Проблеми фінансової децентралізації

Кожен черговий етап розвитку української держави, як прави­ло, характеризується здійсненням певних реформ у тій чи іншій сфері. Однією із таких реформ, що є надзвичайно важливою та нагально необхідною для утвердження статусу України як демо­кратичної та правової держави, стала реформа децентралізації влади.

На нашу думку, фінансова децентралізація є центром, ядром реформи децентралізації. Адже, не створивши продуманого та дієвого механізму повноцінного фінансування, неможливо вико­нати будь-які завдання та досягти поставлених цілей.

Централізація фінансових ресурсів була притаманна фінансо­вій системі колишнього CPCP, частиною якого була Україна (на той час - Українська PCP). Згодом така модель взаємовідносин між бюджетами перейшла і у спадок незалежній Україні (хоча ступінь централізації все ж став дещо меншим). Як стверджують науковці, з метою консолідації фінансових ресурсів у державно­му бюджеті в Україні була сформована централізована модель акумуляції та розподілу бюджетних коштів. Вона значно звузила фінансові можливості місцевих органів влади та пригнічувала 'їх ініціативу в бюджетно-податковій політиці. Зокрема, вона зумо­вила низьку зацікавленість органів місцевої влади у формуванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації еко­номічної діяльності та пасивність органів місцевої влади щодо реалізації фіскального потенціалу відповідної адміністративно- територіальної одиниці^[276].

Ефективність функціонування бюджетної системи у державі багато в чому залежить не тільки від її структури. Навіть більшою мірою має значення те, як здійснюється формування бюджетів як на центральному, так і на місцевому рівнях, тобто наповнення 'їх ресурсами для виконання поставлених завдань та досягнення цілей.

Бюджетний кодекс України^[277] визначає бюджетну систему як сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудова­ну з урахуванням економічних відносин, державного і адміністра­тивно-територіального устроїв і вреіульовану нормами права. Вона є дворівневою і складається із Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами є бюджет Авто­номної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядуван­ня є бюджети сільських, селищних, міських територіальних гро­мад, а також бюджети районів у містах (у разі утворення район­них у місті рад)^[278]. За рахунок коштів державного бюджету фінан­суються в основному видатки загальнодержавного значення, а за рахунок коштів місцевих бюджетів - видатки на органи місцевого самоврядування та на програми, заклади та заходи місцевого зна­чення.

Фундатор української школи фінансового права Л. Воронова наголошувала, що бюджет є тим централізованим фондом кож­ної держави або муніципального органу, з якого протягом пев­ного, встановленого законодавством періоду, можна використову­вати кошти для фінансування щоденних потреб. Сукупність усіх бюджетів на території держави складають її бюджетну систему. При цьому державний бюджет і бюджети органів місцевого само­врядування авторка визначила як установлений нормами закону, прийнятого Верховною Радою України або рішенням органів місцевого самоврядування, план формування, розподілу і вико­ристання централізованого (для держави або відповідної терито­рії) фонду коштів, необхідного для виконання завдань і функцій держави в цілому і адміністративно-територіальних одиниць, що очолюються органами місцевого самоврядування^[279].

Зазначимо, що у юридичній науковій літературі зазвичай увага концентрується на економічному, правовому та політичному зна­ченні бюджету. На думку Л. Воронової, у правовому призначен­ні бюджету полягає одна з найважливіших гарантій закономір­ності та необхідності управління у державі, оскільки прийняття та виконання будь-якого управлінського рішення вимагає витрат грошових коштів.

У різних країнах світу структура бюджетних систем є різною. Так, для федеративних країн (наприклад, США, Німеччина, Росій-

194 ська Федерація, Канада, Швейцарія) характерною є трирівнева бюджетна система (федеральний (центральний) бюджет, бюдже­ти суб'єктів федерації (бюджети штатів, регіональні бюджети тощо), місцеві бюджети), а бюджетна система в унітарних держа­вах (наприклад, Італія, Франція, Україна, Японія) представлена двома рівнями бюджетів (державний і місцеві бюджети). У феде­ративних державах види місцевих бюджетів визначаються, як правило, у федеральному законодавстві та законодавстві окремих суб'єктів федерації, а в унітарних - на загальнодержавному рівні. Існують країни, місцеві бюджети яких мають свої особливості. Так, в Іспанії до місцевих бюджетів включаються також бюджети сумісних підприємств (так званих торговельних товариств), ство­рених за участю держави^[281].

Ефективне функціонування бюджетної системи та її розвиток залежить від багатьох факторів, у тому числі і від того, на яких принципах вона побудована та наскільки ці принципи є реалізо­ваними, втіленими у життя. Слід зазначити, що відповідно до ст. 7 Бюджетного кодексу^[282] бюджетна система України ґрунтується на принципах: єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтованості, ефективності та результативності, субсидіарнос- ті, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженості, публічності та прозорості. Зауважимо, що усі ці принципи є базою для побудови бюджетних систем переваж­ної частини найбільш розвинених та демократичних держав світу.

Реформа децентралізації влади, що здійснюється в Україні та включає важливою складовою фінансову децентралізацію, спо­нукає звернути особливу уваїу на принцип субсидіарності, що закріплений у Бюджетному кодексі України. Його сутність у тому, що розподіл видів видатків між державним бюджетом і місцеви­ми бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання публічних послуг до ’їх безпосереднього споживача.

Однак на практиці, на думку І. Луніної^[283], виникають пробле­ми щодо: застосування принципу субсидіарності; змісту крите­рію повноти надання послуг; змісту поняття «гарантовані послу­ги». Згідно з нормами права європейських країн, що мають давні традиції, застосування принципу субсидіарності (від латинського Subsidiarius - служити для допомоги, призначатися для допомо­ги) означає не тільки наближення до споживача, а й те, що влада вищого рівня тільки тоді може надавати допомоіу або брати на себе функції органів влади нижчого рівня, коли можливості останніх є недостатніми для виконання цих функцій. Отже, на думку науковиці, принцип субсидіарності означає, що завдання мають належати до компетенції органів влади вищого рівня лише в тому випадку, коли вони можуть виконуватися там більш ефек­тивно (з економічної і (або) політичної точки зору).

Свою позицію щодо принципу субсидіарності висловлює також Н. Малишева. Вона зазначає, що в доктринальних дже­релах принцип субсидіарності часто називають інструментом децентралізації влади, що, на її думку, є правильним лише частково, оскільки, з іншого боку, цей принцип, визначаючи масштаб проблеми, може віднести її вирішення й до виключної компетенції найвищого (в масштабах держави - загальнонаціо­нального) рівня, тобто сприятиме централізації певних повно­важень. В останні роки в деяких західних дослідженнях принцип субсидіарності тлумачиться не лише у його вертикальному, а й у горизонтальному зрізі, що включає оцінку доцільності розпо­ділу повноважень між різними управлінськими ланками одного рівня. Загалом загальноприйнятого визначення цього принципу немає. У літературі згадується, що в розпал дискусії щодо зміс­ту відповідного принципу тодішнім головою Єврокомісії Жаком Делором була навіть запропонована винагорода тому, хто дасть найбільш вдале визначення цього принципу. Однак до цього часу нагорода ще не знайшла свого героя^[284].

Субсидіарність у державній політиці розподілу повноважень сьогодні зафіксована й низкою правових актів України. Так, Зако­ном «Про засади державної регіональної політики» серед прин­ципів державної регіональної політики прямо названа субсидіар­ність, яка цим актом тлумачиться як передача владних повнова­жень на найнижчий рівень управління для найбільш ефективної реалізації (п. 5 частини першої ст. 3). Серед основних принципів реорганізації державної влади згадується субсидіарність і Концеп­цією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні^[285].

Аналіз базових підходів до децентралізації, проведений нау­ковцями, засвідчив^[286]: 1) держава може здійснювати децентралі­зацію влади в інтересах населення, на підставі закону, передаючи частину повноважень органів виконавчої влади органам місцево­го самоврядування; 2) децентралізація повноважень має відбува­тись з урахуванням принципу субсидіарності, тобто таким чином, аби передавати повноваження на максимально близький до гро­мадянина рівень управління, який при цьому здатний викона­ти це повноваження ефективніше, ніж інші органи; 3) передача повноважень від органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування більш високого рівня адміністративно-терито­ріального устрою на більш низький рівень має бути забезпечена передачею необхідних для цього ресурсів і наданням права орга­ну місцевого самоврядування приймати рішення щодо переда­них повноважень виходячи із місцевих особливостей. Крім того, децентралізація завжди супроводжується посиленням спромож­ності органів місцевого самоврядування через укрупнення адміні­стративно-територіальних одиниць або через створення міжмуні- ципальних об'єднань.

Дослідники питань фінансової децентралізації зазначають^[287], що у працях українських і зарубіжних учених не існує єдиного під­ходу до розуміння змісту поняття «фінансова децентралізація». Кожен із них пропонує певні аспекти сутності процесу в умовах суспільно-політичних трансформацій.

І. Заверуха, характеризуючи процеси децентралізації у бюджетній сфері та опираючись на світовий досвід, використовує термін «фіскальна децентралізація»^[288], зміст якої розкриває через три аспекти: децентралізацію видатків - тобто надання місцево­му самоврядуванню фінансових ресурсів на виконання завдань і функцій; децентралізацію доходів - закріплення за місцевим самоврядуванням переліку власних доходів, достатніх для належ­ного і якісного виконання встановлених для відповідного рівня місцевого самоврядування завдань і функцій та право самостійно встановлювати ’їх розміри; процесуальну і організаційну само­стійність - право самостійно, під відповідальність органів, поса­дових осіб місцевого самоврядування формувати, затверджувати, виконувати фінансові плани, кошториси, бюджети, забезпечува­ти звітність і контроль тощо.

На думку Н. Пришви, більш точно відображає процеси, що тривають у сучасній фінансовій системі України, термін «фінан­сова децентралізація», оскільки зміни в бюджетній системі нашої держави слід розглядати в комплексі зі змінами у податковій сис­темі^[289], з чим не можна не погодитись.

Існують і інші підходи науковців щодо застосування терміно­логії щодо децентралізаційних процесів. Зауважимо, що іноді терміни «фінансова» та «бюджетна» децентралізація застосову­ються як синоніми. Так, деякі фахівці зазначають, що «підходи до розуміння фінансової (бюджетної) децентралізації вітчизняни­ми дослідниками охоплюють багаторівневі фінансові відносини 198 з позицій економічної ефективності та цілковитого задоволен­ня потреб місцевих громад і відображають нагальну потребу у фінансовій самостійності органів місцевого самоврядування, роз­ширення ’їх прав і компетенцій, підвищення ефективності вирі­шення завдань, пов'язаних із місцевими потребами»^[290].

Саме розподіл фінансово-правових компетенцій, як вказує Т. Куценко^[291], і визначає модель організації міжбюджетних від­носин між органами публічної влади на рівні вертикальних від­носин: щодо розподілу відповідальності за реіулювання, адмі­ністрування і фінансування суспільних послуг, щодо закріплен­ня та перерозподілу джерел доходів у вигляді податків, зборів і трансфертних платежів між бюджетами різних рівнів влади, а також на рівні горизонтальних відносин: із приводу об'єднання коштів бюджетів одного рівня задля спільного фінансування сус­пільних благ, надання фінансової допомоги та реалізації інших форм міжмуніципальної або міжрегіональної кооперації. У тако­му контексті термін «фінансова децентралізація» виглядає сино­німічним термінам «бюджетна децентралізація» або «фіскальна децентралізація» (fiscal decentralization), що почав використову­ватися у зарубіжній літературі з публічних фінансів ще в останній чверті XX ст. У вітчизняній економічній літературі можна знайти різні визначення бюджетної децентралізації. У загальному розу­мінні термін «фіскальна децентралізація», на думку Т. Куценко, можна інтерпретувати як процес передачі прав, компетенції та відповідальності в бюджетній сфері від центральних органів державної влади на користь квазінезалежних (тобто ієрархіч­но непідконтрольних центральному урядові) субнаціональних органів публічної влади. Конкретні напрями фіскальної децент­ралізації полягають у: 1) закріпленні за субнаціональним рів­нем виключних функцій і прав щодо надання суспільних послуг, 2) визначення податкової бази та установлення податкових ста­вок, 3) здійснення бюджетних запозичень^[292].

Таким чином, поняття фінансової децентралізації неодноз­начно визначається як у вітчизняних, так і у зарубіжних науко­вих джерелах. Існують розбіжності у застосуванні термінів у цій сфері, особливо поміж фахівцями у галузі фінансового (податко­вого, бюджетного) права, економіки, державного управління. Для відображення процесів децентралізації у сфері фінансів науков­цями часто використовуються різні терміни: бюджетна децентра­лізація, бюджетно-податкова децентралізація, децентралізація фінансової системи, децентралізація бюджетної системи, децен­тралізація податкової системи, децентралізація у бюджетній, податковій сферах, децентралізація фінансових ресурсів тощо. У результаті аналізу термінології, що використовується науковця­ми, доходимо певних висновків.

На нашу думку, термін «фінансова децентралізація», що часті­ше застосовується у працях фахівців у галузі фінансового права, є не просто ширшим, ніж поняття «бюджетна» та «податкова» децентралізація, а охоплює ці дві складові. Термін «фіскальна» децентралізація більше використовується науковцями-економіс- тами та державними управлінцями, а також у наукових джере­лах, що перекладені з іноземних мов. Найчастіше його вживають як синонім «бюджетно-податкової» децентралізації, з чого роби­мо висновок про те, що поняття «фінансова» та «фіскальна» мож­ливо використовувати як рівнозначні. Крім того, вважаємо, що термін «децентралізація бюджетної системи» співзвучне поняттю «бюджетна децентралізація», а «децентралізація податкової сис­теми» - поняттю «податкова децентралізація».

Основоположником ідеї фіскальної (фінансової) децентраліза­ції вважається американський економіст Ч. Тібу. На його думку, саме фіскальна децентралізація дає змоіу субнаціональним органам управління отримувати автономію щодо фінансуван­ня і забезпечення населення суспільними товарами і послугами. На сьогодні найчастіше виділяють два типи моделей фіскальної децентралізації - конкурентну (або децентралізовану) та коопе­ративну. Класичними прикладами конкурентної моделі є амери­канська, а кооперативної - німецька модель. Конкурентна модель передбачає надання повноважень оподаткування різним рівням влади відповідно до розподілу ’їх функцій. У даній моделі також визнається високий ступінь фінансової незалежності та самостій­ності регіональної влади. Для кооперативної моделі характерна порівняно ширша участь регіональної влади у перерозподілі 200 національного доходу і макроекономічної стабілізації, що веде до більш тісного бюджетного співробітництва регіональних і цен­тральних державних структур, а також підвищена роль регіональ­ної влади у системі розподілу податкових доходів, у тому числі й національних, та активна політика горизонтального бюджетного вирівнювання^[293].

Вчені-економісти, аналізуючи це коло питань, констатують, що концепція бюджетної децентралізації посідає ключове місце в теорії суспільних фінансів та вважається важливою складовою бюджетної політики. Водночас у науковій літературі існує думка, що бюджетна децентралізація є одним із механізмів бюджетного федералізму, а за певних умов і необхідною умовою його реаліза­ції^[294]. При цьому зазначається, що у вітчизняній фінансовій науці панує дуалізм думок щодо можливості застосування в «чисто­му вигляді» принципів побудови бюджетної системи на засадах бюджетного федералізму. Так, одні вчені стверджують про немож­ливість його застосування для унітарних держав, інші - визнають універсальність концепції бюджетного федералізму та вважають її базовою методологією формування ефективної бюджетної політики на місцевому рівні^[295]. Ці позиції є доволі поширеними та, на нашу думку, потребують глибшого дослідження науковця­ми у галузі фінансового права.

Децентралізація влади у країнах ЄС, разом з упорядкуванням взаємовідносин між політичними та адміністративними структу­рами, також включає процеси бюджетної децентралізації. Отже, один процес без іншого відбуватись не може. Головною метою зазначених процесів є формування такої моделі міжбюджетних відносин, яка дасть можливість якнайкраще забезпечувати насе­лення місцевими суспільними благами та послугами з точки зору 'їх доступності та якості, тим самим формувати умови для підвищення рівня життя як на окремих територіях, так і загалом в Україні. У процесі децентралізації здійснюється перерозподіл повноважень (прав та обов'язків) або між органами влади одного рівня (горизонтальна децентралізація), або між центральною та місцевою владою (вертикальна децентралізація)^[296].

Дослідники питань децентралізації бюджетних систем в основному сходяться на думці, що це явище є позитивним. Так, позиція вченого-економіста Й. Бескида зводиться до того, що децентралізована бюджетна система, в якій рішення прийма­ються на різних рівнях, ефективніша. У такій системі співвідно­шення між рівнем оподаткування, а також між якістю та кіль­кістю наданих бюджетних послуг згодом «підлаштовується» під інтереси й переваги населення різних адміністративно-терито­ріальних одиниць, унаслідок чого кожна гривня, що надходить у вигляді податків, починає приносити суспільству та громадя­нам більшу користь. Органи місцевого самоврядування мають точнішу інформацію про локальні переваги та потреби і таким чином спроможні виробляти й перерозподіляти суспільні блага з більшою економічною ефективністю, що зрештою приведе до підвищення ефективності державного сектору, скорочення бюджетного дефіциту та до економічного зростання^[297]. Водно­час, слід зауважити, що недоліки та деякі негативні наслідки децентралізації бюджетних систем також аналізуються у вітчиз­няній і зарубіжній науковій літературі, і деякі із них, на нашу думку, мають раціональну основу.

Як зазначають науковці, фіскальна децентралізація - чи не найскладніший аспект децентралізації публічної влади. Вона є своєрідним мірилом: рівня демократичності та компетентнос­ті публічної адміністрації; адекватності політичної системи до суспільних очікувань; рівня довіри до місцевих органів влади та рівня сприйняття державною владою потреб суспільства в ціло­му і окремих громадян зокрема; якості контролю у публічній сфері та відповідальності; зрештою, вона є оцінкою адекватнос­ті системи публічної адміністрації України та територіального устрою держави. Крім цього, існує низка соціально-психологіч­них, ментальних і культурних особливостей, які уможливлюють 202 або унеможливлюють децентралізувати фінансові ресурси в державі^[298].

Досліджуючи зарубіжні наукові джерела, вчені доводять, що ступінь фіскальної децентралізації піддається кількісним і якіс­ним оцінкам. Основними критеріями оцінки її рівня вважають:^[299] співвідношення показників видатків місцевого самоврядування (місцевих бюджетів) до публічних видатків; обсяг видатків місце­вих бюджетів до ВВП; частка власних доходів у структурі доходів територіальних громад; обсяг міжбюджетних трансфертів, зокре­ма, дотацій вирівнювання в структурі доходів місцевих бюджетів. Виділяються і інші критерії, зокрема: рівень зайнятості в публіч­ному секторі; рівень доходів місцевого самоврядування порівняно з доходами державного бюджету; обсяг податкових доходів порів­няно із загальним показником податкових доходів у державі; стану та якості майна, що перебуває у власності територіальних громад тощо. Якісний критерій оцінки фінансової децентраліза­ції стосується контрольно-наглядових механізмів, що забезпечу­ють законність фінансових повноважень органів місцевого само­врядування, а отже, у такий спосіб забезпечують самостійність і незалежність самоврядування.

Керуючись цими критеріями, виділяються три моделі фінан­сового забезпечення місцевого самоврядування^[300]: 1) скандинав­ська модель, де місцеві податки становлять від 10% до 20% ВВП і 20-50% усіх податків. Серед країн, які можна віднести до цієї моделі, - Швеція, Данія, Фінляндія; 2) латинська модель, де обсяг місцевих податків сягає 4-6% ВВП і становить близько 20% усіх податків. Ці показники характерні для Італії, Франції, Іспанії; 3) ганноверська модель, де місцеві податки сягають 1-2% ВВП і становлять близько 4-5% усіх податків. Це властиво для Німеччи­ни, Великої Британії, НЦерландів, Польщі.

У науковій літературі наголошується,^[301] що для оцінки ступе­ня бюджетно-фінансової децентралізації використовують показ­ник частки регіональних (місцевих) рівнів управління у доходах і видатках консолідованого бюджету. У більшості країн світу ці показники зростають. Відносно стабільною залишається ситуа­ція у невеликій групі країн (Данія, Бельгія, Німеччина, Нідер­ланди), у деяких країнах частка бюджетів місцевих органів підви­щувалась (у Іспанії, Португалії, Італії, Франції, Люксембурзі), а в деяких знижувалась (у країнах ЦСЄ, Швеції, Швейцарії, Великій Британії). Відносне зниження частки місцевих видатків у країнах ЦСЄ не може розглядатися як послаблення децентралізації, біль­шою мірою воно пояснюється принциповими змінами розрахун­ків. Що стосується країн Західної Європи, то воно пояснюється або звуженням державного сектору (наприклад, внаслідок при­ватизації муніципальної власності), або скороченням суспільних видатків.

Дослідники досвіду країн - нових членів ЄС зауважують^[302], що вимоги децентралізації влади і фінансової відповідальності та передачі ’їх органам субнаціонального рівня з'явилися в країнах Центральної та Східної Європи давно. Так, в Угорщині у 1970- 1980 рр. проводилися експерименти з децентралізації влади, об'єднання місцевих органів влади і запровадження регіональних підходів до надання суспільних послуг. Хоча ці експерименти на ’їхніх початкових етапах не мали особливого успіху, проте згодом, на початку 1990-х років, нагромаджений досвід дав змоіу успіш­но завершити процес децентралізації влади під час перехідного періоду в Угорщині. У деяких центральноєвропейських країнах мала місце переуступка державних видатків. Так, у Чехії управ­ління лікарнями було передано регіональній владі, повноважен­ня щодо освіти, охорони здоров'я, доріг були передані субнаціо- нальній владі у Польщі, а в Угорщині - щодо освіти.

Економічну ефективність децентралізованої бюджетної сис­теми доводить і досвід однієї з найбільш динамічних економік Європи - Словаччини^[303], яка, як і Україна, менш ніж два десяти­ліття тому, взагалі не мала інститутів місцевого самоуправління, 204 а фінансові ресурси і більшість повноважень концентрувалися на рівні державної влади. Централізована система мала наслід­ком асиметричність розподілу ресурсів між різними регіонами, інертність економічної політики місцевої влади, низьку ефектив­ність використання бюджетних коштів, лобіювання та високий рівень корупції. Після створення незалежної Словацької Респу­бліки, країна переглянула співвідношення розподілу повнова­жень, відповідальності та фінансів між різними рівнями влади. Завдяки комплексу реформ місцеве самоврядування отримало реальну владу і достатні фінансової ресурси для своєї діяльнос­ті, що сприяло значному підвищенню ефективності бюджет­ної системи. Це уможливило відчутно мінімізувати комплекс названих проблем та створити умови для якісного динамічного економічного пЦнесення країни. На мікрорівні децентралізація сприяла значному покращенню якості публічних послуг (не тіль­ки в столиці, а й у регіонах), соціально-економічного становища міст і селищ, розвитку депресивних регіонів, зростанню кількості робочих місць та, вЦповЦно, уповільнення міграційних процесів, зумовлених економічними факторами.

Нагадаємо, що ще на початку реформи, в процесі вибору моделі децентралізації в Україні, виходячи із успішного досвЦу подібних реформ у інших країнах, переважаючою була позиція, згідно із якою польська модель децентралізації є найбільш набли­женою до українських реалій і досвЦ польських реформ може бути найбільш корисним. Після пЦписання у Варшаві 7 грудня 2014 р. Меморандуму про співпрацю між Україною та Польщею з пЦтримки реформи місцевого самоврядування команда поль­ських експертів та вЦомих реформаторів була задіяна в процесі децентралізації^[304].

Що стосується законодавчого забезпечення фінансової децент­ралізації в Україні, зазначимо, що документом, який започаткував цю реформу, стала схвалена у 2014 р. Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні^[305]. Метою Концепції було визначення напрямів, механіз­мів і строків формування ефективного місцевого самоврядуван­ня та територіальної організації влади для створення і підтрим­ки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інсти­тутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Пізніше було прийнято Закони України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджет- них відносин» від 28 грудня 2014 р.^[306] та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів Укра­їни щодо податкової реформи»^[307], якими було внесено ряд змін і доповнень, спрямованих на збільшення надходжень фінансових ресурсів до місцевих бюджетів. Після цього було ухвалено ще цілий ряд законодавчих змін, спрямованих на вдосконалення як бюджетного, так і податкового законодавства.

Зокрема, 5 лютого 2015 р. було прийнято Закон України «Про засади державної регіональної політики»^[308]. Мета закону - ство­рення законодавчої основи для реалізації нової державної регіо­нальної політики, яка повинна охоплювати значно більше коло питань, ніж просто підтримка регіонального розвитку.

Закон визначив основні правові, економічні, соціальні, еколо­гічні, іуманітарні та організаційні засади державної регіональної політики як складової частини внутрішньої політики України. Він містить окремий розділ IV «Фінансове забезпечення державної регіональної політики», де встановлено, що фінансове забезпе­чення державної регіональної політики здійснюється відповідно до Бюджетного та Податкового кодексів України, а механізма­ми фінансування державної регіональної політики є: міжбю- джетні трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам; 206 об'єднання на договірній основі фінансових ресурсів суб'єктів регіональної політики, державних і приватних партнерів на принципах здійснення державно-приватного партнерства, між­народних інституцій; капітальні видатки державного бюджету; державні цільові програми, у тому числі програми подолання депресивності територій; угоди щодо регіонального розвитку; програми і заходи, включаючи інвестиційні програми (проек­ти), що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіо­нального розвитку. Джерелами фінансування державної регіо­нальної політики є: кошти Державного бюджету України, зокре­ма державного фонду регіонального розвитку; кошти місцевих бюджетів; благодійні внески; кошти міжнародних організацій; кошти з інших джерел, не заборонених законодавством. Фінан­сування регіонального розвитку за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку може здійснюватися на умовах інвестування, за умови надання гарантій, на безповоротній основі у вигляді грантів. Законом також визначено принципи фінансу­вання регіонального розвитку, а також встановлено, що державна підтримка регіонального розвитку за рахунок коштів Державного бюджету України, зокрема коштів державного фонду регіональ­ного розвитку, здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України. До речі, визначення меж регіонального розвитку шля­хом прийняття закону про засади державної регіональної полі­тики було передбачено Порядком денним асоціації Україна - ЄС.

Найважливішими законодавчими актами, за допомогою яких здійснюється правове реіулювання місцевих фінансів в Украї­ні, є Конституція України, Бюджетний кодекс та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Останній встановлює (сг. 61 Закону), що самостійність місцевих бюджетів гарантуєть­ся власними та закріпленими за ними на стабільній основі зако­ном загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів від­повідно до закону^[309]. Якщо раніше ця норма була просто декла­ративною, то в процесі впровадження фінансової децентралізації, починаючи з 2014 р., багато було зроблено у контексті законодав­чих змін для наповнення її реальним змістом.

У науковій літературі виділяють основні функції, які виконує місцевий бюджет у будь-якій державі^[310]: функцію створення міс­цевого фонду коштів (у ході реалізації цієї функції відбуваєть­ся мобілізація грошових коштів, розпис запланованих доходів і видатків з дотриманням положень бюджетної класифікації); роз­подільну функцію, яка зумовлена тим, що у бюджетних відноси­нах, які завжди виступають у вигляді правовідносин, беруть участь майже всі учасники суспільного виробництва, а за допомогою бюджету кошти розподіляються між розпорядниками та отри­мувачами цих коштів; функцію використання зібраних коштів на визначені завдання і мету, тобто відповідно до цільового призна­чення; контрольну функцію за рухом бюджетних ресурсів - реалі­зується безпосередньо на всіх стадіях бюджетного процесу.

В основі правового реіулювання місцевих фінансів у краї­нах Європейського Союзу лежить Європейська хартія місцевого самоврядування^[311]. Стаття 9 «Фінансові ресурси органів місцево­го самоврядування» Хартії містить положення, які повинні слу- іувати орієнтиром для нормотворців країн ЄС та інших країн, для яких євроінтеграція є одним із основних пріоритетів. У змісті положень зазначається: органи місцевого самоврядування в рам­ках національної економічної політики мають право на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпо­ряджатися в межах своїх повноважень; обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування відповідає функціям, передба­ченим конституцією або законом; принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується за раху­нок місцевих податків і зборів, розмір яких вони мають повно­важення встановлювати в межах закону; фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підвищувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань; захист слабших фінансово органів місцевого самоврядування передбачає запро­вадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів із метою подолання наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах власної компетенції; органи місцевого самоврядування інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів; за можливості дотації органам місцевого самоврядування призначаються не для фінан­сування конкретних проектів, надання дотацій не скасовує осно­воположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції; для цілей здійснення позик інвестиційного капіталу органи місцевого самоврядування мають доступ до національного ринку капіталу в межах закону. Кожна держава, що гарантує місцеве самоврядування, окреслює його систему, а також його матеріальну і фінансову основу в Кон­ституції та відповідних законах.

Для України, яка остаточно обрала шлях європейської інтегра­ції, ці положення є хорошим орієнтиром у процесі реформуван­ня законодавства, що реіулює питання місцевих фінансів.

Зазначимо, що наповнення бюджетів є вкрай важливим завдан­ням держави та місцевого самоврядування. Основними доходами бюджетів є податки, тому завжди на часі є пошук такої оптималь­ної моделі податкової системи, яка б дала можливість платни­кам, дотримуючись законодавства, сплачувати податки в повно­му обсязі, що, своєю чергою, сприяло б збільшенню бюджетних надходжень. При цьому зауважимо, що якщо податки, ’їх розмір, строки сплати та порядок справляння реіулюються Податковим кодексом України, то розподіл надходжень від них між різними ланками бюджетної системи вреіульований нормами Бюджетно­го кодексу України.

Наведемо деякі результати фінансової децентралізації в Украї­ні з 2014 по 2021 р., оприлюднені Міністерством розвитку громад та територій України (станом на 7 жовтня 2021р.)^[312]. Так, частка власних доходів місцевих бюджетів (загальний фонд) у ВВП Укра­їни у 2014 р. становила 5,1%, у 2015 - 5,1%, у 2016 - 6,2%, у 2017 - 6,5%, у 2018 - 6,6%, у 2019 - 6,8%, у 2020 - 6,9%, а за результатами 2021 р. прогнозується 7,3%. Отже, спостерігається тенденція напо­внення місцевих бюджетів більшими фінансовими ресурсами та зростання ’їх важливості та ваги у бюджетній системі України.

Важливо також наголосити, що подальший розвиток реформи фінансової децентралізації потребує внесення необхідних змін до Конституції України. Зазначимо, що ще у 2015 р. Президентом України було ініційовано проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)»^[313]. Метою запропонованих змін було визначено відхід від централі­зованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи тери­торіальної організації влади в Україні, реалізація повного мірою положень Європейської хартії місцевого самоврядування, прин­ципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування. Ці зміни відповідали установленій у сг. 2 Конституції України унітарній формі державного устрою.

Конституційні зміни щодо децентралізації влади базували­ся також на Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020»^[314], яка акцентувала уваїу на відході від централізованої моделі управ­ління, досягненні фінансової спроможності місцевого самовря­дування, реалізації принципу субсидіарності. У Стратегії наголо­шувалося, що пріоритетом в управлінні публічними фінансами має стати підвищення прозорості та ефективності’їх розподілу та витрачання.

У подальші роки продовжувалися спроби підготовки та при­йняття змін до Конституції, але вони не досягли бажаного успіху (зокрема, проект Закону України «Про внесення змін до Консти­туції України (щодо децентралізації влади)» від 13.12.2019 р.^[315] викликав цілий шквал критики).

На сьогодні завершено черговий етап цього процесу - закін­чився півторарічний цикл позапарламентських публічних кон­сультацій «Через консенсус до змін у Конституції України в час­тині децентралізації» за участю представників органів місцевого самоврядування та ’їхніх всеукраїнських асоціацій: Асоціації міст України, Української асоціації районних та обласних рад, Всеу­країнської асоціації громад, Всеукраїнської асоціації об'єднаних територіальних громад, а також представників Офісу Президен­та України, Міністерства розвитку громад і територій України і Комітету Верховної Ради України з питань організації держав­ної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Під час цих консультацій відбувся національний тур регіонами України, в якому взяли участь 1088 делегатів від асоціацій місцевого самоврядування та територіальних органів виконавчої влади, представників громадськості і європейських проектів міжнародної технічної підтримки, після чого було про­ведено 35 раундів перемовин із представниками всеукраїнських асоціацій місцевого самоврядування.

За його результатами підготовлено проект змін до Конститу­ції України в частині децентралізації. Він суттєво відрізняється від попереднього^[316], який був критично сприйнятий представника­ми місцевого самоврядування і став точкою відліку для публічних консультацій.

Зокрема, змінами до ст. 142 Конституції^[317] передбачено, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є земля, рухоме і нерухоме майно, природні ресурси, інші об'єкти комунальної власності громади та спільної власності громад, міс­цеві податки і збори, частина загальнодержавних податків та інші доходи місцевих бюджетів. Місцеве самоврядування має право на достатні фінансові ресурси, якими воно може вільно розпоря­джатися для реалізації своїх повноважень і які розподіляються на рівних умовах у порядку, визначеному законом.

Важливо, що цією нормою Конституції пропонується чітко встановити, що держава забезпечує співмірність фінансових ресурсів та обсяіу повноважень місцевого самоврядування, визна­чених Конституцією та законами України. Повноваження, деле­говані місцевому самоврядуванню, забезпечуються фінансовими ресурсами в повному обсязі. Зміна компетенції місцевого само­врядування здійснюється з одночасними відповідними змінами у розподілі фінансових ресурсів. Держава компенсує витрати міс­цевого самоврядування, спричинені рішеннями органів держав­ної влади. Громади мають право співпрацювати для вирішення питань, що становлять спільний інтерес, утворювати на договір­них засадах у межах закону об'єднання з іншими громадами та передавати їм частину своїх повноважень для управління майном і фінансами.

Важливо зазначити, що чинною Конституцією України вста­новлено, що повноваження делеіуються місцевому самовряду­ванню законом. Запропонована нова модель конституційних змін відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування та передбачає делеіування повноважень місцевому самоврядуванню рішеннями центральних органів виконавчої влади з обов'язковим 100-відсотковим забезпеченням таких повноважень фінансами.

У контексті досліджуваної тематики звернемо також уваїу на сучасні тенденції розвитку законодавства у сфері управління дер­жавними фінансами в Україні.

Нагадаємо, що у 2016 р. в Україні була затверджена Страте­гія реформування державного управління України на період до 2021 р.^[318] Метою Стратегії було визначено вдосконалення систе­ми державного управління і відповідно підвищення рівня кон­курентоспроможності країни. Результатом її реалізації повинна була стати більш ефективна та підзвітна громадянам система дер­жавного управління, яка працює в інтересах суспільства, забезпе­чує сталий розвиток країни та надає якісні послуги. Ця Страте­гія визначила, що одним із напрямів реформування державного управління є реформа управління державними фінансами. Реалі­зація цього напряму була деталізована у схваленій у 2017 р. Crpa-

212 тегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 рр.^[319]

Наступним етапом реформ стала схвалена у 2021 р. Стра­тегія реформування державного управління України на 2022- 2025 рр.^[320] Мета Стратегії - побудова в Україні спроможної сер­вісної та цифрової держави, яка забезпечує захист інтересів гро­мадян на основі європейських стандартів та досвіду. Результатами проведення реформи державного управління до 2025 р. повинні стати такі досягнення: забезпечення надання послуг високої якос­ті та формування зручної адміністративної процедури для гро­мадян і бізнесу; формування системи професійної та політично нейтральної публічної служби, орієнтованої на захист інтересів громадян; розбудова ефективних і підзвітних громадянам дер­жавних інституцій, які формують державну політику та успішно її реалізують для сталого розвитку держави.

Стратегією реформування державного управління на 2022- 2025 роки також встановлено, що її реалізація здійснюватиметь­ся у координації з реалізацією Стратегії реформування системи управління державними фінансами шляхом узгодження завдань, заходів і строків реалізації цих Стратегій, проведення нарад і робочих зустрічей за участю представників органів, відповідаль­них за реалізацію передбачених заходів, обговорення питань на засіданнях Координаційної ради з питань реформування держав­ного управління.

Важливим є те, що реформування системи державного управ­ління в Україні повинно здійснюватися з урахуванням Європей­ських стандартів належного адміністрування, розроблених Про­грамою підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) та викладених у документі «Принципи державного управління». Цей документ містить систему принципів (Євро­пейські принципи) і критерії оцінки державного управління, що базуються на основі міжнародних стандартів і вимог, а також кра­щих практик держав - членів ЄС і держав Організації економіч­ного співробітництва та розвитку. Ці Принципи були розроблені SIGMAy тісній співпраці з Європейською комісією для визначен­ня докладних вимог до добре функціонуючого державного управ­ління.

Зауважимо, що з 2014 р. Європейська комісія визначила обсяг реформи державного управління, що охоплює шість основних сфер. Вони такі: стратегічні рамки реформи державного управ­ління; розробка політики та координація; державна служба та управління людськими ресурсами; відповідальність; надання послуг; управління державними фінансами. Для кожної сфери були визначені основоположні принципи.

Так, для сфери управління державними фінансами сформу­льовані такі принципи^[321]: уряд оприлюднює середньостроковий бюджетний план на загальнодержавному рівні, що ґрунтується на надійних прогнозах і охоплює щонайменше трирічний період. Усі бюджетні організації працюють у цих рамках; бюджет фор­мується відповідно до національного законодавства і передбачає виділення комплексних бюджетних асигнувань, що утримують­ся у межах середньострокового бюджетного плану; Міністерство фінансів (або уповноважений центральний казначейський орган) здійснює централізований контроль за виділенням коштів з єди­ного казначейського рахунку і забезпечує грошову ліквідність; існує і реалізується чітка стратегія управління боргом, завдяки якій загальний борг країни утримується у визначених межах, а вартість обслуговування боріу тримається під контролем; забез­печено прозору бюджетну звітність і контроль; правила здійснен­ня внутрішнього контролю визначають обов'язки і повноваження, а їхнє застосування бюджетними організаціями відповідає зако­нодавству, що реіулює управління державними фінансами і дер­жавне управління загалом; кожна державна організація здійснює внутрішній контроль згідно з загальною політикою внутрішнього контролю; правила проведення внутрішнього аудиту відобража­ють міжнародні стандарти, а’їхнє застосування бюджетними орга­нізаціями відповідає законодавству, що реіулює державне управ- 214 ління та управління державними фінансами загалом; кожна дер­жавна організація здійснює внутрішній аудит згідно з загальними програмними документами щодо внутрішнього аудиту відповід­но до типу організації; норми щодо державних закупівель (зокре­ма щодо державно-приватного партнерства і концесій) приведе­но у відповідність до законодавства Європейського Союзу, додат­ково включено сфери, що не охоплюються нормативною базою ЄС, вони гармонізовані з відповідними нормами в інших царинах і належним чином впроваджуються; на центральному рівні існує інституційна та адміністративна спроможність ефективно і дієво розробити, впровадити і контролювати реалізацію політики закупівель; система правового захисту відповідає передбаченим нормативною базою Європейського Союзу стандартам незалеж­ності, доброчесності та прозорості і забезпечує швидкий і компе­тентний розгляд скарг і застосування санкцій; операції державних закупівель відповідають основним принципам рівного ставлення, недискримінаційності, пропорційності та прозорості, забезпечу­ючи при цьому якомога ефективніше використання публічних коштів і оптимально використовуючи сучасні технології і методи закупівель; організації-замовники мають належну спроможність, практичні посібники та інструменти для забезпечення профе­сійного управління повним процесом закупівель; незалежність, повноваження та організація вищої аудиторської установи визна­чені, захищені положеннями Конституції та законодавством і впроваджуються на практиці; Вища аудиторська установа засто­совує стандарти неупереджено та об'єктивно для забезпечення високоякісних аудиторських перевірок, що мають позитивний вплив на функціонування державного сектору.

При цьому передумовами для успішних реформ у сфері управління державними фінансами визначено: дієві фінансово- бюджетні правила; чіткі національні стандарти обліку та ’їхня від­повідність міжнародним стандартам; повнота нормативної бази щодо внутрішнього контролю; право на оскарження рішень щодо державних закупівель; відповідність методики проведення аудиту міжнародним стандартам для вищих аудиторських установ.

Аналізуючи весь спектр вищевикладених принципів можна зробити висновок про те, що ’їх частина вже втілена в українське фінансове законодавство. Але, на нашу думку, необхідна подаль­ша серйозна та копітка робота для втілення всіх цих принципів у законодавство та практику фінансових відносин в Україні.

Значної уваги потребує ще один важливий документ. 17 листо­пада 2021 р. в Україні була схвалена Стратегія здійснення цифро­вого розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації системи управління державними фінансами на період до 2025 р.^[322] Метою цієї Стратегії є побудова сучасної та ефективної системи управлін­ня інформаційними технологіями для забезпечення підтримки і подальшого цифрового розвитку ефективної та прозорої систе­ми управління державними фінансами. Результатом її реалізації повинно стати запровадження Єдиної інформаційно-телекомуні­каційної системи управління державними фінансами, побудова­ної на інтероперабельності електронних інформаційних ресурсів з одночасним комплексним захистом інформації, дотриманням технологічної незалежності і забезпеченням обміну інформацією в режимі реального часу.

Ця Стратегія визначає напрями та завдання, спрямовані на модернізацію та розвиток IT-складової Міністерства фінансів України та центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через міністра фінансів.

Документом встановлено, що основними стратегічними прин­ципами розвитку інформаційних технологій у системі управлін­ня державними фінансами є принципи, сформовані на основі Стратегії реформування системи управління державними фінан­сами на 2017-2020 рр.^[323], проведеного незалежного аудиту інфор­маційних технологій і вивчення міжнародного досвіду. Реалізація Стратегії здійснюватиметься відповідно до плану заходів на від­повідні роки, який включає завдання та заходи згідно з пріоритет­ними напрямами системи управління державними фінансами за кожною стратегічною ціллю. Таких стратегічних цілей визначено шість: централізація управління IT шляхом впровадження єдиних ІТ-стандартів, розбудова Єдиної інформаційно-телекомунікацій­ної системи управління державними фінансами; впровадження електронних послуг; реалізація першочергових проектів для забезпечення виконання пріоритетних завдань Стратегії; уне- можливлення впливу людського фактора на автоматичну оброб­ку інформації; збереження та посилення кадрового потенціалу з дотриманням принципу забезпечення рівних прав та можли­востей жінок і чоловіків з метою забезпечення підвищення рівня якості та доступності інформаційно-телекомунікаційних систем, що входять до складу Єдиної інформаційно-телекомунікаційної системи управління державними фінансами; інформаційна без­пека в Єдиній інформаційно-телекомунікаційній системі Систе­ми управління державними фінансами.

Зазначимо, що цей документ встановлює деякі досі не засто­совувані в Україні правила, тому його ефективність і корисність можна буде оцінювати лише по результатах його реалізації.

І, нарешті, звернемо уваїу на деякі практичні проблеми, що виникають у процесі реалізації реформи фінансової децентра­лізації та потребують уваги та вирішення. Вони були виявлені за результатами заходів з обговорення новацій податкового та бюджетного законодавства, що проводились Асоціацією міст України та Проектом USAID «Говерла» у грудні 2021 р. у різних містах України за участю представників громад, обласних дер­жадміністрацій, профільних міністерств, а також народних депу­татів та експертів. Представники територіальних громад вказують на такі проблеми^[324].

1. Недофінансування делегованих повноважень. Громади від­значають проблему недостатності фінансового ресурсу на забез­печення реалізації покладених державою на місцеве самовряду­вання видатків і повноважень, а саме делегованих повноважень щодо забезпечення соціальних державних програм, пільгового перевезення, послуг зв'язку, утримання закладів освіти та охоро­ни здоров'я, підвищення заробітної плати та ін. У цьому контексті загострюється питання необхідності збільшення частки податку на доходи фізичних осіб, що зарахується до бюджетів місцевого самоврядування, а також перегляду підходів до сплати (зараху­вання) цього податку до бюджетів.

2. Недонадходження до бюджетів територіальних громад через відсутність контрольних і фіскальних повноважень у орга­нів місцевого самоврядування. Бюджети територіальних громад втрачають (недоотримують) фінансові ресурси внаслідок ухилен­ня платників податків від сплати податків та зборів. Податкові органи меншою мірою зацікавлені у адмініструванні податку на доходи фізичних осіб та місцевих податків і зборів порівняно із обов'язковими платежами до держбюджету, а у органів місцевих самоврядування відсутні дієві важелі впливу (в т ч. контрольні та фіскальні повноваження) для притягнення до відповідальності таких осіб.

3. Недосконалість системи фінансового вирівнювання демо- тивує органи місцевого самоврядування. Чинна система гори­зонтального вирівнювання податкоспроможності бюджетів міс­цевого самоврядування втрачає актуальність і демотивує органи місцевого самоврядування щодо збільшення обсяіу зібраного на території громади податку на доходи фізичних осіб. Окрім того, в Україні не застосовується система вертикального вирівнювання, яка б збалансовувала існуючі недоліки системи горизонтального вирівнювання. Також потребують актуалізації статистичні показ­ники (бази даних), що лежать в основі розрахунків обсягів базової та реверсної дотацій.

4. Недофінансування видатків на забезпечення повної загаль­ної середньої, дошкільної та позашкільної освіти. Це зумовлено недостатнім обсягом освітньої субвенції та відсутністю інших суб- венцій та дотацій із держбюджету на фінансування дошкільної та позашкільної освіти. Окрім того, хвилю невдоволення та непоро­зуміння викликав перерозподіл / перегляд показників освітньої субвенції до другого читання проекту Державного бюджету на 2022 р. у розрізі бюджетів територіальних громад, що відбував­ся за незатвердженою / нечинною формулою розподілу освітньої субвенції.

5. Непрозорий і суб'єктивний порядок розподілу субвенция і дотацій, внаслідок чого громади знаходяться у нерівних умовах щодо залучення до бюджету місцевого самоврядування коштів 218 відповідних трансфертів. Це, зокрема, стосується додаткової дотації на здійснення переданих повноважень у сфері освіти та охорони здоров'я, субвенції на фінансове забезпечення будівни­цтва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг кому­нальної власності у населених пунктах, субвенцій на соціально- економічний розвиток територій, інфраструктурні об'єкти тощо. Відсутність за окремими «новими» субвенціями та дотаціями відповідних порядків розподілу та умов надання унеможливлює планування органами місцевого самоврядування фінансового навантаження в частині подальшого співфінансування.

Такожіснуєпроблемаіз несвоєчасністю (зволіканням) розподілу субвенцій та дотацій, через що органи місцевого самоврядування: не встигають освоїти кошти трансфертів, реалізувати довготривалі капітальні інфраструктурні об'єкти; не мають можливості рівно­мірно планувати бюджети громад у частині державних трансфер­тів; відволікають власні фінансові ресурси на забезпечення випла­ти заробітної плати у сферах освіти та охорони здоров'я (деле­говані повноваження), що негативно вливає на баланс бюджету, планування подальших видатків.

6. Недостатність у територіальних громад фінансових ресурсів на попередження, пом'якшення та усунення наслідків забруд­нення навколишнього природного середовища. Надходження екологічного податку концентруються на обласному рівні, попри те, що забруднюючі підприємства розташовані безпосередньо в громадах. Як наслідок, актуалізується, зокрема, необхідність перегляду часток розподілу екологічного податку між бюджета­ми різних рівнів місцевого самоврядування на користь бюджетів територіальних громад.

Зазначимо, що виявлення цих проблем дає поштовх до підго­товки відповідних змін до чинного законодавства, що спрямовані на зміцнення фінансової основи та самостійності місцевого само­врядування, що і є основною ідеєю фінансової децентралізації.

Наприкінці хотілося б наголосити, що розпочата у 2014 р. у рамках реформи децентралізації влади фінансова децентраліза­ція потребує грамотного та продуманого завершення. Необхідно проаналізувати усі проблемні питання, що виявлені у процесі її впровадження, та ретельно виправити ’їх шляхом прийняття змін до законодавства. Надзвичайно важливо також не втратити тих здобутків, що були досягнуті за попередні роки.

Слід також зазначити, що, незважаючи на загальну позитивну оцінку процесу фінансової децентралізації, проглядаються також і деякі її недоліки та можливі негативні наслідки, і певна ’їх части­на, на нашу думку, може бути несприятливою для розвитку дер­жави. Зокрема, може збільшуватися розрив в економічному роз­витку окремих територій; знижуватися ефективність державного контролю за місцевими бюджетами; відбуватися недопустиме зміщення пріоритетів, коли місцеві інтереси можуть домінувати над державними; виникати спроби федералізації країни, що несе, на нашу думку, реальну загрозу її територіальній цілісності тощо.

Звертаємо також особливу уваїу на те, що, надаючи фінансові ресурси та повноваження місцевому самоврядуванню, необхід­но зберігати розумний баланс центрального та місцевого рівнів. Йдеться про те, що фінансова децентралізація не повинна стати основою для послаблення центральної влади нашої унітарної держави в питаннях оборони, зовнішньої політики, національної безпеки тощо, що може стати фундаментом для прихованої або реальної федералізації. На нашу думку, це прямий шлях до роз­паду держави, якого не можна допустити.

2.4.