактом спричинення шкоди об'єктам довкілля. Протоколи про правопорушення, докази, що підтверджують факт спричинення шкоди об'єктам довкілля, та розрахунки спричиненої шкоди мають бути передані у судову інстанцію для розгляду справи за фактом.

Відповідно до зазначеного, вбачається доцільним у Кодексі України про адміністративні правопорушення:

- виключити статтю 242- 1 «Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів»;

- статтю 221 «Районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді)», після цифр «212-2 - 212-33» доповнити цифрою «242-1».

Орієнтуючись на вимоги ст. 66 Конституції України та враховуючи, що встановлені у статтях санкції (попередження, штраф) є спотворенням обов'язку відшкодування шкоди об'єктам довкілля, - вбачається за доцільне доповнити статтю 242-1 КУпАП обов'язком відшкодування шкоди, розмір якої був би адекватним спричиненій об'єктам довкілля шкоди. Одночасно вбачається доцільним переглянути положення матеріальних норм, в яких відносно об'єктів довкілля застосовується термін «збитки».

З огляду на необхідність вдосконалення діяльності органів виконавчої влади, нами пропонується внесення змін та доповнень у Конституцію України.

Статтю 6 Конституції України викласти у такій редакції:

«Стаття 6. Забезпечення реалізації публічних та приватних інтересів є обов'язком державної влади, яка здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

Виконання органами законодавчої, виконавчої та судової влади функцій та обов'язків держави здійснюється у встановлених цією Конституцією межах, відповідно до законів України».

Статтю 8 Конституції України викласти у такій редакції:

«Стаття 8. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах принципів верховенства права.

Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти, що частково або повністю суперечать приписам Конституції України, вважаються частково або повністю мірі неконституційними.

Закони набирають чинності і можуть бути опублікованими за умов визнання їх Конституційним Судом України такими, що відповідають Конституції України.

Норми Конституції України є нормами прямої дії.

Звернення до суду для захисту публічних та приватних інтересів безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Ніхто не може бути змушеним робити те, що не передбачено законодавством».

Статтю 19 Конституції України викласти у такій редакції:

«Стаття 19. Діяльність органів законодавчої, виконавчої та судової влади, їх представників здійснюється лише на підставі, в межах обумовлених Конституцією функцій та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Невиконання або неналежне виконання Конституції України, Законів України, дії та акти, що призвели до порушення публічних та приватних інтересів, спричинення майнової та моральної шкоди кваліфікуються як злочини або інші правопорушення на момент їх скоєння».

Статтю 56 Конституції України викласти у такій редакції:

«Стаття 56. Посадові та службові особи державних органів та місцевого самоврядування несуть персональну кримінальну та цивільну відповідальність за дії (акти), що скоєні ними при виконанні своїх функцій.

Кожен має право на відшкодування матеріальної та моральної шкоди за рахунок посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, завданої їх незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю при здійсненні ними своїх повноважень».

З огляду на конституційні приписи та вимоги ЗУ «Про джерела фінансування органів державної влади», пропонується скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України 30 січня 2002 року, № 46 «Про затвердження Порядку надання платних послуг екологічного характеру

територіальними органами Міністерства екології та природних ресурсів України».

Вбачається, що головною метою проекту ЗУ «Про захист довкілля» мають бути: а) захист людини, землі, води, атмосферного повітря, флори й фауни від впливу негативних чинників шляхом їх попередження та ліквідації; б) нагляд за відтворенням лісів та рекультивацією земель; відновленням природного стану водних ресурсів; мінімізацією шкідливого впливу технологічних процесів добування природних ресурсів на здоров'я людини; в) забезпечення природного стану ландшафтів, природних комплексів, територій та об'єктів природно-заповідного фонду України; г) передача НОЗД у судові органи матеріалів за фактами спричиненої шкоди

довкіллю з одночасним обґрунтуванням розміру спричиненої шкоди, що цілком узгоджується з вимогами статей 50, 66

Конституції України; д) забезпечення неухильного застосування, дотримання й виконання правил захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської та приватної діяльності тощо.

Вивчення проблематики питань правового регулювання змісту організації та діяльності органів виконавчої влади у сфері захисту об'єктів довкілля дає підстави запропонувати теоретичне визначення поняття інституту «служби захисту довкілля», під яким слід розуміти сукупність адміністративно-правових й технічних норм, які визначають організаційно-правовий статус національної організації захисту довкілля і регламентують безпосереднє виконання нею обов'язків, що випливають із приписів статей 3, 50 Конституції України стосовно здійснення превентивних заходів із попередження впливу негативних факторів на людину та об'єкти довкілля; ліквідації наслідків впливу негативних факторів на людину та об'єкти довкілля; реалізації майнового впливу на винних осіб у спричиненні шкоди об'єктам довкілля; забезпечення неухильного

застосування, дотримання та виконання чітко визначених на законодавчому рівні правил захисту об'єктів довкілля від негативних чинників у всіх сферах виробничо-господарської та приватної діяльності; виконання інших функцій, що випливають з положень Конституції України і Всесвітньої Хартії природи.

Передбачається, що проект ЗУ «Про захист довкілля» має охопити функції та завдання НОЗД, ОДВ та ОМС; процедурні аспекти діяльності цих органів, включаючи обов'язки їх посадових та службових осіб; обов'язки посадових і службових осіб підприємств, установ та організацій; обов'язки фізичних осіб; відповідальність перелічених осіб тощо.

Нова редакція ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища» потребує: переосмислення у частині

застосовування поняття «понад допустимі рівні», яким виправдовується дозвільна система щодо отруйних скидів і викидів; корінної зміни сутності економічного механізму, в основі якого лежить механізм отруєння довкілля за мізерну плату і такої ж за розміром штрафної системи покарання, що у своїй сукупності не може сприяти відновленню отруєних земель, водоймищ, атмосферного повітря та втраченого людиною здоров'я.

Оскільки застосування у сільськогосподарському виробництві «без принципу економічного механізму» отрутохімікатів, ГМО, ГМР та ГМТ призвело до вкрай негативного стану земельних угідь та водних ресурсів, вважаємо, що одним із напрямків діяльності НОЗД повинен бути також і нагляд за діяльністю Мінагрополітики та виробників сільськогосподарської продукції.

Переосмислення державної та правової політики у сфері сільськогосподарського виробництва повинно бути здійснено шляхом відмови від застосування отрутохімікатів та якнайшвидшого переходу до виробництва безпечної для життя та здоров'я людини сільськогосподарської продукції. Зокрема, це стосується і безпечного захисту рослин. Тобто наявна проблема у контексті із захистом довкілля від негативних чинників потребує прийняття ЗУ «Про органічне виробництво сільськогосподарської продукції, маркування її та продуктів харчування», який би врахував найкращі традиції зарубіжного досвіду. У зв'язку із зазначеним, потребується перегляд доцільності існування ЗУ «Про пестициди і агрохімікати» та ЗУ «Про карантин рослин».

Передбачається, що:

- підбір фахівців у НОЗД має здійснюватися із врахуванням наявності відповідної освіти, знань та/або наукових праць у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, зокрема, у сфері безпечного захисту рослин і безпечного ведення сільського господарства, володіння знаннями міжнародних правових актів, директив, рекомендацій та регламентів ЄС в означеній сфері;

- у числі головних функцій НОЗД мають бути визначені: запобігання спричиненню шкоди довкіллю від негативних факторів, у тому числі й при веденні робіт, пов'язаних із використанням її об'єктів та ресурсів надр; ліквідація наслідків спричиненої довкіллю шкоди; створення і ведення єдиного державного реєстру джерел скидів та викидів; виробників відходів й місць захоронення відходів; суб'єктів господарської діяльності, які мають ліцензію на збирання і заготівлю відходів тощо; забезпечення виконання з боку юридичних та фізичних осіб встановлених законом вимог у галузі захисту довкілля; забезпечення рекультивації земель, відновлення лісів, очищення та знезараження вод тощо; притягнення до відповідальності винних у спричиненні шкоди довкіллю;

- на НОЗД має бути покладений обов'язок виявлення фактів спричинення шкоди об'єктам довкілля, здійснення підготовки матеріалів для передачі у судові органи, з обґрунтуванням розміру збитків тощо (як ми вже відзначали, методики мають бути визначені на законодавчому рівні);

- НОЗД є координуючим національним органом у сфері розробки наукових методик стосовно захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, у тому числі й методик відшкодування шкоди; створення нових процесів, пристроїв, систем чи методів у відновленні природного стану об'єктів довкілля тощо;

- НОЗД сприяє дотриманню юридичними та фізичними особами стандартів, норм і правил у галузях: а) захисту об'єктів довкілля від негативних чинників; б) екологічного ведення сільськогосподарського виробництва.

Основним економічним стимулом захисту довкілля, відповідно до запропонованого проекту, мають бути:

- майнова відповідальність, тобто повинен бути створений дієвий та реальний механізм майнового впливу на винних осіб за спричинення шкоди, розроблення методик її відшкодування, внесення відповідних змін у чинні законодавчі акти щодо майнової відповідальності юридичних і фізичних осіб за спричинення шкоди об'єктам довкілля;

- реальні, з врахуванням досвіду зарубіжних країн, і докладно визначені ЗУ «Про захист довкілля» стимули щодо впровадження підприємствами, установами, організаціями й фізичними особами очисних пристроїв та установ, безпечної для довкілля утилізації відходів, здійснення рекультивації земель, впровадження маловідходних, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, нетрадиційних видів енергії тощо;

- створення за рахунок коштів державного бюджету (за рахунок коштів платників податків) й коштів, що стягуються з винних осіб, єдиного державного фонду захисту довкілля, який дозволив би здійснення реальних заходів із попередження та ліквідації наслідків впливу негативних факторів; не використані у звітному році кошти фонду вилученню не підлягають, переходять на наступний рік і використовуються на цілі, передбачені цим фондом;

- нові форми та методи адміністрування податків, тягар яких не має бути перекладений на громадян.

З метою подолання негативних тенденцій у сфері захисту об'єктів довкілля від негативних чинників, централізації державного адміністрування у галузі використання природних багатств надр та об'єктів довкілля, що використовуються у якості природних ресурсів, пропонується розмежувати два полярні напрямки діяльності Міністерства екології та природних ресурсів, створити національну організацію захисту об'єктів довкілля від негативних чинників (факторів) та національну організацію з використання надр і об'єктів довкілля (національна організація природоресурсів). Вимоги НОЗД стососовно безпечного для людини та довкілля використання природних ресурсів є обов'язковими для всіх юридичних й фізичних осіб за умов їх деталізованого обгрунтування законом.^[112]

2.3.