Перспективи удосконалення нормативно-правового регулювання діяльності державної виконавчої служби

Для оптимізації правового регулювання відносин у сфері примусового виконання судових рішень не можна обмежитись тільки подоланням колізій та прогалин у законодавстві про державну виконавчу службу та виконавче провадження.

Враховуючи позицію прогресивних європейських держав, ми підтримуємо думку яка стверджує, що примусове виконання судового рішення є невід\'ємною частиною фундаментального права людини на справедливий судовий розгляд упродовж розумного строку, гарантованого статтею 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод. Принцип верховенства закону у цій галузі може бути реалізований тільки, якщо громадяни можуть практично відстоювати свої права і оскаржувати незаконні акти; що держави-члени зобов\'язані забезпечити всім особам, які отримують остаточне і обов\'язкове рішення суду, право на його примусове виконання. Невиконання судового рішення або вступ його в силу з затримкою можуть зробити це право недіючим або уявним на шкоду одній стороні. У зв’язку із зазначеним потребує підвищення ефективності та справедливості при примусовому виконанні судових рішень по цивільних справах і встановленні позитивного балансу між правами та інтересами сторін у справі про примусове виконання. Без ефективної системи примусового виконання можуть процвітати інші форми "приватного правосуддя", що матиме негативні наслідки для суспільної довіри до правовій системі і її компетентності. Також підтримано тезу, що ефективне і раціональне примусове виконання судових рішень має величезне значення для держав при створенні, зміцненні і розвитку сильної і шанованої судової системи.

Реформування системи примусового виконання судових та інших рішень є на сьогодні досить складною проблемою, і її вирішення потребує значного часу і пошуку різних варіантів її реформування. І в цьому напрямі ключовим моментом має бути законодавче визначення правового статусу державної виконавчої служби не тільки на загальнодержавному, а й на регіональному рівні. Складність розв’язання цього питання на місцевому рівні зумовлена особливим місцем державної виконавчої служби в системі державних органів, яка виступає провідним державним органом у реалізації державної політики у сфері примусового виконання судових та інших рішень з відповідними адміністративно-процесуальними повноваженнями. Тому варто на законодавчому рівні врегулювати і питання правового статусу територіальних органів державної виконавчої служби виходячи із загальних засад реформування центральних органів виконавчої влади та утворення Державної виконавчої служби як центрального органу виконавчої служби.

Потребують запровадження у вітчизняне законодавство міжнародні принципи виконавчого провадження, а саме :

1) примусове виконання повинно визначатися і регулюватися чіткими правовими нормами, які встановлюють повноваження, права та обов\'язки сторін і третіх осіб;

1.1) примусове виконання повинно здійснюватися відповідним правом і судовими рішеннями, процедура примусового виконання повинна бути детально регламентована в законодавстві, щоб бути достовірною і прозорою, а також наскільки можливо передбачуваною і ефективної;

1.2) сторони повинні відповідним чином співпрацювати при проведенні примусового виконання; крім того, зокрема, по сімейно-правових спорів відповідні державні органи повинні сприяти такій співпраці;

1.3) відповідачі повинні надавати всю інформацію про свої доходи, засобах і по іншим відповідним питань;

1.4) необхідно створити механізм попередження випадків зловживання процедурою примусового виконання однієї з сторін, яка не повинна розглядатися як перегляд справи;

1.5) примусове виконання може бути відкладено тільки за підставах, передбачених законодавством, відкладення примусового виконання може бути оскаржено до суду;

1.6) при проведенні примусового виконання необхідно розумно співвідносити інтереси як позивача, так і відповідача, інтереси третіх осіб, перш за все, повинні враховуватися інтереси дітей;

1.7) повинні захищатися деякі основні доходи і майно відповідача, наприклад, основні господарські товари, основна соціальна допомога, грошові кошти на лікування та медикаменти, необхідні кошти трудової діяльності.

Процедура примусового виконання повинна:

1) бути чітко визначена і легко здійсненна службовцями, відповідальними за примусове виконання;

2) мати вичерпне визначення і перерахування примусово застосовних актів і механізмів їх вступу в силу;

3) чітко визначати права і обов\'язки відповідачів, позивачів і третіх осіб, а для двох останніх категорій осіб також їх ранжування і права на стягнені грошові кошти, розподілені серед позивачів;

4) передбачати найбільш ефективні і відповідні засоби вручення документів (наприклад, особисте вручення службовцями, відповідальними за їх примусове виконання, електронні кошти, пошта);

5) передбачати заходи попередження і запобігання процесуальних зловживань;

6) передбачати право сторін клопотати про призупинення процедури примусового виконання в цілях забезпечення захисту прав та інтересів сторін;

7) передбачати у випадках необхідності право на оскарження судових і несудових рішень, прийнятих під час проведення процедури примусового виконання.

Також у національне законодавство, що регулює виконавче провадження повинні бути запроваджені такі засади я: 1) оплата витрат на примусове виконання повинна перебувати в розумних межах, передбачена законодавством і заздалегідь відома сторона; 2) спроби провести процедуру примусового виконання повинні бути відповідні позовною вимогою, суму позову і інтересам відповідача; 3) обов\'язок оплати витрат на примусове виконання зазвичай має покладатися на відповідача, хоча в разі зловживань з боку інших сторін при проведенні процедури примусового виконання обов\'язок покриття витрат може бути покладена на ці сторони; 4) обшуки та конфіскація майна відповідачів повинні проводитися наскільки можливо ефективно і з урахуванням відповідних прав людини і положень про захист інформації; 5) збір необхідної інформації про майно відповідача повинен здійснюватися швидко і ефективно з доступом до регістрів і іншим джерелами, крім того, відповідач може подати декларацію про свій майновий стан; 6) майно повинно бути продано швидко, але при цьому необхідно намагатися продати його за найвищою ринковою ціні, уникаючи дорогої і зайвої недооцінки.

Державні виконавці повинні дотримуватися принципи, що містяться в Рекомендації Rec (2003) 17 2003 р. Комітету Міністрів Ради Європи

державам-членам щодо примусового виконання.

Відповідно до цих рекомендацій статус, роль, права і обов\'язки службовців, відповідальних за примусове виконання, повинні бути встановлені в законодавстві, щоб зробити процедуру примусового виконання наскільки можливо достовірної та прозорої. Законодавчо має бути встановлено професійний статус службовців, відповідальних за примусове виконання. При прийомі на роботу службовців, відповідальних за примусове виконання, необхідно враховувати моральні якості кандидатів, їх правову підготовку та знання процедури примусового виконання. Тому для оцінки їх теоретичних і практичних знань вони повинні складати іспити. Службовці, відповідальні за примусове виконання повинні бути чесними і компетентними при виконанні своїх обов\'язків, а також вони повинні завжди діяти відповідно з визнаними високими професійними та етичними стандартами. Державні виконавці повинні бути неупередженими в їх відносинах зі сторонами, за ними може вестися професійний нагляд, в який може включатися і судовий контроль. Права і обов\'язки службовців, відповідальних за примусове виконання, повинні бути чітко визначені та описані в порівнянні з правами і обов\'язками судді. Службовці, відповідальні за примусове виконання, підозрювані у зловживанні своїм посадовим становищем, повинні залучатися до дисциплінарної, цивільної та / або кримінальної відповідальності, і якщо їх провина буде доведена, то до них повинні застосовуватися відповідні санкції. Службовці, відповідальні за примусове виконання, повинні мати нормальні умови роботи, достатні матеріальні ресурси і допоміжний персонал. Їм має надаватися гідну винагороду за їх роботу. Службовці, відповідальні за примусове виконання, повинні проходити первинну і подальшу підготовку в відповідно до чітко встановлених і систематизованими цілями. Державним виконавцям як державним службовцям має бути гарантовані політична нейтральність через розмежування політичних та адміністративних посад; забезпечення рівного доступу до посад, усунення корупційного механізму шляхом проведення виключно відкритого конкурсу на зайняття вакантних посад; формування ефективної системи управління людськими ресурсами на державній службі, що базуватиметься на врахуванні знань, умінь, навичок, а також особистісних якостей державних службовців; підвищення ефективності професійного навчання державних службовців шляхом оптимізації системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, зокрема у сфері державного та регіонального управління, запровадження індивідуальних програм розвитку персоналу та планування кар’єри; встановлення прозорої моделі оплати праці та уніфікація порядку встановлення розмірів посадових окладів відповідно до юрисдикції державного органу; гармонізація державної шляхом відповідності законодавства у сфері державної служби міжнародним стандартам та нормам ЄС; організаційно-методичне забезпечення проведення комплексного функціонального обстеження системи центральних та місцевих органів виконавчої влади з метою розвитку інституційної спроможності державного апарату; забезпечення прозорості, відкритості та підзвітності державних органів шляхом залучення організацій громадянського суспільства, наукових та експертних установ до розгляду питань з формування та реалізації державної політики у сфері державної служби в органах Державної виконавчої служби.

Удосконалення діяльності державних виконавців відповідно до стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 передбачає реорганізацію системи виконання судових рішень та підвищення ефективності виконавчого провадження; створення єдиного механізму функціонування системи органів примусового виконання рішень; розвиток інституту приватних виконавців, зокрема, завдяки поступовому створенню системи самоврядування, механізму допуску до професії; впровадженню системи контролю за діяльністю приватних виконавців та позбавлення дозволу на здійснення ними професійної діяльності, а також впровадженню страхування професійної цивільної відповідальності приватних виконавців; забезпечення рівноцінної конкуренції між державними та приватними виконавцями судових рішень; дотримання балансу повноважень приватних і державних виконавців; перегляд механізму визначення винагороди виконавців з метою стимулювання зростання рівня реального виконання судових рішень; впровадження якісної системи постійно діючої підготовки і підвищення кваліфікації виконавців відповідно до чітко визначених і належно систематизованих цілей і завдань, перегляд вимог до виконавців; вдосконалення етичних і дисциплінарних правил щодо виконавців; зниження формалізації, оптимізація стадій виконавчого провадження та строків проведення виконавчих дій; досягнення справедливого балансу інтересів між захистом прав стягувачів і боржників, у тому числі через надання виконавцям практичного доступу до активів боржників і водночас забезпечення гарантій від зловживань, впровадження дієвих стимулів для добровільного виконання судових рішень, заходів впливу щодо боржників; посилення управління інформаційними системами для кращого надання виконавцями послуг електронного правосуддя.

Реалізація положень Концепції розвитку ДВС в Україні пропонується здійснювати шляхом внесення змін до чинного законодавства в три етапи.

На першому етапі пропонується прийняти Концепцію розвитку ДВС в Україні, що визначила цілі, задачі, методи їх досягнення та перспективи організаційного, правового забезпечення діяльності ДВС, а також внесення змін до Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» шляхом доповнення його окремим розділом «ДВС», норми якого визначатимуть цілі, завдання, функції, права та обов’язки ДВС в Україні; засади взаємодії ДВС в Україні з іншими суб’єктами; особливості правового статусу всіх підрозділів ДВС в

Україні та всіх рівнів посад цих підрозділів; засади системи інформаційного забезпечення ДВС в Україні; підстави та порядок здійснення контролю за діяльністю ДВС в Україні, дисциплінарну відповідальність, соціальні гарантії діяльності державних виконавців тощо.

У цьому розділі пропонуємо передбачити дві основні частини. У загальній частині пропонуємо розкрити наступні положення: поняття ДВС; цілі, завдання, функції та принципи ДВС; поняття «державний виконавець», «працівник ДВС»; класифікація посад в органах ДВС; права, обов’язки та правообмеження працівників ДВС; загальні засади формування, реалізації та припинення державно-службових відносин в ДВС; етика поведінки працівників ДВС (кодекс); гарантії державному виконавцеві; управляння ДВС; основні принципи фінансування ДВС; загальні принципи оцінки професійних досягнень державних виконавців; відповідальність державних виконавців. У особливій частині розділу «ДВС» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» пропонуємо розмітити норми, що визначатимуть: особливості формування, реалізації та припинення державно-службових відносин із персоналом у ДВС; особливості присвоєння класних чинів, розрядів, чинів, звань в ДВС; джерела фінансування діяльності державних виконавців; принципи, технології, процедури оцінки професійних досягнень державних виконавців; особливості різних видів відповідальності державних виконавців.

На другому етапі пропонується внести зміни до Закону України «Про виконавче провадження», а саме заміна його назви на «Про виконавчий процес», доповнення ст. 1 цього Закону визначеннями понять «виконавчий процес», «виконавче провадження», «виконавча дія», «стадія виконавчого процесу», «суб’єкт виконавчого процесу», «примусове виконання рішень», «виконавча справа», «режим виконання рішень», «механізм виконання рішень» тощо;

На третьому етапі пропонується прийняти Виконавчий кодекс України.

Пропонуємо наступну структуру Виконавчого кодексу: Розділ І «Загальні положення», вміщує такі глави: 1 «Основні положення», 2 «Виконавча юрисдикція», 3 «Компетенція органів державної виконавчої служби, приватних виконавців»; 4 «Виконавчі групи, відводи»; Розділ ІІ «Загальні положення виконавчого провадження» включає глави: 1 «Учасники виконавчого провадження», 2 «Особи які беруть участь у справі», 3 «Інші учасники», 4 «Докази», 5 «Виконавчі документи», 6 «Сторони у виконавчому провадженні», 7 «Виконавчі виклики та повідомлення»; Розділ ІІІ «Загальні положення про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів», вміщає глави: 1 «Державна виконавча служба», 2 «Приватні виконавці», 3 «Взаємодія державних та приватних виконавців з іншими державними органами»; Розділ IV «Загальні умови та порядок здійснення виконавчого провадження» - глави : 1 «Заходи

забезпечення виконання рішень» ; 2 «Заходи примусового виконання рішень»; 3 «Добровільне виконання рішення», 4 «Інформаційне забезпечення та інформаційна відкритість виконавчого процесу; Розділ V «Фінансування виконавчого провадження» : 1 «Витрати виконавчого провадження», 2

«Облік і звітність за сумами на рахунках органів державної виконавчої служби та приватних виконавців», 3 «Розподіл стягнутих з боржника грошових сум»; Розділ V «Стадії виконавчого процесу» містить такі глави: 1 «Підготовча стадія», 2 «Подання заяви», 3 «Відкриття провадження», 4 «Проведення провадження», 5 «Зупинення і закриття провадження», 6 «Залишення заяви без розгляду»; Розділ V «Окремі провадження» : 1 «Порядок звернення стягнення на майно боржника», 2 «Виконання рішень немайнового характеру», 3 «Звернення стягнення на заробітну плату, пенсію, стипендію та інші доходи боржника», 4 «Укладення мирової угоди», 5 «Виконання рішень стосовно іноземців, осіб без громадянства та іноземних юридичних осіб. Виконання рішень іноземних судів»; Розділ УІ «Контроль та нагляд за виконавчим провадженням: 1 «Порядок проведення перевірок законності виконавчого провадження», 2 «Оскарження рішень, дій або бездіяльності виконавців та посадових осіб органів Державної виконавчої служби», 3 «Відновлення втраченого виконавчого провадження або матеріалів виконавчого провадження»; Розділ VH «Відповідальність у виконавчому провадженні»; Розділ Vffi «Прикінцеві та перехідні положення».

Таким чином, у Розділ ІІІ «Загальні положення про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» Виконавчого кодексу запропоновано розмістити главу: 1 «Державна виконавча служба», до якої запропоновано перемістити зазначені вище норми, що визначають правовий статус ДВС в Україні.

При опитування працівників ДВС було з’ясовано, що на думку 63% опитаних розробка та запровадження Виконавчого кодексу потрібна, на думку 31,2% не потрібна, і вагалися із відповіддю 5,8%. Також на питання: чи сприятиме покращенню діяльності ДВС прийняття Концепції розвитку ДВС було з’ясовано, що 42% вважають, що прийняття такого акта позитивно позначиться на діяльності ДВС. (Додаток А).

Відсутність кодексу етичної поведінки щодо діяльності працівників Державної виконавчої служби зводить законодавчі норми до рівня звичайної декларації. З метою посилення престижу та поваги до професії державного виконавця та протидії корупції, необхідно розробити й упровадити Кодекс професійної етики державних виконавців, який би детально регулював етичні питання, що виникають у діяльності державної виконавчої служби, і врахував би специфічні особливості, притаманні цьому інституту влади. 38,9% опитаних працівників ДВС підтримали пропозицію прийняти Кодекс професійної етики державних виконавців. Цей кодекс повинен бути спрямований на досягнення підвищення рівня довіри громадян до ДВС, забезпечення відкритості та прозорості в діяльності, персональної відповідальності за належне виконання професійних обов’язків; конфлікт інтересів, отримання подарунків, реакція на корупційні пропозиції та зловживання службовим становищем, ставлення до громадян і співробітників, надання інформації, політична й громадська діяльність, контроль за дотриманням вимог Кодексу, санкції за порушення встановлених правил.

Реформування державної виконавчої служби та виконавчого провадження в нашій державі вимагає посиленої уваги до питань моралі в діяльності державних виконавців та приватних виконавців. Державний та приватний виконавець, незалежно від їх досвіду роботи, віку та посади, повинні розуміти, що їх ставлення до громадян, до своїх колег, їх зовнішній вигляд та мова формують їх особистий авторитет та авторитет усієї виконавчої служби. Метою до якої повинен прагнути кожен державних виконавець має стати відданість справі, дотримання службового етикету та дисципліни. Знання, уміння і навички із застосування Кодексу професійної поведінки державних та приватних виконавців забезпечить ефективність професійної діяльності державного та приватного виконавця, а також сприятимуть розвитку державної виконавчої служби, формуванню її позитивного іміджу серед населення як органу виконавчої влади.