Контроль за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби

Принципове значення для розкриття питання адміністративно - правового статусу державної виконавчої служби має контроль та нагляд за її діяльністю. Питання контролю і нагляду за додержанням законодавства, що регламентує розгляд скарг на дії чи бездіяльність посадових осіб державної виконавчої служби вивчали у своїх працях різні науковці, у першу чергу це Б.

Найновішим науковим дослідженням питань контролю за діяльністю державної виконавчої служби України здійснив Чумак О.О.. Так, у своїй дисертації Чумак О.О. визначив контроль за діяльністю ДВС в Україні як діяльність відповідних державних органів зі спостереження за

функціонуванням ДВС з метою отримання повної, об’єктивної та достовірної інформації про її стан; застосування заходів щодо виявлення, попередження і припинення правопорушень у сфері примусового виконання рішень ;

надання допомоги суб’єктам контролю в забезпеченні й поновленні законності і дисципліни; становлення причин і умов, що сприяють

порушенню правових норм; прийняття заходів щодо притягнення до відповідальності винних осіб. Цей науковець наголошує, що вирішальною причиною неефективності інституту примусового виконання рішень є

відсутність належного контролю за діяльністю ДВС в Україні. Ця неналежність контролю за діяльністю ДВС проявляється у наступному: 1) відсутні єдині уніфіковані норми та стандарти здійснення контролю в державному управлінні в цілому та щодо діяльності ДВС зокрема; 2) відсутнє чітко визначене коло контролюючих суб’єктів у цій сфері із прозорим переліком їх повноважень; 3) відсутність не тільки досвіду оцінювання діяльності ДВС взагалі й на кожному етапі виконання рішень окремо, але й відсутність методики та критеріїв оцінювання її діяльності; 4) низька задіяність або, точніше, навіть відсутність будь-якої реальної заінтересованості з боку суспільства у здійсненні громадського контролю за діяльністю ДВС [491, с.

Зазначені Чумаком О.О. обставини, обумовлені загальною тенденцією реформи системи виконання рішень 2016 року, а саме критичне обмеження обсягу правових норм, що регулюють діяльність ДВС на рівні закону , а віддання пріоритету такого регулювання правового статусу приватного виконавця. Натомість головні акценти правового регулювання статусу ДВС змістились у бік підзаконних актів.

Важливими також є принципи контролю за їх діяльністю ДВС. Так Чумак О.О., який визначаючи принципи здійснення контролю за діяльністю ДВС в Україні, поділяє їх на такі групи: 1) загальні принципи: законність, публічність, відповідальність суб’єктів владних повноважень, професіоналізм, принцип взаємодії або принцип зворотніх зв’язків, системність; 2) спеціальні принципи : об’єктивність, оперативність, дієвість, регулярність, незалежність; участь громадськості у здійсненні контролю; забезпечення конфіденційності отриманої інформації [491, с. 7-8].

На даний час ст. 12 «Контроль за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби» Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» визначає, що контроль за діяльністю державних виконавців та інших працівників органів державної виконавчої служби здійснюють органи примусового виконання рішень, визначені у статті 6 цього Закону, в порядку, встановленому Міністерством юстиції України. Таким чином ця бланкетна норма відсилає до Наказу Міністерства юстиції України «Про затвердження Порядку здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців» від 21.10.2016 № 3004/5 [357]. З урахуванням часу прийняття цього підзаконного акту та часу розсилки автореферату дисертації О. О. Чумака на тему «Адміністративно-правові засади діяльності державної виконавчої служби в Україні в умовах реформування органів виконавчої влади», а саме 25 жовтня 2016 року, робимо висновок, про часову неможливість Чумака О.О. врахувати у 4 «Контроль за діяльністю державної виконавчої служби в Україні: проблеми і шляхи вдосконалення» розділі своєї роботи, що призвело до втрати актуальності певної частини його висновків щодо неврегульованості сфери контролю за діяльністю ДВС.

О. О. Чумак визначив мету та завдання контролю за діяльністю ДВС. Так, мета такого контролю полягає в отриманні всебічної й об’єктивної інформації щодо організаційного стану діяльності служби, стану виконання покладених на неї завдань взагалі й щодо стану примусового виконання рішень. Завдання такого контролю, на думку цього науковця полягають у наступному: 1) перевірка та аналіз стану дотримання законності при здійсненні примусового виконання рішень; 2) попередження та недопущення порушень конституційних прав і свобод, захист законних інтересів громадян України, які перебувають на службі у ДВС; 3) встановлення фактичного стану, якості та ефективності примусового виконання рішень та сприяння такого виконання; 4) попередження, виявлення та припинення правопорушень серед державних виконавців, встановлення передумов щодо притягнення винних до відповідальності згідно з повноваженнями суб’єкта контролю; 5) своєчасне, повне і об’єктивне інформування населення про діяльність ДВС, вивчення громадської думки про роботу служби; 6) перевірка ефективного використання коштів і майна, стану і достовірності бухгалтерського обліку і фінансової звітності у державній виконавчій службі тощо [491, с. 24-25].

Порядок здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців від 21.10.2016 р. визначає, що основними завданнями здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби є: 1) перевірка організації роботи органів ДВС, приватних виконавців, у тому числі дотримання вимог до офісу приватного виконавця, страхування цивільно-правової відповідальності, наявності осіб, що працюють на умовах правових чи трудових договорів, умов зберігання архіву, печаток тощо; 2 ) перевірка дотримання державними і приватними виконавцями правил ведення діловодства, правильності формування документів; 3) перевірка дотримання державними і приватними виконавцями порядку вчинення виконавчих дій; 4) виявлення порушень законодавства у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб); 5) надання рекомендацій з усунення причин, унаслідок яких допущено порушення; 6) застосування до державних і приватних виконавців заходів реагування, передбачених законодавством, у разі виявлення під час перевірки допущених ними порушень; 7) узагальнення результатів перевірок з метою визначення типових порушень, недоліків, помилок, що допускаються державними і приватними виконавцями; 8) поширення позитивного досвіду роботи [357].

Слід звернути увагу, хоча Міністерство юстиції у назві зауважило, що ним визначається порядок здійснення контролю за діяльністю працівників ДВС, проте вже перше завдання такого контролю у п.

З’ясуємо види контролю діяльності ДВС, які визначають науковці. Так, Чумак О.О. робить висновок, що контроль за діяльністю ДВС може бути класифікований за такими критеріями: 1) за суб’єктом здійснення контролю: внутрішній - урядовий та контроль з боку центральних органів виконавчої влади; зовнішній - парламентський, президентський та громадський; спеціальний - фінансовий (постійний, систематичний, епізодичний); антикорупційний (при прийнятті кандидата на державну службу, за додержанням державними службовцями антикорупційного законодавства та під час реалізації управлінської діяльності; прокурорський нагляд; 2) за часом здійснення: попередній; поточний; наступний; 3) за метою здійснення: загальний - контроль керованої системи у цілому; галузевий - контроль окремої ланки системи, окремої функції, підрозділу [491, с. 18].

Контроль за діяльністю ДВС, на наш погляд, це поняття ширше ніж контроль за діяльністю працівників органів ДВС, оскільки є багатокомпонентним, а об’єкти та сфери такого контролю визначаються завданнями ДВС. А оскільки у чинному законодавстві завдання ДВС у ст. 3 Закону України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» визначено як своєчасне, повне і неупереджене виконання рішень, примусове виконання яких передбачено законом, а своєї деталізації не отримало, навіть на рівні підзаконних актів, то це три елементи виконавчої діяльності ДВС і є об’єктами контролю.

Підтримуючи позицію О. О. Чумака щодо визначення за метою здійснення таких видів контролю діяльності ДВС як : загальний - контроль керованої системи у цілому та галузевий - контроль окремої ланки системи, окремої функції, підрозділу, вважаємо за можливе доповнити його третім рівнем, а саме контроль за діяльністю державного виконавця. Наказ Мінюсту від 21.10.2016 № 3004/5 визначає зміст саме цього виду контролю.

Сучасні тенденції інформатизації сприяють створенню нових можливостей для контролю у сфері виконавчого провадження. Уже на даний час у системі інформаційного забезпечення діяльності ДВС діють комплексні програми та бази даних, наприклад, Автоматизована система виконавчого провадження, яка включає в себе: Єдиний державний реєстр виконавчих проваджень, Єдиний реєстр боржників та Реєстр рішень, виконання яких гарантується державою; Єдиний реєстр приватних виконавців, Електронна система торгів. Сучасним напрямом покращення роботи ДВС є також удосконалення сайтів її органів та їх оперативне оновлення. Використання інформації з цих джерел надає можливість контролюючим органам дистанційно здійснювати контроль за діяльністю ДВС та державних виконавців та оперативно реагувати на виявлені недоліки. Таким чином, залежно від джерел отримання контролюючими органами інформації про діяльність ДВС, пропонуємо визначити ще документальний; фактичний та дистанційний (мережевий, електронний) контроль.

З урахуванням, глобалізацій них процесів судового захисту інтересів як людини так і держави, євро інтеграційними процесами в Україні та посиленням позицій міжнародних правозахисних організацій в України, вважаємо за можливе запропонувати критерій для класифікації видів контролю за системою виконання рішень як територіальна належність контролюючого органу: національний контроль, іноземний та міжнародний контроль.

Прикладом міжнародного контролю виконання рішень у нашій державі є інститут, що здійснює контроль за виконанням рішень ЄСПЛ, а саме Секретаріат Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, підвідомчий Міністерству юстиції України. На Урядового уповноваженого у справах ЄСПЛ покладено завдання з виявлення причин порушень Європейської конвенції, розробки пропозицій щодо їх усунення та недопущення таких випадків у майбутньому. Із цією метою він здійснює аналіз практики Євросуду, готує аналітичні огляди та висновки. Хоча інших конкретних шляхів здійснення цих функцій Урядовим уповноваженим, на жаль, не передбачено. Невирішеним залишається питання визначення конкретних шляхів виявлення причин порушень, усунення обставин, які сприяють їх учиненню, тощо. Нічого не сказано й про відповідальність Урядового уповноваженого за нереалізацію заходів, потрібних для досягнення кінцевої мети. Однак зазвичай вплив Ради Європи на державу, котра не виконує покладених на неї Судом зобов\'язань, є лише політичним. Відповідальність за забезпечення реалізації відповідних заходів на виконання рішення ЄСПЛ несе Комітет міністрів. Виконуючи рішення, держава-член зобов\'язана інформувати його про здійснені кроки, обговорення яких одночасно триває в Департаменті з виконання рішень Суду, котрий допомагає Комітетові міністрів, визначаючи заходи, яких, можливо, доведеться вжити країні для цілковитого втілення рішення ЄСПЛ. Як засіб, що має стимулювати держави до виконання рішень Суду, Комітет міністрів використовує гласність, видаючи проміжні резолюції, в яких повідомляється про прогрес країни на шляху до виконання рішення та може висловлюватися стурбованість з приводу недостатності вжитих нею заходів. Такі засоби неофіційного примусу зазвичай виявляються ефективними для стимулювання діяльності держави щодо виконання рішень Суду [486].

Таким чином контроль за діяльністю державного виконавця є локальним видом контролю, що входить до механізму контролю діяльності ДВС. З урахуванням змісту Порядку здійснення контролю за діяльністю працівників органів державної виконавчої служби, приватних виконавців, вважаємо за можливе визначити наступні види контролю за діяльністю державних виконавців: 1 ) залежно від часу проведення контрольних заходів : попередній, поточний та наступний; 2) залежно від джерел отримання контролюючими органами інформації: документальний; фактичний, мережевий (електронний) контроль; 3) за підставою проведення: плановий та позаплановий; 4) за обсягом питань, що охоплюються перевіркою : комплексний і цільовий.

У Законі України «Про державну виконавчу службу» у ст. 10 було визначено організаційні засади контролю за діяльністю державних виконавців. Якщо відповідно до ст. 5 цього Закону до компетенції органів юстиції було віднесено контроль за діяльністю органів державної виконавчої служби, то у ст. 10 йшлося про контроль за діяльністю саме державних виконавців, обов\'язок здійснення якого було покладено на Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України та відповідні відділи державної виконавчої служби.

Відповідно до чинних наказів Мінюсту контроль за діяльністю державних виконавців здійснюють Міністерство юстиції України через Департамент державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, а Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній

Республіці Крим, обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції - через відповідні відділи державної виконавчої служби. Так, відповідно до пп. 83-21 Положення «Про міністерство юстиції України» Мінюст організовує, контролює та здійснює примусове виконання рішень у випадках, передбачених законом; до пп. 83-24 - здійснює контроль за діяльністю державних виконавців; пп. 83-28 - забезпечує контроль за роботою структурних підрозділів територіальних органів Мін’юсту, що забезпечують здійснення повноважень у сфері примусового виконання рішень, а також пп. 3-2 п. 5 організовує та контролює роботу державних виконавців, вживає заходів щодо її поліпшення, здійснює керівництво та проводить перевірку діяльності структурних підрозділів територіальних органів Мін’юсту, що забезпечують здійснення повноважень у сфері організації примусового виконання рішень [347].

Відповідно до п. 4 Типового положення про управління державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі основними завданнями у сфері виконання рішень контрольного характеру Управління державної виконавчої служби головних

територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в

Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі : 1) організовують, контролюють здійснення примусового виконання рішень у випадках, передбачених законом, відповідними відділами примусового виконання рішень та відділами державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в

Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі ; 2) організовують інформаційне забезпечення виконавчого провадження, зокрема електронного документообігу, забезпечують ведення Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень та забезпечують здійснення контролю за внесенням державними виконавцями відомостей про вчинені виконавчі дії; 3) здійснюють державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про виконавче провадження, правильністю, своєчасністю та повнотою вчинення виконавчих дій державними виконавцями; 4) забезпечує ведення обліково-статистичної звітності відділом примусового виконання рішень та Відділом, контролює її ведення, узагальнює та аналізує стан виконання рішень державними виконавцями; 5) здійснює контроль та координує діяльність відділів державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі ; 6) організовують інформаційне забезпечення виконавчого провадження, зокрема електронного документообігу, забезпечують ведення Єдиного державного реєстру виконавчих проваджень та забезпечують здійснення контролю за внесенням державними виконавцями відомостей про вчинені виконавчі дії; 7) здійснюють державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про виконавче провадження, правильністю, своєчасністю та повнотою вчинення виконавчих дій державними виконавцями; 8) забезпечує ведення обліково-статистичної звітності відділом примусового виконання рішень та Відділом, контролює її ведення, узагальнює та аналізує стан виконання рішень державними виконавцями; 9) здійснює контроль та координує діяльність Відділу; 10) здійснює контроль за дотриманням актів законодавства з питань боротьби з корупцією та забезпечує їх неухильне виконання в Управлінні, Відділі [370].

Відповідно до типового положення про відділ державної виконавчої служби головних територіальних управлінь юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, в областях, містах Києві та Севастополі цей відділ забезпечує здійснення заходів щодо запобігання корупції і контроль за їх здійсненням (пп. 2 п. 5), а начальник цього відділу організовує роботу зі службовими документами, здійснює контроль за веденням номенклатурних справ Відділу відповідно до встановленого порядку та вимог законодавства з діловодства та забезпечує і контролює дотримання працівниками Відділу виконавської та трудової дисципліни , а також видає доручення та забезпечує контроль за їх виконанням (п. 9) [369].

Згідно з таким розподілом функцій контролю відрізняється і об\'єкт контролю органів юстиції та органів державної виконавчої служби. Об\'єктом контролю відділів державної виконавчої служби є діяльність кожного конкретного державного виконавця щодо виконання відповідних рішень. У свою чергу, об\'єктом контролю органів юстиції є стан виконання рішень в цілому, в усій сфері діяльності відповідного відділу державної виконавчої служби. Предметом контролю за діяльністю державних виконавців є законність, повнота і своєчасність виконання рішень, правильність оформлення службових документів, дотримання державним виконавцем трудової і службової дисципліни тощо.