Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального устрою

Децентралізація отримає нову динаміку і втілюється у транс­формацію територіального врядування реформування адміні­стративно-територіального устрою.

Реформування адміністративно-територіального устрою є складовою більш загальної проблеми - трансформації системи 166 територіального врядування України.

Дослідження територіальних аспектів врядування потребує осмислення, аналізу, з'ясування комплексу питань. Серед них доцільно визначити такі.

Теоретико-методологічні засади врядування у його територіально­му вимірі. При цьому важливо звернути уваїу на поняття вряду­вання як нової парадигми розвитку публічної влади та публічно­го управління в умовах сучасного унітаризму України; конститу­ційно-правові основи врядування в унітарній Україні; аксіологію, функції, принципи та антропологічну природу територіального врядування.

Власне територіальні засади врядування при розкритті положень щодо конституційно-правового розуміння територіального вря­дування; становлення та розвитку системи територіального вря­дування; врядування територіальної громади, субрегіонального та регіонального врядування.

Зарубіжний досвід територіального врядування в контексті Європейської концепції належного (good governance) тери­торіального врядування; нормативно-правового регулювання належного врядування в документах Ради Європи, Європей­ського Союзу; впровадження належного територіального вря­дування в Україні в умовах збереження та розвитку її унітарних засад.

Вдосконалення територіального врядування в процесі реалізації інновацій державної регіональної політики в умовах військово- політичного протистояння, здійснення адміністративної та адмі­ністративно-територіальної реформ у розумінні конституційних аспектів трансформації територіального врядування; трансфор­мації територіального врядування при децентралізації публічної влади; врядування здійснення реформи адміністративно-терито­ріального устрою.

Розгляд теоретико-методологічних засад врядування у його територіальному вимірі важливо з огляду на дискусійні розвід­ки щодо історичного екскурсу, сучасних уявлень і можливих пер­спектив розвитку форми державного, територіального устрою в Україні, вибору оптимальної моделі регіональної політики авто­номізації, федералізації чи широкої децентралізації публічної влади.

Змістове дослідження територіальних засад врядування перед­бачає насамперед виявлення його особливостей на рівні громади, субрегионального та регіонального врядування, конституційно- правового забезпечення врядування на цих рівнях.

Зарубіжний досвід територіального врядування цікавий і корисний для України у сенсі його можливого впровадження з позицій європейської регіоналістики, концепції належного вря­дування, його міжнародно-правових орієнтирів та стандартів.

Вдосконалення територіального врядування пов'язано із реформуванням і трансформаціями у сферах публічної адміні­страції, територіального устрою, місцевого самоврядування.

Зазначена проблематика особливо актуалізується в умовах модернізації Конституції України, необхідності системного онов­лення конституційного реіулювання територіальної організації влади, продовження процесів децентралізації публічної влади, об'єднання територіальних громад, міжмуніципального спів­робітництва, зміни системи адміністративно-територіального устрою, появи нових суб'єктів, інституцій виконавчої влади, вдо­сконалення правового статусу столиці України.

Зазначене потребує належного комплексного концептуаль­ного, конституційного та законодавчого забезпечення.

Останніми роками проведено низку досліджень щодо історії, генези, сучасного стану та перспектив розвитку територіального врядування, територіальної організації публічної влади та адміні­стративно-територіального устрою України, його реформування^[233].

Наприкінці 2000-х з'являються декілька видань Секретаріату Кабінету Міністрів України на хвилі спроб проведення реформи адміністративно-територіального устрою. У них розглядаються історичні аспекти формування адміністративно-територіального устрою, конституційне становлення територіальної організації влади, основні проблеми існуючого адміністративно-територіаль­ного устрою, методологічні, концептуальні, законодавчі, фінансо­ві, урбаністичні засади реформування адміністративно-територі­ального устрою, геоінформаційне моделювання адміністратив­но-територіального устрою, зарубіжний досвід реформи адміні­стративно-територіального устрою. Ряд досліджень присвячений історії реформ адміністративно-територіального устрою, ґенезі територіальної організації влади України, зокрема, реформації адміністративно-територіального устрою у XX - початку XXI ст., історичним видам адміністративно-територіальних утворень на українських етнічних землях, правовому статусу та реформуван­ню адміністративно-територіальних одиниць України, стану та напрямам змін територіальної організації влади.

Суттєвими науковими розробками стали політико-правові дослідження трансформації адміністративно-територіального устрою, територіальної організації держави. У них, зокрема, про-

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального...

Реальна спроба проведення адміністративно-територіальної реформи була здійснена у 2004 р. з прийняттям конституційно­го законопроекту Nθ 3207-1 «Про внесення змін до Конституції України», який був розроблений та внесений до Верховної Ради України ще 1 липня 2003 р.^[234] Проте непослідовна політика цент­ральної влади (реставрація радянської моделі у нових редакціях законопроекту Nθ 3207-1 у 2005, 2006 рр.; недолуге інформацій­но-просвітницьке забезпечення реформи тощо) призводить до її фіаско. Де-факто процес реформування адміністративно-тери­торіального устрою та децентралізації у конституційному вимірі був загальмований більше ніж на 10 років. У підсумку це вплину­ло на розгортання сепаратистських настроїв, глобального конф­лікту на сході і півдні України.

Важливим кроком реформації субрегионального рівня адміні­стративно-територіального устрою стало ухвалення Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 р.^[235] Прийняття цього акта було складним і напо- 170 вненим політичними спекуляціями на кшталт нібито неможли­вості у разі нового районування своєчасного отримання соціаль­них послуг, незважаючи на те, що ці послуги мають насамперед надаватися в об'єднаних громадах, а не в районних центрах.

Щодо надання послуг, то, як стверджував заступник міністра розвитку громад та територій І. Лукеря, із цим труднощів не буде: «Нові 136 районів моделювались так, щоб центр району мав най­більш зручне транспортне сполучення з будь-якої точки нового укрупненого району. Громадяни повинні усвідомити, що вони не є мешканцями району, вони не є мешканцями районного цен­тру, вони - мешканці громади. Усе, що було важливе раніше в районному центрі - адміністрації тощо - переходять до громад. Для людей відстань до послуг зменшиться у 2-3 рази, бо усі функ­ції перейшли до громад»^[237].

Народний депутат України А. Білозір при обговоренні законо­проекту про створення центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів) у кожній громаді зазначала: «Законопроект Nθ 2679^[238] покликаний створити Центри надання адміністративних послуг

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 171 у кожній із 1470 громад. На сьогодні 767 громад не мають ЦНА- Пів. За рік ми плануємо трансформувати до громад 390 ЦНАПів, які розташовані в адміністративних районних центрах... Розмо­ви про те, що по довідку треба буде ’їхати до районного центру - це повна нісенітниця.

Отже, відповідно до нового законодавства щодо реформуван­ня адміністративно-територіального устрою в Україні з урахуван- 172 ням останніх місцевих виборів сформовано замість 490 районів 136 нових укрупнених районів. 14 травня 2020 р. набрав чиннос­ті Закон України Nθ 562-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад», прийнятий 16 квітня 2020 р., згідно з яким «до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіаль­них громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України». 12 червня 2020 р. відповідно до закону № 562-ІХ уряд визначив адміністративні центри і тери­торії територіальних громад. Усього було затверджено 1470 гро­мад. 12 серпня 2020 р. розпорядженням Кабінету Міністрів № 996 Соколівську громаду Черкаської області включено до Жашків­ської. Таким чином громад стало 1469.

Після прийняття згаданих актів за ініціативою Міністерства розвитку громад та територій України видано «Атлас адміні­стративно-територіального устрою України. Новий районний поділ та територіальні громади: 2020». В. Негода у зв'язку з цим наголосив, що «з самого початку децентралізації ми не просто намагалися створити нову мапу України. Завдання було набагато амбітнішим - ми прагнули, щоб усі громади в країні отримали рівні можливості, які б дозволяли їм змінювати життя людей на краще, надавати якісні і доступні послуги. В цьому ми вбачали запоруку успіху для всієї України. З року в рік реформа отриму­вала реальні обриси. У законодавстві з'являлися потрібні норми, на карті - нові громади, у людей - нова якість життя. У 2020 р. ми закінчили важливий етап реформи - створили по усій країні нові громади і нові райони, межі та склад яких ви знайдете у цьому Атласі. Попереду набагато складніша робота - зробити ці грома­ди успішними»^[242]. Мінрегіон також затвердив Кодифікатор адмі­ністративно-територіальних одиниць і територій територіальних громад. Відповідне повноваження закріплене в Положенні про Міністерство розвитку громад та територій України. Кодифіка­тор складається з кодів і назв об'єктів Кодифікатора - адміністра-

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 173 тивно-територіальних одиниць та територій територіальних гро- мад, що розподілені на п'ять рівнів^[243].

Алгоритм реформування передбачав врахування зарубіжного досвіду. І якщо на початкових етапах ідеологи змін частіше зга­дували польський шлях трансформації адміністративно-тери­торіального устрою, то наразі спостерігаємо скоріше сканди­навський, насамперед досвід Данії та Швеції, особливо в частині амальгамації громад. Тут можна підтримати позицію А. Ткачука: «В Україні багато політиків, експертів, та й навіть науковців, коли говорять про українську децентралізацію, про реформу місцево­го самоврядування та реформу адміністративно-територіального устрою, часто наголошують, що Україна обрала польський шлях реформи, польську модель місцевого самоврядування.

Насправді це не зовсім так. Польща проводила свою голо­вну реформу у 1989-1990 рр. через ухвалення законодавства, що передбачало передачу повноважень і ресурсів від органів вико­навчої влади органам ґмінного самоврядування. При цьому тери­торіальна основа для такої передачі вже існувала - це були ґміни, утворені ще в 1973 р., за часів комуністичного режиму. Отже, польська реформа місцевого самоврядування 1990 р. не передба­чала зміни територіальної основи... В Україні було обрано шлях створення спроможних громад через механізм добровільного об'єднання нинішніх міських, сільських, селищних територіаль­них громад навколо центрів економічної активності. Саме такий підхід реалізовували в різні часи скандинавські країни.

Тому можна з високим ступенем достовірності стверджувати, що Україна у проведенні реформи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою обрала не польський, а скандинавський шлях»^[244].

Шведський досвід промоцїї великих реформ від планування до впровадження у сферах освіти, адміністративно-територіально­го устрою та фінансів свідчить про існування питання, яке тепер постало в Україні: реформа має здійснюватися добровільно чи обов'язково? В підсумку був обраний законодавчий шлях рефор- 174 мування, що використовується в Україні. У 1969 р. парламент Швеції встановив граничну дату об'єднання - 1971 або 1974 р., прив'язаний до виборів. Комунальний рівень самоврядування був зменшений до 290 муніципалітетів.

Слід зазначити, що зарубіжний досвід адміністративно-тери­торіального устрою, його реформування ґрунтовно досліджений та широко представлений у монографічних роботах^[245].

Критика трансформації субрегионального рівня адміністра­тивно-територіального устрою продовжується. До Конституцій­ного Суду України внесено подання 49 народних депутатів Укра­їни щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України «Про утворення та ліквіда­цію районів»^[246]. Автори подання просять Конституційний Суд визнати такою, що не відповідає ст. 1, частині другій ст. 6, ст. 8, частині другій ст. 19, частинам першій, другій ст. 55, пункту 13 частини першої ст. 92 Конституції України, Постанову Верховної Ради України «Про утворення та ліквідацію районів» від 17 липня 2020 р. Nθ 807-ІХ, виходячи, зокрема, з таких аріументів: «Після прийняття Постанови середній (субрегіональний) рівень адміні­стративно-територіального устрою України було повністю зміне­но... Запроваджені Постановою зміни також суттєво вплинули на конфіїурацію (структурне наповнення) верхнього (регіонального рівня) адміністративно-територіального устрою України - Авто­номної Республіки Крим та кожної області, визначеної у частині другій статті 133 Конституції України... врегульовуючи питання територіального устрою постановою, а не законом, Верховна Рада України хоч і діяла в межах наданих їй повноважень, але не у спо­сіб, який вимагає Конституція України, що не відповідає статті 1,

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 175 частині другій статті 6, частинам першій, другій статті 8, части­ні другій статті 19, пункту 13 частини першої статті 92 Основного Закону України...

Потрібно розуміти, що адміністративно-територіальний поділ безпосередньо пов'язаний не тільки з організацією публіч­ної влади, а й зі здійсненням цією владою суспільно необхідних завдань і функцій, у тому числі в частині забезпечення прав і сво­бод. Звичайно, адміністративно-територіальному устрою тією чи іншою мірою відповідає й побудова судової влади... Поряд з тим у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України Постанови та укрупнення районів, значним зменшення ’їх чисельної кількості, фактично відбулося реформування адміністративно-територіаль­ного устрою держави всупереч конституційним приписам, наслідком чого стало позбавлення реальної доступності громадян до правосуддя, виходячи з чисельності населення і зручності тран­спортних зв'язків, можливості для людини отримати максималь­ну кількість послуг від усіх гілок влади на кожному рівні управ­ління... Таким чином, прийняття Постанови призвело до того, що: станом на сьогодні для пересічних громадян є незрозумілим, до якого суду звертатися. Для з'ясування відповідної інформації необхідно буде витрачати додаткові зусилля, що не сприятиме забезпеченню доступу громадян до правосуддя; система органів прокуратури, досудового слідства побудована згідно з адміні­стративно-територіальним устроєм країни. При зміні територій районів необхідно буде узгоджувати всю систему правоохорон­них органів для визначення ’їх підвідомчості й підсудності судів; порушиться баланс щодо зручності розташування судів відповід­но до основних об'єктів інфраструктури й з урахуванням чисель­ності населення. Крім того, громадяни позбавляються реального доступу як до органів виконавчої влади й органів місцевого само­врядування, так і до судів із метою реалізації багатьох своїх прав. До того ж у процесі слухання справ досить часто у суду виникає потреба у зверненні до певних державних органів чи установ для отримання інформації, необхідної для вирішення справи, про­ведення експертиз, конвоювання підсудних тощо. Укрупнення територій районів створить додаткові ускладнення, що в подаль­шому призводитиме до затяіування процесів та порушення процесуальних строків; процедура реорганізації судів у зв'язку ³ укрупнення районів потребує залучення величезних організа­ційних і матеріальних ресурсів, інтелектуальних витрат; створе­но правову невизначеність щодо функціонування судової гілки влади та доступу громадян до правосуддя. З огляду на зазначене Постанова також не відповідає статті 8, частинам першій, другій статті 55 Основного Закону України».

З цього приводу своє рішення вердикт має винести Конститу­ційний Суд. Проте можна зауважити, що Верховна Рада України сама законом, на який посилаються автори подання (Закон Укра­їни «Про внесення змін до деяких законів України щодо визна­чення територій та адміністративних центрів територіальних громад» від 16 квітня 2020 р. Nθ 562-ІХ^[247]) визначила шлях транс­формації адміністративно-територіального устрою: «...Кабінету Міністрів України:

у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом при­вести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Зако­ном;

у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом підготувати та подати на розгляд Верховної Ради України законо­проекти про ліквідацію та утворення районів». Отже, таким зако­нопроектом і стала відповідна Постанова, яка, до речі, приймаєть­ся так само, як і Закон, більшістю в 226 голосів народних депутатів. Що стосується судової ланки, то існуючу систему поки що ніхто не скасовував. Інша річ, що її треба вдосконалювати в процесі судо­вої реформи, враховуючи новий адміністративно-територіально­го устрою при дотриманні прав і свобод громадян.

Не знімається питання і щодо необхідності прийняття загаль­ного закону про адміністративно-територіальний устрій Украї­ни. Численні проекти цього акта розроблялися і дискутувалися в експертному середовищі. До Верховної Ради вносився урядо­вий законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України»^[248].

Проте доцільність його ухвалення до внесення відповідних змін у Конституцію в частині територіального устрою викликає сумніви, особливо в плані визначення загальних положень, які мають конституційно встановити систему адміністративно-тери­торіального устрою. Доцільно виділити проблематику порядку вирішення питань адміністративно-територіального устрою, яка досі реіулюється чинним Указом Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 р. «Про порядок вирішення питань адміні­стративно-територіального устрою Української РСР»^[249].

Цим шляхом і пішов Уряд. У Міністерстві розвитку громад і територій України був підготовлений проект Закону «Про поря­док вирішення питань адміністративно-територіального устрою України», який був внесений Кабінетом Міністрів до Верховної Ради^[250]. Цей законодавчий акт приходить на зміну згаданому Указу. В пояснювальній записці до проекту Закону акцентується на тому, що широке коло питань адміністративно-територіаль­ного устрою України потребує термінового законодавчого вреіу- лювання. У проекті Закону вводяться поняття: адміністративно- територіального устрою України, адміністративно-територіаль­ної одиниці, населеного пункту та інші; встановлюються: засади, на яких будується адміністративно-територіальний устрій, орга­ни, до повноважень яких належить розгляд і вирішення питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення та ліквЦації адміністративно-територіальних одиниць, встановлен­ня і зміни ’їх меж, віднесення населених пунктів до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування адміністративно- територіальних одиниць, визначення адміністративних центрів і затвердження територій територіальних громад; вреіульовуються питання щодо Державного реєстру адміністративно-територіаль­них одиниць та територій територіальних громад України.

Із запереченнями проти прийняття проекту в урядовій редак­ції виступила Асоціація міст України: «Асоціація міст України категорично не пЦтримує Цею усунення громадян та органів місцевого самоврядування вЦ участі у вирішенні частини питань 178 адміністративно-територіального устрою, що стосуються управ­ління власними територіями територіальних громад та централі­зацією таких повноважень Кабінетом Міністрів України»^[251]. Дис­кусія щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою продовжується. При цьому слід нагадати, що реіулюван- ня питань адміністративно-територіального устрою належить до функцій держави, а не місцевого самоврядування.

5 серпня 2020 р. постановою Кабінету Міністрів України була затверджена Державна стратегія регіонального розвитку на 2021- 2027 рр.^[252] Проект Стратегії розроблено Мінрегіоном на виконан­ня Закону України «Про засади державної регіональної політики» та Указу Президента України від 20 вересня 2019 р. № 713 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення економічного зростання, стимулювання розвитку регіонів та запобігання корупції». Вона має концептуальне значення для подальшого розвитку та зміц­нення унітарно-децентралізованого адміністративно-територі­ального устрою України.

У Стратегії визначена стратегічна мета регіональної політи­ки на період 2021-2027 років: розвиток та єдність, орієнтовані на людину - гідне життя в зіуртованій, децентралізованій, конкурен­тоспроможній і демократичній Україні. Зазначена мета має бути реалізована через досягнення стратегічних цілей: формування зіуртованої країни в соціальному, іуманітарному, економічному, екологічному, безпековому та просторовому вимірах; підвищен­ня рівня конкурентоспроможності регіонів, розбудова ефектив­ного багаторівневого врядування.

Саме розбудова ефективного багаторівневого врядування, з чого ми і починали, передбачає реалізацію першої оператив­ної цілі «Формування ефективного місцевого самоврядування та органів державної влади на новій територіальній основі» на заса­дах нового адміністративно-територіального устрою України:

1. Утворення спроможних територіальних громад на всій тери­торії України.

2. Забезпечення створення нової системи адміністративно- територіальних одиниць субрегионального рівня відповідно до європейських вимог та стандартів.

3. Забезпечення розподілу повноважень між органами місце­вого самоврядування та органами виконавчої влади шляхом роз­роблення проектів ухвалення та впровадження нової редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», внесення змін до відповідного законодавства.

4. Побудова системи ефективної взаємодії органів місцевого самоврядування різних рівнів, спрямованої на комплексний роз­виток територій регіонів та територіальних громад.

Законотворча робота в контексті децентралізації продовжу­ється у зв'язку із завершенням реформування базового і субрегіо- нального рівнів адміністративно-територіального устрою, зміною статусу, перерозподілом повноважень місцевих органів виконав­чої влади та органів місцевого самоврядування. За повідомленням Міністерства розвитку громад та територій, у серпні 2020 р. у регі­онах розпочались відкриті дискусії «Вектори децентралізації: про завдання та подальші кроки», які присвячені обговоренню нових редакцій законопроектів про місцеве самоврядування та про міс­цеві державні адміністрації, а також проекту змін до Бюджетно­го кодексу України щодо фінансового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування та змін до Податкового законо­давства, які розширять можливості нарощування надходжень до місцевих бюджетів^[253].

На порядку денному обговорення та розгляд проекту Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» в новій редакції. Як під­креслюють у профільному міністерстві, законопроект має при­вести українське законодавство у відповідність до Європейській хартії місцевого самоврядування. Він визначає однакові підходи до обсяіу повноважень органів місцевого самоврядування базо­вого рівня - сільські, селищні, міські ради та 'їх виконавчі орга­ни отримують рівні можливості. Законопроект закріплює умови та гарантії передачі повноважень держави місцевому самовря­дуванню. «Вперше за всю історію незалежності України ми вста­новлюємо чіткі правила розмежування компетенцій держави та місцевого самоврядування. Зокрема, у законопроекті визначено сфери, у яких місцевому самоврядуванню забороняється при­ймати рішення, бо це виключна компетенція держави: питання оборони України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності; питання державної безпеки і захисту держав­ного кордону України; ядерної та радіаційної безпеки; держав­ного фінансового аудиту, державного контролю, митної справи, оподаткування тощо. Прийняття рішень з цих питань означати­ме про вихід за межі своїх повноважень і незаконне втручання у сферу компетенції державних органів влади.

Також передбачено, що повноваження місцевому самовряду­ванню надаються тільки на підставі закону, за принципом субси- діарності та за умови належного забезпечення фінансами». У зако­нопроекті також йдеться, що орган місцевого самоврядування може не виконувати делеговане повноваження, якщо порушено умови ’їх передачі. До прийняття рішення про передачу повно­важень проводяться обов'язкові консультації з всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування.

Важливо також, що законопроект пропонує заборонити наді­ляти місцеве самоврядування повноваженнями посеред поточно­го бюджетного періоду, а також змінювати рішення про зміст та обсяги повноваження частіше, ніж раз на три роки. «Ми пропо­нуємо у цьому законопроекті реалізувати норму Європейської хартії місцевого самоврядування, в якій зазначено, що «органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке вилучене із сфери ’їх ком­петенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу»,

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 181 щоб територіальні громади отримали право вирішувати будь-які питання місцевого значення, не віднесені законом до компетен­ції районних, обласних рад чи державних органів. При цьому буде визначено перелік власних повноважень, які виконує місце­ве самоврядуванням обов'язково: забезпечення житлово-кому­нальних послуг, благоустрій тощо». Повноваження районних та обласних рад у законопроекті визначаються виключно законами та розмежовуються між собою. Делеговані повноваження пропо­нується визначати тільки у галузевих законах. Щоб впорядкува­ти функції держави та місцевого самоврядування, пропонується запровадити Єдиний реєстр повноважень. Це допоможе уникну­ти численних колізій, коли у різних законах одні й ті ж повнова­ження регламентовані по-різному або закріплені за різними орга­нами. Визначено умови розмежування повноважень ради грома­ди як представницького органу та її виконавчих органів (рада не може приймати на себе виконавські функції та підміняти утворе­ні нею виконавчі органи). Усі делеговані державою повноваження реалізуються місцевим самоврядуванням через його виконавчі органи^[254].

Серед важливих питань - обговорення першочергових заходів з приведення системи районних державних адміністрацій і тери­торіальних органів виконавчої влади у відповідність до нового районного поділу^[255].

Потребує також законодавчого відновлення статусу старост. 14 липня 2021 р. Верховна Рада України схвалила Закон Украї­ни про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост^[256]. У профільному міністерстві пояснювали: «На першому етапі децентралізації, коли спроможні громади лише починали формуватися, інститут старост себе, в цілому, виправ­дав. Хоча в деяких громадах, на жаль, у питаннях старост було занадто багато політики... Це стало причиною змін до виборчого законодавства, і старости тепер не обираються на прямих вибо- 182 рах, 'їх призначає рада за поданням голови. Але ми вважаємо, що мешканці громади усе ж мають впливати на вибір людини, яка представлятиме 'їхні інтереси в органах місцевого самоврядування громади. Вони мають також розуміти, які функції виконуватиме староста. Тому... пропонується обов'язково проводити громад­ське обговорення кандидатур на посаду старости з мешканцями перед ’їх внесенням на розгляд ради, яка його затверджує і звіль­няє. Враховуючи також, що в деяких великих громадах є понад півсотні населених пунктів, знімається норма про обов'язковість входження старости до складу виконавчого комітету, водночас він отримує гарантоване право на участь та виступ на засіданнях ради, виконкому, інших органах ради. Важливо також, що за рішенням органу місцевого самоврядування закріплюються за старостою окремі завдання адміністратора ЦНАПу»^[257]. Ці позитивні риси закону не вирішують проблеми виборності старост.

Нещодавно після проведення місцевих виборів та реформа­ції базового і субрегионального рівнів місцевого самоврядування за участю Міністерства громад та розвитку територій, Асоціації міст України розроблено посібник, який допоможе громадам організувати ефективну діяльність органів місцевого самовряду­вання після завершення об'єднання територіальних громад та чергових місцевих виборів^[258]. Видання складається з п'яти моду­лів, які пропонують типові документи, алгоритми дій, а також зразки рішень місцевих рад та ’їх виконавчих органів: Модуль 1. Типовий статут територіальної громади; Модуль 2. Процедур­ні питання організації роботи органів місцевого самоврядуван­ня; Модуль 3. Організація роботи виконавчих органів місцевого самоврядування. Примірні положення структурних підрозділів; Модуль 4. Алгоритм основних дій з реорганізації органів місце­вого самоврядування; Модуль 5. Стратегічний план розвитку гро­мади (на прикладі Бучанської міської ради). Видання цього посіб­ника доцільно підтримати щодо його якнайширшого розповсю-

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 183 дження в об'єднаних територіальних громадах, органах місцевого самоврядування.

Важливою віхою реформування територіального врядуван- ня, адміністративно-територіального устрою є підписання Пре­зидентом України закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних дер­жавних адміністрацій»^[259], що дасть змоіу вреіулювати питання правонасіупництва комунального і державного майна, а також бюджетних ресурсів, прав та обов'язків районних рад ліквідова­них Постановою Верховної Ради «Про утворення та ліквідацію районів»^[260]. Закон розблоковує початок роботи органів місце­вого самоврядування новоутворених громад, обраних на місце­вих виборах 2020 р. та відкриває процес реорганізації місцевих органів влади попередніх територіальних громад. Законом вре- іульовуються питання розмежування та фінансування соціально важливих об'єктів комунальної власності між районами та ново­утвореними громадами, зокрема, закладів охорони здоров'я, осві­ти, культури, спорту тощо та інших. Закон відкриває також мож­ливості щодо утворення та реорганізації районних державних адміністрацій і призначення ’їх голів. З набуттям чинності закону впорядковується юрисдикція районних державних адміністрацій і районних рад за новим територіальним устроєм (відповідно до рішень Уряду та згаданої постанови створено 1469 територіаль­них громад і 136 районів). За прийняття Закону 17 листопада про­голосував ЗОЇ народний депутат.

Процеси трансформації територіального врядування, тери­торіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою також потребують своєчасного конституційного забез­печення. Останнім часом у середовищі теоретиків, практиків, так званих ідеологів муніципальної реформи точилася дискусія: чи варто в складних військово-політичних реаліях сьогодення вноси­ти зміни до Конституції України щодо децентралізації публічної 184 влади. Так, А. Ткачук, співавтор багатьох законопроектів у цій сфері є завзятим противником поспішної конституційної рефор­ми. Він вважає, що приписи чинної Конституції дають можливість проводити децентралізацію, реформування адміністративно- територіального устрою на базовому (об'єднаних територіальних громад) і субрегиональному (районному) рівнях. На його думку, з регіональним (обласним) рівнем у нинішній ситуації слід зачека­ти, бо зміцнення місцевого самоврядування на цьому рівні небез­печно відцентрованими діями регіональних еліт, може призвести до некерованої ситуації із втратою унітарного статусу держави та її суверенітету: «Вирішити питання, які ставить перед собою законопроект про зміни до Конституції, за винятком особливого статусу окремим територіям Донбасу, можна у своїй більшості через ухвалення відповідних законодавчих змін до чинних зако­нів^[261]... Я проти внесення будь-яких змін до Конституції, якщо за цим стоять якісь недомовленість і невизначеність. У таких ситуа­ціях завжди існує загроза внесення до Конституції додаткових проблем, зумовлених або політичними торгами, або переламу­ванням через коліно^[262]... Я категоричний противник внесення змін до Конституції зараз, бо можемо наприймати чергових дур­ниць... Тому краще не чіпати Конституцію. Все, що треба, з Кон­ституції можна витягти і так. Треба просто брати, уважно читати всі статті і зшивати ’їх, тлумаченням однієї разом з іншою»^[263].

Натомість В. Негода виступає за пошук компромісу та внесен­ня зважених змін до Конституції: «...Ми не зможемо якісно закін­чити реформу без розведення повноважень обласних адміністра­цій і обласних рад, не зможемо трансформувати владу на субре­гиональному рівні. Тобто, навіть якщо ми закінчимо об'єднання громад і наріжемо райони, на обласному рівні місцеве самовря­дування продовжать здійснювати обласні державні адміністрації. Як, утім, і на районному. Такого немає в жодній європейській країні. Але ми ратифікували Європейську хартію місцевого само-

2.2. Проблеми децентралізації в контексті реформи адміністративно-територіального... 185 врядування. До того ж у Конституції треба обов'язково визначити систему й назви нових адміністративно-територіальних одиниць. Інакше, навіть закінчивши базовий рівень, нарізавши райони й провівши місцеві вибори, ми матимемо якесь сурогатне само­врядування на двох абсолютно різних якісних рівнях. Ба більше, ми продовжимо утримувати районні ради, повноваження яких під великим сумнівом. А йти на межі конституційного фолу - це безвідповідально»^[264].

Обговорення можливих змін до Конституції відбувається складно, часто непослідовно, що є наслідком відсутності комплек­сного, методологічно продуманого бачення перетворень у влад­них структурах та муніципальній спільноті. Свідченням цього є неодноразове внесення та відкликання Президентом України проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції Укра­їни (щодо децентралізації влади)»^[265], неузгодженість цих законо­проектів з муніципальною громадськістю, експертним середови­щем, різнопланове тлумачення концептуальних засад майбутніх перетворень у системі територіальної організації влади.

Долучилася до цього, зокрема, Асоціація міст України, яка презентувала схвалену Правлінням Асоціації Концепцію змін до Конституції України в частині місцевого самоврядування та тери­торіальної організації державної влади і пропозиції до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України щодо місцевого самоврядування та територіальної організації держав­ної влади»^[266]. Викликають зауваження цілий ряд пропозицій Асо­ціації міст України щодо можливих змін до Конституції України. По-перше, незрозумілою і аріументованою є позиція щодо пере­йменування розділу IX Конституції - замість «Територіального» на «Адміністративно-територіальний» та не згадування ст. 132 Основного Закону, яка визначає засади територіальної організації України. По-друге, відсутність пояснень стосовно наявності чи від- 186 сутності частини другої статті 133, яка визначає територіальний склад України. По-третє, визначення місцевого самоврядування, яке міститься в пропозиціях Асоціації міст України щодо нової редакції статті 140 Конституції України. На відміну від чинної редакції цієї статті, де «Місцеве самоврядування є правом тери­торіальної громади», пропонується таке: «Стаття 140. Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в інтересах громади (жителів муніципалітету) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Кон­ституції і законів України»^[267]. Така позиція є спробою концеп­туального знецінення конституційного праворозуміння сутності місцевого самоврядування в Україні, бо вона веде до скасування поняття територіальної громади як провідного суб'єкта в системі місцевого самоврядування і де-факто до перетворення її в об'єкт бюрократичного свавілля з боку його органів та посадових осіб. Отже, ревізія означеної концептуальної засади місцевого само­врядування є вкрай небезпечною^[268].

Обговорення змін до Конституції триває. Наприклад, було опубліковано так званий Фінальний звіт за результатами інклю­зивних позапарламентських публічних консультацій «Зміни до Конституції України у частині децентралізації через консенсус» - проект тексту змін до Конституції України в частині децентра­лізації влади від 29.11.2021 р.^[269] У спільному ком'юніке до цього звіту було відзначено, що завершено півторарічний цикл поза­парламентських публічних консультацій щодо змін до Конститу­ції України в частині децентралізації за участі представників орга­нів місцевого самоврядування та ’їхніх всеукраїнських асоціацій: Асоціації міст України, Української асоціації районних та облас­них рад, Всеукраїнської асоціації громад, Всеукраїнської асоціації об'єднаних територіальних громад, а також представників Офісу Президента України, Міністерства розвитку громад і територій України і Комітету Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального роз­витку та містобудування.

Під час цих консультацій відбувся національний тур регіонами України, в якому взяли участь 1088 делегатів від асоціацій місце­вого самоврядування та територіальних органів виконавчої влади, представників громадськості і європейських проектів міжнарод­ної технічної підтримки, після чого було проведено 35 раундів перемовин із представниками всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування. Перемовини з представниками всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування відбувались у закритому режимі з незалежною фасилітацією для того, щоб сформувати простір довіри і партнерства та забезпечити свободу висловлю­вань. Зазначені перемовини також були доповнені публічними онлайн-обговореннями неконсенсусних питань із залученням профільних експертів. Сторони консультацій засвідчують, що кожен з учасників мав змоіу донести свою позицію щодо бачення необхідних змін. Кожну з таких позицій уважно вивчали й обго­ворювали. До аналізу були залучені спеціалісти з питань місцево­го самоврядування країн Євросоюзу, вони взяли участь в експерт­них подіях загальною тривалістю 10 годин.

Консультації були спрямовані на пошук консенсусних фор­мулювань для кожної норми Конституції, проте залишились питання, консенсусу яких не було знайдено - такі питання потре­бують ухвалення рішень на наступних етапах доопрацювання тексту. Водночас, за спільною домовленістю, сторони консульта­цій і далі будуть у конструктивному форматі публічно обстою­вати свої позиції з питань, які не стали консенсусними, або якщо норми, визнані консенсусними, буде запропоновано перегляну­ти. Також учасники консультацій матимуть можливість доноси­ти свою позицію на всіх наступних етапах доопрацювання тексту змін до Конституції України в частині децентралізації. Сторони консультацій засвідчили своє незмінне прагнення докласти всіх можливих зусиль до повноцінної реалізації принципів Євро­пейської хартії місцевого самоврядування в Конституції України і закликають до цього всіх, від кого залежить подальше просу­вання проекту.

У Фінальному звіті до питань для вирішення політиками було віднесено за згодою сторін консультацій, на рішення народним депутатам питання щодо назв адміністративно-територіальних одиниць та нових назв областей (райони - повіти; селища - міс­течка; Дніпропетровська область - Дніпровська область; Кірово­градська область - Кропивницька область); наявності районних / повітових рад (у випадку вибору політиками системи місцевого самоврядування з наявністю районних / повітових рад у тексті має бути реалізована модель міст з правами повітів); порядку призна­чення та підпорядкування префекта.

На думку В. Негоди, велика децентралізація почнеться лише тепер, коли ми збудували фундамент для неї: «Старий територі­альний устрій на рівні громад і районів не відповідав сучасним умовам, був розбалансований, мав складну, нерівномірну і бага­тьом незрозумілу структуру, а отже, не дозволяв розпочати децен­тралізацію - передачу повноважень, ресурсів і відповідальності на місця - по всій країні. У перші роки реформи її перевагами могли скористатися лише великі міста і об'єднані громади. Але їхній досвід, ’їхні історії успіху стали дуже важливими, бо підтвердили, що ми йдемо правильним шляхом. І тепер, коли новий терито­ріальний устрій сформований, наше завдання на найближчий час - сформувати громади не просто як територіальні одиниці, а як систему органів місцевої влади, спроможної якісно і доступно надавати усі послуги людям»^[270].

На 6-му Форумі «Ефективне місцеве самоврядування як запору­ка демократичної та правової держави», який відбувся 11-12 лис­топада 2021 р.,^[271] підбивались підсумки та визначалися подальші кроки на шляху децентралізації. Зокрема, акцентувалося на тому, що перший етап реформи децентралізації завершено. У резуль­таті сформовано новий адміністративно-територіальний устрій та розширено повноваження органів місцевого самоврядування. Наразі всі області в Україні та понад 500 громад затвердили влас­ні стратегії розвитку, а також понад 600 - у процесі розробки. У результаті бюджетної децентралізації, завдяки налагодженню прямих міжбюджетних відносин з державного бюджету, переда­чі з районного рівня фінансових і майнових ресурсів, децентра­лізації у сфері земельних відносин - доходи місцевих бюджетів зросли у чотири рази; триває запровадження інституту старост - практично у кожній громаді вже створені старостинські округи, які покликані забезпечити системну двосторонню комунікацію.

Очільник профільного міністерства у зв'язку з цим зауважив: «Децентралізація - тривалий та непростий процес. Але пер­ший етап реформи вже завершено. Наразі потрібно спрямува­ти зусилля на посилення спроможності кожної громади. Відтак кожен орган місцевого самоврядування має розробити власну стратегію розвитку, яка буде відповідати цілям та завданням Дер­жавної стратегії регіонального розвитку та регіональної стратегії розвитку на найближчі сім років. Проекти, які будуть реалізова­ні в рамках кожної стратегії громади, мають сприяти створенню робочих місць, підтримці бізнесу, формуванню привабливого інвестиційного клімату тощо»^[272].

Водночас заступник міністра розвитку громад і територій В. Негода під час 6-го Форуму зазначив, що децентралізація в Україні не завершилася. Ефективна система влади має певні стан­дарти, зафіксовані в Європейській хартії місцевого самоврядуван­ня, яка є частиною українського законодавства. Ще до минулого року система влади в Україні взагалі не відповідала цій Хартії, а сьогодні лише на базовому рівні, та й то не на усі сто відсотків. А на рівні районів і областей наша система місцевого самоврядування і органів виконавчої влади досі суперечить міжнародним стандар­там. Тому завершити децентралізацію вдасться лише тоді, коли ефективне врядування буде на усіх рівнях. Він нагадав, що зміни­ти систему влади на районному та регіональному рівнях можна лише змінами до Конституції України: «Ці зміни не такі великі і, по суті, мають закріпити те, що вже зроблено, або назріло: зафік­сувати нову систему територіального устрою, зокрема, громади, 190 а також удосконалити систему влади на районному і обласному рівнях, яка вже стала неефективною».

Своєю чергою, народний депутат, голова підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою та місцевого самовря­дування профільного Комітету Верховної Ради В. Безгін, зазначив, що питання конституційних змін не можна відкладати на 2023 р. На його переконання, треба приймати законопроект у першому читанні вже на поточній сесії, яка триває до кінця лютого 2022 р. Також він нагадав, що паралельно з розробкою змін до Конститу­ції триває процес переформатування місцевих державних адмі­ністрацій в органи префектурного типу: «Звичайно, створити повноцінний інститут префектів на усій території країни без вне­сення змін до Конституції ми не можемо. Але на деяких терито­ріях прообраз префекта може бути вже у 2022 р. - наприклад, у Києві чи інших громадах. І ми це зробимо»^[273].

Житомирський міський голова С. Сухомлин зазначив, що децентралізація дала безліч можливостей і це підтверджується нашою роботою з великими інфраструктурними проектами, яку ми ведемо в тому числі спільно з Евросоюзом. Тому продовжен­ня реформи є необхідним. Він наголосив на необхідності впрова­дження механізму забезпечення законності рішень органів міс­цевого самоврядування: «Я неодноразово виступав за те, що пре­фекти у системі місцевого самоврядування потрібні. Дуже часто політичні сили розхитують ситуацію в Україні, через що місцеві влади ухвалюють рішення, які не належать до ’їхньої компетенції. Отже, місцевій владі потрібне контроль. Ми чекаємо на зміни до Конституції, щоб реформа рухалася далі»^[274].

На згаданому Форумі керівник Департаменту демократії і вря- дування Генерального директорату - II з питань демократії Гене­рального секретаріату Ради Європи під час 6-го Форуму «Ефек­тивне місцеве самоврядування як запорука демократичної та правової держави» Д. Попеску, зазначив: «У 2014 році говорили про те, що європейські держави проводили аналогічні реформи 10-15 років. Однак жодна з європейських країн не проводили ’їх в умовах війни, жодна не мала такої великої площі. Отже, Україні вдалося те, чого не вдавалося жодній іншій європейській країні. Реформа децентралізації справді має початок, але не має кінця. Громади не мають так сильно залежати від державних трансфер­тів. Ми констатуємо, що реформа відбулася, але треба ще, щоб вона запрацювала, причому найкращим чином. Важко порівню­вати українську реформу з реформами в інших країнах, однак можу сказати, що це одна з найскладніших реформ у Європі. У Польщі реформу зробили швидше, однак там не об'єднували громади. Також там не реформували рівень воєводств. Ми часто обговорюємо ці проблеми у страсбурзькому форматі. Українська реформа не є ідеальною, вона має певні складності, однак багато країн можуть вчитатися у неї»^[275].

Отже, децентралізація публічної влади є передумовою, засо­бом та одним з основних чинників зміцнення та розвитку тери­торіального врядування, трансформації адміністративно-терито­ріального устрою України. Вона має проводитись комплексно і системно.

З огляду на засади конституціоналізму слід використати наяв­ний потенціал Конституції, подолати вади перманентного, точ­кового, внесення до неї змін, уважно та обережно поставитись до регіонального рівня територіального врядування. Зміни до Конституції України в частині децентралізації, трансформа­ції місцевого самоврядування доцільно готувати з урахуванням небезпек і негативних наслідків, до яких вони можуть призвести.

2.3.