ПРОБЛЕМИ ФІНАНСОВОЇ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УКРАЇНІ У КОНТЕКСТІ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

У контексті сучасних процесів реформування конституційної моделі місцевого самоврядування та децентралізації публічної вла­ди актуалізуються питання розвитку фінансової основи територіа­льних громад.

Конституція України визначає принципові засади формуван­ня і структуру фінансової основи місцевого самоврядування в Україні. Це зумовлено передусім тим, що ефективне функціону­вання місцевого самоврядування значно залежить від наявності в володінні та вільному розпорядженні територіальних громад фі­нансових та інших ресурсів, необхідних для виконання покладених на них завдань. Складовою частиною фінансової основи місцевої демократії є місцеві бюджети та інші кошти, якими можуть розпо­ряджатися органи, обрані територіальними громадами. Кошти ор­ганів місцевого самоврядування мають бути відповідними наданим їм Конституцією і законодавством функціям і повноваженням.

Розвиток фінансової основи територіальних громад, ефектив­ність реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування, ус­пішність реформ у сфері децентралізації публічної влади у будь- якій державі залежить від різних факторів політичних, економіч­них, соціальних, інформаційних тощо. Істотно впливає на форму­вання та функціонування фінансової основи територіальних громад та характер моделі муніципальних фінансів форма державного уст­рою, яка, зазвичай, визначає, якими саме будуть взаємовідносини центрального та місцевого рівня у різних сферах функціонування держави. Це також безпосередньо стосується і фінансово- бюджетної сфери. Передусім, від форми державного устрою безпо­середньо залежить структура бюджетної системи.

Для федеративних країн (наприклад, США, Німеччина, Ро­сійська Федерація, Канада, Швейцарія) характерною є трирівнева бюджетна система (федеральний (центральний) бюджет, бюджети суб'єктів федерації (бюджети штатів, регіональні бюджети тощо), місцеві бюджети), а бюджетна система в унітарних державах (на­приклад, Італія, Франція, Україна, Японія) представлена двома рівнями бюджетів (державний і місцеві бюджети). У федеративних державах види місцевих бюджетів визначаються у федеральному законодавстві та законодавстві окремих суб'єктів федерації, а в •387 унітарних - на загальнодержавному рівні.

Бюджетний кодекс України^{[373] [374] визначає бюджетну систему як сукупність державного бюджету та місцевих бюджетів, побудовану з урахуванням економічних відносин, державного і адмініст­ративно-територіального устроїв і врегульовану нормами права. Вона є дворівневою і складається із Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Місцевими бюджетами є бюджет Автоном­ної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місце­вого самоврядування. Бюджетами місцевого самоврядування є бю­джети територіальних громад сіл, їх об'єднань, селищ, міст (у тому числі районів у містах), бюджети об'єднаних територіальних гро­мад. Якщо з державного бюджету фінансуються видатки загально­державного значення, то з місцевих бюджетів видатки здійснюють­ся на органи місцевого самоврядування та на програми, заклади та заходи місцевого значення. Для ефективного перерозподілу коштів між ланками бюджетної системи застосовуються різні методи бю­джетного регулювання.}

Ефективне функціонування бюджетної системи та її розвиток залежить від багатьох факторів, також і від того, за якими принци­пами вона побудована та наскільки ці принципи є реалізованими, втіленими у життя. Варто зазначити, що відповідно до ст. 7 Бюдже­тного кодексу бюджетна система України ґрунтується на принци­пах: єдності, збалансованості, самостійності, повноти, обґрунтова­ності, ефективності та результативності, субсидіарності, цільового використання бюджетних коштів, справедливості і неупередженос­ті, публічності та прозорості.

Як зазначено вище, одним із важливих принципів, на яких ґрунтується бюджетна система України як унітарної держави, є принцип єдності. Згідно із ст. 7 Бюджетного кодексу України єд­ність бюджетної системи забезпечується єдиною правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку виконання бюджетів та ведення бухгалтерського обліку і звітності.

Необхідно звернути увагу на те, що важливою як для унітар­ної, так і федеративної держави є як структура бюджетної системи, так і, значною мірою, порядок формування бюджетів (тобто, вста­новлені правила наповнення їх фінансовими ресурсами для вико­нання поставлених завдань та досягнення цілей) та порядок взаєм­них відносин між бюджетами (міжбюджетні відносини). Вказані проблеми досліджуються фахівцями у різних сферах наукових знань, здебільшого у економічній, юридичній та сфері державного управління. Іноді існують розбіжності у розумінні деяких теорети­чних постулатів, неоднозначне трактування окремих термінів, не­відповідність використаної у наукових дослідженнях термінології чинному законодавству України тощо. З огляду на це, закцентуємо увагу на найважливіших питаннях у цьому контексті.

Як вже зазначалось, структура бюджетних систем унітарних та федеративних держав різниться: вона або дворівнева (у першому випадку), або, як мінімум, трирівнева. Відповідно, в унітарних державах (і, зокрема, в Україні) бюджетна система складається із державного та місцевих бюджетів.

З огляду на це, розглянемо деякі теоретичні концепції, що лежать у площині фінансово-бюджетних відносин та використову­ють терміни «федералізм» та «унітаризм».

У науковій літературі (найчастіше економічній та з питань державного управління) активно досліджується категорії бюджет­ного федералізму (та меншою мірою - бюджетного унітаризму).

Миргородська Л.

Авторка стверджує, що бюджетний федералізм як концепція покладений в основу міжурядових фінансових відносин у країнах з федеративним державним устроєм. Вона виділяє дві основні групи моделей бюджетного федералізму - децентралізовані i кооператив­ні. Децентралізовані моделі характеризуються значною фіскальною автономією регіональної та місцевої влади, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Для цих моделей характерною ознакою є те, що центральна влада не розв'язує проблеми фінансового вирівнювання, мало уваги звер­тає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Місцева влада за такої моделі може покладатися насамперед на власні сили. Подібна модель бюджетного федералізму характерна для США.

Кооперативні моделі бюджетного федералізму, навпаки, ха­рактерні тісною співпрацею різних рівнів влади, активною політи­кою центральної влади з подоланням фіскальних дисбалансов на різних рівнях управління i фінансового вирівнювання.

Бюджетний унітаризм авторка визначає як таку форму внут­рішніх міжурядових фінансових відносин, основні принципи орга­нізації яких визначаються центральною владою. Місцевій та регіо-

³⁹⁰ Там само. С. 67-68. нальній владі, зазвичай, приділяється дещо пасивна роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну полі­тику забезпечення єдиних стандартів суспільних послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси.

Миргородська Л. О. констатує, що у багатьох унітарних кра­їнах у сфері внутрішніх міжурядових фінансових відносин почали активно застосовувати окремі принципи бюджетного федералізму. Це стосується розмежування між різними рівнями влади витрат i компетенції щодо здійснення їх. Центральною владою широко по­чав використовуватися механізм консультацій з місцевою та регіо­нальною владою через відповідні асоціації. Розширилася фіскальна автономія місцевої i регіональної влади.

Отже економічна i фінансова децентралізація, нині характер­на для більшості зарубіжних унітарних країн, сприяла формуванню нового змішаного типу внутрішніх міжурядових фінансових відно­син, що поєднують у собі принципи як бюджетного унітаризму, так i бюджетного федералізму. Велика Британія та Японія - унітарні держави, відрізняються особливо високою часткою участі нецент- ральної влади у фінансуванні соціальних витрат. Країни Північної Європи: Данія, Норвегія, Швеція, Фінляндія високий ступінь авто­номності бюджетів різного рівня поєднують з розвинутою систе- •391 мою їхньої співпраці.

Аналізуючи позиції авторки можна дійти висновку, що поси­лення фінансових позицій місцевої влади вона вважає впроваджен­ням в унітарних державах деяких принципів бюджетного федералі­зму. На наш погляд, для уникнення плутанини та неоднозначного трактування термінології простіше вказані процеси називати фі­нансовою децентралізацією (бюджетною податковою тощо). Звер­немо також увагу, що бюджетний унітаризм авторка визначає як форму «внутрішніх міжурядових фінансових відносин». Це викли­кає, як мінімум, подив, бо вказані відносини не «міжурядові», а міжбюджетні (між державним та місцевими бюджетами).

Деякі наукові дослідження в Україні були безпосередньо присвячені міжбюджетним відносинам в унітарній бюджетні сис­темі України. О. В. Чеберяко здійснено теоретичне обґрунтування суті міжбюджетних відносин в умовах державного унітаризму України, на основі чого запропоновано уточнення його поняття.

³⁹¹ Там само. С. 68-69.

Авторка вважає, що під бюджетним унітаризмом необхідно розумі­ти організацію відносин між державним бюджетом України та міс­цевими бюджетами, а також між окремими ланками місцевих бю­джетів на основі єдиних визначених і законодавчо закріплених державою принципів, інструментів і методів, які дають змогу поєд­нати соціально-економічні інтереси центру, місцевих органів влади та органів самоуправління, і спрямовані на досягнення єдиних ста-

• • • ••• •• 392 тт

ндартів суспільних послуг по всій території країни. Дослідниця наголошує, що реалізація курсу на розвиток місцевого самовряду­вання зумовила необхідність передачі органам місцевого самовря­дування значних фінансових ресурсів. У зв'язку з цим бюджетний унітаризм в Україні поєднується з децентралізованою моделлю міжбюджетних відносин, яка передбачає самостійність місцевих бюджетів усіх рівнів^{[376] [377] [378]. Всіляко підтримуємо висловлену авторкою позицію.}

Зазначимо, що концепція бюджетного федералізму широко досліджується науковцями у Російській Федерації. Російські дослі­дники вказують, що положення про те, що в умовах федеративної держави міжбюджетні відносини повинні базуватися на принципах бюджетного федералізму, підтримане не тільки в науковому сере­довищі, а й було закріплене в офіційних актах органів державної влади, зокрема, ще у Постанові Уряду Російської Федерації у 2001 році «Про програму розвитку бюджетного федералізму в Російсь­кій Федерації на період до 2005 року». У науковій літературі спра­ведливо зазначено, що саме бюджетний федералізм у федеративній державі визначає основні вимоги до механізму міжбюджетних від­носин і принципам їх побудови. А в публікаціях російських дослід­ників, окрім терміну «бюджетний федералізм», у тому ж значенні широко вживають терміни «податково-бюджетний федералізм» чи «бюджетно-податковий федералізм», «фіскальний федералізм», ґ і ■ '-^j,і_ • 394

«бюджетно-фінансовий федералізм».

Незважаючи на те, що у наукових джерелах, опублікованих у Російській Федерації, бюджетний федералізм підноситься як най- прогресивніша, правильна, демократична форма організації між- бюджетних відносин (на відміну від бюджетного унітаризму), іс­нують також деякі публікації, що критикують реальний стан функ­ціонування бюджетної системи в Російській Федерації. Приміром, Х. В. Пешкова у своїй монографії з позицій конституційної еконо­міки вказує на наявність як в чинному законодавстві, так і проекті нового Бюджетного кодексу РФ серйозних обмежень бюджетної і фінансової оригінальності суб'єктів Російської Федерації. На її думку, такі обмеження суб'єктів Федерації можуть стати стримую­чим фактором їх фінансово-бюджетного розвитку і загалом розвит- 395 ку регіональної економіки.

Хочу звернути увагу на надзвичайно цікавий погляд, з якого авторка аналізує стан міжбюджетних відносин в Російській Феде­рації - з позицій конституційної економіки. У передмові до видан­ня сказано: «У Конституції написано, що Російська Федерація є федеративною і соціальною державою. «Соціальність» держави визначається її фінансуванням соціальних проблем. Ці питання і вивчає в Росії конституційна економіка. А «федеративність» дер­жави визначається самостійними фінансовими повноваженнями фінансів регіонів. Це теж конституційна економіка»; «Конститу­ційна економіка дає змогу залучити конституційні цінності захисту людини і всього населення і провести спокійну змістовну дискусію з органами влади, що складають бюджет»; «Конституційна еконо­міка - це методологія боротьби регіонів за справжній конституцій­ний бюджетний федералізм, що прописаний в тексті Конституції Росії».

Незважаючи на те, що у монографії головним чином крити­кується сучасний стан міжбюджетних відносин у Російській Феде­рації, звертається увага на тотальну залежність регіонального та місцевого рівнів від центрального бюджету, наголошується на «не справжності» бюджетного федералізму у Росії, все ж поняття «бю­джетний унітаризм» зводиться до централізованої моделі міжбю- джетних відносин.

Ні для кого не є несподіванкою, що в Україні існують при­хильники федералізації країни, і зокрема, впровадження у міжбю-

³⁹⁵ Пешкова Х. В. Российское бюджетное законодательство: сочетание федерализма и унитаризма (с позиций конституционной экономики). Москва. ЛУМ, 2019. С. 3.

³⁹⁶ Там само. С. 7-9.

джетні відносини у рамках бюджетної системи нашої держави так званого «бюджетного федералізму». М. М. Трещев стверджує, що в Україні федералізм набув негативного сприйняття через призму нерозуміння його змісту та правових засад, однак, на його думку, розв’язання проблем, пов’язаних з розмежуванням фінансових по­вноважень, і відповідальності між рівнями влади на умовах еконо­мічної, політичної доцільності й соціальної справедливості прозо­ро, ефективно та швидко можна владнати в межах бюджетного федералізму.

На підставі аналізу визначень бюджетного федералізму, що зроблені різними авторами, М. М. Трещев наводить перелік загаль­них принципів бюджетного федералізму : територіальна органі­зація влади має передбачати центральний, регіональний і місцевий рівні влади; єдність бюджетної системи, незважаючи на виділення декількох рівнів бюджетів; узгодження інтересів центральної влади та органів місцевого самоврядування в частині бюджетно- податкової політики та розмежування видаткових повноважень; закріплення за кожним рівнем влади на законодавчому рівні відпо­відних видаткових повноважень, а також бюджетної відповідаль­ності; фінансова незалежність кожного рівня влади - законодавче закріплення джерел доходів за кожним рівнем бюджетів в обсягах, необхідних для фінансування видаткових повноважень; забезпе­чення вирівнювання доходів усіх ланок бюджетної системи, як за вертикальним, так і за горизонтальним розподілами, при недопу­щенні трансферту додаткових або невикористаних доходів до бю­джетів вищого рівня; затвердження єдиних для кожного рівня бюд­жетів прозорих і зрозумілих методів регулювання бюджетної сис­теми; самостійність і рівноправність кожного бюджету, яка втілю­ється у самостійності місцевого бюджетного процесу (визначенні напрямів використання бюджетних коштів, податковому регулю­ванні, контролю за виконанням бюджету з боку виконавчих органів влади тощо).

На думку автора, найшвидшим та найефективнішим механі­змом подолання кризи функціонування інституту вітчизняного самоврядування є запровадження моделі бюджетного або фіскаль­ного федералізму, що дасть змогу створити правові, організаційні і

³⁹⁷ Трещев М. М. Перспективи впровадження бюджетного федералізму в Україні. Актуальні проблеми державного управління. 2015, №1(47). С. 160.

³⁹⁸ Там само. С. 163-165.

економічні механізми для досягнення фінансової незалежності місцевих бюджетів, яка необхідна для якісного виконання повно­важень місцевого самоврядування та забезпечення населення якіс­ними, своєчасними і доступними публічними послугами. Тре- щев М. М. зазначає, що, на жаль, питання федералізму, зокрема і бюджетного, спливає в українському суспільстві лише в часи по­ширення негативних явищ в соціально-економічному стані держави та часи громадянських потрясінь. Проте, ідеї федералізації України дражнять і суспільство, і вітчизняний політикум через недостатню обізнаність щодо суті самого феномену федералізму. Більшості навіть не спадає на думку, що своєю успішністю США, Німеччина, Швейцарія, Австрія, Канада, Австралія та інші федеративні країни багато в чому завдячують власне федеративному устрою, що дало змогу урахувати культурні, ментальні, мовні, економічні й полі-

• • • •.. • • 399

тичні відмінності своїх регіонів.

Отже на підставі аналізу основних існуючих концепцій між- бюджетних відносин та власного досвіду наукових досліджень у бюджетній сфері маємо змогу стверджувати, що, на наше глибоке переконання, в Україні найбільш природною та ефективною струк­турою бюджетної системи є саме дворівнева (притаманна унітар­ним державам: державний бюджет та місцеві бюджети). Логічного завершення та подальшого розвитку повинна набути фінансова децентралізація, яка посилює фінансову спроможність місцевих бюджетів, дає їм нові фінансові можливості для якісного задово­лення публічних інтересів громадян, і зберігає єдність усіх основ­них засад функціонування унітарної держави. Досвід фінансової децентралізації, що здійснювалась в Україні у рамках реформи децентралізації влади з 2014 року, довів, що саме такий шлях є • 400 успішним, підтвердженням чому є тисячі реальних прикладів. Україна повинна всіляко запобігати будь-яким спробам здійснити її федералізацію, зокрема шляхом втілення в її міжбюд-жетні відно­сини принципів так званого «бюджетного федералізму». Вважаємо,

³⁹⁹ Трещев М. М. Перспективи впровадження бюджетного федералізму в Україні. Актуальні проблеми державного управління. 2015. № 1(47). С. 162­163.

⁴⁰⁰ Книга успіхів. Короткі історії про те, як децентралізація впливає на життя громад. USAID, Асоціація міст України. Київ, вересень 2020 року. URL: https://auc.org.ua/sites/default/files/library/knygauspihiv10web_2.pdf що саме встановлення у державі замість дворівневої трирівневої бюджетної системи є реальною загрозою розділення країни.

Що стосується фінансової децентралізації, то в Україні вона почала впроваджуватись у рамках реформи децентралізації влади з 2014 року та позитивно вплинула на рівень забезпечення фінансо­вими ресурсами місцевих бюджетів. Отримавши додаткові кошти, органи місцевого самоврядування спрямовують їх на нагальні пот­реби, підвищуючи рівень комфорту та якості життя у громадах.

Зазначимо, що функції, повноваження, фінансові ресурси та відповідальність внаслідок фінансової децентралізації передаються з центрального рівня бюджетної системи на місцевий рівень.

У зв'язку із цим особливої ваги набуває ще один важливий принцип побудови бюджетної системи України, що закріплений у Бюджетному кодексі - принцип субсидіарності. Його суть у тому, що розподіл видів видатків між державним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між місцевими бюджетами ґрунтується на необхідності максимально можливого наближення надання гаран­тованих послуг до їх безпосереднього споживача. Вказаний прин­цип є характерним для бюджетних систем європейських демокра­тичних держав, де основною цінністю вважається людина та її пра­ва.

Згідно із Бюджетним кодексом (п. 1 ст. 86) «розмежування видів видатків... між місцевими бюджетами здійснюється на основі принципу субсидіарності з урахуванням критеріїв повноти надання гарантованих послуг та наближення їх до безпосереднього спожи­вача». Однак, як зазначає І. О. Луніна^[379], у разі практичного вико­ристання положень цієї статті виникають проблеми щодо: застосу­вання принципу субсидіарності; змісту критерію повноти надання послуг; змісту поняття «гарантовані послуги». Принцип субсидіар­ності відповідно до норм Кодексу - це розподіл видів видатків між державним бюджетом і місцевими бюджетами з огляду на необхід­ність максимально можливого наближення надання гарантованих послуг до їх безпосереднього споживача. Водночас, згідно з нор­мами права європейських країн, що мають давні традиції, застосу­вання принципу субсидіарності (від латинського Subsidiarius - слу­жити для допомоги, призначатися для допомоги) означає не тільки наближення до споживача, але й те, що влада вищого рівня тільки тоді може надавати допомогу, або брати на себе функції органів влади нижчого рівня, коли можливості останніх є недостатніми для виконання цих функцій. На думку І. О. Луніної, принцип субсиді- арності означає, що завдання мають належати до компетенції орга­нів влади вищого рівня лише в тому разі, коли вони можуть вико­нуватися там ефективніше (з економічного і (або) політичного погляду).

Свій особливий погляд на принцип субсидіарності вислов­лює Н. Р. Малишева. Вона зазначає, що у доктринальних джерелах принцип субсидіарності часто називають інструментом децентралі­зації влади, що, на її думку, є правильним лише частково, оскільки, з іншого боку, цей принцип, визначаючи масштаб проблеми, може адресувати її розв’язання й до виключної компетенції найвищого (в масштабах держави - загальнонаціонального) рівня, тобто сприя­тиме централізації деяких повноважень. Але й це ще не все. В останні роки в деяких західних дослідженнях принцип субсидіар- ності тлумачиться не лише у його вертикальному, а й у горизонта­льному зрізі, що передбачає оцінку доцільності розподілу повно­важень між різними управлінськими ланками одного рівня. Загалом загальноприйнятого визначення цього принципу немає. У літера­турі згадується, що в розпал дискусії щодо змісту відповідного принципу тодішнім головою Єврокомісії Жаком Делором була навіть запропонована винагорода тому, хто дасть найбільш вдале визначення цього принципу. Однак до цього часу нагорода ще не знайшла свого героя.

Субсидіарність у державній політиці розподілу повноважень сьогодні зафіксована й низкою правових актів України. Так, Зако­ном «Про засади державної регіональної політики» серед принци­пів державної регіональної політики прямо названа субсидіарність, яка цим актом тлумачиться як передача владних повноважень на найнижчий рівень управління для найефективнішої реалізації (п. 5 частини першої ст. 3). Серед основних принципів реорганізації державної влади згадується субсидіарність і Концепцією реформу- ^[380] вання місцевого самоврядування та територіальної організації вла- w ∙∙ ∙403

ди в У країні.

Як зазначає Ткачук А. Ф., проведений науковцями аналіз ба­зових підходів до децентралізації засвідчив^{[381] [382] [383]: 1) держава може здійснювати децентралізацію влади в інтересах населення на підс­таві закону, передаючи частину повноважень органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування; 2) децентралізація пов­новажень має відбуватись з урахуванням принципу субсидіарності, тобто так, аби передавати повноваження на максимально близький до громадянина рівень управління, здатний виконати це повнова­ження ефективніше за інші органи; 3) передача повноважень від органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування вищого рівня адміністративно-територіального устрою на нижчий рівень має бути забезпечена передачею необхідних для цього ресу­рсів і наданням права органу місцевого самоврядування приймати рішення щодо переданих повноважень, враховуючи місцеві особ­ливості. До того ж, децентралізація завжди супроводжується поси­ленням спроможності органів місцевого самоврядування через укрупнення адміністративно-територіальних одиниць, або через створення міжмуніципальних об'єднань.}

Водночас дослідники питань фінансової децентралізації звер­тають увагу на те, що у працях українських і зарубіжних учених не існує єдиного підходу до розуміння змісту поняття «фінансова децентралізація». Кожен із них пропонує окремі аспекти суті про­цесу в умовах суспільно-політичних трансформацій. Аналіз науко­вих джерел дає змогу зазначити, що позиції фахівців щодо суті та змісту фінансової децентралізації є неоднозначними. Загалом це розглядається як процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральними і локальни­ми рівнями управління. Також стверджується, що у зарубіжній літературі термін «фінансова децентралізація» є еквівалентним терміну «фіскальна децентралізація».

І. Б. Заверуха, характеризуючи процеси децентралізації у бюджетній сфері та опираючись на світовий досвід, використовує термін «фіскальна децентралізація», зміст якої розкриває через три аспекти: децентралізацію видатків - тобто надання місцевому самоврядуванню фінансових ресурсів на виконання завдань і функ­цій; децентралізацію доходів - закріплення за місцевим самовряду­ванням переліку власних доходів, достатніх для належного і якіс­ного виконання встановлених для відповідного рівня місцевого самоврядування завдань і функцій та право самостійно встановлю­вати їх розміри; процесуальну і організаційну самостійність - право самостійно, під відповідальність органів, посадових осіб місцевого самоврядування формувати, затверджувати, виконувати фінансові плани, кошториси, бюджети, забезпечувати звітність і контроль тощо.

На думку Н. Ю. Пришви, точніше відображає процеси, що тривають у сучасній фінансовій системі України, термін «фінансо­ва децентралізація», оскільки зміни в бюджетній системі нашої держави належить розглядати в комплексі зі змінами у податковій •407 системі.

Існують також інші підходи науковців щодо застосування термінології щодо децентралізаційних процесів. Зауважимо, що іноді терміни «фінансова» та «бюджетна» децентралізація застосо­вуються як синоніми. Деякі фахівці зазначають, що «підходи до розуміння фінансової (бюджетної) децентралізації вітчизняними дослідниками охоплюють багаторівневі фінансові відносини з по­зицій економічної ефективності та цілковитого задоволення потреб місцевих громад і відображають нагальну потребу у фінансовій самостійності органів місцевого самоврядування, розширення їхніх ^{[384] [385]}

прав і компетенцій, підвищення ефективності розв’язання завдань,, C- 408

пов язаних із місцевими потребами».

Саме розподіл фінансово-правових компетенцій, як вказує Т. В. Куценко^{[386] [387] [388], і визначає модель організації міжбюджетних від­носин між органами публічної влади на рівні вертикальних відно­син: щодо розподілу відповідальності за регулювання, адміністру­вання і фінансування суспільних послуг, щодо закріплення та пере­розподілу джерел доходів у вигляді податків, зборів і трансфертних платежів між бюджетами різних рівнів влади, а також на рівні го­ризонтальних відносин: із приводу об’єднання коштів бюджетів одного рівня задля спільного фінансування суспільних благ, надан­ня фінансової допомоги та реалізації інших форм міжмуніципаль- ної або міжрегіональної кооперації. В такому контексті термін «фі­нансова децентралізація» виглядає синонімічним термінам «бю­джетна децентралізація» або «фіскальна децентралізація» («fiscal decentralization»), що почав використовуватися у зарубіжній літера­турі з публічних фінансів ще в останній чверті ХХ ст. У вітчизня­ній економічній літературі можна знайти різні визначення бюджет­ної децентралізації. Загалом термін «фіскальна децентралізація», на думку Т. Ф. Куценко, можна інтерпретувати як процес передачі прав, компетенції та відповідальності в бюджетній сфері від центральних органів державної влади на користь квазінезалежних (тобто ієрархічно непідконтрольних центральному урядові) субна- ціональних органів публічної влади. Конкретні напрями фіскальної децентралізації полягають у: 1) закріпленні за субнаціональним рівнем виключних функцій і прав щодо надання суспільних послуг}

2) визначення податкової бази та установлення податкових ставок,

3) здійснення бюджетних запозичень.

Зазначимо, що у науковій літературі вказані процеси децент­ралізації визначаються й іншими термінами, кожен з яких є специ­фічним, але використовується як відображення децентралізації у

фінансовій сфері: бюджетна децентралізація, бюджетно-податкова децентралізація, децентралізація фінансової системи, децентраліза­ція бюджетної системи, децентралізація податкової системи, деце­нтралізація у бюджетній, податковій сферах тощо. Існують розбіж­ності у застосуванні термінів у вказаній сфері, особливо поміж фахівцями у галузі фінансового (податкового, бюджетного) права, економіки, державного управління).

Документом, що започаткував реформу фінансової децентра­лізації в Україні, стала схвалена у 2014 році Концепція реформу­вання місцевого самоврядування та територіальної організації вла­ди в Україні^[389]. Метою Концепції було визначення напрямів, меха­нізмів і строків формування ефективного місцевого самоврядуван­ня та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання висо­коякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сфе­рах життєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів держави та територіальних громад.

Пізніше було прийнято Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відно­син» від 28 грудня 2014 р.^[390] та «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо пода­ткової реформи»^[391], якими було внесено зміни і доповнення, спря­мовані на збільшення надходжень фінансових ресурсів до місцевих бюджетів. Після цього було ухвалено ще низку законодавчих змін, спрямованих на вдосконалення як бюджетного, так і податкового законодавства.

Найважливішими законодавчими актами, за допомогою яких здійснюється правове регулювання місцевих фінансів в Україні, є Конституція України, Бюджетний кодекс та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Останній вста­новлює (ст. 61 Закону), що самостійність місцевих бюджетів га­рантується власними та закріпленими за ними на стабільній осно­ві законом загальнодержавними доходами, а також правом самос­тійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону^[392] Якщо раніше вказана норма була просто декларативною, то натепер можна констатувати, що з 2014 року багато було зроблено законодавчих змін для наповнення її реаль­ним змістом.

В основі правового регулювання місцевих фінансів у країнах Європейського Союзу лежить Європейська Хартія місцевого само­врядування^[393]. Стаття 9 «Фінансові ресурси органів місцевого са­моврядування» Хартії містить положення, які повинні слугувати орієнтиром для нормотворців країн ЄС та інших країн, для яких євроінтеграція є одним із основних пріоритетів. Зміст положень у такому: органи місцевого самоврядування в рамках національної економічної політики мають право на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень; обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самов­рядування відповідає функціям, передбаченим конституцією або законом; принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування формується з місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають повноваження встановлювати в межах закону; фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів органів місце­вого самоврядування, мають достатньо диверсифікований і підви­щувальний характер і повинні забезпечувати можливість приводи­ти наявні ресурси, наскільки це можливо, відповідно до реального зростання вартості виконуваних ними завдань; захист фінансово слабших органів місцевого самоврядування передбачає запрова­дження процедур бюджетного вирівнювання, або аналогічних за­ходів із метою подолання наслідків нерівномірного розподілу по­тенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони повинні нести. Такі процедури або заходи не завдають шкоди пов­новаженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійс­нювати в межах власної компетенції; органи місцевого самовряду­вання інформуються відповідним чином про порядок виділення їм перерозподілених ресурсів; за можливості дотації органам місцево­го самоврядування призначаються не для фінансування конкретних проектів, надання дотацій не скасовує основоположну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в ме­жах власної компетенції; для здійснення позик інвестиційного ка­піталу органи місцевого самоврядування мають доступ до націона­льного ринку капіталу в межах закону. Кожна держава, що гаран­тує місцеве самоврядування, окреслює його систему, а також його матеріальну і фінансову основу у Конституції та відповідних законах.

На наш погляд, вказані положення є хорошим орієнтиром у процесі реформування законодавства, за допомогою якого здійсню­ється правове регулювання місцевих фінансів, і в Україні яка оста­точно обрала шлях європейської інтеграції.

Розвиток у державі не тільки центру, а й регіонів, завжди бу­ло на часі в Україні. Надзвичайно важливим є те, що 05 лютого 2015 р. було прийнято Закон України «Про засади державної регіо­нальної політики»^[394]. Мета закону - створення законодавчої основи для реалізації нової державної регіональної політики, яка повинна охоплювати значно більше коло питань, ніж просто підтримка регі­онального розвитку.

Закон визначає основні правові, економічні, соціальні, еко­логічні, гуманітарні та організаційні засади державної регіональ­ної політики як складової частини внутрішньої політики України. Він містить окремий розділ IV - «Фінансове забезпечення держа­вної регіональної політики», де встановлено, що фінансове забез­печення державної регіональної політики здійснюється відповідно до Бюджетного та Податкового кодексів України, а механізмами фінансування державної регіональної політики є: міжбюджетні трансферти з державного бюджету місцевим бюджетам; об’єднання на договірній основі фінансових ресурсів суб'єктів регіональної політики, державних та приватних партнерів за принципами здійснення державно-приватного партнерства, між­народних інституцій; капітальні видатки державного бюджету; державні цільові програми, зокрема програми подолання депре- сивності територій; угоди щодо регіонального розвитку; програми і заходи, зокрема інвестиційні програми (проекти), що реалізу­ються коштом державного фонду регіонального розвитку. Джере­лами фінансування державної регіональної політики є: кошти Державного бюджету України, зокрема державного фонду регіо­нального розвитку; кошти місцевих бюджетів; благодійні внески; кошти міжнародних організацій; кошти з інших джерел, не забо­ронених законодавством. Фінансування регіонального розвитку коштами державного фонду регіонального розвитку може здійс­нюватися на умовах інвестування, за умови надання гарантій, на безповоротній основі у вигляді грантів. Законом також визначено принципи фінансування регіонального розвитку, а також встанов­лено, що державна підтримка регіонального розвитку коштом Державного бюджету України, зокрема, коштами державного фонду регіонального розвитку, здійснюється відповідно до Бю­джетного кодексу України. До речі, визначення меж регіонально­го розвитку шляхом прийняття закону про засади державної регі­ональної політики було передбачено Порядком денним асоціації Україна - ЄС.

Зазначимо, що наповнення бюджетів завжди було вкрай важ­ливим завданням української держави. Основними доходами бю­джетів є податки, тому завжди на часі є пошук такої оптимальної моделі податкової системи, яка б дала змогу платникам, дотримую­чись законодавства, сплачувати податки у повному обсязі, що сприяло б збільшенню бюджетних надходжень. Однак зауважимо, що якщо податки, їх розмір, строки сплати та порядок справляння регулюються Податковим кодексом України, то розподіл надхо­джень від них між різними ланками бюджетної системи врегульо­ваний нормами Бюджетного кодексу України.

На необхідності забезпечення реальної фінансової самостій­ності місцевих бюджетів, їх наповнення достатніми ресурсами впродовж усього періоду існування України як незалежної держави наголошували як науковці, так і практики. Фінансовій системі ко­лишнього СРСР була притаманна централізація фінансових ресур­сів, яка потім перейшла у спадок незалежній Україні (хоча, безсум­нівно, її ступінь був набагато нижчим). Важливо, що сьогодні фі­нансова децентралізація просувається доволі успішно, підтвер­дженням чого є існування відповідної законодавчої бази та реальні практичні кроки у цьому напрямі.

Аналіз недавнього минулого української держави свідчить, що проблема перерозподілу фінансових ресурсів і бюджетних пов­новажень традиційно залишається актуальною з часу відновлення незалежності України. Для консолідації фінансових ресурсів у державному бюджеті в Україні була сформована централізована модель акумуляції та розподілу бюджетних коштів. Вона значно звузила фінансові можливості місцевих органів влади та пригнічу­вала їх ініціативу в бюджетно-податковій політиці. Зокрема, вона обумовила низьку зацікавленість органів місцевої влади у форму­ванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації економічної діяльності^{[395] [396]. Цими факторами значною мірою і була зумовлена нагальна необхідність фінансової децентралізації.}

Основоположником ідеї фіскальної (фінансової) децентралі­зації вважається американський економіст Ч. Тібу. На його думку, саме фіскальна децентралізація дає змогу субнаціональним органам управління отримувати автономію щодо фінансування і забезпе­чення населення суспільними товарами і послугами. Натепер най­частіше виділяють два типи моделей фіскальної децентралізації - конкурентну (або децентралізовану) та кооперативну. Класичними прикладами конкурентної моделі є американська, а кооперативної - німецька модель. Конкурентна модель передбачає надання повно­важень оподаткування різним рівням влади відповідно до розподі­лу їх функцій. У цій моделі також визнається високий ступінь фі­нансової незалежності та самостійності регіональної влади. Для кооперативної моделі характерна порівняно ширша участь регіона­льної влади у перерозподілі національного доходу і макроекономі- чної стабілізації, що сприяє більш тісній бюджетній співпраці регі­ональних і центральних державних структур, а також підвищена роль регіональної влади у системі розподілу податкових доходів, зокрема й національних, та активна політика горизонтального бю-

418

джетного вирівнювання.

Децентралізація влади у країнах ЄС, разом з упорядкуванням взаємовідносин між політичними та адміністративними структура­ми, також передбачає процеси бюджетної децентралізації. Отже, один процес без іншого відбуватись не може. Головною метою зазначених процесів є формування такої моделі міжбюджетних відносин, яка дасть змогу якнайкраще забезпечувати населення місцевими суспільними благами та послугами щодо їх доступності та якості, тобто формувати умови для підвищення рівня життя як на окремих територіях, так і загалом в Україні. У процесі децентра­лізації здійснюється перерозподіл повноважень (прав та обов’язків) або між органами влади одного рівня (горизонтальна децентраліза­ція), або між центральною та місцевою владою (вертикальна децен­тралізація).

Дослідники питань децентралізації бюджетних систем, зде­більшого, сходяться на думці, що це явище є позитивним. Позиція вченого-економіста Й. М. Бескида зводиться до того, що децентра­лізована бюджетна система, в якій рішення приймаються на різних рівнях, ефективніша. У такій системі співвідношення між рівнем оподаткування, а також між якістю та кількістю наданих бюджет­них послуг згодом «підлаштовується» під інтереси й переваги на­селення різних адміністративно-територіальних одиниць, унаслідок чого кожна гривня, що надходить у вигляді податків, починає при­носити суспільству та громадянам більшу користь. Органи місце­вого самоврядування мають точнішу інформацію про локальні пе­реваги та потреби і спроможні виробляти й перерозподіляти су­спільні блага з більшою економічною ефективністю, що зрештою, сприяє підвищенню ефективності державного сектору, скороченню бюджетного дефіциту та економічному зростанню^{[397] [398]. Водночас треба зауважити, що недоліки та деякі негативні наслідки децент­ралізації бюджетних систем також аналізуються у вітчизняній та зарубіжній науковій літературі, і деякі із них, на наш погляд, мають раціональну основу.}

Як зазначають науковці^{[399] [400], фіскальна децентралізація - чи не найскладніший аспект децентралізації публічної влади. Вона є сво­єрідним мірилом: рівня демократичності та компетентності публіч­ної адміністрації; адекватності політичної системи до суспільних очікувань; рівня довіри до місцевих органів влади та рівня сприй­няття державною владою потреб суспільства загалом і окремих громадян зокрема; якості контролю у публічній сфері та відповіда­льності; зрештою, вона є оцінкою адекватності системи публічної адміністрації України та територіального устрою держави. До того ж, існує низка соціально-психологічних, ментальних та культурних особливостей, які дають змогу або не дають змоги децентралізува­ти фінансові ресурси в державі.}

Аналізуючи зарубіжні наукові джерела, дослідники доводять, що ступінь фіскальної децентралізації можна кількісно і якісно 422 оцінити. Основними критеріями оцінки її рівня вважають : спів­відношення показників видатків місцевого самоврядування (місце­вих бюджетів) до публічних видатків; обсяг видатків місцевих бюд­жетів до ВВП; частка власних доходів у структурі доходів терито­ріальних громад; обсяг міжбюджетних трансфертів, зокрема, дота­цій вирівнювання в структурі доходів місцевих бюджетів. Виділя­ються й інші критерії, зокрема: рівень зайнятості в публічному секторі; рівень доходів місцевого самоврядування порівняно з до­ходами державного бюджету; обсяг податкових доходів порівняно із загальним показником податкових доходів у державі; стану та якості майна, що перебуває у власності територіальних громад, тощо. Якісний критерій оцінки фінансової децентралізації стосу­ється контрольно-наглядових механізмів, що забезпечують закон­ність фінансових повноважень органів місцевого самоврядування, а отже, у такий спосіб забезпечують самостійність і незалежність самоврядування.

Керуючись вказаними критеріями, виділяються три моделі фінансового забезпечення місцевого самоврядування^[401]: 1) скан­динавська модель, де місцеві податки сягають від 10 % до 20 % ВВП і 20-50 % усіх податків. Серед країн, які можна зарахувати до цієї моделі, - Швеція, Данія, Фінляндія; 2) латинська модель, де обсяг місцевих податків сягає 4-6 % ВВП і складає близько 20 % усіх податків. Ці показники характерні для Італії, Франції, Іспанії; 3) ганноверська модель, де місцеві податки сягають 1-2 % ВВП і складають близько 4-5 % усіх податків. Це властиво для Німеччи­ни, Великої Британії, Нідерландів, Польщі.

У науковій літературі наголошується, що для оцінки сту­пеня бюджетно-фінансової децентралізації використовують показ­ник частки регіональних (місцевих) рівнів управління у доходах і видатках консолідованого бюджету. У більшості країн світу ці по­казники зростають. Відносно стабільною залишається ситуація у невеликій групі країн (Данії, Бельгії, Німеччині, Нідерландах), у деяких країнах частка бюджетів місцевих органів підвищувалась (в Іспанії, Португалії, Італії, Франції, Люксембурзі), а в деяких зни­жувалась (у країнах ЦСЄ, Швеції, Швейцарії, Великій Британії). Відносне зниження частки місцевих видатків у країнах ЦСЄ не може розглядатися як послаблення децентралізації, більшою мірою воно пояснюється принциповими змінами розрахунків. Що стосу­ється країн Західної Європи, то воно пояснюється або звуженням державного сектора (наприклад, внаслідок приватизації муніципа­льної власності), або скороченням суспільних видатків.

Дослідники досвіду країн - нових членів ЄС зауважують^{[402] [403], що вимоги децентралізації влади і фінансової відповідальності та передачі їх органам субнаціонального рівня з'явилися в країнах Центральної та Східної Європи доволі давно. В Угорщині у 1970­1980 роках проводилися експерименти з децентралізації влади, об'єднання місцевих органів влади і запровадження регіональних підходів до надання суспільних послуг. Хоча ці експерименти на їхніх початкових етапах не мали особливого успіху, проте згодом, на початку 1990-х років, нагромаджений досвід дав змогу успішно завершити процес децентралізації влади під час перехідного періо­ду в Угорщині. У деяких центральноєвропейських країнах відбула­ся переуступка державних видатків. У Чехії управління лікарнями було передано регіональній владі, повноваження щодо освіти, охо­рони здоров'я, шляхів були передані субнаціональній владі у Польщі, а в Угорщині - відносно освіти.}

Економічну ефективність децентралізованої бюджетної сис­теми доводить і досвід однієї з найдинамічніших економік Євро­пи - Словаччини, яка, як і Україна, менш ніж два десятиліття назад взагалі не мала інститутів місцевого самоуправління, а фі­нансові ресурси і більшість повноважень концентрувалися на рівні державної влади. Централізована система мала наслідком асимет­ричність розподілу ресурсів між різними регіонами, інертність еко­номічної політики місцевої влади, низьку ефективність викорис­тання бюджетних коштів, лобізм та високий рівень корупції. Після створення незалежної Словацької республіки країна переглянула співвідношення розподілу повноважень, відповідальності та фінан­сів між різними рівнями влади. Завдяки комплексу реформ, місцеве самоврядування отримало реальну владу і достатні фінансової ре­сурси для своєї діяльності, що сприяло значному підвищенню ефе­ктивності бюджетної системи. Це дало змогу відчутно мінімізувати комплекс названих вище проблем та створити умови для якісного динамічного економічного підйому країни. На мікрорівні децент­ралізація сприяла значному покращенню якості публічних послуг (не тільки в столиці, а й регіонах), соціально-економічного стану міст та селищ, розвитку депресивних регіонів, зростанню кількості робочих місць та, відповідно, уповільнення міграційних процесів, обумовлених економічними факторами.

Але належить наголосити на тому, що з вибором моделі де­централізації українські реформатори, враховуючи успішний дос­від подібних реформ розвинутих країн, погодились, що польська модель децентралізації є найбільш наближеною до українських реалій і досвід польських реформ може бути найкориснішим для проведення реформ в Україні. Після підписання у Варшаві 07 грудня 2014 р. Меморандуму про співпрацю між Україною та Польщею з підтримки реформи місцевого самоврядування, коман- ^[404] да польських експертів та відомих реформаторів була задіяна в •••427 процесі децентралізації.

Наведемо деякі результати фінансової децентралізації в Україні з 2014 по 2021 рік, оприлюднені Міністерством розвитку громад та територій України (станом на 09 квітня 2021р.)^{[405] [406]. Частка власних доходів місцевих бюджетів (загальний фонд) у ВВП Укра­їни у 2014 році сягала 5,1 %, у 2015 - 5,1 %, у 2016 - 6,2 %, у 2017 - 6,5 %, у 2018 - 6,6 %, у 2019 - 6,8 %, у 2020 - 6,9 %, а у 2021 році прогнозується 7,3 %.}

Підсумовуючи, хотілося б наголосити, що фінансова децент­ралізація є основою реформи децентралізації влади. Надзвичайно важливим для її остаточного втілення є раціональне використання позитивного світового досвіду та виправлення вже допущених по­милок та прорахунків.

Водночас зауважимо, що децентралізація фінансових ресур­сів з загальнодержавного на місцевий рівень не повинна призвести до послаблення центральної влади в питаннях оборони, зовнішньої політики, національної безпеки тощо. Україна була, є і повинна бути унітарною державою. Баланс повноважень та наявність фінан­сових ресурсів для їх здійснення як центральної влади, так і місце­вого самоврядування повинен убезпечити Україну від прихованої чи реальної федералізації. Децентралізація повинна об'єднати всі її регіони у досягненні загальнодержавних цілей на основі вільного розвитку та поліпшення фінансового стану окремих територій з урахуванням їх специфічних особливостей.

3.5.