МЕХАНІЗМ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГОРЕГУЛЮВАННЯ ПРОФЕСІЙНОЇ ПІДГОТОВКИ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ
Сучасний світ вимагає від Української держави зміцнення зусиль задля забезпечення демократичного розвитку та досягнення задекларованих високих цілей, що прописані в Основному законі держави та в Угоді про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншого, яку Україна підписала у 2014 році.
Варто підкреслити, що важливим елементом по справжньому продуктивного, якісного державного управління та його адаптації до європейських стандартів є дотримання таких принципів як: верховенства права, забезпечення рівності всіх перед законом, повага прав та свобод людини і громадянина, спрощення механізму надання якісних послуг населенню. Реалізацію демократичних принципів урядування в державі покладено на державну службу - основний елемент системи державного управління. Від професіоналізму, професійної підготовки державних службовців, прозорості дій державних службовців залежить ступінь реалізації законних інтересів громадян, авторитет держави, сталий розвиток країни та її конкурентоспроможність на міжнародній арені.
Підвищення ефективності державного управління за сучасних умов неможливе без забезпечення професійної підготовленості державних службовців, без оволодіння ними знаннями за спеціальностями управлінської спрямованості, а також підвищення компетентності з широкого кола питань соціально-правового характеру. Це зумовлює теоретичну важливість і практичну цінність правового дослідження проблем регулювання й організації перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Натепер існує мало наукових праць, щодо дослідження питання перепідготовки та підвищення кваліфікації державних служ- [407] бовців. Суть зазначеної проблеми є в тому, що правове регулювання професійної підготовки державних службовців реалізується різними галузями права, зокрема трудового, адміністративного тощо.
Норми права в нашій державі зачіпають важливі сторони кадрових відносин в державі та суспільстві. Особливу роль ці норми відіграють у регулюванні питань щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. В період становлення якісної вітчизняної служби їх варто розглядати як частину стратегії держави, що скерована на правове забезпечення ефективного функціонування інституту державної служби.
Слушно зазначає Т. П. Мороз: «правове регулювання базується на законодавчих та нормативно-правових актах, термінах і визначеннях, тобто на чіткому, єдиному розумінні предмета регулювання - професійної підготовки державного службовця. Але окремі правові норми, які регулюють це питання, мають колізійну правову природу, відображають відсутність єдиної дефінітивної основи. Зважаючи на те, що забезпечення ефективності функціонування державної служби професійними кадрами є сьогодні однією з найгостріших проблем у державі, не можна не визнати, що питання підвищення кваліфікації кадрового складу державних органів, удосконалення правового регулювання професійної підготовки державних службовців є актуальним»[408] [409]. Водночас Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року передбачають забезпечення всеохопної і справедливої якісної освіти та заохочення можливості навчання впродовж усього життя для всіх ють кон • 431 Одним з нормативно-правових актів України щодо регулю- питання підвищення кваліфікації державних службовців є За- України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889, а саме ст. 48, яка визначає, що державним службовцям створюються умови для підвищення рівня професійної компетентності шляхом професійного навчання, яке проводиться постійно. Підвищення рівня професійної компетентності державних службовців проводиться впродовж проходження служби, а підвищення кваліфікації - 432 не рідше одного разу на три роки. Навчання ґрунтується на освітньо-професійних програмах підготовки та перепідготовки, а також на професійних програмах підвищення кваліфікації державних службовців як першій складовій системи. Професійна діяльність, здійснювана на основі спеціальних теоретичних знань і практичних навичок, набутих під час підготовки, - це істотна ознака державної служби. Ефективність державної служби визначається і крізь призму реалізації визначених цілей і завдань, залежить від професійного рівня державних службовців. Під час аналізу професійної діяльності держслуж- бовців необхідно пам'ятати, що їхня професійна діяльність визнається якісною, тобто успішною, тільки тоді, коли діяльність, і професійна підготовка державного службовця позитивно оцінені. Від того, наскільки якісно державний службовець пройшов професійну підготовку, залежить і рівень його професійних знань. Успіх у професійній діяльності зумовлений максимальною збалансованістю об'єктивних і суб'єктивних показників, основними, безумовно, є рівень професійної підготовки, рівень професійної освіти, професійні знання та навички, необхідні для виконання посадових обов'язків. Професійна підготовка 433 державного службовця є основним компонентом його навчання. Професійна підготовка покликана формувати у державного службовця цілісну систему знань, умінь і навичок, а також дає йому початковий досвід самостійної професійної діяльності. Професійна підготовка формує у працівника, який починає службову діяльність, початковий рівень кваліфікації, необхідний для здійснення функції відповідно до посадових обов'язків. У разі, якщо професійна підготовка здійснювалася відповідно до освітньої програми, яка має державну акредитацію, кваліфікація, отримана державним службовцем, визнається державою, 432 Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 р. № 889-VHI Відомості Верховної Ради України. 2016. № 4. Ст. 43. 433 Мороз Т. П. Удосконалення механізму правового регулювання професійної підготовки державних службовців. Науковий вісник публічного та приватного права. 2018. Випуск 4. Том 2. С. 253. законодавець зобов’язує визнавати отриману державним службовцем унаслідок такої підготовки кваліфікацію. Закон України «Про державну службу» наділив керівника державної служби повноваженнями вимагати від кандидата, який бажає стати державним службовцем і отримати роботу, яка вимагає від працівника володіння спеціальними знаннями або наявності спеціальної підготовки, необхідні документи про освіту або кваліфікацію або наявності відповідних спеціальних знань. Кваліфікація є характеристикою державного службовця, що визначає його здатність виконувати роботу деякої спеціальності, передбачає такі компоненти: сукупність відомостей, необхідних для виконання роботи за конкретною спеціальністю (рівень знань); сукупність умінь і навичок, необхідних для виконання роботи з конкретної спеціальності, ступінь володіння ними (рівень умінь і професійних навичок); стаж роботи за фахом (рівень досвіду). Підготовка державного службовця - це процес отримання працівником необхідних для виконання вимог тої чи іншої кваліфікації, професійних знань, придбання професійних умінь і навичок. Підвищення кваліфікації - процес придбання державним службовцем, який володіє професійними знаннями, вміннями та навичками в якій-небудь спеціальності, професійних знань, умінь і навичок в іншій спеціальності (професійна перепідготовка) або професійних знань, умінь і навичок у же тій спеціальності, але вищого рівня (підвищення кваліфікації). Критерієм відмінності двох різновидів професійної освіти - підвищення кваліфікації та професійної перепідготовки слугує ознака зв’язку одержуваної державним службовцем професійної освіти, яку він уже має. Зазначена ознака притаманна підвищенню кваліфікації, але відсутня у професійній перепідготовці. За своєю правовою природою інститути професійної підготовки (професійного навчання, перепідготовки та підвищення кваліфікації) державних службовців в України є комплексними правовими інститутами, оскільки суспільні відносини, що виникають під час реалізації зазначених інститутів, регулюються нормами конституційного, адміністративного, фінансового, трудового та інших галузей права. • • 434 відповідно, регламентуються нормами адміністративного права. Зокрема у межах конституційного, адміністративного, цивільного та трудового права у попередні роки прийнято низку нормативно-правових актів, що регулюють професійну підготовку державних службовців та способи її реалізації. Водночас нормативно-правова база у контексті адаптації до законодавства Європейського Союзу тільки формується. А тому потрібно прийняти чимало нормативно-правових актів, спрямованих на підвищення статусу кадрових служб державних органів, що забезпечують підвищення правового, соціального й організаційного статусу державного службовця відповідно до зростання його професіоналізму (за результатами навчання)[410] [411]. Професійна підготовка, перепідготовка, курси підвищення кваліфікації надають змогу державним службовцям відповідати кваліфікаційним вимогам для зайняття відповідної посади державної служби, формувати професійно-необхідні якості, задля якісного виконання свої роботи. Важливим елементом підвищення ефективності державної служби є створення об’єктивної та комплексної системи показників, що відображають виконання посадових обов’язків і ступінь досягнення очікуваних цілей, що дають змогу зосередити увагу на рівні професійної підготовки кожного окремо взятого державного службовця. Показники результативності для державних службовців мають відповідати таким основним критеріям: 1) бути чітко ув’язані із цілями і завданнями органів державної влади; 2) відображати ступінь внеску кожного державного службовця в досягнення цілей і завдань; 3) відображати професійний рівень державного службовця та його вплив на динаміку показників результативності. Подальший розвиток кадрового потенціалу системи державного управління передбачає вдосконалення системи підбору, підготовки і професійного розвитку кадрів. 1. Удосконалення планування й управління людськими ресурсами на державній службі, що передбачає: а) удосконалення механізму підбору кадрового складу державних службовців; б) завершення формування системи безперервного професійного розвитку державних службовців; в) розроблення нових програм підготовки і професійного розвитку державних службовців; г) реалізацію системи заходів, спрямованих на підвищення престижу державної служби й авторитету державних службовців; ґ) створення умов для підвищення ролі вищих управлінських кадрів; 2. Впровадження системи стимулювання державних службовців на підставі показників результативності їхньої діяльності, що передбачає наявність компетентної моделі управління кадровими процесами в системі державної служби. Професійну підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців необхідно виділити як один із важливих напрямів розвитку законодавства про державну службу, внаслідок чого система професійної підготовки державного службовця має стати важливою частиною всієї системи професійної освіти й інструментом державної кадрової політики[412]. Правове регулювання додаткової професійної освіти державних службовців як процесу досягнення ними нової якості розвитку обумовлює необхідність створення дієвого мотиваційного механізму професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців як системи конкретних стимулів, що забезпечують зацікавленість у безперервному післядипломному навчанні, спрямованому на формування у державного службовця відповідної правосвідомості. Варто звернути особливу увагу на форми навчання, на нашу думку найдоцільнішим і найуспішнішим водночас є проведення тематичних короткострокових і постійно діючих семінарів із різних питань державної служби. Тематичні постійно діючі семінари, тренінги проводяться за програмами та планами, розробленими навчальними закладами і затвердженими органами, на які поширюється дія Законів України «Про державну службу»[413] [414] [415], «Про службу в органах місцевого 438 самоврядування». Можна узагальнити, що зміст категорії «механізм правового регулювання професійної підготовки державних службовців» полягає у виокремленні складного, цілісного за своїми функціональними виявами об'єкта, що перебуває в стані безперервного руху. Такий підхід до розуміння категорії «механізм правового регулювання професійної підготовки державних службовців» дає змогу: характеризувати механізм правового регулювання як дієвий, встановити досліджуваний предмет у часовому просторі, а не тільки вбачати в ньому пов'язаний єдиним функціональним призначенням об'єкт; окреслити не тільки головну мету правового регулювання, а й логічну завершеність, процедурний характер процесу механізму правового регулювання; задекларувати, що метою механізму правового регулювання є реалізація такої норми, що має правовий характер; акцентувати на чіткій внутрішній організації механізму правового регулювання (зокрема нормативна організованість вказує на сувору регламентацію процесу механізму правового регулювання нормами права, а послідовне упорядкування - на поетапний перехід від однієї стадії механізму до іншої); визначити системний, комплексний характер процесу механізму правового регулювання професійної підготовки державних службовців. Структурними елементами адміністративно-правового механізму професійної підготовки державних службовців можна вважати: - правове регулювання професійної підготовки державних службовців; - організаційне забезпечення професійної підготовки державних службовців; - навчальне забезпечення професійної підготовки державних службовців. З наведеного вище можна виділити такі основні ознаки механізму професійної підготовки державних службовців. 1. Законодавча закріпленість та визначеність у системі нормативно-правових актів держави. 2. Наявність програм навчання та системи державних органів та установ щодо його здійснення (Академія державного управління при президентові та її регіональні філії та представництва). 3. Можливість підвищення професійного рівня як в межах України, так і за кордоном та його фінансування коштом органу держави. 4. Обов’язкове збереження робочого місця за працівником державного органу на момент підвищення професійного рівня державним службовцем. 5. Здатність за допомогою підвищення професійного рівня перепрофілюватись і відповідно змінити як орган чи установу, в якій працює службовець. 6. Можливість займатись самоосвітою, щоб підвищувати свій професійний рівень, державний службовець може сам, наприклад відвідувати тематичні курси, бібліотеки тощо. Варто наголосити, що потреба високих технологій у дедалі більших масштабах підвищує попит на інтелектуальність в освіті широких мас населення будь-якої країни. Впровадження інноваційних методів навчання, а саме як одного з елементів механізму адміністративно-правового регулювання професійної підготовки державних службовців дистанційного (електронного) - забезпечить ефективну управлінську діяльність державних службовців як сьогодні, так і в майбутньому, яка через системність, актуальність, постійну модернізацію й адаптацію до сучасних умов існування суспільства сприятиме становленню України як європейської держави. В Положенні про дистанційне навчання, що затверджено наказом Міністерства освіти і науки України № 466 від 25.04.2013 р. під дистанційним навчанням розуміється індивідуалізований процес набуття знань, умінь, навичок і способів пізнавальної діяльності людини, який відбувається, зазвичай, за опосередкованої взаємодії віддалених одне від одного учасників навчального процесу у спеціалізованому середовищі, що функціонує на базі психолого- педагогічних та інформаційно-комунікаційних технологій[416] [417]. Положення про дистанційне навчання визначає, що інформаційно-комунікаційні технології дистанційного навчання - це технології створення, накопичення, зберігання і доступу до веб- ресурсів (електронних ресурсів) навчальних дисциплін (програм), а також забезпечення організації і супроводу навчального процесу за допомогою спеціалізованого програмного забезпечення та засобів інформаційно-комунікаційного зв'язку, зокрема Інтернету; психолого-педагогічні технології дистанційного навчання - це система засобів, прийомів, кроків, послідовне здійснення яких забезпечує виконання завдань навчання, виховання і розвитку особистості. Вдосконалення дистанційного навчання дасть змогу подолати брак висококваліфікованих управлінських кадрів, які мають володіти новітніми інформаційними технологіями у сфері електронного навчання й методиками управління. Дистанційне навчання, як і підвищення кваліфікації за дистанційною формою державних службовців - перспективний напрямок у сфері їхньої безперервної освіти. Є одним із ключових напрямів оновлення всіх ланок освітньої системи України. Наразі відбувається науково-теоретичне осмислення дистанційних форм навчання, до наукового обігу входить нова термінологія, розробляється відповідне методичне забезпечення, проходить експериментальна апробація нових дистанційних освітніх техноло- •«441 гій. Положенням про систему професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їхніх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад визначено запровадження системи безперервного професійного навчання кадрів одним із першочергових завдань для підготовки і професійного розвитку кадрів державної служби, здатних забезпечити ефективність державної політики у сфері державного управління та лідерство у проведенні адміністративної и економічної реформ. Упровадження інноваційних технологій професійного розвитку кадрів, зокрема інноваційних методів оцінювання результатів підвищення їхньої кваліфікації, є необхідною умовою забезпечення безперервності навчання відповідно до Меморандуму безперервної освіти Європейського Союзу[418] [419] [420] [421] та Концепції реформування системи професійного навчання державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їхніх перших заступників та заступників, посадових осіб місцевого самоврядування та • • 444 депутатів місцевих рад. Ю. В. Бистрова розглядає інноваційну навчальну технологію та сучасні методи викладання як «загальнодидактичний процес, що полягає у використанні сукупності оригінальних способів і прийомів спільної діяльності суб'єктів освітнього процесу, спрямованих на досягнення мети навчання, розвитку особистості та креативно- фахового здобуття знань і компетенції відповідно до завдань підготовки професіоналів нового часу». Серед сучасних технологій навчання вона виокремлює такі: особистісно-орієнтовані, інтеграційні, колективної дії, інформаційні, дистанційні, творчо-креативні, • 445 модульно-розвивальні тощо. Однак упроваджувати дистанційне навчання у такій специфічній категорії слухачів, якими є державні службовці, не можна за традиційними уявленнями про особливості навчання дорослих. Крім педагогів, андрагогів тут мають сказати своє вагоме слово й психологи. Дистанційне навчання матиме специфіку дидактичного, організаційного, методичного, кадрового забезпечення. Необхідно провести чималу роботу науковцям, викладачам, теоретикам і практикам професійного навчання державних службовців, аби зрештою отримати для них оптимальну модель дистанційного навчання з урахуванням якомога більших рекомендацій психоло- • 446 гів. Варто зазначити, що визначення точного значення змісту поняття «дистанційне навчання» серед науковців немає. В працях науковців зустрічається й поняття «дистанційна освіта». Зарубіжні науковці важливого значення віддають телекомунікації в організації дистанційного навчання і визначають його як «телевізійне навчання» або «е-навчання». Та все ж таки в Україні дедалі частіше в їхніх працях можна зустріти термін «дистанційне навчання». Серед вітчизняних і зарубіжних наукових досліджень різних аспектів дистанційного навчання, кількість яких в останні роки значно зросла, широко вживаними є поняття «дистанційне навчання (distancelearning)», «дистанційна освіта (distanceeducation)», «електронне навчання (е-learning)», «електронна освіта (e-educa- tion)», «навчання на відстані», інші суміжні поняття, які почасту використовуються неоднозначно і розтлумачуються по-різному. Варто підкреслити, що професійне навчання державних службовців має свої особливості, оскільки воно здійснюється з урахуванням андрагогічних принципів, тобто принципів навчання дорослих, що вимагає інших підходів до організації навчального процесу та має здійснюватись упродовж усього життя, як це визначено Меморандумом безперервної освіти Європейського Союзу («А Memorandum of Lifelong Learning»)[422] [423] [424]. Підсумовуючи можна сказати, що на теперішній час в Україні великого значення має професійна підготовка державних службовців. Низка нормативних актів її проходження, хоча все ж правильніше сказати, що законодавче регулювання підвищення професійного рівня службовців перебуває на стадії свого становлення та удосконалення. Варто зазначити, що кожен службовець, що працює в системі органів державної влади є не просто представником публічної влади, бо працює в її апараті, а особою, що працює на її розвиток, а тому відповідно не просто має, а зобов’язаний удосконалювати свою компетентність та професійний рівень постійно. Варто зауважити, що аналіз нормативно-правового регулювання професійної підготовки державних службовців показує те, що є проблемні питання, які необхідно владнати, і є потреба в «модернізації» процесу відносин, що стосуються професійної підготовки державних службовців та передбачені у Порядку організації підвищення кваліфікації державних службовців, голів місцевих державних адміністрацій, їхніх перших заступників та заступників, посадових. -. 449 осіб місцевого самоврядування. Важливим елементом для отримання посади державного службовця є наявність відповідних знань, які необхідні для виконання службовцем своїх обов’язків. Професійна підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації надають можливість державним службовцям власне, підтвердити факт відповідності службовця займаній посаді державної служби, також формують професійні якості щодо якісного та належного виконання своєї роботи. Варто зазначити, що кожен державний службовець зобов’язаний виконувати свою роботу якісно, проте якість та ефективність роботи у сфері державної служби теж потрібно оцінювати, тому важливим моментом підвищення ефективності державної служби є створення об’єктивної та комплексної системи показників, що відображають виконання посадових обов’язків і ступінь досягнення окреслених цілей, що дають змогу зосередити увагу на рівні професійної підготовки кожного окремо взятого державного службовця. Угода про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншого, у статті 430 зазначає, що Сторони здійснюють заходи, спрямовані на активізацію обміну [425] інформацією, практикою та досвідом, для заохочення тісної співпраці в галузі професійно-технічної освіти та навчання, зокрема з метою: a) розвитку систем професійно-технічної освіти та навчання, подальшого підвищення кваліфікації протягом трудової діяль- ності/життя, що відповідає реаліям в контексті змін на ринку праці; б) створення національних механізмів з метою покращення прозорості та визнання кваліфікацій і компетенції, використовуючи, коли це можливо, досвід ЄС. Внесення норм, що регулюють питання кваліфікації працівників, порядку розроблення, затвердження та застосування професійних стандартів у систему норм, що регулюють професійну підготовку державних службовців, підтверджує думку про посилення ролі адміністративно-правової складової у правовому регулюванні відносин з професійного навчання державних службовців. Прив'язка змісту програм професійної освіти до вимог професійних стандартів дає змогу оперативно та повно враховувати при навчанні досягнення науки і техніки та пов'язані з ними зміни в технологічних процесах державного управління, підвищивши, тим самим, якість професійної освіти. На підвищення якості професійної освіти націлюють національних законодавців міжнародні норми. Згідно з підпунктом «є» пункту 8 Рекомендації № 195 Міжнародної організації праці «Про розвиток людських ресурсів: освіта, підготовка кадрів і безперервне навчання»[426] [427], держави повинні забезпечувати, щоб програми освіти та попередньої професійної підготовки мали актуальний характер, а їхня якість підтримувалося на належному рівні. Відповідно до підпункту «а» пункту 22 Рекомендації № 169 Міжнародної організації праці «Щодо політики в галузі зайнятості»[428], держави повинні прагнути забезпечувати, щоб системи освіти та професійної підготовки, зокрема програми перепідготовки, надавали трудящим достатні можливості пристосовуватися до змін у галузі зайнятості, викликаним технологічними змінами. Чинне національне законодавство про кваліфікацію, підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців стало більшою мірою відповідати міжнародним стандартам в галузі професійної освіти. Розгляд особливостей чинного законодавства щодо професійної освіти державних службовців дає змогу дійти таких висновків. У правовому регулюванні відносин з приводу кваліфікації, підготовки і підвищення кваліфікації посилився внесок адміністративного законодавства. Для національного законодавства про державну службу щодо кваліфікації, підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців характерно посилення рецепції міжнародних стандартів у галузі професійної освіти. Натепер діє тенденція щодо адаптації національного законодавства про кваліфікацію, підготовку та підвищення кваліфікації державних службовців з міжнародно визнаними нормами і принципами, що діють у цій сфері. При переході від системи єдиних кваліфікаційних і тарифно- кваліфікаційних довідників до системи професійних стандартів враховувався європейський досвід функціонування Європейської рамки кваліфікацій, створеної Європейським Союзом як інструмент управління кадровим потенціалом і представляє узагальнений опис кваліфікаційних рівнів[429]. Це дає змогу забезпечувати порівнянність професійних стандартів з європейськими та міжнародними стандартами. Європейська рамка кваліфікацій трактує поняття рівня кваліфікації як узагальнені вимоги до знань, умінь і широких компетенцій працівників, диференціюються за параметрами складності, нестандартності трудових дій, відповідальності та самостійності. Вона складається з восьми рівнів. Кожен характеризується показниками знань, умінь і компетенцій. У контексті Європейської рамки кваліфікацій знання розуміються як теоретичні або практичні, вміння як когнітивні (пов'язані з використання логічного, інтуїтивного та творчого мислення) і практичні (ручна праця та використання методів, матеріалів, пристосувань і інструментів), а компетенція описуються в термінах відповідальності та автономії. Істотним стало внесення до Європейської рамки кваліфікацій показника компетенції, в поняття якої включається обсяг відповідальності працівника. Це поняття є ключовим. Варто зауважити, що поняття компетенції стало основою концепції професійного навчання в країнах Європейського Союзу. З початку 1980-х років у багатьох країнах Європейського Союзу розробляється та впроваджується концепція навчання, заснованого на компетенціях. Під професійною компетенцією (компетентністю) розуміється доволі ємне визначення, яким передбачено не тільки професійні здібності та вміння (трудова функція у рамках професії, спеціальності, кваліфікації), але й здатність використовувати ноу- хау, приймати самостійні рішення у нових ситуаціях при подоланні професійних проблем державної служби. Європейська рамка кваліфікацій визначає знання першого рівня як базові загальні знання, а вміння як базові вміння, потрібні для виконання простих завдань. Компетенція першого рівня розуміється як робота або навчання під безпосереднім керівництвом у структурованому середовищі. Наступні рівні Європейської рамки кваліфікацій характеризуються глибшими знаннями у галузі службової діяльності або навчання, ускладненням когнітивних і практичних умінь, підвищенням ступеня автономності у виконанні завдань в процесі трудової діяльності та посиленням відповідальності за результати діяльності. Для відповідності останньому, восьмому рівню, державний службовець повинен володіти передовими, сучасними знаннями у галузі службової діяльності або навчання і в суміжних галузях (на стику різних галузей). Він повинен володіти передовими та спеціалізованими вміннями та методами, серед яких синтез і оцінка, що вимагаються для розв'язання важливих завдань у галузі досліджень або інновацій, а також для розширення та переосмислення знань чи професійної практики. Від працівника (державного службовця) восьмого рівня кваліфікації потрібна здатність критично оцінювати дії, методи та результати, їх короткострокові та довгострокові наслідки у галузі професійної діяльності і за її межами. Компетенція восьмого рівня характеризується значними повноваженнями, високим ступенем самостійності і лідерством. Передбачає відповідальність за планування та організацію діяльності, спрямованої на розвиток та істотну зміну галузі професійної діяльності чи знань в цій галузі. Працівник восьмого рівня повинен демонструвати інновації, наукову і професійну цілісність, стійку прихильність розробці нових ідей або процесів у передових сферах службової діяльності або навчання, також дослідження. Порівняння змісту професійних стандартів з вмістом Європейської рамки кваліфікацій показує, що, сприйнявши ідею Європейської рамки кваліфікації розробили структуру порівнянних і сумісних кваліфікацій - національні професійні стандарти увібрали не тільки показники компетенції (характеристику повноважень і відповідальності), але й вказівку на шлях досягнення рівня кваліфікації. Таке рішення цілком обґрунтовано, дає змогу адекватно відобразити потреби ринку, вказує сфері освіти на ті знання та вміння, які повинен отримати державний службовець для досягнення необхідних на сучасному ринку праці показників і сприяють подоланню розриву між потребами ринку праці у сфері державного управління та рівнем професійної освіти. Вводячи цей показник, законодавець використовував досвід Європейського Союзу. Вказівка на шляху досягнення необхідного рівня кваліфікації може входити до національних професійних стандартів. Наприклад, у Великій Британії національні професійні стандарти (National Occupational Standards) покликані забезпечити належну якість діяльності, входить рамка кваліфікацій, що складається з шести рівнів і об'єднує всі можливі шляхи освіти та професійної підготовки. Введення у національний професійний стандарт такого показника як основні шляхи досягнення рівня кваліфікації розвиває ідеї, якими керувалася Болонська робоча група при розробці Європейської рамки кваліфікацій[430]. У звіті болонської групи за лютий 2005 року вказується: кваліфікаційні рамки забезпечують систематичний опис повного діапазону кваліфікацій в межах даної системи освіти, так само як шляхів, які можуть провести учня між ними. Кваліфікації повинні бути описані так, щоб повністю покрити мету освіти, тому структура має бути багатовимірною[431]. Розширення змісту професійного стандарту порівняно з єдиними кваліфікаційними і тарифно-кваліфікаційними довідниками та внесення вимог до освіти та навчання державних службовців дає змогу ефективніше та цілеспрямовано здійснювати професійну підготовку, підвищення кваліфікації та перенавчання. Орієнтованість професійного стандарту на перспективний розвиток кваліфікацій сприяє чіткому визначенню вимог до знань і вмінь, необхідних для її виконання, а значить визначити необхідний обсяг змісту навчання, що принципово важливо для формування освітніх програм, дозволить управляти попитом і пропозицією на затребувані кваліфікації та своєчасно оновлювати освітні програми. Розгляд змісту професійного стандарту та порівняння з вмістом єдиних кваліфікаційних і тарифно-кваліфікаційних довідників і аналогічних нормативно-правових актів країн Європейського Союзу дає змогу дійти висновку. Аналіз професійного стандарту як офіційного документа показав, що він відповідає всім ознакам нормативно-правового акта, визнаним юридичної доктриною, однак приймається суб'єктом, наділеним повноваженнями державного органу. Це вимагає розширення поняття нормативно-правового акта. Пропонується трактувати нормативно-правовий акт як офіційний документ, прийнятий уповноваженим органом державної влади або іншим суб'єктом, наділеним повноваженнями державного органу, у межах компетенції та у якому норми, спрямовані на регулювання суспільних відносин і обов'язкові для застосування. Треба розрізняти поняття професійного стандарту як характеристики кваліфікації та поняття професійного стандарту як нормативно-правового акту. Між зазначеними поняттями існує тісний зв'язок. Професійний стандарт характеристики кваліфікації можна визначити, як модельну формалізовану кваліфікацію абстрактного працівника, виражену у сукупності обов’язкових вимог до рівня знань, умінь, професійних навичок і досвіду працівника і визначальну здатність працівника виконати окремий вид роботи чи конкретну функцію. Ці вимоги закріплено в спеціальному нормативно-правовому акті, іменованому «Професійний стандарт». Професійний стандарт задає норму кваліфікації, виступає критерієм оцінки професійних якостей. Зміст професійного стандарту ширше, ніж зміст єдиних кваліфікаційних і тарифно-кваліфікаційних довідників, містить, крім характеристики посад і вимог, що пред’являються до знань і навичок державних службовців, такі показники: повноваження та відповідальність; основні шляхи досягнення необхідного рівня кваліфікації (форми професійного навчання та придбання необхідного досвіду). Внесення в зміст професійного стандарту вказівки на шлях досягнення рівня кваліфікації відрізняє його від Європейської рамки кваліфікацій. Але таке рішення законодавця враховує досвід розробки професійного стандарту країн Європейського Союзу, відповідає ідеям, якими керувалися розробники Європейської рамки кваліфікацій. Кваліфікація державного службовця як поняття адміністративного права, має сенс тільки в зв’язку з тим, що вона обумовлює адекватність дій державного службовця щодо службових функції і якості виконуваних робіт. Навички державного службовця, не пов’язані з виконанням службових функції, є поза сферою регулювання законодавства і не можуть розглядатися як атрибут кваліфікації державного службовця. В її зміст входять рівень знань, тобто відомості, необхідні для виконання роботи за фахом; рівень умінь і професійних навичок; рівень досвіду, який визначається стажем роботи з конкретної спеціальності. Законодавець не дає визначення підготовки державного службовця, але аналіз норм, що регулюють її, дає змогу дійти висновку, що це поняття використовується як синонімічне поняття освіти та навчання, тобто розуміється як процес придбання необхідних професійних знань, умінь і навичок. Підготовка державного службовця це процес отримання необхідних для виконання вимог тої чи іншої кваліфікації професійних знань і придбання професійних умінь та навичок. 3.6.