Проблеми децентралізації у сфері забезпечення правопорядку

Процес децентралізації повноважень органів влади, який активно відбувається в Україні, не міг обійти сфери забезпечен­ня правопорядку. В окремих територіальних громадах (особливо в містах) почали активно створювати різноманітні формування місцевого самоврядування з охорони правопорядку під назва­ми: «муніципальна (місцева) поліція», «муніципальна (місцева) варта» та «муніципальна (місцева) дружина» тощо.

Однак існуючі ініціативи щодо правоохоронних функцій орга­нів місцевого самоврядування засвідчують відсутність повного розуміння переваг і недоліків різних варіантів децентралізації поліцейських повноважень. Вивчення зарубіжного досвіду децен­тралізації поліцейської діяльності, особливо досвіду країн Східної Європи, може допомогти цьому процесу і дасть змоіу вибрати оптимальне рішення щодо напрямів децентралізації повнова­жень у цій сфері.

Досвід східноєвропейських держав (Естонії, Литви, Латвії, Польщі, Чехії і Словаччини) є цікавим для України з огляду на тривалий період спільної історії за часів існування CPCP. Дослідники процесу реформування поліції в країнах Цен­тральної та Східної Європи зазначають, що у «державних соціалістичних системах поліція була надто централізована з погляду контролю й управління, навіть якщо організаційний устрій характеризувався розподілом повноважень і контролем з боку місцевої влади»^[363]. Також вони вважають, що «основна ознака країн, що розвиваються, і країн з перехідною економі­кою - це існування поліції, котра має історію багато в чому недемократичну»^[364].

Наразі всі ці держави стали членами Європейського Союзу і намагаються впроваджувати європейські стандарти в діяль­ності поліції. Зміст реформи поліції влучно названо процесом, який складають три маленькі «д» (тобто децентралізація, демі­літаризація і деполітизація), які в підсумку трансформуються в одну велику «Д» (демократизацію поліції)^[365].

Залежно від правового статусу місцевих формувань із забезпечення правопорядку обрані нами країни Східної Європи поділяють на ті, де функціонують підрозділи місцевої поліції (Латвія, Чехія, Сло­ваччина), та ті, де утворені інші формування із забезпечення пра­вопорядку (Литва, Естонія і Польща).

Статтею 19 Закону Латвії «Про поліцію» від 4 червня 1991 р.^[366] визначено правовий статус і повноваження поліції самовряду­вання (pasvaldιbas policija) поряд з державною поліцією. У Чехії тривалий час є чинним окремий Закон «Про поліцію громади» від 6 грудня 1991 р.^[367] Аналогічний Закон про поліцію громади (obecna роїісіа) існує і в Словацькій Республіці^[368].

Водночас у органах місцевого самоврядування Литви утво­рюються управління публічного порядку на підставі пункту 34 сг. 6 Закону «Про місцеве самоврядування» від 7 липня 1994 р.^[369], в якому самостійним повноваженням самоврядування визначена участь у забезпеченні публічного порядку і здійсненні заходів з запобігання злочинам.

У § 53-1 Закону Естонії «Про органи місцевого самоврядуван­ня» від 2 червня 1993 р.^[370] передбачено повноваження місцевого самоврядування на утворення підрозділів правопорядку чи при­значення службовців правопорядку. Однак такий підрозділ ство­рений лише в столиці країни - місті Таллінн - під назвою «Служ­ба муніципальної поліції Таллінна» (Tallinna Munitsipaalpolitsei Amet - MuPo). Водночас наявність у назві цього самоврядного утворення словосполучення «муніципальна поліція» не означає, що вони є поліцією.

У Польщі, своєю чергою, існують лише підрозділи варти ґмін (громад) (straz gminnq) на підставі Закону «Про варту ґмін» від 29 серпня 1997 р.^[371]

Цікавим у цьому контексті є нещодавній історичний досвід Литви і Польщі. Так, у Литві з 1990 до 1998 р. існував поділ на державну і муніципальну поліцію, однак через брак фінансових ресурсів на місцевому рівні було прийняте рішення про ліквіда­цію підрозділів поліції самоврядування^[372].

З початку 1990-х років у Польщі також створювалися місцеві сили поліції поряд з національною поліцією. Ухвалення закону про варту ґмін у 1997 р. стало причиною розформування місце­вих сил поліції^[373]. Саме тому визнано, що процес децентралізації поліції в Польщі проходить найслабше в центрально-європей­ському регіоні^[374]. Однак окремі автори (І. Бодрова, О. Лялюк^[375], Т. Гудзь^[376], В. Орлов^[377]) помилково визнають існування в Литві, Есто­нії та Польщі муніципальної поліції.

Змішування цих органів (місцевої поліції та самоврядних фор­мувань правопорядку) відбувається внаслідок того, що всі вони мають статус органів місцевого самоврядування, які утримуються за рахунок місцевого бюджету. І саме органи самоврядування (міс­цеві ради) мають дискреційне повноваження приймати рішен­ня про створення і ліквідацію відповідних підрозділів. Також ’їх працівники мають єдиний статус - вони є службовцями органів самоврядування, на яких поширюються загальні вимоги Закону про місцеве самоврядування.

Нерозрізнення також відбувається внаслідок подібності завдань, які вони виконують. Зокрема, основними завданнями міс­цевих формувань із забезпечення правопорядку (незалежно від ’їх правового статусу) є:

1) участь у підтриманні публічного порядку;

2) запобігання вчиненню злочинів та інших порушень законів;

3) охорона муніципального майна;

4) контроль за дотриманням громадянами приписів місцевого самоврядування;

5) допомога національній (державній) поліції та іншим дер­жавним органам у здійсненні 'їх повноважень із забезпечення правопорядку на території відповідної громади.

Водночас у кожній державі місцеві формування правопоряд­ку, крім зазначених вище, виконують окремі, специфічні завдан­ня. Зокрема, поліція в громадах Чехії та Словаччини додатково контролює безпеку дорожнього руху, дотримання правил чисто­ти в публічних місцях, розслідує і розглядає справи про проступ­ки та інші адміністративні порушення (§ 2 Закону Чехії і § 3 Зако­ну Словаччини).

А муніципальна поліція Таллінна забезпечує публічний поря­док під час масових заходів, формує бази даних проступків та інші бази даних, а також розробляє локальні правові акти.

У Польщі варта ґмін (громад) також уповноважена контролю­вати безпеку дорожнього руху, доправляти осіб у стані сп'яніння до відповідних установ для’їх витверезіння тощо (ст. 11 Закону).

Але суттєва відмінність полягає у типі відносин місцевих підроз­ділів правопорядку з органами державної влади. Так, у таких країнах, як Литва та Естонія, де відсутня місцева поліція, органи держав­ної влади (поліція чи Міністерство внутрішніх справ) не мають

262 жодних контрольних чи дозвільних повноважень щодо діяльності місцевих формувань з питань правопорядку, оскільки вони є під­розділами органів місцевого самоврядування.

Іншою є ситуація у відносинах між органами державної влади і місцевою поліцією в Латвії, Чехії, Словаччині, а також у Польщі, де створені варти громад (замість поліції).

Зокрема, згідно зі ст. 21 Закону «Про поліцію» міністр вну­трішніх справ Латвії уповноважений надавати згоду на призна­чення місцевою радою керівників і заступників керівників поліції самоврядування.

До 2018 р. міністр на підставі ст. 19 Закону мав можливість:

- затверджувати примірне положення про підрозділ поліції самоврядування;

- затверджувати формений одяг єдиного зразка для поліцей­ських самоврядування;

- затверджувати правила отримання, зберігання, носіння і використання зброї поліцейськими самоврядування.

Однак ці повноваження були надані безпосередньо Кабінету Міністрів.

Міністерства внутрішніх справ Чехії і Словаччини не мають безпосередніх кадрових повноважень щодо призначень керів­ництва поліції громад. Натомість положення § 27 Закону Чехії передбачають можливість міністерства:

- перевіряти професійну придатність стражників (співробіт­ників поліції громад) і кандидатів на ці посади за допомогою створення постійно діючих іспитових комісій;

- вести інформаційні бази про діяльність поліції громад;

- контролювати додержання правил використання уніфор­ми і позначення на службових транспортних засобах поліції громад.

Але характер відносин міністерства і поліції громад у Чехії не є одностороннім. Поліція громад, своєю чергою, має право вимага­ти під час здійснення своєї діяльності і від міністерства, і від наці­ональної поліції доступу до 9 баз даних - реєстру громадян, іно­земців, розшукуваних осіб і речей, реєстру злочинів тощо (§ Па Закону).

Діяльність поліції громад у Словаччині характеризується схо­жими з чеськими елементами контролю з боку міністерства вну­трішніх справ. Однак словацькі органи місцевого самоврядування, які утримують на своїй території поліцію громади, мають додат­ковий обов'язок - подавати щорічні звіти встановленої форми про свою діяльність до міністерства внутрішніх справ у строк до 31 березня (§ 26а Закону).

Лише у Польщі надзвичайно великий рівень контролю держа­ви за процесом створення і діяльності варт громад, які не мають статусу підрозділів поліції. Елементами зазначеного контролю варто визнати, зокрема, таке, як:

1) створення і ліквідація варти місцевою радою, призначення коменданта (керівника) варти лише після консультацій і повідом­лення коменданта (керівника) воєводського (регіонального) під­розділу поліції. Відповідна місцева рада може утворити або лікві­дувати варту громади, призначити її керівника у випадку відсут­ності відповідного висновку коменданта воєводського підрозділу поліції протягом 14 днів з моменту направлення запиту (статті 2, 4, 7 Закону);

2) прийняття на службу вартових на підставі рішення екза­менаційної комісії, створеної у воєводському підрозділі поліції (ст. 25 Закону);

3) нагляд коменданта воєводського підрозділу поліції за вико­нанням повноважень, передбачених законом, і використання вог­непальної зброї і заходів безпосереднього примусу (статті 9, 12 Закону);

4) нагляд коменданта воєводського підрозділу поліції за облі­ком посад, засобів безпосереднього примусу, вогнепальної зброї, технічних засобів, транспорту, результатами роботи варти (ст. 9а Закону). Інформація про зазначені облікові дані повинна подава­тися комендантом варти до коменданта воєводського підрозділу поліції кожного року до 31 січня;

5) нагляд воєводи, який здійснюється у формі проведення сис­тематичних чи разових перевірок, надання вказівок, проведення інших заходів, спрямованих на виправлення виявлених у діяль­ності варти порушень (частина 3 ст.

Ступінь впливу і нагляду держави за формуваннями місцевого самоврядування із забезпечення правопорядку залежить також від обсягу повноважень у відносинах з громадянами. У державах, де немає місцевої поліції (Литва, Естонія), відповідні підрозділи міс- 264 цевого самоврядування мають обмежені можливості для забезпе­чення правопорядку.

Так, управління (відділи) публічного порядку органів місцево­го самоврядування Литви уповноважені:

- здійснювати перевірки дотримання рішень відповідних міс­цевих рад, у тому числі дотримання правил тиші у публічних міс­цях у вечірній та нічний час;

- контролювати дотримання правил розміщення реклами, торгівлі алкогольними та тютюновими виробами та торгівлі в публічних місцях;

- проводити заходи з цивільного захисту та мобілізації насе­лення;

- розслідувати і розглядати окремі категорії справ про адміні­стративні порушення.

В Естонії підрозділи (службовці) правопорядку можуть роз­слідувати справи про проступки, але не уповноважені здійсню­вати затримання осіб (ст. 45 Деліктно-процесуального кодексу)^[378]. Також органи місцевого самоврядування та їх підрозділи не можуть здійснювати заходів безпосереднього примусу до осіб, які передбачені Законом про охорону публічного порядку від 23 лютого 2011 р.^[379], оскільки зазначений закон поширюється лише на діяльність державних органів правопорядку.

Варти ґмін у Польщі, своєю чергою, мають більше десяти повноважень, передбачених ст. 12 відповідного Закону. Зокрема, вони уповноважені:

- здійснювати попередження осіб;

- встановлювати персональні дані осіб;

- обмежувати дії осіб, які явно становлять безпосередню загро­зу для життя або здоров'я людей, а також майна та негайно доставляти ’їх до найближчого відділу поліції;

- здійснювати особистий огляд, огляд ручного багажу особи за наявності відповідних обставин, визначених законом;

- накладати штраф за результатами розгляду справ про про­ступки;

- затримувати транспортні засоби шляхом блокування коліс;

- вимагати надання необхідної допомоги від державних та міс­цевих органів влади, а також суб'єктів господарювання;

- застосовувати заходи безпосереднього примусу та вогне­пальну зброю на підставі і в порядку, передбаченому відповідним законом.

У Латвії поліцейські самоврядування уповноважені застосову­вати фізичну силу, кайданки, сльозогінні засоби, іумові палиці, засоби зв'язування, службових собак і коней, а також більше ЗО повноважень, які мають національні поліцейські (ст. 19 Закону).

Однак серед повноважень, які відносять до виключної компе­тенції національної поліції і яких не має поліція самоврядування, такі:

- затримання та тримання під вартою осіб, підозрюваних у вчиненні злочинів або адміністративного порушення;

- ведення реєстру осіб, які вчинили злочини та адміністративні порушення або на розшукуваних осіб;

- тримання біологічних матеріалів у осіб і ведення національ­ної бази даних ДН К;

- доступ до житла чи іншого володіння осіб;

- перевірка транспортних засобів і водіїв;

- перевірка пасажирського ручного багажу та іншого багажу;

- нагляд за особами, які звільнилися з місць позбавлення волі.

Отже, найбільш чутливі для прав людини повноваження у Латвії не надані місцевій поліції і залишаються виключно за наці­ональною поліцією.

Службовці поліції громад у Чехії і Словаччині володіють зна­чно більшим обсягом повноважень у відносинах з громадянами:

- викликають осіб для отримання пояснень і необхідних доку­ментів;

- використовують інформаційні бази даних національної полі­ції і міністерства внутрішніх справ;

- встановлюють дані про особу;

- затримують осіб і доставляють ’їх до національної поліції;

- вилучають зброю і інші небезпечні речі;

- забороняють доступ до визначених місць;

- проникають до житла та інших приміщень та на територію підприємств;

- затримують транспортні засоби за допомогою технічних засобів;

- використовують засоби примусу (фізичну силу, сльозогінні та інші стримуючі засоби, кийки, кайданки), собак і вогнепальну зброю.

В Україні ж питання забезпечення правопорядку в територіаль­них громадах досі не визнається пріоритетом у діяльності орга­нів місцевого самоврядування. Традиційно місцеві формування утворюються рішеннями місцевих рад у порядку, передбачено­му Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» у формі комунальних підприємств або рідше як виконавчі органи місцевого самоврядування (наприклад, департамент муніципаль­ної варти Луцької міської ради). Місцеві формування утворені у формі комунальних підприємств діють відповідно до завдань, покладених на них статутами комунальних підприємств (муніци­пальних варт), які затверджуються органами місцевого самовря­дування та реєструються в органах юстиції.

Також існує практика, відповідно до якої закріплення положен­ня про муніципальну варту відбувається в статуті територіальної громади. На сьогодні ці положення закріплені в статутах терито­ріальних громад міст Львова, Луцька та Тернополя. Так, у части­ні 3 ст. 66 Статуту територіальної громади міста Львова зазначено: «З метою підвищення рівня захищеності життя, здоров'я, прав і свобод громадян, ’їх власності, сприяння охороні громадського порядку у м. Львові, запобіганню правопорушенням, посиленню боротьби зі злочинністю, Львівська міська рада утворює муніци­пальну варту, яка утримується за рахунок коштів міського бюдже­ту м. Львова».

Окремо варто згадати про формування, в назві яких до остан­нього часу було слово «поліція». В окремих містах, наприклад у Вінниці, Дніпрі, Ужгороді, Тернополі, Луцьку, органами юстиції було зареєстровано комунальні підприємства з назвою «муніци­пальна поліція». Уже на той момент Закон України «Про дер­жавну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» містив заборону використовувати в назві юридичних осіб приватного права повне чи скорочене найменування державних органів або органів місцевого самовря­дування, або похідні від цих найменувань. Хоча комунальні під­приємства є юридичними особами публічного права не варто створювати та реєструвати підприємства таких суб'єктів, які вво­дять в оману людей і створюють уявлення, що поряд із централі­зованою Національною поліцією України існують ще автономні від неї місцеві поліцейські сили.

Як наслідок ця проблема здебільшого вирішена ухваленням Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо використання найменування та ознак належності до Національної поліції України» № 2584-VIII, який набрав чин­ності 2 травня 2019 р. у частині адміністративної відповідальності за порушення цих правил.

Закон України «Про Національну поліцію» доповнений ст. 5^і, яка передбачає, що використання найменування поліції або похідних від нього, у тому числі викладених іноземною мовою, ознак належності до поліції здійснюється виключно поліцією, а в інших випадках - за рішенням керівника поліції. А Кодекс України про адміністративні правопорушення доповнено ст. 184³ «Незаконне використання найменування та ознак належності до Національної поліції України».

Наразі більшість «муніципальних (місцевих) поліцій» змінили своє найменування відповідно до ухваленого Закону. Але окремі формування продовжують здійснювати свою діяльність із цією назвою.

Можна виокремити такі ознаки місцевої поліції (варти) в структурі органів публічної влади як виконавчого органу місцево­го самоврядування:

1) створюється місцевою радою у структурі її виконавчих органів;

2) фінансується за рахунок коштів місцевого бюджету;

3) створення є не обов'язком територіальної громади, а її пра­вом;

4) підконтрольна та підзвітна місцевій раді;

5) підпорядкована виконавчому комітету місцевої ради;

6) метою діяльності є забезпечення інтересів територіальної громади та її обслуговування у сфері підтримки правопорядку;

7) функціонує в тісній співпраці та взаємодії з іншими органа­ми правопорядку;

8) володіє необхідною для реалізації покладених на неї повно­важень системою сил, знарядь і засобів;

9) компетенція визначається територіальною громадою відпо­відно до чинного законодавства;

10) до складу входять лише цивільні особи.

У випадку утворення місцевого формування як виконавчого органу місцевого самоврядування, його службовці отримують відповідний статус, передбачений ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і ст. 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування». Так, згідно із зазна­ченими законами посадовою особою місцевого самоврядування визнається особа, яка працює в органах місцевого самоврядуван­ня, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організа­ційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отри­мує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Водночас законодавство не передбачає жодних обмежень щодо прийняття на роботу осіб до комунального підприємства, окрім загальних положень законодавства України про працю. Фактично працівником такого місцевого формування може бути будь-який працездатний громадянин, іноземець та особа без громадянства.

Таким чином, у складі такої місцевої варти у формі комуналь­них підприємств можуть теоретично працювати будь-які особи, в тому числі ті, судимість з яких не знята або не погашена у вста­новленому законом порядку тощо.

Також місцеві формування жодним чином не обмежені в чисельності. А кількість працівників повністю залежить від роз­міру фінансування з боку органу місцевого самоврядування.

Для місцевих формувань не існує жодних спеціальних знаків розрізнення. На практиці вони використовують однострій, поді­бний до поліцейського, чи міський камуфляж, для того, що 'їх іден­тифікували як органи правопорядку. Це проявляється по-різному, але мають місце і копіювання емблем MBC та поліції, і використан­ня погонів, шевронів і нашивок, індивідуальних жетонів, форми, включаючи кашкети, зовнішнє оформлення автомобілів, викорис­тання шоломів типу «сфера», бронежилета тощо.

Стаття 140 Конституції України і ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантують право територі­альних громад самостійно вирішувати питання місцевого значен­ня. Виходячи з положень Закону, такими «питаннями місцевого значення» у сфері забезпечення правопорядку визнаються:

- у галузі житлово-комунального господарства: контроль за діяльністю громадських вбиралень, стоянок і майданчиків для паркування автомобільного транспорту; контроль за якістю пит­ної води; контроль за станом благоустрою населених пунктів; контроль за дотриманням правил паркування транспортних засобів (ст. ЗО);

- у сфері реіулювання земельних відносин та охорони навко­лишнього природного середовища - контроль за додержанням земельного та природоохоронного законодавства; контроль захо­дів щодо землеустрою; контроль за поводженням з відходами (ст. 33).

А статті 38 і 38^і Закону також передбачають повноваження місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, право­порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, а також у сфері надання безоплатної правової допомоги.

Згідно зі статтями 218 та 219 Кодексу про адміністративні пра­вопорушення наразі вже близько 40 адміністративних проступ­ків розглядаються адміністративними комісіями при виконавчих органах місцевих рад і виконавчими комітетами місцевих рад. Але цей перелік діянь, що можуть переслідуватися представника­ми органів місцевого самоврядування, не охоплює всього спектра питань, які належать до сфери життєдіяльності територіальних громад.

Водночас можливість розгляду справ про адміністративні пра­вопорушення визнається не власним (самоврядним), а делегова­ним повноваженням виконавчих органів місцевих рад (підпункт 4 пункту б) частини першої ст. 38 Закону).

Здійснена таким чином класифікація законодавця свідчить про те, що повноваження з притягнення до адміністративної від­повідальності не вважаються за своїм змістом «питаннями місце­вого значення». Однак за відсутності цих повноважень у органів самоврядування вони будуть позбавлені повноцінних можливос­тей забезпечити правопорядок на території громад.

Навіть із зазначених вище 40 складів адміністративних про­ступків, підвідомчих органам місцевого самоврядування (адмі­ністративних комісіям і виконавчим комітетам), лише щодо половини (20) органи мають повну адміністративну юрисдикцію. Тобто службовці органу самоврядування уповноважені як склада- 270 ти протоколи про ці види адміністративних правопорушень, так і розглядати відповідні справи та застосовувати адміністративні стягнення. Зокрема, йдеться про перевірку додержання таких важливих для безпеки громад правил і порядків, як правила користування енергією, водою чи газом (ст. 103-1 КУАП), правила користування житловими будинками і житловими приміщення­ми (ст. 150), правила благоустрою населених пунктів (ст. 152), пра­вила утримання собак і котів (ст. 154), правила торгівлі (ст. 155), у тому числі правила торгівлі пивом, алкогольними напоями і тютюновими виробами (ст. 156) та правила торгівлі на ринках (ст. 159) тощо.

Судова практика засвідчує, що найбільшу кількість справ про адміністративні правопорушення, які розглядаються органами місцевого самоврядування, становлять:

1) порушення правил благоустрою (ст. 152 КУАП) у вигляді:

- самовільного перекриття проїзду транспортних засобів до внутрішнього двору багатоквартирного будинку;

- відмови від укладення договору на вивіз побутових відходів;

- спалювання сухого листя і гілля;

- порушення правил паркування транспортного засобу;

- забруднення води;

- порушення правил торгівлі;

- нецільового використання земельної ділянки, наданої для розміщення парковки автомобілів;

- самовільного використання об'єкта благоустрою (земельної ділянки) для розміщення об'єктів, які здаються в оренду;

- самовільного встановлення тимчасової споруди (торгового павільйону, гаражу, торговельної експозиції, рекламної конструк­ції, паркану).

2) продаж спиртних напоїв, тютюнових виробів неповнолітній особі (частина 2 ст. 156 КУАП);

3) торгівля з рук алкогольними напоями (частина 3 ст. 156 КУАП)^[380].

В інших 20 категоріях справ адміністративні комісії і виконавчі комітети лише приймають постанови про адміністративні пра­вопорушення. А розпочинати відповідні провадження і складати протоколи про адміністративні проступки уповноважені виключ­но представники органів державної влади (наприклад, Націо­нальної поліції, інспекційних органів і т. д.). Зокрема, слід згадати такі справи: про порушення вимог охорони культурної спадщи­ни (ст. 92 КУАП), ворожіння в громадських місцях (ст. 181 КУАП), заняття проституцією (ст. 181^і КУАП), порушення вимог щодо захисту від шуму та правил додержання тиші (ст. 182 КУАП) та ін.

Отже, ефективність заходів органів місцевого самоврядування з протидії цих видів адміністративних правопорушень повніс­тю залежить від діяльності органів державних органів. Тому що представники органів самоврядування не можуть самостійно роз­почати провадження навіть у випадках самостійного виявлення чи повідомлення їм про обставини вчинення певного адміністра­тивного проступку.

З повноваженнями щодо складення протоколів про проступ­ки (початком провадження) на практиці виникають також такі проблеми. Так, згідно з пунктом 2 частини першої ст. 255 КУАП у справах, які розглядаються адміністративними комісіями і вико­навчими комітетами місцевих рад, протоколи уповноважені скла­дати «посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітета­ми сільських, селищних, міських рад». Відповідно до ст. 1 Зако­ну України «Про місцеве самоврядування в Україні» і ст. 2 Зако­ну України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовою особою місцевого самоврядування визнається особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження у здійсненні організаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій та отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.

Водночас у багатьох громадах на підставі рішень місцевих рад утворені комунальні підприємства з охорони правопорядку та благоустрою, працівникам яких надані повноваження щодо складення протоколів про адміністративні правопорушення на підставі ст. 255 КУАП. Такі рішення місцевих рад суперечать законодавству, оскільки працівники комунальних підприємств не можуть вважатися посадовими особами, яких законодавство (КУАП) уповноважує на складання протоколів і початок справ про адміністративні правопорушення.

Однак суди не бачать у цьому порушень вимог законодавства і визнають законними рішення місцевих рад про уповноваження працівників комунальних підприємств на складення протоколів про адміністративні правопорушення.

Так, у постанові Апеляційного суду Волинської області від 19 квітня 2018 р. № 33/773/202/18 зазначено, що згідно зі ст. 255 КУАП протоколи про правопорушення мають право складати посадові особи, уповноважені на те виконавчими комітетами сіль­ських, селищних, міських рад. А відповідно до рішення виконав­чого комітету Луцької міської ради від 17 лютого 2016 р. № 107-1 «Про уповноваження посадових осіб щодо складання протоколів про адміністративні правопорушення» посадових осіб департа­менту муніципальної поліції міської ради уповноважено склада­ти протоколи про адміністративні правопорушення. Законність цього повноваження посадових осіб департаменту муніципальної поліції міської ради підтверджене і в адміністративному суді.

Іншим прикладом є Закон «Про внесення змін до деяких зако­нодавчих актів України щодо реформування сфери паркуван- ня транспортних засобів» від 21 грудня 2017 р. № 2262-VIII. Він передбачає, що розглядати справи про адміністративні право­порушення щодо порушення правил паркування і накладати за них адміністративні стягнення можуть інспектори з паркування, які є посадовими особами виконавчих органів сільських, селищ­них або міських рад (зміни до частини 3 ст. 219 КУАП). Необхід­ність надання таких повноважень лише посадовим особам органів самоврядування зумовлюється також тим, що зазначені інспекто­ри також можуть здійснювати тимчасове затримання транспорт­них засобів (ст. 265-4 КУАП). Тобто вони уповноважені обмеж­увати користуватися об'єктами права власності громадян на час розгляду’їх справ. Станом на 2019 р. відповідні підрозділи інспек­торів з паркування були створені в 16 містах країни^[381].

Отже, у державах Східної Європи органи місцевого самовря­дування залучені до процесу забезпечення правопорядку шля­хом можливості створення місцевої поліції або інших підрозділів самоврядування із забезпечення публічного порядку. Діяльність підрозділів місцевої поліції в Латвії, Чехії і Словаччині характе­ризується більшим обсягом виконуваних завдань і повноважень у відносинах з громадянами порівняно зі статусом інших місце­вих формувань правопорядку в Литві і Естонії. Однак надання більших повноважень означає зростання контрольно-наглядових повноважень з боку державних органів за діяльністю місцевої поліції в питанні прийняття на службу поліцейських самовряду­вання, призначення та звільнення керівництва та періодичного звітування про результати роботи.

Специфічним є досвід Польщі, де місцева поліція не створена, але рівень контролю держави за діяльністю варт громад є анало­гічним до країн, де така поліція функціонує.

Місцеві формування (варти / поліції / дружини) також стають поширеним явищем в Україні, але досі не отримали належно­го правового реіулювання. Ix службовці не мають повноважень поліції, але фактично намагаються перебирати на себе її повно­важення.

Також слід визнати необхідність продовження процесу децен­тралізації повноважень органів місцевого самоврядування, а також забезпечити:

- збільшення переліку справ про адміністративні правопору­шення, які розглядатимуться представниками самоврядування;

- перетворення повноваження місцевого самоврядування з розгляду справ про адміністративні правопорушення з категорії делегованого у власне (самоврядне) повноваження;

- надання виключно посадовим особам місцевого самовря­дування повноваження щодо складення протоколів про адміні­стративні проступки і позбавлення працівників комунальних під­приємств цієї можливості;

- надання посадовим особам місцевого самоврядування повно­важення щодо складення протоколів про адміністративні про­ступки у всіх справах, підвідомчих органам самоврядування.

2.7.