Проблеми децентралізації в умовах об'єднання територіальних громад

Останні роки ми були свідками реформи децентралізації, невід'ємною частиною якої виступав процес об'єднання терито­ріальних громад. Підбиваючи проміжні підсумки, варто зазначи­ти, що реформа децентралізації є одним з найбільш глобальних та успішних проектів, реалізованих у результаті подій 2014 р.

Місцеві вибори у жовтні 2020 р. стали точкою відліку в новій історії місцевого самоврядування України. Ix неможливо розгля- 220 дати як кінцевий етап, скоріше як перший, що передує новим кількісним та якісним змінам. Створення однорідних адміністра­тивно-територіальних одиниць - громад, які наділені однаковими правами та повноваженнями мало на меті побудувати ефективну, зрозумілу та зручну систему управління. Об'єднані територіальні громади неможливо автоматично розглядати як потужний еле­мент, з високим рівнем життя та наданням колосальних можли­востей розвитку та збагачення для його мешканців, однак цей еле­мент відкриває широкі можливості для покращення інфраструк­тури території та життя в громаді.

Децентралізація має створити умови для мешканців та роз­витку людського ресурсу. Населення громади має можливість самостійно обирати владу, яка наділена повноваженнями, фінан­совими та майновими ресурсами вирішувати всі питання місце­вого значення. Небайдужі до долі рідного села чи міста мешканці мають можливість стати лідерами змін, взяти на себе відповідаль­ність та працювати на результат.

Гаслом реформи було проголошено, що децентралізація дає можливості. Передача повноважень, відповідальності та ресурсів від центру на місця має на меті побудову сильної держави не ззов­ні, а, головним чином, зсередини, яка буде стійкою до будь-яких змін і катаклізмів, що відбуваються на національному та міжна­родному рівнях.

Дедалі більшої актуальності набувають питання децентралі­зації в умовах об'єднання територіальних громад. З одного боку, проведення перших місцевих виборів у об'єднаних територіаль­них громадах стало точкою відліку в історії’їх розвитку, з другого - виявило багато проблем, які стосуються безпосередньо децентра­лізації в умовах нової дійсності. На сьогодні доводиться констату­вати відсутність комплексного підходу щодо формування заходів з просторового розвитку об'єднаних територіальних громад, які ґрунтувалися б на ідентифікації проблем та подальшому пошуку взаємозв'язків, які спричинили ’їх виникнення, особливо в умо­вах коронавірусної пандемії, коли громади потрапили «у пастку» економічної, соціальної, медичної кризи^[325]. Процес децентраліза­ції, за таких умов, уповільнився та ускладнився наявністю неви- рішених раніше та новоз'явлених проблем.

Місцеве самоврядування визнається правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирі­шувати питання місцевого значення в межах Конституції і зако­нів України. За такого визнання роль об'єднаних територіальних громад «особливо яскраво проявляється в умовах децентралізації публічної влади, коли територіальні громади як первинні суб'єкти місцевого самоврядування починають відігравати, з одного боку, консгитуюючу роль у становленні феномена локальної демокра­тії, а з другого - інституційну роль як найважливіший елемент громадянського суспільства»^[326].

Стаття 3 Європейської хартії місцевого самоврядування закрі­плює, що місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевого самоврядування в межах закону здійснювати реіулю- вання і управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення^[327].

Професор Чиказького університету Р. Часкін у своїх дослі­дженнях зазначає, що спроможність громади, з одного боку, це взаємодія людини, організації та суспільства; з другого - капі­тал, існуючий у даній громаді, який може бути використаний для вирішення колективних проблем з метою покращення або підтримки добробуту цієї громади.

У результаті аналізу зазначеного можна сказати, що спромож­ність громади залежить переважно від двох чинників: 1) соціаль­ної складової - зусиль людини, громади, суспільства (людського капіталу); 2) матеріальної складової - капітал та ресурси громади. Вчений акцентує уваїу, що соціальна складова головним чином реалізується шляхом взаємодії індивіда, організації та мережі профільних асоціацій.

Реформа децентралізації на сьогодні є однією з ключових реформ держави це зумовлює важливість відсутності створен­ня штучних перешкод, гальмування об'єднання територіальних громад, адже успішність і результативність цього процесу багато в чому залежатиме від обрання відповідної стратегії щодо завер­шення реформи^[329]. З досягненням проміжних цілей з'являються нові проблеми та потреби, які передбачають і зміни в законо­давстві, і кориіування шляхів до обраної мети, а головна мета залишається незмінною.

Досі актуальним, проте невирішеним залишається питання відсутності нормативного закріплення поняття «об'єднана тери­торіальна громада» - у Законі України «Про місцеве самовряду­вання» передбачена лише можливість територіальних громад об'єднуватись за умови наявності єдиного адміністративного цен­тру. Переліку ознак або критеріїв об'єднаних територіальних гро­мад на рівні законів не закріплено, це спричиняє постійні спори навколо питань про передачу повноважень об'єднаним територі­альним громадам та ’їх відповідальність.

Не перший рік триває обговорення нової редакції закону про місцеве самоврядування, яка потребує, у тому числі, внесення змін до Основного Закону, що за часовими рамками є доволі три­валою процедурою, або внесення точкових змін у вже існуючий закон. Швидшими будуть точкові зміни, які дадуть розуміння основних понять, повноважень, ’їх класифікації.

У Законі України «Про добровільне об'єднання територіаль­них громад» у розділі III визначено форми державної підтримки, фінансової підтримки добровільного об'єднання територіальних громад та приєднання до об'єднаних територіальних громад.

На виконання положень ст. 11 Закону України «Про добро­вільне об'єднання територіальних громад» Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову від 8 квітня 2015 року № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних тери­торіальних громад»^[331]. Зазначена Методика стала основою для об'єднання територіальних громад, започаткованого як добро­вільний процес, а завершеного в адміністративному порядку.

Децентралізація в умовах об'єднання територіальних громад ґрунтується за загальноправових і спеціальних принципах, серед яких, зокрема, варто виділити верховенство права, законність, пріоритет прав людини, поєднання державних і місцевих інтере­сів, колегіальність, субсидіарність та відповідальність.

Формування ефективного місцевого самоврядування та нової оптимальної системи влади в умовах об'єднання територіальних громад можливе шляхом реалізації таких заходів:

- закріплення реформи децентралізації та територіальної організації влади шляхом внесення змін до Основного Закону;

- розподілу повноважень між органами місцевого самовряду­вання та виконавчими органами влади, з урахуванням особливое- тей діяльності територіальних органів виконавчої влади на основі принципу субсидіарності та нового територіального устрою;

- збалансування видаткової та дохідної частини бюджетів об'єднаних територіальних громад на виконання власних та деле­гованих повноважень;

- реорганізації та переформатування місцевих державних адміністрацій, ’їх відповідність вимогам на виконання нових повноважень - забезпечення законності та правопорядку, дотри­мання прав і свобод людини та громадянина, виконання загаль­нодержавних і регіональних програм, координаційне забезпечен­ня діяльності центральних органів виконавчої влади на місцях, наглядова діяльність за законністю актів органів місцевого само­врядування;

- запровадження та розвитку нових форм міжмуніципального співробітництва, серед яких договори про співробітництво між об'єднаними територіальними громадами, створення міських агломерацій;

- забезпечення прозорості та відкритості адміністрування міс­цевих податків та зборів органами місцевого самоврядування;

- розвитку прямих і непрямих форм місцевої демократії та створення сприятливих умов для залучення мешканців громади до прийняття управлінських рішень;

- запровадження діяльності Єдиного державного реєстру актів органів місцевого самоврядування в рамках виконання нової бюджетної програми «Електронне урядування у сфері розвитку громад та територій України»^[332].

Завдання реформи доволі амбітні, однак це в жодному випад­ку не свідчить про неможливість ’їх виконання. З новими завдан­нями з'являється багато нових повноважень та можливостей.

Об'єднаним територіальним громадам надано нові інструмен­ти забезпечення економічного розвитку, окрім нових фінансових можливостей, варто виділити право на зовнішні запозичення, обрання на власний розсуд фінансових установ з обслуговуван­ня місцевих коштів - власних надходжень бюджетних установ та коштів, спрямованих на розвиток територій.

Вреіульовано повноваження в одній з найбільш корумпованих сфер - архітектурно-будівельного контролю. Органам місцевого самоврядування передані повноваження та надана можливість самостійно визначати містобудівну політику та сприяти удоско­наленню містобудівного законодавства.

Прийнято низку земельних законів, які передбачають децентра­лізацію повноважень і надання громадам права самостійно роз­поряджатися землями за межами населених пунктів. Прийня­то закони, якими передано повноваження центральних органів виконавчої влади з реєстрації нерухомості, бізнесу, місця реєстра­ції особи на рівень громад.

Триває робота над законопроектами, покликаними чітко роз­межувати повноваження у сферах освіти, охорони здоров'я, соці­ально-економічній, розвитку навколишнього середовища, туриз­му, інфраструктури між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на кожному з територіальних рівнів адміністративно-територіального устрою держави.

У вирішенні проблем децентралізації в умовах об'єднання територіальних громад велика підтримка надається від іноземних урядів і міжнародної спільноти загалом. Станом на сьогодні бага­то проектів уже реалізовано, частина ще тривають, однак допо­мога відчувається вже суттєва. У рамках Плану дій Ради Європи для України на 2018-2021 рр. реалізується програма «Децентралі­зація і реформа місцевого самоврядування в Україні» (програмою вже здійснено велику кількість заходів, з метою підвищення рівня послуг, які надаються об'єднаними територіальними громада­ми); Шведсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» (допомога надається за трьома основними напряма­ми: фінансова децентралізація, децентралізація у сфері освіти, комунікація реформ^[333]); програма DOBRE (п'ятирічний проект Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) вартістю $50 мільйонів «Децентралізація приносить кращі результати та ефек­тивність»), яка працює в 7 областях: Дніпропетровській, Івано- Франківській, Харківській, Херсонській, Кіровоградській, Мико­лаївській та Тернопільській, Міжнародні експертні обговорення «Розширення прав та можливостей громад.

226 сталих органів місцевого самоврядування», організовані програ­мою «U-LEAD з Європою».

Важливе місце в реформі децентралізації на сьогодні відво­диться проекту «Підвищення ефективності роботи і підзвітності органів місцевого самоврядування» («Говерла») від USAID. Зазна­чений проект має на меті сприяти Уряду в просуванні реформи децентралізації, надання підтримки органам місцевого самовря­дування в її реалізації, посилення їх спроможності, ефективності та провадження діяльності на основі постійного звітування про свою діяльність.

«Говерла» - один з найбільших проектів у галузі децентралі­зації та місцевого самоврядування з бюджетом 74 млн доларів США, який діятиме з березня 2021 по березень 2026 р.

Підтримка передбачає сприяння здійсненню трансформа­ційних перетворень на місцевому рівні, посилення спромож­ності органів місцевого самоврядування та його посадових осіб здійснювати відповідні повноваження.

Серед цілей проекту можна виділити збільшення інституці- оналізації та ефективності системи місцевого самоврядування, а також створення механізмів, що уможливлять громадянам брати активну участь та відігравати вагомішу роль у місцевому самовря­дуванні.

Внесок міжнародних інституцій у розвиток місцевого самовря­дування в Україні є значним. Безперечно, програми та проекти, які запроваджуються міжнародними організаціями, позитивно впливають на створення об'єднаних територіальних громад та інших органів місцевого самоврядування. Також неможливо не відмітити фінансову підтримку даних програм і проектів, що сприяє новим можливостям і розробкам у даній сфері, оскільки фінансовий аспект є одним з основних аспектів, які впливають на успішну діяльність територіальної громади.

Багато вітчизняних проектів приділяють уваїу та надають допомоіу і фінансування у вирішенні проблем децентралізації. Як приклад можна розглянути проект «Підйом!», реалізований агропромхолдингом «Астарта-Київ», Міжнародним жіночим клубом, Глобальним договором OOH в Україні, благодійним фондом «Повір у себе» та Українською академією лідерства. Проект об'єднав понад 120 молодих представників сільської місце­вості з Київської, Львівської, Полтавської та Харківської областей. Проект «Підйом!» - це майстерня лідерства та проектного менеджменту для молоді, метою створення є активізація сіль­ської молоді до прийняття активної участі та ініціатив у житті власних громад, шляхом виховання лідерських навичок, проек­тного мислення та досвіду впливу на навколишній світ через реа­лізацію власних проектів. Майданчики для навчання були надані осередками Української академії лідерства за результатами якого, 11 найкращих проектів отримали гранти на реалізацію.

Президентська програма «Нове село» головним чином має на меті створити нову візію українського села, провідне місце в якій відводиться реалізації інфраструктурних проектів. Водночас три­ває робота над новою редакцією закону про державний фонд регі­онального розвитку, який має на меті підтримку головним чином сіл та селищ, де існує гостра необхідність у коштах^[334]. Бажано збалансувати бюджети та вирівняти податкоспроможність тери­торій об'єднаних територіальних громад, які будуть конкурент­ними між собою, і фактор місцевості - міська або сільська, не має відігравати жодного значення.

Незмінним залишається те, що в українських селах, де про­живає декілька сотень жителів, місцевий бюджет є замалим для створення необхідної інфраструктури, для забезпечення належ­ного рівня життя громадян. Постійна залежність органів місце­вого самоврядування від міжбюджетних трансфертів з боку дер­жави не сприяє розвитку децентралізації. На сьогодні є близько 700-800 неспроможних громад, що пройшли укрупнення, але все одно потребують додаткових ресурсів, які можна отримати через податкові кориіування, земельні ресурси.

Водночас є громади, що переводять кошти профіциту до дер­жавного бюджету шляхом надання реверсної дотації, що жодним чином не свідчить про високий рівень добробуту громади. Роз­винені об'єднані територіальні громади при виконанні повнова­жень головним чином мають спиратися на базову дотацію.

У XXI ст. світовою тенденцією є втрачання значення географіч­них чинників для визначення конкурентоспроможності регіонів, через підвищення мобільності ресурсів, а також інклюзивності економік окремих регіонів.

Існує думка, що поняття дієздатності громад, яке у стандарт­них адміністративних процедурах традиційно описується забез­печеністю відповідними ресурсами та здатністю ефективно вико­ристовувати публічні кошти, має бути розширене до масштабів інтегральної характеристики спроможності громади до стратегіч­ного розвитку на основі задіяння усіх доступних (централізованих і децентралізованих, публічних і приватних) ресурсів^[335].

Слід зазначити, що в Україні розширення інтегральних харак­теристик спроможності громади до стратегічного розвитку мож­ливе лише за умови створення на практиці спроможних фінансо­во та інфраструктурно об'єднаних територіальних громад, оскіль­ки не можна говорити про стратегічний розвиток за відсутності необхідної інфраструктури для нормального функціонування об'єднаної територіальної громади.

За рік існування об'єднаних територіальних громад важко зробити однозначні висновки - укрупнення привело до бажаної спроможності чи необхідно шукати інші шляхи її напрацювання. Проаналізуємо докладніше процес об'єднання територіальних громад.

Об'єднання територіальних громад започатковувалося як добровільний процес, але завершений він був у 2020 р. адміні­стративним (примусовим) шляхом. Аналогічну ситуацію можна спостерігати в багатьох країнах Європи та світу, однак на практиці вона може привести до того, що склад об'єднаних територіальних громад буде ще неодноразово змінюватися, тому говорити, що місцеві вибори 2020 р. поставили крапку в цьому процесі зара­но та недоцільно. Процесу об'єднання передували дослідження та аналіз стану громад на відповідність критеріям спроможності, що визначені у Методиці формування спроможних територіаль­них громад.

Об'єднання територіальних громад відбувалося на основі засто­сування критеріїв, визначених у Методиці, багато з яких застосо­вувалися неоднозначно, що на практиці призвело до проблем децентралізації в новостворених громадах. Розглянемо докладні­ше п. 7 Методики, який передбачає оцінку рівня спроможності на основі соціально-економічних показників, серед яких:

- чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади;

- чисельність учнів, які здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної терито­ріальної громади;

- площа території спроможної територіальної громади;

- індекс податкоспроможності бюджету спроможної територі­альної громади;

- частка місцевих податків і зборів у доходах бюджету спро­можної територіальної громади^[336].

Для кожного з критеріїв визначається його числовий показ­ник (індекс) та обраховується залежно від одиниці виміру крите­рію (наприклад, чисельність населення до 3 тис. осіб - 0,3; від З до 7 тис. осіб - 0,6; понад 7 тис. осіб - 1). Аналогічним шляхом наведені індекси для інших критеріїв (Додаток 2 до Методики). Визначені індекси з математичної точки зору не є обґрунтовани­ми та такими, що в підсумку дадуть змоіу визначити реальний індекс спроможності громади. Загальний рівень спроможності обчислюється шляхом додавання індексів усіх п'яти критеріїв і для низького рівня спроможності становить - від 1,5 до 2,1, серед­ній - від 2,2 до 3,8 і високий від 3,9 до 5. Розглянемо ситуацію, коли індекс спроможності становить 2,5 і складається з 0,3 - чисельність населення, 0,3 - чисельність учнів, 1 - площа об'єднаної терито­ріальної громади, 0,3 - індекс податкоспроможності, 0,6 - частка місцевих податків та зборів у дохідній частині бюджету громади, у результаті за розрахунками Методики така громада належить до середнього рівня спроможності.

На хибності розрахунків щодо розміру інтервалу між типа­ми спроможності наголошує П. Остапенко, який зазначає, що величина інтервалу для територіальних громад із низькою спро­можністю становить (2,1-1,5) - 0,6; величина інтервалу для тери­торіальних громад із середнім рівнем спроможності становить (3,8-2,2) - 1,6, що більше понад у 2,5 раза від величини інтерва- 230 лу територіальних громад із низькою спроможністю; а величи­на інтервалу для територіальних громад із високим рівнем спро­можності становить (5-3,9) -1,1, що менше, ніж для попереднього інтервалу, але майже вдвічі більше, ніж для першого інтервалу^[337]. Обґрунтування визначення такого розміру інтервалу для кожно­го з типів спроможності в Методиці не наведено, з чого виникає логічне питання, чи дає змоіу він визначити реальний рівень спроможності громади?

Зазначеним способом прорахунку на сьогодні в Україні створе­но 610 (42,4%) громад з високим рівнем спроможності, 817 (56,8%) з середнім рівнем спроможності та лише 11 (0,8%) з низьким рів­нем спроможності^[338]. У результаті застосування Методики маємо хибні розрахунки, які не відповідають реальному стану речей та рівню спроможності громад.

Пункт 9 Методики закріплює, що межі території спроможної територіальної громади визначаються за зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що входять до її скла­ду. Розглянемо ситуацію об'єднаної територіальної громади, в якій сталася ситуація, що спричинила конфлікт межі населених пунктів, що стали частинами різних громад. На Тернопільщині утворено Заводську об'єднану територіальну громаду, до складу якої увійшла Угринська сільська рада, на землях якої проживають понад 400 мешканців, які зареєстровані за м. Чортків, уже Чорт- ківської об'єднаної територіальної громади. Наведене непорозу­міння не дає змоги вводити в експлуатацію об'єкти будівництва, у зв'язку з чим мешканці зверталися до голови Заводської громади, що вони бажають приєднатися до Чортківської громади, наслід­ком чого має стати відчуження земель, однак, як свідчить практи­ка, громада не згодна передавати землі, навіть задля задоволення потреб та інтересів мешканців. Питання залишається актуальним і невирішеним станом і на сьогодні.

Непорозуміння виникають щодо застосування і п. 10 Методи­ки, про нерозривність території об'єднаної територіальної гро­мади. За попередніми оцінками, понад 60 територій об'єднаних територіальних громад мають анклави / ексклави у своєму гео­графічному розташуванні. На території Новоолександрівської об'єднаної громади знаходиться селище Авіаторське з міжнарод­ним аеропортом «Дніпропетровськ», яке не належить до зазна­ченої громади, а є анклавом міста Дніпро. І таких прикладів по Україні безліч.

З плином часу доводиться констатувати, що в Методиці були охоплені не всі критерії, що дійсно надають змоіу визначити спроможність громади, що безпосередньо впливає на процес децентралізації. Доцільним є врахування додаткових розрахун­кових показників фінансової та інфраструктурної спроможності. Виокремлення додаткових розрахунків зумовлено зазначенням у Методиці, що «формування спроможних територіальних громад здійснюється: з урахуванням розвитку інфраструктури відповід­них адміністративно-територіальних одиниць; фінансового забез­печення відповідних адміністративно-територіальних одиниць» (п. З Методики). Однак роз'яснення як на практиці визначити такі показники документ не передбачав.

Додаткові розрахунки можна поділити на дві відповідні групи^[339]: показники інфраструктурного розвитку та фінансового забезпечення.

З метою визначення рівня розвитку інфраструктури запро­поновано включити наявність на території об'єднаної терито­ріальної громади таких закладів: середньої освіти I-III ступенів, дошкільної освіти, центрів надання адміністративних послуг, пожежних депо, амбулаторій, закладів вторинної медичної допо­моги. Відсутність у громаді одного або декількох з перелічених закладів впливає на її спроможність і, як наслідок, на можливість надання послуг населенню та реалізацію наданих повноважень. Понад 50% об'єднаних територіальних громад не мають власних ЦНАПів і закладів вторинної медичної допомоги. Склалася ситу­ація, що передані повноваження, права та обов'язки (в рамках реформи децентралізації) однакові, а інфраструктура для належ­ної реалізації різноманітна.

Вреіулювання проблеми віддаленості суб'єктів надання адмі­ністративних і соціально-культурних послуг від місць проживан­ня населення потребує в першу черіу створення належних доріг з 232 твердим покриттям на території всієї держави, що є проблемою протягом усього часу існування незалежної України. А також для забезпечення зон доступності потенційних адміністративних центрів варто створити розгалужену транспортну розв'язку, яка надавала б можливість жителям об'єднаної територіальної гро­мади безперешкодно потрапляти до адміністративного центру.

Для прогнозного аналізу фінансового забезпечення необхідно розглянути такі складові:

- індекс доходів бюджету - коефіцієнт, який для спроможної громади має становити не менше показника 0,3 та забезпечувати виконання власних та делегованих повноважень (за прогнозними показниками станом на 2021 р. понад 4% громад мають індекс нижчий від зазначеного);

- частина видатків на виплату заробітної плати для працівни­ків місцевого самоврядування - чим більше коштів витрачаєть­ся на утримання посадових осіб місцевого самоврядування, тим менше скеровано на розвиток інфраструктурної складової, якщо така частина становить понад 20% видатків, то це свідчить про недосягнення фінансової децентралізації (за попередніми розра­хунками, у 2021 р. кількість територіальних громад, що переви­щать зазначений показник, становитиме понад 24%);

- частина базової дотації в дохідній частині бюджету якщо становить понад 50%, то таку територіальну громаду неможливо вважати самостійною, оскільки без фінансової допомоги держави вона неспроможна виконувати свої повноваження (за попередні­ми розрахунками, у 2021 р. базова дотація в розмірі, що переви­щує 50%, передбачена для понад 6% об'єднаних територіальних громад і ще для 16% - у розмірі від 20 до 50% дохідної частини місцевого бюджету)^[340].

Фінансові складові відіграють вагому роль у можливості громад самостійно виконувати свої функції та покладені на них повнова­ження і, як наслідок, вважатися спроможною та бути самостій­ною одиницею.

Фінансова спроможність територіальної громади відкриває багато перспектив для реалізації та провадження різноманітних соціальних, економічних і культурних проектів, які, своєю чер­гою, забезпечують права людини, яка є мешканцем відповідної громади. Самодостатність об'єднаних територіальних громад забезпечить зростання рівня зайнятості населення за місцем про­живання, запобігатиме відтоку населення у міста та закордон. Фінансова спроможність виступає запорукою сталого розвитку громади, в якій людина та її права не лише проголошуються най­вищою цінністю, а дійсно ними є.

Низький рівень фінансової спроможності об'єднаних тери­торіальних громад і проблеми, що виникають у зв'язку з цим, мають вирішуватися головним чином за рахунок перерозподілу повноважень і відповідальності в рамках децентралізації. Відкри­тим залишається питання передачі ресурсів на території грома­ди в її власність, побудова податково-бюджетних відносин таким чином, щоб об'єднані територіальні громади мали можливість для самофінансування (основну частину надходжень будь-якого бюджету становлять податки та збори).

Степанецька громада Черкаської області очолює рейтинг об'єднаних територіальних громад, які завдяки об'єднанню під­вищили свою фінансову спроможність. До об'єднання спільний бюджет 17 сіл становив 9 млн грн, а зараз збільшився майже у 10 разів. Основними наповнювачами місцевих бюджетів є під­приємства, які працюють на території громади^[341].

Цікавим для запозичення Україною є словацький досвід, який є яскравим прикладом сприяння держави наповненню місцевих бюджетів у максимально можливих обсягах, що позитивно впли­ває на спроможність місцевої публічної влади. Так, О. Матвеева зазначає про існування в Словаччині таких фінансових інституцій місцевого самоврядування, як регіональні фондові біржі, муніци­пальні банки, муніципальні страхові компанії^[342].

В Україні взагалі відсутні такі інститути на муніципальному рівні, що підвищує науковий інтерес до можливості запрова­дження, зокрема, муніципальних банків та муніципальних стра­хових компаній задля збільшення власних інвестиційних коштів.

Залучення інвестицій в об'єднану територіальну громаду необхідне в першу черіу для впровадження інноваційних скла­дових у різних сферах економіки та соціально-культурного роз­витку територій, заміщення ними застарілих, малопродуктивних виробництв, продукція яких не є конкурентоспроможною^[343].

Вивчаючи перспективи формування фінансових ресурсів об'єд­наної територіальної громади на прикладі Херсонської області, А. Руснак акцентує уваїу, що з метою забезпечення сталого роз­витку громад основними напрямами діяльності місцевих органів влади в інвестиційному процесі мають бути застосовані такі прак­тичні заходи:

1) поширення інформації про привабливість території для інвесторів шляхом розміщення реклами, білбордів, презентацій;

2) формування на рівні громади відкритої бази даних інвести­ційних та інноваційних проектів, ресурсів, нерухомості, кадрів, які в подальшому можуть бути задіяні під час реалізації;

3) співпраця з місцевими ЗМІ та громадськими організаціями;

4) співробітництво з оточуючими регіонами;

5) поширення серед населення культури участі в ярмарках, виставках та забезпечення ’їх проведення на території об'єднаної територіальної громади або підтримка в участі за межами об'єднаної територіальної громади;

6) інформування та забезпечення участі громади в реалізації цільових державних регіональних програм;

7) інформування потенційних інвесторів щодо можливості спрямування коштів на соціальні та економічні потреби громади, збереження існуючої інфраструктури, розміщення нових вироб­ництв і послуг, створення додаткових робочих місць^[344].

Питання спроможності громад буде актуальним годи, доки в повному обсязі не буде завершено реформу децентралізації. Врахо­вуючи показники Методики Міністерства розвитку громад та тери­торій України та додаткові показники, можна визначити рівень спроможності громади та її відповідність критеріям, у результаті сукупності певної кількості невідповідностей (наприклад, понад 3) приймати рішення в індивідуальному порядку щодо таких гро­мад - приєднання до спроможних сусідів або додаткові дотації та прийняття необхідних організаційно-управлінських рішень. Адже ситуація, що існує на сьогодні у площині спроможності громад, потребує вирішення та унеможливлює очікування щодо однорід­ного та збалансованого розвитку територій.

Проблема пов'язана з невизначеністю статусу об'єднаних тери­торіальних громад в адміністративно-територіальному устрої особливо гостро постала під час передачі повноважень, майна та визначення меж територій.

Децентралізація та об'єднання територіальних громад, які розпочалися понад 7 років тому з прийняттям Концепції рефор­мування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні^[345], привели до довгоочікуваних змін на базовому та районному рівнях. Підтримання обраного темпу на практиці виявилось складним, адже в правовому полі провідним докумен­том є Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 р. «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіаль­ного устрою Української РСР», який скасувати, не порушуючи норми Конституції України, не вбачається можливим.

Представники влади, політики, науковці та пересічні грома­дяни - всі усвідомлюють, що децентралізація має продовжувати­ся та всі подальші реформаторські процеси мають відбуватися в рамках правового поля, що зумовлює необхідність внесення змін до Основного Закону та прийняття профільного закону. Зміни до Конституції України мають закріпити здобутки децентралізації, обґрунтувати з правової точки зору нові реалії в адміністративно- територіальному устрої країни, відкрити шлях та надати можли­вості для подальшого розвитку громад і територій, забезпечити добробут населення. Зазначені зміни належать до компетенції вітчизняних парламентарів, однак політична заангажованість і низка суб'єктивних та об'єктивних чинників ускладнюють вті­лення задумів у життя^[346]. Ініціатива щодо законопроекту № 4664 236 про адміністративно-територіальний устрій була прийнята нео­днозначно, однак усі погоджувалися, що це хоча б перший крок у напрямі формування законодавчого масиву в зазначеній пло­щині. Профільний закон має забезпечити продовження цілісної, незворотної та скоординованої реформи та унеможливити супе­речності в питаннях адміністративно-територіального устрою в результаті об'єднання територіальних громад.

Так, Верховний Суд розглянув справу № 820/6381/15 у контекс­ті вимог «Про добровільне об'єднання територіальних громад» про права позивача як мешканця міста Люботина та члена від­повідної територіальної громади, які впливають на умови здій­снення об'єднання, визначеності меж об'єднаної територіальної громади по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних гро­мад, що об'єднуються. На момент звернення позивача до суду в червні 2015 р. питання меж міста Люботина, у контексті предмета спору, Постановою Верховної Ради України від 3 лютого 1993 р. за № 2982-ХІІ не вирішувалось, що, своєю чергою, послуїувало під­ставою звернення до суду^[347].

Правова проблема у цій справі полягала в тому, що, за твер­дженням позивача, Люботинській міській раді, крім міста Любо- тина, підпорядковані чотири населені пункти, зокрема сели­ща Байрак, Караван, Коваленки, а також село Смородське, які пов'язані єдиними комунікаціями, тоді як місто Люботин Хар­ківської області як місто обласного підпорядкування в адміні­стративно-територіальній площині фактично залишилось у тому вигляді, як воно мало у складі Харківської районної ради народ­них депутатів Харківської області, будучи містом районного під­порядкування.

Справа розглядалась адміністративними судами неодноразово.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 червня 2016 р. залишено без змін, постановою Верхо­вного Суду від 24 липня 2019 р. адміністративний позов задоволе­но частково, а саме: зобов'язано Люботинську міську раду вчини­ти дії щодо подальшого визначення меж і територій адміністра­тивного устрою міста Люботина, передбаченого чинним законо­давством.

Верховним Судом було досліджено питання зміни меж адмі­ністративно-територіальних одиниць у контексті затвердження проектів землеустрою щодо встановлення або зміни таких меж.

При цьому Верховний Суд у своїй постанові зазначив про те, що суд не може перебирати на себе повноваження щодо вирішен­ня питань, які законодавством віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування, а з урахуванням предмета спору при реалізації рішення про визначення статусу міста Люботина як міста обласного підпорядкування обов'язок у частині визначення меж міста покладається саме на Люботинську міську раду^[348].

Рішення у цій адміністративній справі демонструє одну з проблем, що виникла у жителів територіальної громади в проце­сі добровільного об'єднання територіальних громад через заста­рілість адміністративно-територіального устрою.

Реформу децентралізації не зупинити: процес незворотний, реальність свідчить про відсутність чітких правил і гостру необхід­ність актуалізації законодавства за умов нового адміністративно- територіального устрою. Законопроект № 4664 викликає багато дискусій і низка питань взагалі залишається невирішеною, серед яких питання територіальних громад як елементів адміністратив­но-територіального устрою, ’їх, статус, завдання, повноваження та всі процедурні питання, пов'язані з ’їх функціонуванням. Законо­давчі зміни мають слуїувати перетворенню територіальних гро­мад на спроможні спільноти, в яких громадяни матимуть мож­ливість отримати повний спектр необхідних адміністративних послуг і в яких вони будуть забезпечені комфортними умовами проживання^[349].

Серед основних проблем впровадження децентралізації також варто наголосити на неузгодженості повноважень між органа­ми місцевого самоврядування та виконавчими органами, відсут­ність чіткого відмежування функцій і повноважень на рівні рад об'єднаних територіальних громад і районних державних адмі­ністрацій та рад. Досі відсутній механізм, який дає змоіу пере­розподіляти районний бюджет, з урахуванням створених на його 238 території об'єднаних територіальних громад. У 2019-2020 рр. об'єднані територіальні громади, що були створені всереди­ні року, були змушені реалізовувати свою діяльність у рамках бюджетів, затверджених районною радою^[350].

Розподіл бюджетних повноважень, закріплений у Бюджетно­му кодексі, продемонстрував на практиці свою неефективність, супроводжувався бюджетними розтратами та зловживаннями, що стали причиною зменшення довіри до влади, як на місцевому, так і державному рівнях.

Досі відбувається передача повноважень організаційним струк­турам, які були створені за результатами місцевих виборів - вико­навчі комітети, інститут старост^[351]. Одночасно з організаційними вирішуються і владно-майнові питання - перехід на прямі між- бюджетні відносини об'єднаних територіальних громад з держав­ним бюджетом, передача об'єктів районної власності в комунальну власність об'єднаних територіальних громад (процес майже завер­шений). Станом на 2021 р. діє розширена податкова база для місце­вих бюджетів - окрім місцевих податків і зборів та відрахувань від загальнодержавних податків, додано 60% податку на доходи фізич­них осіб, що справляється на відповідній території.

У минулому році пріоритетним напрямом діяльності було створення шляхом об'єднання громад, то на поточний рік у прі­оритеті - наповнення місцевого самоврядування новими повно­важеннями або переформатування існуючих. Уряд на постійній основі проводить моніторинг реформи децентралізації, що дає змоіу відстежувати основні пріоритети.

З 01.08.2021 р. набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інсти­туту старост», яким передбачено, що сільські, селищні, міські ради у тримісячний термін мають забезпечити утворення старо- стинських округів^[352]. Прямої норми, яка містить відповідальність за невиконання, не передбачено, тому і процес рухається доволі повільно.

Остаточно невирішеним залишається питання визначення повноважень, які залишаються за районними державними адмі­ністраціями, районними радами та місцевими адміністраціями.

На сьогодні одним із найбільш важливих законопроектів, який безпосередньо вплине на децентралізацію в умовах об'єднаних територіальних громад, є проект Закону про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування терито­ріальної організації виконавчої влади в Україні, який готовий до розгляду у другому читанні, незважаючи на постійні перепони та доопрацювання.

До основних повноважень місцевих державних адміністрацій належать, зокрема, координаційні повноваження; повноваження із забезпечення законності; окремі повноваження місцевого само­врядування.

Так, координаційні повноваження головним чином поляга­ють у забезпеченні координації діяльності між територіальними органами центральних органів виконавчої влади між собою та з відповідними районними та обласними радами і іншими орга­нами місцевого самоврядування на відповідній адміністративно- територіальній одиниці.

Повноваження у сфері забезпечення законності поширюються головним чином на дотримання норм законодавства, прав і сво­бод людини та громадянина, контроль за виконанням зазначено­го радами всіх рівнів, ’їх виконкомами та головами.

Окремі повноваження місцевого самоврядування головним чином спрямовані на виконання соціально-економічних, культур­них та інших цільових програм, рішень відповідної ради, а також виконання власних та делегованих відповідною радою повнова­жень.

Законопроект містить деталізацію повноважень кожної з зазна­чених груп, що має усунути дублювання або навпаки - незакрі- плення якоїсь групи повноважень, адже реформа децентралізації та об'єднання територіальних громад ’їх значною мірою змінила.

Районні державні адміністрації забезпечуватимуть законність у діяльності органів місцевого самоврядування шляхом:

- аналізу, узагальнення та оприлюднення практики застосуван­ня законодавства сільськими, селищними, міськими, районними у місті радами, ’їх виконавчими органами, наданням відповідної інформації щодо забезпечення законності;

- взаємодії з державними органами, органами місцевого само­врядування, ’їх посадовими особами, іншими юридичними та фізичними особами;

- наданням сільським, селищним, міським, районним у місті радам та 'їх виконавчим органам консультації щодо забезпечення законності;

- здійснення перевірки актів відповідних сільських, селищних, міських, районних у місті рад, 'їх виконавчих органів на відповід­ність Конституції та законам України;

- застосування заходів із забезпечення законності щодо актів сільських, селищних, міських, районних у місті рад та 'їх виконав­чих органів;

- виконання доручень органу із забезпечення законності цен­трального рівня^[353].

Головне завдання районних державних адміністрацій - забез­печення законності в діяльності органів місцевого самоврядуван­ня. Раніше їм належала провідна роль, а у випадку прийняття законопроекту належатиме допоміжна роль з елементами аналі­тичної діяльності.

Взаємодія між органами місцевого самоврядування та держав­ними адміністраціями має відбуватися на засадах взаємодії для досягнення спільного результату, а не, як це було раніше, кожна інституція працює на власний результат. Більшість повнова­жень щодо забезпечення гарантованих державою послуг (освіт­ні, медичні, культурні, соціальні) перейшли до громад. Слабка прив'язка системи реформування місцевого самоврядування до секторальних реформ, зокрема медичної, освітньої, реформи адміністративних послуг та соціальної політики, також виявила­ся проблемою. Децентралізація була тісно пов'язана із реформа­ми, для запровадження яких на рівні об'єднаних територіальних громад доводилося приймати непопулярні рішення, наприклад, закривати малокомплектні школи у зв'язку з оптимізацією та підвищенням якості освітніх послуг; реформа системи охорони здоров'я також не завжди була синхронізована із децентраліза­цією. Ці реформи, які від початку мали бути частиною однієї комплексної стратегії, проводилися окремо. Крім того, давалася взнаки недостатня координація між установами на центральному рівні. Зазначене свідчить про нескоординованість дій між OMC та адміністраціями. Держава, в особі адміністрацій, зобов'язана стежити за дотриманням стандартів надання послуг та впрова­дження реформ.

Проблеми децентралізації в умовах об'єднаних територіаль­них громад не оминули і ювенальну юстицію. Назріла гостра необхідність налагодження якісної роботи підрозділів у справах дітей. Раніше зазначене питання належало до компетенції район­них адміністрацій. До 2021 р. при районних адміністраціях пра­цювали служби у справах дітей, вони проводили профілактич­ні заходи щодо правопорушень серед неповнолітніх, сприяли захисту ’їх прав, свобод та законних інтересів, вели облік сімей, що потребують допомоги. Після об'єднання територіальних громад вони продовжують працювати, однак в урізаному складі, і на міс­цях (у громадах) створювати служби не поспішають, хоча вони передбачені на обох рівнях.

На сьогодні виникла ситуація, що територіальні громади не бажають створювати служби у справах дітей, питання стає настільки категоричне, що готові його обстоювати в суді^[354]. Зазна­ченими діями ради позбавляють дітей права на безпеку й захист їхніх прав. У разі виникнення ситуації «домашнього насильства» або «залишення дитини в небезпеці» вона може звернутися до поліції, яка зобов'язана відреаіувати та провести розслідування, але як допомогти постраждалій дитині, де надати їй притулок, якщо відсутні кімнати безпеки та кризові центри?

Дослідження проблем децентралізації в умовах об'єднання територіальних громад свідчить про ’їх різноманітний спектр, що зумовлено великою кількістю факторів, які впливають на цей 242 процес. Тісний зв'язок можливо простежити, аналізуючи проб­леми розвитку, яких зазнали об'єднані територіальні громади в умовах децентралізації, які набули загострення в тому числі під час пандемії коронавірусу, серед яких:

- зменшення податкових надходжень до місцевих бюджетів через зменшення обсягів, а в деяких випадках - взагалі припинен­ня, головним чином підприємницької діяльності та сплати подат­ків з доходів фізичних осіб;

- збитки, яких зазнали підприємства, призвели до зменшен­ня частки підприємництва як діяльності, в окремих випадках - до банкрутства;

- збільшення кількості безробітних громадян, наслідком чого стала масова еміграція, з метою працевлаштування;

- ускладнення реалізації державою функції стабілізації, що зумовлено переважанням у кризовий час локальних інтересів над державними;

-домінування місцевих інтересів над загальнодержавними, що в умовах ситуації, що склалася, має наслідком послаблення стабі­лізаційної функції держави;

- рівень життя в громадах, особливо переважну кількість в яких становлять села, стає нижчим^[355];

- низька зацікавленість громад в участі в міжнародних про­грамах, що, не в останню черіу, спричинено відсутністю методо­логічної та організаційної підтримки від держави;

- труднощі органів місцевого самоврядування в розробці так­тичних дій щодо запобігання негативним наслідкам пандемії, що зумовлені низьким рівнем компетентності, інформованості, відсутністю досвіду ведення переговорів, пошуку консенсусу та компромісу;

- питання розподілу повноважень, ресурсів, земельні відноси­ни та управління комунальним майном залишаються досі законо­давчо невреіульованими, наслідком чого є відсутність механізмів ’їх реалізації^[356];

- низький рівень діджиталізації, спричинений у багатьох випадках відсутністю в сільській місцевості працівників з високим рівнем цифрової грамотності, що автоматично обмежує участь у багатьох напрямах реформування;

- обмеженість кадрів, які володіють іноземними мовами, стає на заваді навіть у поданні заявок на участь у міжнародних проек­тах та грантах.

Проблеми передачі повноважень держави об'єднаним терито­ріальним громадам зазнають абсолютно різних чинників впливу, однак доводиться констатувати, що в пандемічний період вони набули особливої актуалізації та загострення. Об'єднання зусиль навколо проблеми, пошуки джерел фінансування, забезпечен­ня діяльності медичних установ, додаткові фінансові стимули для медичних працівників, створення опорних медичних пунк­тів, однозначно матимуть певний досвід для громад, який нада­лі можна використовувати конкретно для вирішення проблем децентралізації.

В умовах пандемії особливої актуальності набуває просторове планування, реалізація якого потребує розроблення адаптивної регіональної та місцевої політики в умовах реформи адміністра­тивно-територіального устрою. Головним чином важливо дотри­муватися балансу інтересів, щоб наслідки після пандемії не були страшнішими за неї, не лише в межах окремих об'єднаних тери­торіальних громад, а й усієї країни.

Підсумовуючи, варто закценгувати уваїу на таких проблемах децентралізації в умовах об'єднання територіальних громад:

- невідповідність реальному стану речей та рівню спроможнос­ті громад у результаті хибних розрахунків, що застосовані в Мето­диці формування спроможних територіальних громад;

- межі території спроможної територіальної громади не від­повідають зовнішнім межам юрисдикції рад територіальних гро­мад, що входять до її складу (конфлікт межі населених пунктів);

- порушення принципу нерозривності територій об'єднаних територіальних громад (наявність анклавів / ексклавів у географіч­ному розташуванні);

- неврахування розрахункових показників фінансової забез­печеності та інфраструктурного розвитку спроможності громади під час об'єднання громад;

- відсутність альтернативних джерел наповнення місцевого бюджету (муніципальні банки, страхові компанії, регіональні фондові біржі);

- невизначеність на законодавчому рівні статусу об'єднаних територіальних громад в адміністративно-територіальному уст­рої держави;

- неузгодженість повноважень між органами місцевого само­врядування та виконавчими органами, відсутність чіткого від­межування функцій і повноважень на рівні рад об'єднаних тери­торіальних громад та районних державних адміністрацій і рад;

- малоефективність запровадженого інституту старост, який створено не у всіх об'єднаних територіальних громадах;

- низький рівень координації та синхронізації між адміністра­ціями та об'єднаними територіальними громадами під час про­ведення секторальних реформ;

- небажання об'єднаних територіальних громад брати відпо­відальність за свою діяльність (гальмування створення служби у справах дітей, призначення старост та інші);

- проблеми розвитку об'єднаних територіальних громад в умовах децентралізації, які набули загострення під час пандемії коронавірусу.

Для саморозвитку об'єднаної територіальної громади на осно­ві децентралізації необхідно здійснити такі заходи:

- проаналізувати тенденції розвитку громади, виявити основні переваги та недоліки, що в майбутньому надасть можливість при­ймати обґрунтовані та доцільні управлінські рішення;

- виявити конкурентні переваги, що сприятимуть формуван­ню бренду території або регіону;

- розробити персональну стратегію розвитку для кожної гро­мади, з урахуванням її ідентичності та здійснених якісних пере­творень, які дадуть можливість для залучення інвестицій;

- розробити мотиваційні механізми формування лояльності населення та бізнес-спільноти у громаді;

- лобіювання участі об'єднаних територіальних громад у між­народних, регіональних та інших програмах співробітництва, взаємодії та навчання.

2.5.