Українська модель державної виконавчої служби в системі публічної влади

Найголовнішою ознакою демократичного суспільства та правової держави є: вільне й ефективне здійснення людиною належних їй прав і свобод. Сьогодні це твердження є аксіомою сучасного цивілізованого прогресу.

Саме державна виконавча служба, відновлюючи порушені права та свободи, має забезпечити невідворотність майнової й іншої юридичної відповідальності несумлінних боржників у цивільному та економічному обігу. Яскравим прикладом тому можуть слугувати наступні цифри: у 2009 р. державними виконавцями України завершено провадження за 5 293 207 виконавчими документами, що складає 63% від загальної кількості виконавчих документів, що надійшли на виконання до державної виконавчої служби і стягнуто за ними коштів на загальну суму 33 530 808 363 грн., що складає 31% від загальної суми, яка підлягала стягненню за ними (частка фактичного виконання рішень майнового характеру складає 49,96 % на загальну суму 8 341 475 579 грн., або 24,9 %); за 11 місяців 2010 року державними виконавцями України завершено провадження за 7 342350 виконавчими документами на загальну суму 128 596 174 937 грн., що відповідно складає динаміку зростання на 6,8 % [140].

У 2011 році підлягало примусовому виконанню виконавчих документів 9573395 і підлягало стягненню 274638206421 грн. усього завершено документів у звітному періоді 6065385 на суму 81833002483 грн. [98]. Загалом обсяг завершених проваджень склав за 2011 рік 63,35 %, а по обсягу сум, що підлягали поверненню 29,79% від запланованого. У 2012 році підлягало примусовому виконанню виконавчих документів 8 069 788 на загальну суму 338 328 568 710, а завершено документів 5113599 на суму 104333068110, що склало 63,36% від загальної кількості проваджень, а по сумах 30,83% [99]. У 2013 році підлягало примусовому виконанню виконавчих документів 7723746 на загальну суму 400342474901 грн. завершено документів 4757528 на загальну суму 129876025302, що склало 61,59% від загальної кількості проваджень, а по сумах 32,44% [100]. У 2015 році надійшло 3195237 документів на виконання, всього знаходилось на виконанні 5193150 документів, фактично виконано 959 695 виконавчі документи, що складає 19,5 % від загальної кількості документів, що надійшли на виконання.

Клименко О.С, зазначає, що показники роботи вітчизняної державної виконавчої служби контрастують, та значно відстають від показників виконання рішень у країнах Західної Європи, що становлять 85% виконанню судових та інших юрисдикційних рішень. Аналогічні показники в Україні, як було нами зазначено, складають по обсягах виконаних документів від 50 до 65%, а за сумами, що підлягали стягненню: від 18 % до 40%. Як свідчать цифри рівень виконавчого провадження залишається низьким. Ця обставина, а також неналежний рівень нормативного забезпечення діяльності державної виконавчої служби України зумовлюють необхідність наукової розробки проблем виконавчого провадження [140]. В Україні виконання рішень судів законом покладено на державну виконавчу службу. Основним завданням державної виконавчої служби визначено своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання судових рішень, передбачених законом. Однак, з наведеного вище видно, що статистичний аналіз поточної ситуації з примусовим виконання судових рішень державною виконавчою службою, наводить лише на невтішні висновки та підтверджує нагальну потребу реформування системи виконання рішень з урахуванням реалій сьогодення українського суспільства і дієвого досвіду закордонних партнерів у цій сфері. Такий стан справ із виконанням рішень погіршує не тільки внутрішньодержавні правові засади, а й шкодить міжнародній репутації України. У резолюції Парламентської асамблеї Ради Європи 1787 (2011) від 26 січня 2011 року «Про Виконання рішень Європейського суду з прав людини» відзначається існування основних системних недоліків, які викликають велику кількість повторюваних висновків щодо порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що серйозно підривають верховенство права.

Отже, питання ефективного правового захисту та реального відновлення порушених прав і законних інтересів на сучасному етапі державотворення України набувають основного, якщо не першочергового значення. У зв’язку з цим особливого статусу отримує відновлення судом чи іншим юрисдикційним органом порушеного права шляхом задоволення вимог зацікавленої особи. На сьогоднішній день переважна більшість таких вимог задовольняється за допомогою спеціальних заходів адміністративного примусу, які застосовуються Державною виконавчою службою України.

Для характеристики адміністративно-правового статусу державної виконавчої служби принципове значення має зміст більш загального поняття - «орган держави», оскільки виконавча служба є органом виконавчої влади держави [457].

Молдован В. В. та Чулінда Л. І. орган держави визначають як частину державного аппарату, тобто групу осіб або одна особа, які наділені юридично визначеними державно-владними повноваженнями для виконання завдань і функцій держави. Кожен орган держави створюється для здійснення певного виду державної діяльності, тобто має свій предмет, завдання і функції. Ці науковці визначають наступні ознаки органів держави: 1) формується державою або безпосередньо народом (парламент) відповідно до закону і функціонує на його основі; 2) має передбачені конституцією або іншими законами спеціальні функції, які він здійснює від імені держави; 3) має державно-владні повноваження, які дозволяють йому здійснювати юридично обов\'язкові дії (видає нормативні та індивідуальні акти; здійснює контроль за точним та неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами;

забезпечує і захищає ці вимоги від порушень шляхом застосування засобів виховання, переконання, стимулювання, у випадку необхідності - державного примусу; 4) функціонально взаємодіє з іншими органами у процесі реалізації своїх повноважень, керується принципом «дозволено лише те, що прямо передбачено законом»; 5) складається зі службовців, які перебувають в особливих відносинах між собою та органом: обсяг, порядок використання ними владних повноважень встановлюються законом і отримують конкретизацію у посадових інструкціях, штатних розписах та ін.; 6) має необхідну матеріальну базу - державне майно, свій рахунок у банку, джерело фінансування - державний бюджет; 7) має організаційну структуру (будова за видами окремих служб і кількісним складом), територіальний масштаб діяльності, систему службової підзвітності і службову дисципліну [246].

Проаналізувавши наукові підходи до специфічних рис органу держави таких науковців як Василенков П.Т., Манохин В.М., Перепилиці М. О. та інших [39, с. 38-45; 238, с. 8-23; 281, с. 135-136; 152, с. 320-321; 485, с. 216; 267], можна констатувати ознаки, що відрізняють орган держави від будь- яких інших утворень: 1) він є частиною державного апарату; 2) здійснює від імені держави її завдання і функції; 3) має владні повноваження; 4) має певну компетенцію; 5) має відповідну структуру; 6) має територіальний масштаб діяльності; 7) утворюється в порядку, встановленому законом; 8) для нього є характерним наявність правових зв\'язків його особистого складу; 9) несе публічно-правову та іншу відповідальність за свою діяльність.

Принциповим є те, що державні органи, виконуючи функції і завдання держави, виступають від її імені та в її інтересах. Звідси виникає потреба у наданні цим органам повноважень державно-владного характеру, наявність яких дозволяє їм якісно здійснювати відповідну діяльність. Але не можна стверджувати, що владними повноваженнями в тій чи іншій формі володіють лише державні органи. Як справедливо зазначав Ю.М. Козлов, влада є поняттям не тільки державним [151, с. 9]. Вона повинна існувати в межах будь-якого організованого колективу. Ще однією ознакою державно-владних повноважень є відповідні юридичні способи забезпечення реалізації прийнятих державою актів шляхом використання від її імені відповідних заходів виховання, переконання і заохочення. Зрозуміло, що такі заходи широко використовуються і громадськими організаціями, однак вони відрізняються рівнем важливості і соціального значення, які непритаманні тим, що застосовуються громадськими організаціями, (наприклад, нагородження орденами, медалями, присвоєння почесного звання України та ін. Види державних нагород закріплені у ст. 3 Закону України «Про державні нагороди України» від 16 березня 2000 р.) [317]. Важливою ознакою державно-владних повноважень є також наявність у державного органу права захищати від порушень акти, які ним видані від імені і в інтересах держави, через використання заходів державного примусу. З метою попередження та виявлення порушень виданого акта державний орган здійснює наглядову та контрольну діяльність за виконанням вимог правового акта. Усі зазначені вище дії органів держави мають обов\'язковий характер і забезпечуються її авторитетом і силою. Цілком природним є те, що їхня обов\'язковість для громадян і громадських організацій пов\'язана лише з виданням загальнообов\'язкових нормативно-правових актів. Все це зробити висновок про те, що державно-владні повноваження органів держави суттєво відмінні від владних повноважень громадських організацій та інших об’єднань громадян.

Таким чином, найбільш основними і особливими ознаками органу держави є його належність до державного апарату і реалізації від імені держави її функцій. Саме з цією метою він наділяється державно-владними повноваженнями.

Існує і ще одна досить важлива ознака органу держави. На неї вперше звернув увагу Г.І. Петров, який зазначав, що для з\'ясування поняття органу держави суттєве значення має ознака, яка полягає в тому, що державні органи, на відміну від громадських організацій, здійснюють завдання і функції держави шляхом виконання певного виду державної діяльності [284]. Саме здійснення певного виду державної діяльності не тільки дозволяє диференціювати державні органи від інших організацій, а й виступає базисом для їхнього поділу на види.

Враховуючи всі розглянуті особливі ознаки державного органу, можемо зазначити, що він є частиною державного апарату, яка безпосередньо і від імені держави здійснює її завдання і функції, реалізовуючи державно-владні повноваження у відповідній сфері державної діяльності. Вважаємо, що така дефініція державного органу дозволяє відрізнити його від інших організацій і відобразити його специфіку.

Конституція України (ст. 6) закріплює за органами держави відповідні сфери, а це значить і певні різновиди державної влади, в межах яких дані органи здійснюють функції законодавчої, виконавчої та судової діяльності [77]. У зв\'язку з цим виділяють такі види державних органів - законодавчий (Верховна Рада України), виконавчі та судові. Виконавча влада визначається в правовій літературі як «сукупність повноважень щодо управління державними справами, включаючи повноваження підзаконного регулювання (адміністративна нормотворчість), зовнішньополітичного представництва, здійснення адміністративного контролю, а також у деяких випадках законодавчі повноваження (в порядку делегованого чи надзвичайного законодавства) та систему державних органів, які реалізують усі перелічені повноваження)» [508, с. 27]. На думку російських дослідників Д.В. Гончарова та І.Б. Гоптарєвої, функціональне визначення виконавчої влади передбачає виокремлення не лише суто виконавчої діяльності, а й функцій управління та політичного керівництва [53, с. 216-217]. У Концепції адміністративної реформи в Україні закріплене поняття виконавчої влади як однієї з трьох гілок державної влади, яка, відповідно до конституційного принципу поділу державної влади, покликана розробляти і втілювати державну політику щодо забезпечення виконання законів, управління сферами суспільного життя, насамперед державним сектором економіки [372]. У наведених визначеннях звертає на себе увагу наявність фактичної єдності виконавчої та адміністративної (управлінської) якостей виконавчої влади, які важко відокремити одна від одної.

Розв’язання проблеми функціонування органу державної виконавчої влади передбачає з’ясування сутності його правового статусу. Так, С. Ківалов, висвітлюючи адміністративно-правовий статус органів виконавчої влади, проводить їхню класифікацію, зазначає функції, завдання, компетенцію [12, с. 82-94], однак підходи до визначення сутності категорії правового статусу цих органів не наведено. Виникнення адміністративної правоздатності державних органів, державних і недержавних організацій, зазначає Ф. Фіночко [8, с. 44], пов’язана як правило, з моментом видання акту про їхнє заснування, а припиняється із ліквідацією або реорганізацією.

Таким чином, питання конкретизації змісту правового статусу державного органу, потребує подальшого розв’язання. Уточнення змісту правового статусу органу виконавчої влади можливе за умови проведення аналізу особливостей правовідносин у сфері його функціонування, адже ці особливості визначають зміст суб’єктивних прав і юридичних обов’язків як основи правового статусу. Можна з упевненістю стверджувати, що загальною рисою правовідносин, що виникають у сфері реалізації виконавчої влади є їхній регулятивний характер. Вони визначаються тим, що міра дозволеної поведінки управомоченого суб’єкта обумовлюється наступними її складовими: а) можливості вимагати певної поведінки від зобов’язаних осіб; б) можливості здійснення позитивних дій самим управомоченим суб’єктом. Це наділяє його можливістю здійснювати або не здійснювати дозволені дії, у повному обсязі або частково, тобто управомоченому суб’єкту у певних межах надана свобода в процесі правового регулювання та самостійність у реалізації правовідносин [232, с. 125].

Проаналізувавши загальнотеоретичні положення функціонування державних органів виконавчої влади, вважаємо за можливе і доцільне перейти до аналізу специфіки діяльності Державної виконавчої служби, на яку Законом України «Про виконавче провадження» покладено примусове виконання рішень суду та інших юрисдикційних органів. Відповідно до Закону України «Про виконавче провадження» від 21 квітня 1999 року N 606-XIV виконавче провадження визначалось як завершальна стадія судового провадження та примусове виконання рішень інших органів (посадових осіб) - це сукупність дій органів і посадових осіб, визначених у цьому Законі, що спрямовані на примусове виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), які провадяться на підставах, в межах повноважень та у спосіб, визначених цим Законом, іншими нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону та інших законів, а також рішеннями, що відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню [305]. Відповідно до Закону України «Про виконавче провадження» від 2 червня 2016 року № 1404-VIII виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) визначається як сукупність дій, передбачених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню [304]. Зівставляючи наведені два визначення помічаємо головну відмінністю в них, а саме визначення з Закону України «Про виконавче провадження» 1999 року - це сукупність дій органів і посадових осіб, а в Законі України «Про виконавче провадження» 2016 року, це - сукупність дій, визначених у цьому Законі органів і осіб. Таким чином, коло суб’єктів, що реалізують виконавче провадження, розширилось за рахунок не посадових осіб, якими за новою концепцією змішаної системи виконавцями рішень є приватні виконавці.

Як слушно констатує Гук Б.М., особливість нинішнього правового статусу державної виконавчої служби полягає в тому, що він закріплений у

декількох нормативних актах різної юридичної сили, окремі положення яких між собою суперечать [66, с. 89]. Такими нормативно-правовими актами є Закони України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», «Про виконавче провадження» [304], де сформовано організаційно-правові засади діяльності державної виконавчої служби України. Положенням про Міністерство юстиції України визначено, що Мін’юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб) [347]. Кабінет Міністрів України закріпив положення про державної виконавчої служби як частини Міністерства юстиції України [378]. Таким чином, зазначає Гук Б.М., визначено, що державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України. Державну виконавчу службу на законодавчому рівні віднесено до органів виконавчої влади, центральним органом якої виступає Міністерство юстиції України, в системі якого 1998 р. і утворено державну виконавчу службу [66]. Законодавчі положення про те, що Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції означає, що усі організаційні питання щодо формування штату і створення умов праці, фінансування нової служби, а також безпосереднього керівництва і контролю за діяльністю останньої здійснює Міністерство юстиції України.

Статус державної виконавчої служби як органу виконавчої влади закріплено також і Указом Президента України від 6 квітня 2011 р., яким затверджено Положення про Державну виконавчу службу України. Цим Положенням визначено, що Державна виконавча служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра юстиції України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів. Основними завданнями ДВС України відповідно до цього нормативно-правового акту є: 1) реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень; 2) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері виконання рішень; 3) забезпечення своєчасного, повного і неупередженого виконання рішень у порядку, встановленому законодавством; 4) здійснення освітньо - роз\'яснювальної роботи з питань виконання рішень [345, ст. 1].

Відповідно до п. 1 Типового положення про управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі, управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі є органом державної виконавчої служби, який входить до системи органів Міністерства юстиції України, підпорядковується Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та є структурним підрозділом головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі [370].

Типове положення про відділ державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі у п. 1 визначає відділ державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі як орган державної виконавчої служби, який входить до системи органів Міністерства юстиції України, є структурним підрозділом та підпорядковується головним територіальним управлінням юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі через відповідні управління державної виконавчої служби Головних територіальних управлінь юстиції

Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі [369].

На даний час відсутнє положення, що визначало б поняття Департаменту ДВС Міністерства юстиції України та його правовий статус. З урахуванням, на відміну від відповідних управлінь та відділів ДВС. З урахуванням зазначеного запропоновано розробити та прийняти положення про Департамент ДВС Мінюсту України і закріпити запропоноване нами визначення: Департамент ДВС Мінюсту України це орган державної виконавчої служби, який входить до системи органів Міністерства юстиції України, є її структурним підрозділом та йому підпорядковується.

З урахуванням зазначеного вище, вважаємо за можливе визначити ДВС як систему державних органів, що входять до складу Міністерства юстиції України, що є частиною державного апарату, яка безпосередньо і від імені держави здійснює її завдання і функції, реалізовуючи державно-владні повноваження у сфері примусового виконання рішень.

Необхідно звернути увагу, наголошує Гук Б.М., на виникнення нових проблем в управлінні державною виконавчою службою внаслідок прийняття підзаконних актів, що суперечать законодавству України та загальним принципам правотворчої діяльності, а саме у схваленому Указом Президента Положенні про Державну виконавчу службу прослідковується порушення конституційних принципів відповідності підзаконних актів Конституції України та законам України [66, с. 90].

Відповідно до ст. 8 «Правовий статус працівників органів державної виконавчої служби» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» державні виконавці, керівники та спеціалісти органів державної виконавчої служби є державними службовцями. На характеристику української моделі державної виконавчої служби як суб’єкта публічної влади буде впливати особливості вітчизняної моделі державної служби.

Як зазначає, Є. В. Грайнер, одним із основних критеріїв, які впливають на особливості формування моделі державної служби, є специфіка історичного розвитку відповідної країни. Це включає як розвиток національної науки та практик державотворення, так і досвіду запозичення чи впливу інших держав у процесі державного управління. Не підлягає сумніву, що історичні, політичні, соціальні, економічні та культурні події відрізняються в кожній країні. Це формує унікальне суспільство, що впливає і на діяльність представників апарату держави - державних службовців. Іншим аспектом, наголошує Є. В. Грайнер, що визначає особливості моделі державної служби, є специфіка правової системи. Враховуючи досить значну відмінність у концептуальних питаннях різних правових систем, це відповідно впливає на характер побудови інституту державної служби, особливості її нормативно-правового регулювання. І, нарешті, підсумовує цей науковець, останнім важливим фактором, що характеризує особливості моделі державної служби, є специфіка державного устрою певної країни. Для держав із федеративним устроєм характерні ускладнені системи державного апарату, умови державного управління, що зумовлює специфічні особливості їх нормативно-правового регулювання, субординації, відповідальності та контролю. Конституція України, закони та інші нормативно-правові акти дають можливість віднести державну службу України до традиційної бюрократичної (кар’єрної або закритої) моделі, оскільки вона базується на законодавстві і багато в чому схожа з континентальною державною службою Європи. Державна служба в нашій державі розвивається на основі Конституції України з урахуванням національних традицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей тощо [58].

Оболенський О. Ю. зазначає, що українська модель державної служби ввібрала в себе краще зі світового досвіду і формується за такими основними ознаками, так державна служба: 1) забезпечує здійснення завдань і функцій держави; 2) охоплює всю владну вертикаль та забезпечує безпосереднє управління наданням і саме надання послуг населенню; 3) має власне законодавче та нормативно-правове забезпечення, яке з розвитком сформується в окрему правову галузь — право державної служби, його складовою є кодекс загальних правил поведінки державного службовця, що містить правові та моральні норми; 4) охоплює професійну діяльність працівників усього державного апарату, які здійснюють управлінські функції; 5) забезпечує формування організаційних, процедурних і процесуальних засад діяльності державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою механізму держави та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, норми і правила діяльності та виконання посадових повноважень, виявлення, оцінку, стимулювання і відповідальність відповідних працівників тощо; 6) державні службовці мають окремий правовий статус, їх професійна діяльність унормовується спеціальними законодавчими актами; 7) має спеціалізовану загальнодержавну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, що органічно поєднана із системами вищої та післядипломної освіти України, а систематичне навчання державних службовців є складовою їх професіональної діяльності.

Наведені ознаки мають знайти своє відображення в правовому регулюванні державної служби. Тому, Оболенський О. Ю. пропонує розробити узагальнюючий правовий акт, що об’єднав би положення конституційного, адміністративного, трудового, пенсійного, фінансового, міжнародного тощо права з існуючою нормативно-правовою базою з питань державної служби. Таким актом, на думку цього науковця може бути Кодекс державної служби України. За концепцією Оболенського О. Ю. це має бути комплексний кодифікаційний акт, що інтегрує норми згаданих вище галузей права. Структура Кодексу державної служби, вважає цей науковець, має включати дві частини: загальну та особливу. У загальній частині запропоновано розкрити наступні положення: поняття державної служби; цілі, завдання, функції та принципи державної служби; види державної

служби; поняття «державний службовець», «посада», «посадова особа»; класифікація посад; права, обов’язки та правообмеження державного службовця; загальні засади формування, реалізації та припинення державно- службових відносин; етика поведінки (кодекс); гарантії державному службовцю; управляння державною службою; основні принципи фінансування; загальні принципи оцінки професійних досягнень державних службовців; відповідальність державних службовців. У особливій частині кодексу державної служби Оболенський О. Ю. пропонує розмітити низку законів відповідних видів державної служби кожен за такою схемою: особливості формування, реалізації та припинення державно-службових відносин; особливості присвоєння класних чинів, розрядів, чинів, звань тощо; джерела фінансування; принципи, технології, процедури оцінки професійних досягнень державних службовців; особливості різних видів відповідальності державних службовців. При цьому, наполягає Оболенський О. Ю., вони стануть взаємоузгодженими, пристосованими одна до одної, здатними врегулювати державну службу на всіх рівнях, у різних її видах [259]. Повністю підтримуємо концепцію Оболенський О. Ю. щодо необхідності розробки кодексу державної служби.

З урахуванням запропонованої схеми розміщення правових норм, що визначають правовий статус державної служби та враховуючи, що ДВС в Україні є видом державної служби, вважаємо за можливе запропонувати доповнити Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» окремим розділом «ДВС» із дотриманням відповідної схеми розміщення норм.

У зв’язку із зазначеним українську модель державної виконавчої служби в системі публічної влади визначатимуть такі критерії як: специфіка історичного розвитку України, а саме розвиток національної науки та практик державотворення, досвід запозичень чи впливу інших держав у процесі державного управління; специфіка правової системи; специфіка державного устрою. З урахуванням наукових висновків Є.В. Грайнера та чинних нормативно-правових засад діяльності державної виконавчої служби можна охарактеризувати її сучасну вітчизняну модель як традиційну бюрократичну (кар’єрну або закриту) модель, оскільки вона базується на законодавстві, що розвивається на основі Конституції України з урахуванням національних традицій, практики державотворення, сучасного реформування економічної та політичної системи, матеріальних і фінансових можливостей.

Однак, на сьогодні із розвитком та реформуванням інституту примусового виконання рішень юрисдикційних органів серед провідних науковців та практиків, які приділяли увагу питанням виконавчого провадження, його дефініції та змісту (Ю.В. Білоусов, Є.М. Гришко, О.М. Капля, М.П. Омельченко, Н.Я. Отчак, М.Й. Штефан, С.М. Штефан, С.В. Щербак, В.В. Ярков та ін.), вважається, що визначена законодавством вітчизняна модель державної виконавчої служби та виконавчого провадження вже не відповідає їх практичній сутності, обумовлену сучасними проблемами їх неефективності.

Спробуємо розкрити як соціальну сутність державної виконавчої служби в Україні, так і визначити загальне поняття державної виконавчої служби як органу держави.

Підходячи до моделі державної виконавчої служби в Україні як до правоохоронного органу, слід наголосити на тому, що поняття більшості правоохоронних органів має своє закріплення у відповідних законах, наприклад: Національна поліція України - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку [377]; Служба безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України [95]; Прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави [386]. Водночас чинні зараз закони не містять визначення державної виконавчої служби, що вносить негативно відбивається на визначенні правового статусу державної виконавчої служби. З урахуванням нового історичного концептуального етапу розвитку законодавства про виконавче провадження та практики його реалізації, на наш погляд є необхідність у капітальному його нормативному врегулюванні на рівні кодифікованого акту, а саме Виконавчого кодексу. У Виконавчому кодексі в 3 розділі «Загальні положення про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» першою главою пропонуємо передбачити саме главу про державну виконавчу службу, у якій і буде закріплено поняття державної виконавчої служби (Додаток Ж). До прийняття Виконавчого кодексу пропонуємо накопичувати та систематизувати на законодавчому рівні норми, що регулюють діяльність ДВС у окремому розділі «ДВС» в Законі України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів». Формулювання норм відповідно підрозділу повинно відбуватись з урахуванням того, що ДВС на даний час можна визначити як державний орган, що входить до системи Міністерства юстиції України призначений здійснювати примусове виконання рішень судів та інших органів відповідно до законодавства України.

Одним з ключових термінів у формулюванні поняття державна виконавча служба, є саме термін «служба». Сьогодні державна виконавча служба, на думку Фіолевського Д.П., Лобанцева С.Ю., Мєзєнцева Є.І. [473], достатньо переконливо використовує термін «служба». Який, на наш погляд, можна обґрунтувати наступним: по-перше, служба, як соціальне поняття, застосовується в державній виконавчій службі для визначення характеру та роду діяльності людей, відображаючи факт суспільного розподілу праці; подруге, службою іноді називаються структурні підрозділи (Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, до якого входить відділ примусового виконання рішень; управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - управління державної виконавчої служби), до складу яких входять відділи примусового виконання рішень; районні, районні в містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні, міжрайонні відділи державної виконавчої служби відповідних територіальних управлінь юстиції ) [115]; по-третє, під терміном «служба» ми розуміємо самостійне відомство (підрозділ), наприклад, Великий енциклопедичний юридичний словник дає визначення - служба правопорядку у Збройних силах - спеціалізовані правоохоронні формування у складі Збройних сил [258, с. 82].

Таким чином, одним із найсуттєвіших видів цілеспрямованої діяльності людей, а також суспільства, є служба. Це підтверджується висновками російського ученого Бахраха Д.М., який зазначав, поняття «служба» використовується по-різному: як вид діяльності людини, як соціально- правовий інститут, як система спеціальних органів держави, як духовна діяльність. Служба полягає в управлінні, здійсненні державної діяльності, забезпеченні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей. Особливим видом служби є державна служба [24, с. 97]. У контексті державної виконавчої служби поняття «служба» розкриває сутність системи спеціальних органів держави, яки призначені виконувати рішення судів та інших органів, а також водночас - вид діяльності державних виконавців, спрямований на виконання відповідних рішень.

Викладене свідчить, що державна виконавча служба реалізує один із найважливіших видів державної діяльності з формування професійного ядра з метою виконання завдань держави щодо реалізації функції захисту прав і свобод людини та забезпеченню своєчасного, повного і неупередженого примусового виконання рішень, передбачених законом. Отже, характеризуючи державну виконавчу служби, слід мати на увазі, що вона забезпечує суспільно (соціально) корисну діяльність, яку, на нашу думку, слід розглядати як інтелектуальну, та спрямовану на об’єктивну реалізацію прав, свобод і законних інтересів як людини, так і суспільства в цілому.

Важливою стороною цієї служби є те, що вона є органом державного управління у складі Міністерства юстиції України, яке має відношення до реалізації єдиної державної політики у сфері примусового виконання рішень [318].

Враховуючи зміст Положення про Державну виконавчу службу України, необхідно звернути увагу на завдання, що стоять перед ДВС, а саме

1) реалізація державної політики у сфері організації примусового виконання рішень; 2) внесення пропозицій щодо формування державної політики у сфері виконання рішень; 3) забезпечення своєчасного, повного і неупередженого виконання рішень у порядку, встановленому законодавством; 4) здійснення освітньо-роз\'яснювальної роботи з питань виконання рішень [345].

ДВС України відповідно до покладених на неї завдань, відповідно до положення про цю службу, реалізує наступні функціональні компетенції: 1) організовує у межах своїх повноважень виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, додержання прав і свобод людини та громадянина, здійснює контроль за їх реалізацією;

2) узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств та в установленому порядку подає їх Міністру юстиції України; 3) забезпечує здійснення державними виконавцями заходів примусового виконання рішень, передбачених законами; 4) забезпечує доступ державних виконавців до баз даних і реєстрів, у тому числі електронних, що містять інформацію про боржників, їхнє майно та кошти; 5) забезпечує ведення Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень; 6) здійснює державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про виконавче провадження, правильністю, своєчасністю та повнотою вчинення виконавчих дій державними виконавцями; 7) здійснює аналітичне, інформаційне та методологічне забезпечення роботи структурних підрозділів територіальних органів Мін\'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 8) організовує ведення обліково-статистичної звітності та аналізує стан виконання рішень державними виконавцями; 9) надає роз\'яснення та рекомендації державним виконавцям з питань примусового виконання рішень; 10) організовує розгляд звернень громадян та юридичних осіб з питань, пов\'язаних із діяльністю ДВС України, структурних підрозділів територіальних органів Мін\'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 11) організовує освітньо-роз\'яснювальну роботу, в тому числі в засобах масової інформації, з питань, що стосуються виконання її завдань; 12) здійснює інші повноваження на основі та на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України [345].

Метою діяльності державної виконавчої служби є забезпечення діяльності щодо здійснення виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України. Це означає, що вона забезпечує завдання особливо значущого характеру, тобто характеризуючи державну виконавчу службу, на нашу думку, необхідно виходити з того, яке місце займає професійна діяльність державних виконавців щодо вирішення завдань, які перед ними стоять.

Для ефективного кадрового та організаційного забезпечення своєї роботи державна виконавча служба відповідно до Положення про Державну виконавчу службу України, ДВС може здійснювати наступне: 1) організовує роботу державних виконавців, перевіряє їх діяльність і вживає заходів щодо її поліпшення, здійснює керівництво, контроль та перевірку організації роботи структурних підрозділів територіальних органів Мін\'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 2) забезпечує в межах повноважень проведення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх реалізацією в апараті ДВС України та структурних підрозділах територіальних органів Мін\'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 3) здійснює добір кадрів в апарат ДВС України та на керівні посади в структурні підрозділи територіальних органів Мін\'юсту України, що забезпечують реалізацію повноважень ДВС України, формує кадровий резерв на відповідні посади, бере участь в організації роботи з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників апарату ДВС України та структурних підрозділів територіальних органів Мін\'юсту України, які забезпечують реалізацію повноважень ДВС України; 4) організовує планово-фінансову роботу в апараті ДВС України, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку в установленому законодавством порядку; 5) здійснює у межах повноважень разом із відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм, у тому числі міжнародних; 6) забезпечує представництво інтересів ДВС України у судових та інших органах; 7) організовує ведення діловодства та архіву відповідно до встановлених правил; 8) забезпечує у межах повноважень реалізацію державної політики стосовно державної таємниці, контроль за її збереженням у апараті ДВС України; 9) здійснює управління об\'єктами державної власності; 10) затверджує зразки та описи печаток органів державної виконавчої служби; 11) організовує роботу щодо соціально-побутового забезпечення працівників ДВС України, їх соціального захисту [345].

Наведені положення, що визначають цілі, завдання, права, функціональні та організаційні повноваження ДВС, на наш погляд, повинні бути доопрацьовані із врахуванням сучасних змін правового регулювання виконавчого провадження, доповнені переліком обов’язків та внесені до Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» [379], а в подальшому мають знайти своє місце у Виконавчому кодексі України.

Відповідно до чинного законодавства, загальні засади діяльності державної виконавчої служби та приватних виконавців визначені однаково.

Так, відповідно до ст. 3 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» завданням органів державної виконавчої служби та приватних виконавців є своєчасне, повне і неупереджене виконання рішень, примусове виконання яких передбачено законом. Відповідно до ст. 4 «Принципи діяльності органів державної виконавчої служби та приватних виконавців» діяльність органів державної виконавчої служби та приватних виконавців здійснюється з дотриманням принципів: 1) верховенства права; 2) законності;

3) незалежності; 4) справедливості, неупередженості та об’єктивності; 5) обов’язковості виконання рішень; 6) диспозитивності; 7) гласності та відкритості виконавчого провадження та його фіксування технічними засобами; 8) розумності строків виконавчого провадження; 9) співмірності заходів примусового виконання рішень та обсягу вимог за рішеннями [379].

На рівні закону відсутня консолідована правова норма, що збирала б з усіх нормативно-правових актів, що визначають правовий статус ДВС, права цієї служби.

Відповідно до чинного підзаконного акту, а саме до Положення про ДВС України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку: 1) залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань учених і фахівців, у тому числі на договірній основі, працівників центральних та місцевих органів виконавчої влади; 2) одержувати інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб; 3) скликати наради, створювати комісії та робочі групи; 4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державними, в тому числі урядовими, системами зв\'язку і комунікацій, мережами спеціального зв\'язку та іншими технічними засобами [345]. На наш погляд зазначені права ДВС, потребують законодавчого закріплення.

Будучи спрямованою на виконання важливої функції в механізмі держави діяльність працівників державної виконавчої служби повинна отримати гідне правове регулювання на рівні закону, а з урахуванням накопичення критичної маси правових норм, що регулюють виконавче провадження на рівні кодифікованого закону - Виконавчого кодексу.

В правоохоронній сфері діють різноманітні державні органи та недержавні організації, однак ДВС є єдиною, що здійснює прямі контакти з юридичними та фізичними особами щодо забезпечення їх прав у сфері примусового виконання рішень. Ми поділяємо точку зору Клименко О.С. відносно того, що державна виконавча служба наділена широким колом владних повноважень, а також відрізняються специфічними властивостями, які її виділяють серед інших суб’єктів правоохоронної діяльності [140].

Викладене дозволяє зробити висновок, що ДВС - це державна організація, яка повинна забезпечити належну охорону прав громадян. ЇЇ можна зарахувати до правоохоронних сил України. Державна виконавча служба, входячи до складу системи Міністерства юстиції, також є частиною виконавчої влади країни.

Таким чином, Державна виконавча служба - це структурована, державна, правоохоронна організація, яка входить до складу Міністерства юстиції та призвана забезпечити реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень. Виходячи з того, що державна виконавча служба - складова частина органів виконавчої влади, то здійснювана нею діяльність, за своєю суттю, підзаконна. Відповідно, державна виконавча служба є специфічним елементом держави, який здійснює примусове виконання рішень, забезпечує охорону прав людини та громадянина, й має велику соціальну значущість для українського суспільства.

1.3.