Проблеми децентралізації у господарсько-економічний сфері

В Україні як державі, що обрала шлях європейської інтегра­ції, у 2014 р. розпочато реформу децентралізації публічної влади, головною метою якої було підвищення економічної спромож- 274 ності територіальних громад шляхом передачі повноважень і матеріально-фінансових ресурсів від держави на місцевий рівень.

У цих умовах місцеве самоврядування як неодмінний атрибут і рушійна сила цих процесів набуває характеру соціально-еконо­мічного самоврядування. У його основі знаходиться повнота прав людини на здійснення підприємницької та іншої не забороне­ної законом економічної діяльності, право приватної власності, право на участь у користуванні об'єктами комунальної власнос­ті, так само як і на користування іншими економічними блага­ми, необхідними для нормального існування та функціонування територіальних громад.

Не викликає сумнівів, що в основі господарсько-економічно­го виміру громадянського суспільства насамперед знаходиться розвинуте місцеве самоврядування, а його (громадянського сус­пільства) економічна складова - це приватна власність, вільне під­приємництво, стабільне конкурентне середовище. Тому еконо­мічна свобода в сучасних умовах поступового переходу до ринку та реального місцевого самоврядування набуває принципово нового змісту порівняно з радянською моделлю адміністративно- вольових і планово-директивних економічних відносин, що при­родно зумовлює системні проблеми та виклики децентралізації у господарсько-економічний сфері.

Децентралізація публічної влади в умовах формування рин­кової моделі економіки, аналіз впливу господарсько-економіч­них чинників на розвиток місцевого самоврядування зумовлює необхідність формулювання принципово нових підходів до самої природи правового реіулювання економічних відносин за участю територіальних громад на локальному рівні.

У цьому сенсі ринкова концепція територіальних громад пови­нна, по-перше, відповідати економічним ознакам самого по собі ринку як генетичної основи і просторової сфери матеріалізації від­повідних економічних прав людини. До такого роду економічних ознак ринку, що мають системоутворююче значення у контексті самоврядування територіальних громад та децентралізації влади, можна віднести соціальну спрямованість економіки, економічну багатоманітність, непорушність права приватної власності, сво­боду підприємницької діяльності, конкуренцію тощо. По-друге, нова природа економічних прав територіальних громад та 'їх чле­нів - жителів сіл, селищ, міст визначається також необхідністю ’їхньої відповідності правовим ознакам ринку. До них належать формально-юридична рівність учасників ринкових відносин та суб'єктів права власності, рівний правовий захист усіх форм влас­ності, майнова самостійність, домінування диспозитивних засад у нормативному змісті ринкових відносин, у тому числі за участю громадян. Значною мірою ці ознаки (як економічні, так і правові) безпосередньо втілюються в нормативному змісті суб'єктивних економічних прав, додаючи їм не лише ринковий, а в багатьох випадках - і самоуправлінський характер.

Саме ці характеристики, взяті в єдності економічного зміс­ту і правових форм вираження, дають змоіу об'єднати воєдино ринок, децентралізацію та місцеве самоврядування на міцній основі інститутів економічної демократії, серед яких важливу роль відіграють і економічні права і свободи^[382].

Як зазначалось, основною метою започаткованого в Украї­ні процесу децентралізації влади було створення спроможних об'єднаних територіальних громад, які б володіли необхідни­ми матеріальними, фінансовими, земельними ресурсами, від­повідними об'єктами соціальної інфраструктури.

У зв'язку з цим убачається, що першочергового значення для муніципально-правової науки на сучасному етапі набувають не лише питання теоретичного обґрунтування поняття та окремих аспектів місцевого самоврядування, а й суто практичні проблеми, пов'язані з реалізацією господарського потенціалу територіаль­них громад, управління місцевим господарством у процесі здійс­нення реформи децентралізації влади.

У цьому контексті вважаємо за доцільне виокремити деякі нау­кові підходи з приводу сутності муніципального господарства.

Перші із них були виражені ще у працях класиків муніципаль­ної науки. Так, Л. Веліхов визначав муніципальне господарство як діяльність муніципалітету («міського управління»), що реа­лізується, по-перше, «за уповноваженням населення», по-друге, «з дозволу уряду», по-третє, з метою задоволення колективних потреб населення, по-четверте, шляхом «розпорядження госпо­дарськими засобами»^[383].

Щодо четвертої ознаки, фахівці, зокрема, зазначають, що муні­ципалітет напряму управляє підприємствами та організаціями. Відповідно «розпорядження господарськими засобами» в сучас­них умовах означає, що муніципалітет використовує самоврядну владу та власні матеріальні і фінансові засоби (комунальну влас­ність) з метою впливу на господарюючих суб'єктів незалежно від форми власності та в інтересах місцевого населення^[384].

Згідно з іншою думкою суть місцевого господарства зводить­ся до сукупності підприємств та організацій комунальної форми власності. Зокрема, О. Батанов запропонував як перший крок до організації муніципального сектору економіки, створення місце­вої торговельної мережі та служби побуту, розвиток муніципаль­ної банківської діяльності (випуск цінних паперів, інвестування тощо), проведення операцій зі землею та нерухомістю^[385].

Існує також наукова позиція, відповідно до якої комунальне господарство є складовою місцевого господарства, а не ототож­нюється з ним^[386]. Зокрема, комунальне господарство визначають як діяльність зі створення умов для задоволення колективних потреб жителів територіальної громади, що організована на базі майна та фінансових засобів, що їй належать. На основі цього визначення сформульовано дефініцію поняття «місцевого гос­подарства», яке охоплює вреіульовані законом суспільні відно­сини, пов'язані зі здійсненням територіальною громадою, безпо­середньо або через органи місцевого самоврядування, діяльності із задоволення соціальних, економічних, культурних та інших потреб населення шляхом використання закріплених фінансових і матеріальних ресурсів та можливостей виробничо-господар­ського комплексу відповідної території^[387].

Отже, муніципальне господарство в сучасній літературі трак­тують передусім як діяльність підприємств, організацій та уста­нов (певної ’їх частини чи усіх) на території муніципального утво­рення. При цьому акцент зроблено на тому, що підприємства та установи виступають об'єктом управління з боку муніципалітету у визначених законом формах.

Головною метою муніципального (місцевого) господарства є забезпечення благоустрою, соціального добробуту територіаль­ної громади.

Варто зазначити, що достатньо детальним було правове реіу- лювання положення місцевого господарства в Законі України «Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місце­ве самоврядування» від 7 грудня 1990 р. По-перше, у Законі було визначено склад та цілі діяльності місцевого господарства (стат­ті 5, 6, 19). По-друге, чітко окреслено юридичні наслідки належ­ності суб'єктів до місцевого господарства та передбачено окремі пільги для відповідних суб'єктів, що повинно стимулювати роз­виток місцевих господарств і відповідно - збільшення доходів місцевих бюджетів (статті 6, 11). Зокрема, було передбачено, що місцеве господарство забезпечує безпосереднє задоволення потреб населення та функціонування системи місцевого само- 278 врядування.

У результаті формування та розвитку системи місцевого само­врядування в Україні виникла необхідність комплексного законо­давчого оформлення майнових відносин у територіальних гро­мадах. У зв'язку з цим у Господарському кодексі України було запроваджено поняття «комунальний сектор економіки» (ст. 24). Зокрема, зазначено, що управління господарською діяльністю в комунальному секторі економіки відбувається за посередництва системи організаційно-господарських повноважень територіаль­них громад та органів місцевого самоврядування щодо суб'єктів господарювання, які належать до комунального сектора економі­ки та реалізують свою діяльність на основі права господарського відання та оперативного управління^[389].

Окремі дослідники вважають, що комунальний сектор еко­номіки визначений законом як місцеве господарство в значенні суб'єктів господарювання однієї форми власності (комунальних комерційних і некомерційних підприємств, комунальних установ тощо)^[390].

Матеріальною основою місцевого господарства виступає кому­нальна власність. Підставою для набуття комунальної власності є безоплатна передача майна територіальним громадам державою або іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядуван­ня в порядку, встановленому законом.

У спеціальній правовій літературі існують різні погляди щодо появи поняття «комунальна власність». При цьому багато авто­рів дотримуються єдиного підходу до визначення етимології цього терміна. Зокрема, відзначено, що поняття «комунальна власність» походить від терміна «комуна», яке в перекладі з фран­цузької «commune» означає «община», а в перекладі з латинини «communis» - «спільний»^[391].

Зокрема, ст. 7 Закону УРСР від 07.12.1990 р. проголошувала, що комунальна власність становить основу місцевого господарства, яка покликана забезпечувати безпосереднє задоволення потреб населення та функціонування системи місцевого самоврядування, а також, що розпорядження та управління комунальною власніс­тю здійснюють від імені населення адміністративно-територіаль­них одиниць відповідні місцеві ради народних депутатів та упо­вноважені ними інші органи місцевого самоврядування^[394].

Цим Законом до комунальної власності було віднесене майно, передане безоплатно колишнім CPCP та Українській PCP іншими суб'єктами, а також майно, набуте місцевими радами за рахунок належних їм засобів.

Правовий режим майна комунальної власності визначав­ся також у Законі Української PCP «Про власність» від 7 лютого 1991 р.^[395] Відповідно до цього Закону комунальна власність була віднесена до державної власності, а її суб'єктами визнано відпо­відні адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад, що управляли май­ном комунальної власності від імені населення адміністративно- територіальної одиниці безпосередньо або через уповноважені ними органи.

Стаття 35 Закону Української PCP «Про власність» окреслю­вала перелік об'єктів комунальної власності, до якого належало майно, що забезпечувало діяльність відповідних рад та органів, які вони створювали, кошти місцевих бюджетів, державний жит­ловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства, майно навчальних закладів, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побу­тового обслуговування, майно підприємств, місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, а також інше майно, необхідне для забезпечення економічного та соціального розвитку відповідної території ^[396]∙

На сьогодні перелік об'єктів комунальної власності визначе­ний у Конституції України (ст. 142) та Законі України «Про місце­ве самоврядування в Україні» (ст. 60)^[397].

Видається, що на сучасному етапі особливої актуальності набу­ває необхідність належної співпраці держави та органів місцевого самоврядування у напрямі підвищення ефективності управлін­ня об'єктами комунальної власності, використання економіч­ного потенціалу території в інтересах жителів громад. Останнє тісно переплітається з проблематикою правового забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері організа­ції функціонування муніципального господарства, контролю за діяльністю суб'єктів місцевого господарського комплексу, плану­вання соціально-економічного розвитку громади.

У цьому контексті вважаємо за доцільне проаналізувати певні аспекти, пов'язані з правовою регламентацією повноважень орга­нів місцевого самоврядування з управління місцевим господар­ством та комунальною власністю в умовах децентралізації.

Варто зазначити, що органи місцевого самоврядування наділе­ні законом широким колом повноважень, спрямованих на забез­печення соціально-економічного розвитку територіальних гро­мад. Від обсяіу цих повноважень та ’їх належної реалізації зале­жить рівень життя членів територіальної громади.

Нагадаємо, що згідно зі ст. З Господарського кодексу України органи місцевого самоврядування є суб'єктами організаційно- господарських повноважень. Проте у вітчизняному законодавстві відсутнє визначення поняття «організаційно-господарські повно­важення».

На думку О. Глинської, для визначення сутності організаційно- господарських повноважень потрібно проаналізувати теоретич­ні положення щодо суб'єктів, змісту та підстав ’їх виникнення^[398]. Зокрема, автор вважає, що зміст і поняття суб'єктів організацій­но-господарських повноважень можна визначити за допомогою сг. 176 Господарського кодексу України «Організаційно-господар­ські зобов'язання». У цій статті, зокрема, зазначено, що організа­ційно-господарськими визнано господарські зобов'язання, які виникають у процесі управління господарською діяльністю між суб'єктом господарювання та суб'єктом організаційно-господар­ських повноважень, у результаті яких зобов'язана сторона має вчинити на користь другої сторони певну управлінсько-госпо­дарську (організаційну) дію або утриматися від певної дії, а упра­вомочена сторона має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язків^[399].

Вважаємо, що можна погодитися з зазначеною вище науковою позицією, згідно з якою змістом організаційно-господарських повноважень є управління, а суб'єктом - владний суб'єкт, наді­лений законодавством правом щодо управління господарською діяльністю. Отже, з положень ст. 176 Господарського кодексу України випливає, що відповідні зобов'язання і безпосередньо повноваження називаються «організаційно-господарськими», а суть таких зобов'язань розкривається через управління.

Нагадаємо, що термін «управління» в юридичній енциклопе­дії окреслено як «функцію організованих систем, що забезпечує збереження ’їх структури і благоустрій відповідно до закономір­ностей функціонування»^[400]. Щодо управління господарською діяльністю та комунальною власністю, за визначенням О. Bixpo- ва, це цілеспрямована діяльність з організації господарювання 282 відповідно до вимог суспільного господарського порядку, який забезпечують органи державної влади та органи місцевого само­врядування, що наділені господарською компетенцією, а також громадяни, громадські та інші організації, що виступають засно­вниками суб'єктів господарювання чи здійснюють щодо них орга­нізаційно-господарські повноваження на основі відносин влас­ності ^[401].

На основі аналізу компетенції органів місцевого самоврядуван­ня у сфері управління місцевим господарством, вчені виділяють такі види ’їх повноважень:

- засновницькі повноваження, зокрема щодо права заснування господарських товариств та комунальних унітарних підприємств;

- повноваження щодо реалізації прав використання комуналь­ного майна, зокрема у відносинах: 1) використання природних ресурсів; 2) державно-приватного партнерства; 3) оренди майна (рухомого та нерухомого); 4) передачі об'єктів у концесію; 5) про­ведення закупівель необхідних товарів за кошти місцевих бюдже­тів тощо;

- нормотворчі повноваження, зокрема, щодо регламентації господарської компетенції органів місцевого самоврядування у статуті територіальної громади, а також у численних підзаконних нормативно-правових актах, спрямованих на реалізацію оренди (концесії), тощо;

- владні повноваження у сфері державного реіулювання госпо­дарської діяльності;

- владні повноваження у сфері реіулювання діяльності щодо використання об'єктів комунальної власності^[402].

В. Возна визначає організаційно-господарські повноважен­ня органів місцевого самоврядування як встановлений законо­давством обсяг прав і обов'язків майнового та організаційного характеру щодо виконання функцій місцевого самоврядування, у межах програм соціально-економічного розвитку території, стосовно реіулювання діяльності комунальних підприємств та суб'єктів господарювання приватної форми власності^[403].

Варто зазначити, що важливу роль в управлінні муніципаль­ною господарською діяльністю відіграють виконавчі органи міс­цевого самоврядування.

Як відомо, повноваження виконавчих органів сільських, селищ­них, міських рад визначеніу главі 2 розділу II Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Аналіз положень Закону дає підстави стверджувати, що значна частина цих повноважень сто­сується управління місцевим (муніципальним) господарством. Це, зокрема: «Повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку» (ст. 27), «Повнова­ження в галузі бюджету і цін» (ст. 28), «Повноваження щодо управ­ління комунальною власністю» (ст. 29), «Повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку» (ст. ЗО), «Повноваження в галузі будівництва» (ст. 31) тощо ^[404].

Розглянемо докладніше окремі положення Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні», що регламентують повноваження виконавчих органів місцевих рад у сфері господа­рювання.

До власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів, відповідно до підпункту 1 пункту «а» ст. 27 Закону, належить під­готовка, організація виконання та контроль за виконанням про­грам соціально-економічного та культурного розвитку сіл, селищ і міст, а також цільових програм з інших питань. Зі змісту цієї норми можна підсумувати, що основним різновидом програм, які розробляють виконавчі органи відповідних рад, є програми, спрямовані на забезпечення збалансованого соціально-економіч­ного розвитку територій, тобто стосуються всіх сфер господар­ського і соціально-культурного будівництва у селах, селищах та містах.

Щодо цільових програм з інших питань, то вони здебільшого спрямовані на вирішення певних питань в окремих галузях міс­цевого господарства. Наприклад, правові передумови для підго­товки місцевих програм з охорони ДОВКІЛЛЯ, містить підпункт 2 пункту «а» ст. 33 Закону про місцеве самоврядування. Крім того, правове підґрунтя для створення цільових програм у різних сфе­рах місцевого життя створюють галузеві закони з питань освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту та зайнятості населення тощо. У процесі розробки та організації виконання цих програм виконавчі органи відповідних рад реалізують переважну більшість своїх повноважень, якими вони наділені відповідно до глави 2 розділу II Закону про місцеве самоврядування^[405].

Убачається, що забезпечення збалансованого соціально-еко­номічного та культурного розвитку сільських, селищних, міських територіальних громад повинно відбуватися шляхом: а) створен­ня умов для задоволення потреб жителів у високоякісних това­рах народного споживання; б) забезпечення надання населен­ню належних житлово-комунальних, торговельних, побутових, транспортних та інших послуг; в) розвитку закладів освіти, охо­рони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; г) охорони навко­лишнього природного середовища; д) забезпечення зайнятості та соціального захисту населення в умовах ринкової економіки; е) охорони пам'яток історії та культури; є) забезпечення охорони громадського порядку тощо.

Управління муніципальною господарською діяльністю та забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку пов'язане із відносинами органів місцевого самоврядування із комунальними підприємствами. Оскільки місцеве господарство охоплює комунальні підприємства, розташовані на території гро­мади, органи місцевого самоврядування щодо них виступають, по-перше, як органи публічної влади, які в межах своєї компетен­ції забезпечують управління комунальним майном, приймають нормативно-правові акти, обов'язкові для усіх суб'єктів комуналь­ної власності (видача дозволів, ліцензій тощо). По-друге, орга­ни місцевого самоврядування щодо комунальних підприємств виступають як представники власника комунального майна - гро­мади, управляючи цим майном і вступаючи з іншими фізичними і юридичними особами у відносини, що засновані на рівності сто­рін (оренда, концесія, приватизація комунального майна тощо).

Варто зазначити, що багатоманітність завдань, які постають перед органами місцевого самоврядування щодо забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку територіаль­ної громади в умовах децентралізації публічної влади, зумов­лює необхідність широкого використання договірних форм вза­ємовідносин виконавчих органів місцевих рад із підприємства­ми, установами та організаціями незалежно від форм власності. Характерною особливістю цих відносин є те, що органи місцевого самоврядування виступають у них не як владно уповноважена сто­рона, а як рівноцінний партнер, який реалізує свою управлінську функцію з метою повнішого задоволення потреб населення^[406].

Зокрема, згідно з підпунктом 7 пункту «а» ст. 27 Закону про місцеве самоврядування виконавчі органи відповідних рад залу­чають на договірній основі підприємства, установи та організації незалежно від форм власності до участі в комплексному соціаль­но-економічному розвитку сіл, селищ, міст^[407]. За своєю приро­дою це можуть бути договори про спільну діяльність, договори підряду (в тому числі на капітальне будівництво), договори пере­везення, оренди, поставки.

Наприклад, підпункт 4 пункту «а» ст. 31 Закону про місцеве самоврядування, що регламентує повноваження у сфері будів­ництва, містить норму, яка прямо зафіксувала право виконавчих органів сільських, селищних, міських рад залучати на договірних засадах підприємства, установи та організації незалежно від форм власності до участі в розвитку потужностей будівельної індустрії і промисловості будівельних матеріалів, у створенні, розвитку та реконструкції об'єктів інженерного забезпечення і транспортного обслуговування ^[408].

Організаційно-господарські повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо управління комунальною власністю визначені у ст. 29 Закону про місцеве самоврядування. Ці повноваження поділяються на дві групи - власні (самоврядні), що стосуються усіх питань, які самостійно вирішують територі­альні громади, та делеговані, що віднесені до компетенції органів місцевого самоврядування органами виконавчої влади та вирішу­ються під ’їх контролем.

До власних (самоврядних) повноважень законодавством відне­сене, зокрема, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіаль­них громад. Вважаємо, що забезпечення належного управління та раціонального використання об'єктів комунальної власнос­ті покладає на органи місцевого самоврядування дуже важливі завдання щодо професійного та ефективного вирішення зазначе­них питань, оскільки від цього залежить рівень розвитку місце­вого господарства у межах територіальної громади. При цьому самостійність у процесі вирішення питань управління комуналь­ним майном полягає насамперед у вчиненні на власний розсуд дій та прийнятті рішень щодо вільного володіння, користування та розпорядження власністю територіальної громади, що є гаран­тіями забезпечення прав та законних інтересів членів громади.

Варто зазначити, що названі організаційно-господарські повноваження органів місцевого самоврядування з управління комунальною власністю ґрунтуються на положеннях ст. З Євро­пейської хартії місцевого самоврядування, де місцеве самовряду­вання визначене як право та реальна здатність органів місцевого самоврядування в межах закону, під свою відповідальність реіу- лювати та управляти значною часткою суспільних справ, що нале­жать до ’їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення^[409].

У межах цих повноважень органи місцевого самоврядуван­ня, на підставі п. 5 ст. 60 Закону про місцеве самоврядування, можуть передавати громадянам та юридичним особам об'єкти, що перебувають у комунальній власності, у тимчасове або про­стійне користування, здавати ’їх в оренду, продавати, відчужувати іншим шляхом у порядку і на умовах, що не суперечать чинному законодавству та на основі власного рішення укладати інші угоди, визначаючи в них умови використання та фінансування об'єктів, які приватизують та передають в оренду і користування ^[410]

Окрім того, до компетенції виконавчих органів місцевих рад належить внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначен­ня сфер господарської діяльності та переліку об'єктів, що можуть надаватися в концесію (підпункт 4 пункту «а» ст. 29 Закону).

У цьому контексті вважаємо за доцільне розглянути суть понят­тя публічно-приватного партнерства, що переважно ґрунтується на договорах концесії. Варто зазначити, що публічно-приватне партнерство, тобто партнерство влади та бізнесу в інфраструктур- них галузях останнім часом розглядають як базовий компроміс між ними, суть якого полягає у збереженні публічної (державної чи комунальної) власності на відповідні об'єкти та одночасному залученні приватного бізнесу до модернізації та управління цими об'єктами на договірній основі. Особливо актуальними та значу­щими об'єктами такого партнерства вбачаємо інфраструкіурні муніципальні системи житлово-комунальної сфери, теплопоста­чання, водопостачання, водовідведення тощо.

Світовий досвід і вітчизняні реалії засвідчують факт найбіль­шого поширення партнерських відносин саме на місцевому рівні. Як слушно зазначають фахівці, комунально-приватне партнер­ство на тлі політичної та фінансової нестабільності в Україні, виступає однією з пріоритетних форм взаємодії місцевої влади та бізнесу^[411].

Це зумовлюється низкою чинників. По-перше, муніципаль­но-приватне партнерство є способом підвищення ефективності управління комунальною власністю, бо контролюється одразу двома суб'єктами - публічним та приватним. По-друге, муніци­пально-приватне партнерство постає засобом залучення інвес­тицій у сфери житлово-комунального господарства, охорони здоров'я, освіти тощо. По-третє, муніципально-приватне парт­нерство суттєво сприяє розвитку місцевої інфраструктури та під­вищенню якості надання комунальних послуг населенню.

При цьому система організації взаємовідносин влади та біз­несу має охоплювати сукупність організаційних дій (заходів), пов'язаних: 1) з розробкою цільових програм соціально-еконо­мічного і науково-технічного розвитку; 2) з організацією муні­ципально-приватного підприємництва; 3) з розробкою системи укладення контрактів; 4) з визначенням різних форм володіння та користування ресурсною базою, що перебуває у комунальній власності (довічне управління, оренда, концесія, траст); 5) зі ство­ренням системи соціального партнерства^[412].

Потрібно наголосити на проблемі відсутності правової регла­ментації питань муніципально-приватного партнерства в Украї­ні. Виняток становить Концепція розвитку державно-приватного партнерства в житлово-комунальному господарстві, де визначе­ні окремі аспекти муніципально-приватного партнерства. При цьому вбачаємо, що важливу роль у реіулюванні таких відно­син повинен відіграти профільний Закон України «Про місцеве самоврядування». Зокрема, серед основних принципів місцевого самоврядування у ст. 4 Закону можна було б закріпити і принцип муніципально-приватного партнерства.

Варто зазначити, що більшість повноважень виконавчих орга­нів місцевого самоврядування у сфері управління місцевим гос­подарством, які регламентовані в базовому Законі «Про місцеве самоврядування», конкретизуються в галузевому законодавстві. Наприклад, Закон України «Про рекламу» від 03.07.1996 р. дета­лізує повноваження виконавчих органів відповідних рад щодо надання дозволу на розміщення реклами (підпункт 13 пункту «а» ст. ЗО Закону про місцеве самоврядування). Також повноваження щодо управлінської діяльності виконавчих органів місцевих рад у сфері торгівлі, побутового обслуговування та громадського харчу­вання (підпункти 1, 9 пункту «а» ст. ЗО Закону про місцеве само­врядування) конкретизовані у Законі України «Про захист прав споживачів» від 12.05.1991 р. та Законі України «Про споживчу кооперацію» від 10.04.1992 р. Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо забезпечення закладів комунальної власності та населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями (підпункт 5 пункту «а» ст. ЗО Закону про місцеве самоврядування) розвинені у Законі України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р. Повноважен­ня щодо організації виконавчими органами місцевих рад благо­устрою населених пунктів, а також вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів (підпункти 6, 7 пункту «а» ст. ЗО Закону про місцеве самовряду­вання) набули відображення у Законі України «Про відходи» від 05.03.1998 р. тощо.

Варто зазначити, що організаційно-господарські повноважен­ня виконавчих органів місцевого самоврядування, прописані в профільному Законі, деталізуються не лише в галузевих законах, а й у численних підзаконних актах, зокрема постановах Кабіне­ту Міністрів України. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 р. № 461 «Питання прийняття в експлуа­тацію закінчених будівництвом об'єктів» (зі змінами) визначено порядок реалізації делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, окреслених у підпункті 1 пунк­ту «б» ст. 31 Закону про місцеве самоврядування «Повноважен­ня в галузі будівництва». Постановою Кабінету Міністрів України від 15.06.2006 р. № 833 «Про затвердження Порядку провадження торговельної діяльності та правил торговельного обслуговуван­ня на ринку споживчих товарів» (зі змінами) окреслено загальні умови зайняття торговельною діяльністю, основні вимоги до тор­говельної мережі і торговельного обслуговування громадян. Пра­вилами побутового обслуговування населення, що затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 16.05.1994 р. № 313 (зі змінами) встановлено основні вимоги щодо порядку здійснення виконавчими органами місцевих рад повноважень, передбачених підпунктами 1,9 пункту «а» ст. ЗО «Повноваження в галузі житло­во-комунального господарства, побутового, торговельного обслу­говування, громадського харчування, транспорту і зв'язку»^[413].

Враховуючи наведене, вбачається, що для найбільш повного з'ясування змісту повноважень виконавчих органів місцевих рад у сфері управління місцевим господарством, треба ’їх розглядати в такій послідовності: 1) аналіз організаційно-господарських повно­важень виконавчих органів, передбачених у профільному Законі України «Про місцеве самоврядування»; 2) з'ясування особливос­тей регламентації порядку реалізації відповідних повноважень виконавчих органів місцевих рад у галузевих законах та підзакон­них актах, а також у локальних актах місцевого самоврядування (програмах соціально-економічного розвитку територіальних громад тощо).

Вважаємо, що для більш цілісного дослідження проблем пра­вового забезпечення компетенції органів місцевого самовряду­вання України у сфері управління господарсько-економічною діяльністю, доцільно використовувати прогресивний зарубіжний досвід.

Варто зазначити, що вітчизняні вчені-муніципалісти вказують на два основних способи визначення компетенції органів місцево­го самоврядування у зарубіжних країнах: позитивний та негатив­ний ^[414].

Згідно з позитивним способом визначення компетенції само­врядних органів законодавство встановлює детальний перелік предметів відання, прав та обов'язків цих органів (США, Велика Британія та ін.). Тобто у цих країнах органи місцевого самовря­дування можуть вчиняти лише такі дії, які прямо передбачені в законі (принцип «ultra vires»). Усе інше вважається для них забо­роненим.

Своєю чергою негативний спосіб визначення функцій і повно­важень самоврядних органів полягає у збереженні за ними права діяти в усіх випадках, за винятком прямо заборонених законом (принцип «contra vires»). Він застосовується у комунальному зако­нодавстві ФРН. Зокрема, В. Гізевіус вказує, що громади можуть не лише вирішувати проблеми, безпосередньо віднесені до’їх компе­тенції, але займатись вирішенням інших, нових завдань^[415].

Як слушно зазначає Р. Джабраілов, спосіб визначення функцій і повноважень органів місцевого самоврядування є суттєвим не так для ’їх закріплення, як для механізму їх здійснення^[416]. При цьому слід мати на увазі, що в зарубіжних країнах функції та повнова­ження муніципальних органів визначені таким чином, що сфера дискреційної влади є доволі вузькою. Особливо це стосується реа­лізації органами місцевого самоврядування прав і свобод грома­дян. Тому в більшості випадків повноваження самоврядних струк­тур пов'язані правом. Крім того, зазначені повноваження згідно з законодавством зарубіжних країн поділяються на обов'язкові та факультативні (добровільні)^[417].

До обов'язкових належать повноваження муніципальних орга­нів з питань загальнодержавного значення, що супроводжується відповідним фінансуванням. Серед таких організаційно-госпо­дарських та інших повноважень можуть бути: шляхове будівни­цтво та ремонт доріг, управління загальноосвітніми навчальними закладами, питання санітарії, соціальний захист жителів громад, охорона здоров'я та довкілля, забезпечення протипожежної безпеки, охорона громадського порядку тощо. При цьому коло обов'язкових повноважень, що реалізуються органами місцевого самоврядування, може бути розширене шляхом делеіування їм додаткових повноважень у різних сферах життя муніципалітету.

Повертаючись до вітчизняних реалій, слід зазначити, що для успішної реалізації реформи децентралізації влади в Украї­ні необхідна міцна економічна основа. Адже адміністратив­не об'єднання територіальних громад, що відбулося у 2020 р., в умовах складної економічної ситуації в країні автоматично не зробило ’їх спроможними та самодостатніми. Іншими словами, ефективність укрупнення територіальних громад напряму зале­жить від забезпечення у цих громадах належного надання адміні­стративних, соціально-побутових, культурних послуг і здійснення якісних змін у комунальному секторі економіки та управлінні міс­цевим господарством.

Позитивним аспектом у цьому контексті було прийняття 3 лис­топада 2020 р. Закону України «Про внесення змін до деяких зако­нодавчих актів України щодо оптимізації мережі та функціону­вання центрів надання адміністративних послуг та удосконалення доступу до адміністративних послуг, які надаються в електронній формі»^[418]. Відповідно до положень цього Закону центри надання адміністративних послуг (ЦНАПи) можуть утворюватися лише органами місцевого самоврядування громад, тобто кожна тери­торіальна громада повинна мати свій ЦНАП (або декілька), які б 292 надавали широкий спектр якісних послуг населенню. Крім того, у Законі вказується про утворення Єдиного державного вебпорталу електронних послуг для розширення кола послуг, що надають­ся онлайн, без необхідності відвідування ЦНАПу, а також визна­чаються механізми моніториніу якості надання адміністративних послуг.

Важливим також було прийняття 17 листопада 2020 р. Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо впо­рядкування окремих питань організації та діяльності органів міс­цевого самоврядування і районних державних адміністрацій»^[419]. Цим Законом, зокрема, вреіульовуються питання правонасіуп- ництва комунального та державного майна, бюджетних коштів, прав та зобов'язань у зв'язку з укрупненням районів. Також у Законі була передбачена необхідність передачі окремих об'єктів спільної власності територіальних громад району, які знаходи­лися на території об'єднаних громад, у комунальну власність цих територіальних громад (не пізніше 1 липня 2021 р.), відповідно до розмежування видатків між бюджетами, встановлених Бюджет­ним кодексом України.

У цьому контексті варто нагадати, що 17 вересня 2020 р. був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» щодо розмежування бюджетів районів і бюдже­тів територіальних громад (введений у дію - з 1 січня 2021 р.) ^[420].

Крім того, 15 грудня 2020 р. був прийнятий Закон України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України»^[421], відповід­но до положень якого (п. 39 «Прикінцевих та перехідних поло­жень»), районні ради здійснюють передачу із спільної власності територіальних громад сіл, селищ та міст у власність сільських, селищних, міських територіальних громад закладів та установ, які розташовані на’їх території, згідно з розмежуванням видатків між бюджетами, що визначено Бюджетним кодексом України.

Згідно з даними моніториніу передачі об'єктів спільної влас­ності територіальних громад району до комунальної власності територіальних громад, станом на 26 лютого 2021 р., 98,5% об'єктів комунальної власності районів перейшли у власність об'єднаних територіальних громад ^[422].

Серед лідерів були Житомирська, Чернівецька, Львівська та Полтавська області, де територіальні громади прийняли рішення про взяття на баланс 100% об'єктів спільної власності територі­альних громад районів. Хороші показники також мали Волинська (99,9% об'єктів), Рівненська (99,9% об'єктів), Тернопільська (99,9% об'єктів), Миколаївська (99,8% об'єктів), Дніпропетровська (99,7% об'єктів), Івано-Франківська (99,6% об'єктів), Харківська (99,5% об'єктів), Сумська (99,4% об'єктів), Черкаська (99,4% об'єктів), Запорізька (99,4% об'єктів) області тощо. Загалом, станом на 26 лютого 2021 р. у більшості областей України територіальні гро­мади прийняли рішення щодо взяття на свій баланс понад 98% об'єктів спільної комунальної власності з балансу районних рад. Аутсайдерами у цьому процесі стали Донецька (89,6% об'єктів) та Луганська (68,0% об'єктів) області^[423].

Проте у процесі передачі майна з районного рівня на баланс територіальних громад були і залишаються проблемні момен­ти. Зокрема, не усі громади були у змозі утримувати об'єкти, які їм передавалися (наприклад, колишні районні лікарні тощо), через що змушені були ’їх закривати. Крім того, незрозумілою є подальша доля районних рад, які в результаті останніх змін до Бюджетного кодексу України були серйозно обмежені у фінансо­вих ресурсах, а тепер ще і передали майно громадам.

Крім того, сьогодні постає ще одна дуже серйозна проблема, яка полягає у відсутності належної співпраці між державною виконавчою владою та місцевим самоврядуванням щодо управ­ління муніципальним господарством, інвестування у ті чи інші спільні проекти, не говорячи уже про системне планування та оцінку впливу певних рішень на ситуацію у середньостроковій перспективі. Таким чином, вкрай незадовільна координація на усіх управлінських рівнях на сучасному етапі є основною пробле­мою, що стоїть на заваді завершення теперішнього етапу рефор­ми децентралізації влади в Україні.

Підсумовуючи, варто зазначити, що децентралізаційна рефор­ма в Україні здійснила суттєвий вплив на вітчизняний інститут комунальної власності та управління муніципальною господар­ською діяльністю. При цьому дуже важливим завданням сьогодні є забезпечення організації належного функціонування місцевого господарства, ефективного управління комунальною власністю.

Вбачається, що, за умови раціонального вирішення проблем­них питань щодо передачі майна територіальним громадам, утворення центрів надання адміністративних послуг в усіх гро­мадах, ефективного перерозподілу організаційно-господарських повноважень між різними рівнями місцевого самоврядування будуть створені належні передумови для зміцнення матеріально- фінансової основи територіальних громад та оптимізацїї управ­ління місцевим господарством в Україні.

2.8.