КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УМОВАХ РЕФОРМУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО- ТЕРИТОРІАЛЬНОГО УСТРОЮ В УНІТАРНІЙ УКРАЇНІ

Дослідження реформування адміністративно-територі­ального устрою в унітарній Україні актуалізуються багатьма фак­торами. Серед них: необхідність збереження унітарності, ціліснос­ті, єдності України в умовах військової агресії; досягнення цієї мети завдяки проведенню політики широкої децентралізації публі­чної влади; реалізація процесу децентралізації через об’єднання територіальних громад та передачу їм відповідних, насамперед, фінансових ресурсів; реформування територіальної організації вла­ди на первинному, субрегіональному та регіональному рівнях; кон- ституціонування через модернізацію Основного Закону нових ад­міністративно-територіальних одиниць, а також нових інституцій в системі виконавчої влади і місцевого самоврядування; зміна пара­дигми територіального управління щодо формування належного територіального врядування.

Адміністративно-територіальний устрій був предметом чис­ленних досліджень. Авторами сучасних наукових розвідок є: М. Баймуратов, В. Бакуменко, Ю. Білоконь, О. Батанов, В. Борде­нюк, З. Варналій, В. Воротін, Ю. Ганущак, І. Грицяк, І. Заяць,

B. Карпенко, В. Колісник, В. Кравченко, І. Кресіна, В. Куйбіда, О. Кучабський, А. Матвієнко, В. Нудельман, М. Орлатий,

C. Романюк, О. Скрипнюк А. Ткачук та інші. В роботах цих авто-

• 144 • • •......

рів порушено важливі економічні, конституційні, адміністратив-

¹⁴⁴ Адміністративно-територіальний устрій країн Європейського Союзу [Текст] : навч. посіб. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; авт.- упоряд.: М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, П. В. Ворона [та ін.]; за заг. ред. Ю. В. Ковбасюка, М. К. Орлатого. - Київ: НАДУ, 2015. - 627 с. - URL: http:// lib.academy.gov.ua/cgi-bin/irbis64r_13/cgiirbis_64.exe?; Адміністративно-терито­ріальний устрій України: методологічні основи та практика реформування: монографія / ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М.

Метою цього доробку є вивчення сучасних проблем щодо перетворень адміністративно-територіального устрою унітарної України в процесі децентралізації публічної влади.

Дослідники слушно зазначають, що «...метою адміністра­тивно-територіальної реформи в Україні слід розглядати форму­вання ефективної системи територіальної організації публічної влади як об’єктивної умови становлення громадянського суспільст­ва шляхом упорядкування територіального устрою, децентралізації здійснення публічної влади та функцій управління, створення ефе­ктивного середовища для місцевого самоврядування, реалізації потенціалу саморозвитку територіальних громад, соціальної ініціа­тиви мешканців». Суть адміністративно-територіальної реформи, на думку сучасних експертів, мала полягати у вирішенні таких основних завдань:

- упорядкування системи адміністративно-територіального устрою;

- уникнення розриву між владою та громадянами, ширше за­лучення мешканців територіальних громад до розв’язання питань місцевого значення;

- побудова ефективнішої управлінської структури в системі адміністративно-територіального устрою з досягненням принципу субсидіарності та чітким розподілом функцій і повноважень пуб­лічної влади між рівнями адміністративно-територіального устрою;

ратова, О. В. Батанова. - К.: Атіка, 2007. - 864 с.; Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики: Монографія / Відп. ред. М. О. Баймуратов. - К.: Юридична думка, 2010. - 656 с.; Борденюк В. І. Міс­цеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: монографія / В.

- зміцнення економічної бази та забезпечення фінансової і управлінської самостійності адміністративно-територіальних оди- 145 ниць.

Після схвалення Концепції реформування місцевого само­врядування (1 квітня 2014 року), прийняття законів щодо засад державної регіональної політики, співпраці територіальних громад та їх об’єднання, розробки урядових актів про методику формуван­ня спроможних територіальних громад, перспективні плани об’єднання тощо країна вступає в завершальний етап трансформа­ції місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, впровадження нових контрольно-наглядових, координую­чих інституцій місцевої виконавчої влади.

На порядок денний трансформації територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, територіального врядування висуваються такі завдання: завершення узгодження перспективних планів формування базового, первинного рівня ад­міністративно-територіального устрою - територій громад облас­тей; продовження реформування субрегіонального рівня адмініст­ративно-територіального устрою; конституційно-правове забезпе­чення трансформації територіального врядування.

Основою нового адміністративно-територіального устрою базового рівня стали перспективні плани формування територій громад. Проєкти перспективних планів областей готувались облас­ними державними адміністраціями відповідно до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» з дотриман­ням критеріїв Методики формування спроможних територіальних громад. Враховувалися результати консультацій, які було проведе­но на національному та регіональному рівнях за участі представни­ків Комітету Верховної Ради України з питань організації держав­ної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування, народних депутатів, органів місцевого самовряду­вання та їх асоціацій, облдержадміністрацій, членів територіальних громад та засобів масової інформації. 27 травня 2020 року Уряд завершив затвердження усіх 24 перспективних планів формування територій громад областей, які покривають 100 відсотків їх терито-

¹⁴⁵ Адміністративно-територіальний устрій України: методологічні ос­нови та практика реформування: монографія / ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України»; наук. ред. В. С. Кравців. - Львів, 2016. - 264 с. URL: http://ird.gov.ua/irdp/p201605011.pdf. рії. Отже Україна отримала модель нового адміністративно- територіального устрою на рівні об’єднаних територіальних гро­мад. Відповідно до перспективних планів областей, затверджених Урядом, передбачалося створення понад 1450 спроможних громад.

Не всі побажання щодо перспективних планів вдалося враху­вати. За словами В. А. Негоди, заступника Міністра розвитку гро­мад та територій України: «...коли пропозиції суперечили методиці формування громад і критеріям майбутньої спроможності, нам доводилося шукати інші варіанти. Безперечно, фінальні плани не можуть влаштовувати усіх на 100 %, бо думок і інтересів тут дуже багато. Для нас важливо, щоб майбутні громади мали ресурси для розвитку, могли надавати доступні та якісні послуги людям. Г оту- ючи фінальні рішення, ми орієнтувалися в першу чергу саме на це»^[146] [147].

З цього приводу до Уряду зверталася Асоціація міст України щодо неприпустимості утворення диспропорційних територіальних громад у Сокирянському районі Чернівецької області: «Вже втретє Чернівецька обласна державна адміністрація подає проєкт перспек­тивного плану, який суперечить всім напрацюванням і йде в розріз з Методикою формування спроможних громад, позицією експертів та всіх залучених до обговорення всеукраїнських асоціацій органів місцевого самоврядування,... нівелює усі узгодження і не відпові­дає позиціям органів місцевого самоврядування. Замість форму­вання трьох спроможних територіальних громад у Сокирянському районі, відбувається створення, без дотримання вимог доступності, надвеликої Сокирянської спроможної територіальної громади і двох невеличких територіальних громад - Вашковецької (утвореної в 2015 році) та Новодністровської»^{[148] [149].}

Процес об’єднання, який охопив більше тисячі громад, де- факто змінює традиційну систему територіального врядування, бо громади охоплюють майже всі функції районного рівня адміністра­тивно-територіального устрою і потребують де-юре відповідного законодавчого забезпечення. Як зазначає В. Ю. Безгін: «_ми скон­центрували свою увагу на конфігурації майбутнього районування з огляду на потреби якісної організації та ефективної координації діяльності саме державних органів влади на місцях.

«дістатися людини».

Зазначені вимоги окреслені у Методичних рекомендаціях щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних оди­ниць субрегіонального (районного) рівня^[150], які підготовлені у Мін- регіонбуді на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної органі­зації влади в Україні на 2019-2021 роки, затвердженого Розпоря­дженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року^[151]. В рекомендаціях констатується, що вони встановлюють основні вимоги, характеристики, умови та критерії до адміністративно- територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, їх адміністративних центрів, меж та складу під час їх формування. Під час формування проєкту моделі адміністративно-терито­ріального устрою субрегіонального рівня Хмельницької області враховано такі критерії: згадані Методичні рекомендації; специфіка конфігурації області та її рельєфу, наявність транспортних і логіс- тичних центрів; межі укрупнених районів повинні відповідати ме­жам адміністративно-територіальних одиниць базового рівня об’єднаних територіальних громад, а не межам існуючих адмініст­ративних районів; проєкт поданого на затвердження Кабінету Міні­стрів Перспективного плану формування територій громад області; розміщення адміністративних центрів укрупнених районів із вра­хуванням існуючої територіальної організації влади районного рівня у регіоні, історичних та географічних особливостей, трудових і побутових міграційних шляхів; адміністративні центри є полюса­ми економічного, соціального та культурного розвитку регіону та мають потенціал для подальшого розвитку; урахування аналізу територій юрисдикції реалізації повноважень системи територіаль­них органів центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ); тери­торіальна та транспортна доступність до центрів одиниць адмініст­ративно-територіального устрою субрегіонального рівня (середня відстань до адміністративного центру району має становити 30­40 км), наявність доріг з твердим покриттям; наявність соціальної інфраструктури, її розвиток, транспортна доступність до закладів охорони здоров’я ІІ рівня; кількість жителів такої одиниці відпові­дає критеріям NUTS-3; наближення до рівнозначності площ та кі­лькості населення одиниць адміністративно-територіального уст­рою субрегіонального рівня, що забезпечить рівномірне наванта­ження щодо здійснення повноважень органами виконавчої влади на районному рівні та територіальних підрозділів ЦОВВ, закладів охорони здоров я H рівня.

Відповідно до статистичних даних в Україні до трансформа­ції адміністративно-територіального устрою субрегіонального рів­ня існувало 490 районів, стільки ж районних рад та районних дер­жавних адміністрацій; функціональне спрямування у них однакове, проте навантаження дуже різниться через різний розмір і кількість населення районів. Наприклад, в Україні є 6 районів з населенням до 10 тисяч людей, у 9 районах проживає понад 100 тисяч людей, у 3 районах - понад 150 тисяч. З однаковими функціями - обсяг ро­боти різний. 26 районів вже повністю покриті спроможними грома­дами, 173 райони - на 50% і більше. «Більшість повноважень пе­рейшла саме до громад від органів влади районного рівня. Тобто система не збалансована. Тому настав час братися за питання реор­ганізації влади на районному рівні. І зробити це необхідно до чер­гових місцевих виборів, які мають відбутися у жовтні 2020 ро- 153

ку».

За новою субрегіональною моделлю адміністративно- територіального устрою створено 136 районів замість 490. Із них - 92 райони на підконтрольній території України, і ще 10 - на тимча­сово окупованій та у Автономній Республіці Крим. Новий субрегі- ональний рівень дасть змогу збільшити території і кількість насе­лення, яке проживає у районах до 150 тисяч, що відповідатиме єв­ропейським стандартам управління: демократичності, субси- діарності і відповідальність влади та Директиві № 1059/2003 Євро­пейського Парламенту «Про створення загальної класифікації те­риторіальних одиниць для статистики (NUTS)» від 26 травня 2003 154 року.

У Мінрегіоні тривала робота над законодавчим забезпечен­ням нового субрегіонального рівня адміністративно-терито­ріального устрою. Йшлося про те, що: «Законопроєкт про адмініст­ративно-територіальний устрій на субрегіональному (районному) рівні має бути максимально чітким, давати перелік і склад нових

¹⁵² Моделювання адміністративно-територіального устрою Хмельниць­кої області. - https://www.adm-km.gov.ua/?page_id=59847.

¹⁵³ Реформування адміністративно-територіального устрою субрегіона­льного рівня (районів). - URL: https://decentralization.gov.ua/new-rayons.

¹⁵⁴ 102 райони замість 490: у Мінрегіоні показали нову модель адмін- терустрою. - URL: https://decentralization.gov.ua/news/11296. районів, але за змогою не зачіпати питань територіальної організа­ції влади на місцях, розмежування повноважень і ресурсів тощо. Ці питання, радше, потрібно розв’язувати паралельно в інших законо­давчих актах. Головне завдання зараз - затвердити новий адмініст­ративно-територіальний устрій на базі районів та громад, щоб вже на новій територіальній основі провести місцеві вибори, до яких 155 залишилося лише півроку».

Робота щодо формування нового субрегіонального рівня ад­міністративно-територіального устрою стосується і Автономної Республіки Крим. В урядових повідомленнях вказується, що неза­баром буде утворена робоча група в складі представників Меджлі­су кримськотатарського народу, експертного середовища, народних депутатів та інших зацікавлених сторін. Заплановано спільно підго­тувати пропозиції до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим та модель адміністративно- територіального устрою субрегіонального рівня. Наголошено, що документи враховуватимуть інтереси корінного населення Криму з обов’язковим фокусом на їх перспективній економічній спромож- •156 ності.

Рішення з формування адміністративно-територіального уст­рою на рівні громад Уряд приймає відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», згідно з яким Кабінет Міністрів отримав змогу завершити форму­вання спроможних громад в Україні до місцевих виборів 2020 року. Відповідно до зазначеного нормативного акту внесено зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими визначено «адміністративний центр територіальної громади»: насе­лений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструк­туру і, зазвичай, розташований найближче до географічного центру території територіальної громади та в якому розміщується предста­вницький орган місцевого самоврядування територіальної громади; територія територіальної громади - нерозривна територія, в межах

¹⁵⁵ Нові райони: робота над законопроєктом триває. - URL: https:// decentralization.gov.ua/news/12422; В’ячеслав Негода. Виходимо на текст проє- кту законодавчого акту про нові райони. - URL: https:// decentralization.gov.ua/ news/12435.

¹⁵⁶ Децентралізація для Криму: український державний проєкт. - URL: https://decentralization.gov.ua/news/12438. якої територіальна громада здійснює свої повноваження щодо розв’язання питань місцевого значення відповідно до Конституції і законів України, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування». Законом також доповнено розділ V «Прикінцеві та перехідні положення» пунктом 7¹ такого змісту: «До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визна­чення адміністративних центрів територіальних громад та затвер­дження територій територіальних громад здійснює Кабінет Мініст­рів України. Рішення Кабінету Міністрів України про визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад подається до Центральної вибор­чої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших місцевих виборів депутатів сільських, селищних, міських рад і сільських, селищних, міських голів відповідних територіальних громад». Такі ж зміни внесено до Закону України «Про добровільне об єднання територіальних громад».

Важливим кроком реформації субрегіонального рівня адміні­стративно-територіального устрою стало ухвалення Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 року^{[152] [153]. Прийняття цього акту було складним та наповненим політичними спекуляціями на кшталт нібито неможли­вості у разі нового районування своєчасного отримання соціальних послуг, незважаючи на те, що ці послуги мають, насамперед, нада­ватися в об’єднаних громадах, а не в районних центрах. Критики укрупнення районів стверджують, що досі не розроблено відповід­не законодавство, незрозуміло, як будуть розподілятися між райо­нами та громадами заклади освіти, медицини, а також що буде з місцевими фінансами. На думку голови правління Центру політи- ко-правових реформ Ігоря Коліушка, за логікою треба було спочат­ку реформувати секторальні галузі: медицину, освіту, соціальну сферу, а потім вже переходити до реформи адміністративно- територіального устрою. Проте на практиці це неможливо: «Я міг би з досвіду своєї депутатської та громадської діяльності навести багато прикладів, коли доводилося робити нелогічно, але це був єдино можливий шлях. Ніхто не хоче серйозно розглядати перспек­тиви розвитку тих чи інших галузей в нових умовах нового адміні­стративно-територіального устрою, поки цей устрій не стає реаль­ністю»[154]. Щодо надання послуг, то як стверджував радник мініст­ра розвитку громад та територій Іван Лукеря, із цим труднощів не буде: «Нові 136 районів моделювались так, щоб центр району мав найзручніше транспортне сполучення з будь-якої точки нового укрупненого району. Громадяни повинні усвідомити, що вони не є мешканцями району, вони не є мешканцями районного центру, вони - мешканці громади. Усе, що було важливе раніше в район­ному центрі - адміністрації тощо - переходять до громад. Для лю­дей відстань до послуг зменшиться у 2-3 рази, бо усі функції пе­рейшли до громад»[155]. Народний депутат України Лариса Білозір тоді зазначала, що наразі в першому читанні вже ухвалений зако- нопроєкт про створення центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів) у кожній громаді: «Законопроєкт №2679[156] покликаний створити Центри надання адміністративних послуг у кожній із 1470 громад. На сьогодні 767 громад не мають ЦНАПів. За рік ми пла­нуємо трансформувати до громад 390 ЦНАПів, які розташовані в адміністративних районних центрах... Розмови про те, що по до­відку треба буде їхати до районного центру - це повна нісенітниця. Тим паче, якщо вже передбачений ресурс, то ми будемо робити все для того, щоби всі послуги надавалися в громаді. Сьогодні вже в сільських громадах, окрім паспортів, надаються деякі матеріальні послуги, послуги РАЦСу з реєстрації актів цивільного стану чи проживання»[157]. Підготовлений був також законопроєкт №3614, який мав розмежувати доходи і видатки між бюджетами районів та територіальних громад. Законопроект передбачав, що сільські, се­лищні, міські бюджети більше не залежатимуть від району, доходи і видатки між бюджетами районів та територіальних громад розме­жовують. Районні бюджети не отримуватимуть базову дотацію і не будуть на прямих міжбюджетних відносинах із державним бюдже- 163 том.}

В пояснювальній записці до проєкту Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів»^{[158] [159] зазначало­ся: «За оціночними розрахунками, які здійснювалися виходячи із обсягу фактичних видатків на утримання районних рад у 2019 році, прогнозованого зменшення кількості районних рад та прогнозних показників індексу споживчих цін (ІСЦ), відображених у інфляцій­ному звіті НБУ за квітень 2020 року (показник ІСЦ на 2020 рік - 6,0%, 2021 рік - 5,0%, 2022 рік - 5,0%, 2023 рік - 5,0%), зменшення кількості районних рад зменшить витрати місцевих (районних) бюджетів: у 2021 році - на 1,4 млрд грн, у 2022 році - на 1,4 млрд грн, у 2023 році - на 1,5 млрд грн».}

Реформа субрегіонального рівня адміністративно- територіального устрою виявила гостру проблему працевлашту­вання державних і муніципальних службовців після значного ско­рочення кількості районних рад та районних державних адмініст­рацій. Наразі відсутня спеціальна державна програма імплементації відповідних кадрів в об'єднані громади, новоутворені районні ради та держадміністрації. Необхідність її нагальної розробки на часі. Керівництво Мінрегіону наголошувало, що «тотального» вивіль­нення працівників районних державних адміністрацій не буде: «По-перше, нові районні державні адміністрації повинні стати більш інституційно спроможними та дієвими і для їх комплектації потрібні висококласні службовці з досвідом. По-друге, громади отримали широкий спектр повноважень, для виконання яких також потрібні якісні кадри, котрих поки що бракує. Хто б де не працю­вав - він все одно живе в якійсь громаді, тож зможе продовжити роботу чи у виконавчому комітеті ради громади, чи у Центрі на­дання адмінпослуг... Є багато інших варіантів»^[160].

Не знімається питання і щодо необхідності прийняття зага­льного закону про адміністративно-територіальний устрій України. Численні проєкти цього акту розроблялися і дискутувалися в екс­пертному середовищі. Тепер до Верховної Ради внесений урядовий законопроєкт «Про засади адміністративно-територіального устрою України»^[161]. Проте, доцільність його ухвалення до внесення відпо­відних змін в Конституцію в частині територіального устрою ви­кликає сумніви, особливо щодо визначення загальних положень, які мають законодавчо встановити систему державного адмініст­ративно-територіального устрою. Можна було б виділити пробле­матику порядку вирішення питань адміністративно-терито­ріального устрою, яка досі регулюється чинним Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 року «Про порядок ви­рішення питань адміністративно-територіального устрою Україн­ської РСР»^[162]. Однак вірогідність такого кроку також сумнівна.

Трансформація адміністративно-територіального устрою має важливу інституційну складову, яка пов'язана із оновленням пра­вового статусу органів державної влади та місцевого самовряду­вання, що забезпечують врядування на відповідних територіях. Йдеться про нову редакцію законів щодо організації місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, а також законодавчих актів про нові контрольно-наглядові координуючі інституції на кшталт урядників чи префектів. Розробка нового за­конодавства тривала у часі. Ще у 2001 році Розпорядженням Кабі­нету Міністрів була ухвалена Концепція щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Документ, зокрема, передбачав щодо Закону про місцеве самоврядування: чітке визначення питань місцевого значення; надання через «децентралізацію державних послуг» частини повноважень центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування; додаткове врегулювання організаційних функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування; щодо Закону «Про місцеві державні адміністрації»: відповідність Конституції переліку їх повноважень; повноваження місцевих адміністрацій, які надаються їм державою в процесі деконцентрації; повноваження в окремих галузях; конт­рольно-наглядові функції місцевих державних адміністрацій. Ак­центовано на тому, що «з формуванням цілісної системи регулю­вання соціально-економічних процесів виконавчі та організаційні функції місцевих державних адміністрацій скорочуватимуться,

168 зростатиме контрольно-наглядова складова їх повноважень».

З 2001 року в зазначені закони вносились численні зміни, до­повнення. Після прийняття нової Концепції реформування місцево­го самоврядування та територіальної організації влади Мінрегіо- ном, експертами Інституту громадянського суспільства розробля­лися проекти нової редакції законів про місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації, префектів. Натепер робота продов­жується і разом із Концепцією 2014 року згадується Концепція 2001 року. За словами В. Негоди, Мінрегіон пропонує нові редакції законів «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», а не часткові правки до існуючих. У зако- нопроєкті, який визначатиме повноваження органів місцевого са­моврядування, запропоновано передбачити достатній період для завершення адміністративно-територіальної реформи та заходи для забезпечення безперебійної діяльності усіх суб'єктів владних пов­новажень у перехідний період. Особлива увага приділяється так званим секторальним повноваженням органів місцевого самовря­дування. Щодо ресурсного забезпечення повноважень місцевого самоврядування, напрацьовується такий варіант: власні повнова­ження забезпечуються шляхом закріплення за органами місцевого самоврядування місцевих податків та зборів, інших ресурсів, необ-

¹⁶⁸ Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Конце­пції щодо внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні" та «Про місцеві державні адміністрації" від 1 березня 2001 року № 69-р. - URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/69-2001-%D1%80. хідних для здійснення власних повноважень, а також шляхом за­кріплення за місцевими бюджетами частини загальнодержавних податків, за якими здійснюється фінансове вирівнювання; передані повноваження забезпечуються через передачу прямих трансфертів до місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів забезпечує виконання 169 норм та показників, визначених стандартом послуги.

Йдеться також про нагальність впорядкування, кодифікацію законодавства. Як зазначають експерти: «...Сьогодні понад 800 секторальних законів регулюють повноваження в окремих сферах господарювання, економіки органів місцевого самоврядування. Крім того, близько 200 повноважень передбачено в законах про місцеве самоврядування і про місцеві державні адміністрації. І ду­же часто ці повноваження між собою не кореспондуються. Звід­си. правові колізії, незабезпеченість повноважень фінансовими ресурсами. в Україні різні рівні місцевого самоврядування часто виконують однакові повноваження. Особливо гостро ця проблема стала після формування об’єднаних громад, які перебрали частину повноважень районів. Крім того, повноваження районних і облас­них рад у чинному законодавстві визначені практично однакови-

170

ми».

Нове законодавство про місцеву владу варто наповнити фун­кціональним змістом: хто, на якому рівні і які функції виконує. При цьому слід подолати «радянський», суто галузевий підхід до визна­чення компетенції органів публічної влади.

Окрема законодавча тема - тема конституційно-правової від­повідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади. Вона набуває особливої актуальності в умовах широкої децентралізації та деконцентрації владних пов­новажень і ресурсів, відсутності реальних законодавчих механізмів нагляду та контролю за діяльністю місцевої влади.

Процеси трансформації територіального врядування, терито­ріальної організації влади, адміністративно-територіального уст­рою також потребують своєчасного законодавчого, конституційно - правового забезпечення. Останнім часом в середовищі теоретиків, практиків, так званих ідеологів муніципальної реформи точилася

¹⁶⁹ На порядку денному децентралізації - чітке розмежування повнова­жень. - URL: https://decentralization.gov.ua/news/12433.

¹⁷⁰ Гроші мають іти за повноваженнями, а не навпаки. - URL: https:// decentralization. gov.ua/news/12455. дискусія: чи варто в складних військово-політичних реаліях сього­дення вносити зміни до Конституції України щодо децентралізації публічної влади.

Анатолій Ткачук, співавтор багатьох законопроектів в цій сфері, є завзятим противником поспішної конституційної реформи. Він вважає, що приписи чинної Конституції дають змогу проводити децентралізацію, реформування адміністративно-територіального устрою на базовому (об’єднаних територіальних громад) і субрегі- ональному (районному) рівнях. На його думку, з регіональним (об­ласним) рівнем в нинішній ситуації треба зачекати, бо зміцнення місцевого самоврядування на цьому рівні небезпечно відцентрова­ними діями регіональних еліт може призвести до некерованої ситу­ації із втратою унітарного статусу держави та її суверенітету: «Ви­рішити питання, які ставить перед собою законопроект про зміни до Конституції, за винятком особливого статусу окремим територі­ям Донбасу, можна у своїй більшості через ухвалення відповідних законодавчих змін до нині чинних законів... Я проти внесення будь-яких змін до Конституції, якщо за цим стоять якісь недомов­леність і невизначеність. У таких ситуаціях завжди існує загроза внесення до Конституції додаткових проблем. Обумовлених або політичними торгами, або переламуванням через коліно^[163] [164] [165]. Я категоричний противник внесення змін до Конституції зараз, бо можемо наприймати чергових дурниць. Тому краще не чіпати Конституцію. Все, що треба, з Конституції можна витягнути і так. Треба просто брати, уважно читати всі статті і зшивати їх тлума- • •• • 173

ченням однієї разом з іншою».

Натомість уже згаданий В’ячеслав Негода виступає за пошук компромісу та внесення зважених змін до Конституції: «.ми не зможемо якісно закінчити реформу без розведення повноважень обласних адміністрацій і обласних рад, не зможемо трансформува­ти владу на субрегіональному рівні. Тобто, навіть якщо ми закін­чимо об’єднання громад і наріжемо райони, на обласному рівні місцеве самоврядування і далі здійснюватимуть обласні державні адміністрації. Як, утім, і на районному. Такого немає в жодній єв­ропейській країні. Але ми ратифікували Європейську хартію місце­вого самоврядування. До того ж у Конституції треба обов’язково визначити систему й назви нових адміністративно-територіальних одиниць. Інакше, навіть закінчивши базовий рівень, нарізавши райони й провівши місцеві вибори, ми матимемо якесь сурогатне самоврядування на двох абсолютно різних якісних рівнях. Ба біль­ше, ми продовжимо утримувати районні ради, повноваження яких під великим сумнівом. А йти на межі конституційного фолу - це безвідповідально».

Обговорення можливих змін до Конституції відбувалися складно, часто непослідовно, що було наслідком відсутності ком­плексного, методологічно продуманого бачення перетворень у вла­дних структурах та муніципальній спільноті. Свідченням цього було неодноразове внесення та відкликання Президентом України проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції Украї­ни (щодо децентралізації влади)» ^{[166] [167], неузгодженість цих законо- проєктів з муніципальною громадськістю, експертним середови­щем, різнопланове тлумачення концептуальних засад майбутніх перетворень в системі територіальної організації влади.}

Критичний аналіз законопроєкту проходив у формі панель­них дискусій, презентацій, публічних консультацій «Через консен­сус - до змін у Конституцію у частині децентралізації» ^[168]. Долучи­лися до цього, зокрема, Асоціація міст України, яка презентувала схвалену Правлінням Асоціації Концепцію змін до Конституції України в частині місцевого самоврядування та територіальної організації державної влади і пропозиції до проєкту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо місцевого самов­рядування та територіальної організації державної влади». Ви­кликає зауваження низка пропозицій Асоціації міст України щодо можливих змін до Конституції України. По-перше, незрозумілою і достатньо аргументованою є позиція щодо перейменування розділу IX Конституції - замість «Територіального» на «Адміністративно- територіальний» та не згадування статті 132 Основного Закону, яка визначає засади територіальної організації України. По-друге, від­сутність пояснень щодо наявності чи відсутності частини другої статті 133, яка визначає територіальний склад України. По-третє, визначення місцевого самоврядування, яке міститься в пропозиціях Асоціації міст України щодо нової редакції статті 140 Конституції України. На відміну від чинної редакції цієї статті, де «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади», пропонувалося: «Стаття 140. Місцеве самоврядування означає право і спромож­ність органів місцевого самоврядування в інтересах громади (жите­лів муніципалітету) самостійно вирішувати питання місцевого зна­чення в межах Конституції і законів України»^{[169] [170]. Така позиція була спробою концептуального знецінення конституційного праворозу- міння суті місцевого самоврядування в Україні, бо вона могла при­звести до скасування поняття територіальної громади як провідно­го суб'єкта в системі місцевого самоврядування і де-факто до пере­творення її в об'єкт бюрократичного свавілля з боку його органів та посадових осіб. Отже ревізія означеної концептуальної засади міс­цевого самоврядування є вкрай небезпечною.}

Ще одна складна конституційна проблема стосується регіо­нального рівня адміністративно-територіального устрою. Як відо­мо, в останньому опублікованому варіанті президентського законо- проєкту щодо змін до Конституції у статті 133 зникав перелік обла­стей. Натомість, їх статус передбачалося визначати Верховною Радою звичайними законами України. Така позиція викликала гос­тру критику щодо загроз унітарності України, можливості запрова­дження так званих «особливих статусів» тощо. Якщо подивитись на зарубіжну конституційну практику регулювання аналогічних питань, то вона свідчить про різні підходи до приписів щодо рівнів адміністративно-територіального устрою в унітарних державах. Приміром, в статті Конституції Італії існує перелік регіональних утворень; у Конституціях Франції (Розділ ХІІ «Територіальні коле­ктиви»), Польщі (Розділ VII «Територіальне самоврядування») такий перелік не визначається. Що більше, стаття 163 останньої взагалі не передбачає окреслення статусу територіальних утворень, окрім гміни: «Стаття 163: Територіальне самоврядування виконує публічні завдання, не віднесені Конституцією або законами до компетенції органів інших публічних влад. 1. Основною одиницею територіального самоврядування є громада (gmina). 2. Інші одиниці регіонального або місцевого і регіонального самоврядування ви­значаються законом»^[171]. Перелік областей в Конституції України можна було б обійти, якщо б він визначався в окремому органічно­му конституційному законі, з особливим порядком його прийняття. Проте, ні Конституція, ні законодавство України, на відміну від зарубіжного, поняття «конституційний закон» не використовує, а закону про нормативно-правові акти, визначення їх статусу не існує.

Екскурс конституційно-правових проблем реформування ад­міністративно-територіального устрою дає змогу дійти деяких ви­сновків.

За сім років було сформовано більше тисячі об’єднаних те­риторіальних громад, які де-факто поглинули субрегіональний, районний рівень місцевого самоврядування. Отже, реформування базового рівня територіальної організації влади, по суті, завершено. Воно продовжується на субрегіональному та регіональному, облас­ному. Триває дискусія: в якій послідовності і як рухатись далі, яка подальша доля районних рад, місцевих державних адміністрацій, чи варто на цьому етапі зачіпати і кардинально трансформувати регіональний рівень територіального врядування?

Трансформація територіального врядування, адміністратив­но-територіального устрою, місцевого самоврядування в контексті децентралізації публічної влади має проводитись комплексно і системно. З огляду на засади конституціоналізму, доцільно викори­стати наявний потенціал Конституції, подолати вади перманентно­го, точкового, внесення до неї змін, уважно та обережно постави­тись до регіонального рівня територіального врядування. Зміни до Конституції України в частині децентралізації, трансформації міс­цевого самоврядування треба готувати з врахуванням небезпек і негативних наслідків, до яких вони можуть призвести.

Сучасна трансформація територіального врядування через реформу адміністративно-територіального устрою, децентралі­зацію публічної влади, розбудову спроможного місцевого самовря­дування має виняткове значення для збереження цілісності, сувере­нітету України, її унітарної організації. Власне адміністративно- територіальна реформа, проведена на засадах децентралізації, суб- сидіарності щодо надання якісних послуг населенню, передачі зна­чного обсягу повноважень та фінансових ресурсів територіальним громадам покликана вдосконалити та зміцнити унітарний устрій України.

В умовах реалізації децентралізації публічної влади доцільно концептуально, по-новому розглянути законодавче забезпечення визначення засад територіального врядування з врахуванням інно­вацій в системі місцевої виконавчої влади, територіальних органів центральних органів виконавчої влади, місцевого самоврядування. Для цього варто продумати можливість розробки проєкту Закону України «Про засади територіального врядування в Україні». Цей акт має передбачити визначення засад щодо: загальних положень організації територіального врядування та територіального устрою; основних функцій та повноважень місцевих інституцій виконавчої влади та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, їх взаємодії з місцевим самоврядуванням, інститутами гро­мадянського суспільства, бізнес-асоціаціями; організації територіа­льних округів (освітніх, медичних тощо); просторового планування та сталого розвитку населених пунктів, etc.

1.7.