Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні в умовах децентралізації

Конституційно-правова відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування є не лише важливим засобом гарантування прав територіальних громад, а й однією з важливих умов децентралі­зації публічної влади в Україні.

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 433 го самоврядування, «завдяки реформі кожен рівень місцевого самоврядування отримує свої виключні повноваження, необхідні ресурси для ’їх виконання та встановлений порядок відповідаль­ності перед виборцями і державою»^[603].

Досвід європейських країн переконливо підтверджує необхід­ність системних реформ у сфері децентралізації влади з метою підвищення ролі та відповідальності місцевого самоврядування у подоланні господарсько-економічних, соціально-культурних та, подекуди, політико-правових проблем суспільства. Адже послідовна інституціоналізація та конституювання місцевого самоврядування передбачає докорінну зміну сутності та зміс­ту політичних, соціальних, економічних відносин, перетворен­ня людини на активного учасника управлінських процесів на локально-регіональному рівні. При цьому муніципальна влада стає найбільш наближеною до територіальної громади формою публічного владарювання, здатною найбільш оперативно, усві­домлюючи відповідальність перед тією ж громадою, реаіувати на її потреби. Лише публічно-самоврядна влада зацікавлена в надан­ні справді якісних муніципальних послуг у соціальній сфері, на відміну від державних органів, які часто керуються не соціальни­ми інтересами та потребами місцевого населення, а зовсім інши­ми чинниками.

Сутність і функціонально-телеологічне призначення консти­туційно-правової відповідальності у її муніципальному вимірі полягає у збереженні за державою в цілому загальних функцій (конституційно-правова відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою) та водночас передачі на локальний рівень під відповідальність територіальних громад практичного управління значною часткою суспільних справ - питань місцевого значення (конституційно-правова відповідаль­ність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням). Традиційно органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери ’їхньої компетенції і вирішен­ня якого не доручене жодному іншому органу. Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином.

При цьому за державою залишаються функції адміністратив­ного нагляду за законністю діяльності органів місцевого само­врядування. Причому будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом. Такий нагляд за діяльністю органів місцевого само­врядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотри­мання закону та конституційних принципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своєчасністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядуван­ня. Традиційно адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти (статті 4, 8 Європейської хартії місце­вого самоврядування)^[604].

Варто згадати й те, що тривалий час інститути самоорганіза­ції населення були функціонально інтегровані в інститути держа­ви. Реформи у сфері децентралізації, об'єднання територіальних громад та адміністративно-територіального устрою, які, хоча і повільно та суперечливо, але відносно послідовно здійснюються в Україні з моменту проголошення незалежності та прийняття Конституції України, доводять принципи та механізми консти­туційно-правової відповідальності до рівня територіальних гро­мад.

На наше переконання, без формування цілісного механізму юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні як окре­ма територіальна громада не може сформуватися як первинний

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 435 суб'єкт місцевого самоврядування, так і народ у цілому не може стати реальним сувереном у своїй державі, а незадоволення полі­тикою, яка проводиться владою, може призводити до поза- або неправових, нецивілізованих, насильницьких форм вирішення політичних та інших проблем. Якщо система місцевого самовря­дування не включатиме ефективних механізмів відповідальності, вона, навіть за умови реалізації усіх демократичних принципів, зведеться лише до децентралізації влади. Більше того, неодмін­но буде виключена сама можливість визначення такого способу владарювання у якості місцевого самоврядування. Бюрократія просто зійде на місцевий рівень і продовжуватиме залишатися безконтрольною на фоні відчуженості жителів від управління міс­цевими справами, ускладненості або взагалі неможливості само­організації жителів, усвідомлення ними спільної справи та відпо­відальності за нього^[605].

Як зазначає автор першої в Україні дисертації з актуальних проблем конституційної відповідальності в системі захисту пра­вового статусу суб'єктів місцевого самоврядування О. Краснікова, «конституційна відповідальність є гарантією самостійності функ­ціонування органів місцевого самоврядування, а також демо­кратичної організації державної влади, прогресивного розвитку суспільства в цілому, важливим фактором утвердження й забез­печення законності публічної влади. Конституційна відповідаль­ність держави, органів державної і самоврядної влади, посадових осіб перед громадянином, суб'єктами місцевого самоврядування і суспільством є чинником, що закріплює у правосвідомості люди­ни уявлення про справедливість, легітимність влади»^[606].

Отже, світова практика реальної децентралізованої публічної влади свідчить про необхідність формування не лише самостій­них і самодостатніх територіальних громад, а й відповідального місцевого самоврядування. Ефективне здійснення місцевого само­врядування передбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій з боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійснюватися лише в умовах справжньої децентралізації публіч­ної влади.

Так, як свідчить досвід демократичного будівництва у краї­нах Центрально-Східної Європи, громадянське суспільство (а децентралізоване управління та місцеве самоврядування є його невід'ємною ознакою - авт.) - це не тільки і не стільки наявність автономних об'єднань громадян, а й новий якісний стан сус­пільства, який дозволяє йому через свою об'єднувальну актив­ність впливати на політиків та державу^[607].

Дедалі очевидніше, що низка сфер суспільного життя не може спиратися ні на державу, ні на приватний сектор, можли­вості якого не є достатніми для заповнення ніші, яка виникла в результаті виходу держави із різних сфер суспільної активності, тим більше, що бізнес на цьому етапі, як правило, орієнтується виключно на прибуток, що в ситуації, коли демократія набуває елітарно-олігархічного характеру, а влада бюрократії залишаєть­ся доволі значною, інститути громадянського суспільства повинні усе більше впливати на діяльність держави.

Зрозуміло й те, що подолання сучасного стану суспільства - аномії, патерналізму, правового нігілізму, деморалізації, падіння цінностей, наявності різних дискримінаційних практик і соціаль­них фобій - неможливе без зміцнення та подальшого розвитку громадянського суспільства. Об'єктивно необхідна нова рекон­струкція суспільних зв'язків, що спираються на його інститути. Громадська активність - також найкращий засіб протидії безпо­радності, неспроможності та маргіналізації суспільства.

У таких умовах актуальність децентралізації публічної влади та відповідального місцевого самоврядування стрімко зростає.

Суспільство лише починає вчитися самоврядуванню, грома­дянська культура ще слабка, громадських ініціатив все ще мало,

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 437 громадські організації, крім деяких, усе ще не запрограмувалися в суспільній свідомості та не в змозі впливати ні на життя, ні на думку людей. Але, незважаючи на це, третій сектор відіграватиме важливу роль в ідентифікації суспільства з такими цінностями, як гідність, свобода, загальне благо, солідарність, соціальність, само- відповідальність тощо.

Уся справа, однак, у тому, що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності, форми вираження. У законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вка­зівка на «самостійне або під відповідальність органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування» (ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні») вирішення питань місцевого значення. Аналогічна формула міститься й у Всесвітній деклара­ції місцевого самоврядування та Європейській хартії місцевого самоврядування - загальновизнаних міжнародно-правових стан­дартах місцевого самоврядування. Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування - це право та обов'язок місцевих органів влади реіулювати та вести державні справи під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно зі ст. З Європейської хартії під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самовря­дування регламентувати значну частину місцевих справ і управ­ляти нею, діючи у межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення.

На актуальність теми юридичної відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування вказує проблема протиріч і конфліктів у системі місцевого самоврядування^[608] та конфліктогенності у конституційному праві в цілому^[609], консенсусу та компромісу у правовій сфері тощо.

Розмежування предметів відання, функцій і повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядуван­ня також є одним із найбільш складних завдань становлення дієз­датного місцевого самоврядування. Однак передача державних повноважень місцевому самоврядуванню - це свого роду техніч­не рішення, що дає змоіу державній владі за допомогою адміні­стративної інфраструктури місцевого самоврядування вирішува­ти величезну кількість місцевих проблем. Таким чином, місцеве самоврядування є осередком конфлікту інтересів різних рівнів влади і суспільства.

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 439

Крім традиційних суперечностей і конфліктів, пов'язаних з прагненням держави обмежувати права місць і з намаганням місць розширювати свої права, у відносини між державними органами і органами місцевого самоврядування додалася потуж­на політична складова в особі політичних партій, які стали після прийняття чинного законодавства України про місцеві вибори, по суті, ключовими суб'єктами муніципальної політики, поро­дивши безліч протиріч і конфліктів у механізмі реалізації прин­ципів муніципального права та місцевого самоврядування.

Крім цього, є цілий комплекс проблем, пов'язаних з відсутніс­тю координації дій різних структур держави та громадянського суспільства щодо інституціоналізації місцевого самоврядування. Сучасне суспільство часто взагалі не готове взяти на себе відпові­дальність за всю складність вирішення місцевих проблем. У силу слабкості соціокультурних основ реформи місцевого самовря­дування існує необхідність у всебічному вивченні та роз'ясненні цілей і завдань реформи місцевого самоврядування.

Звідси завдання юридичної відповідальності у сфері місце­вого самоврядування - це те, що потрібно подолати, виконати, втілити в життя для досягнення наміченої мети не лише санкцій цієї юридичної відповідальності, а й у цілому конституційного, адміністративного та муніципального права. Так, для досягнення найближчої мети зниження рівня правопорушень у сфері місце­вого самоврядування завданнями юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування є захист територіальних громад, основоположних муніципальних цінностей (свобода, солідар­ність, субсидіарність, децентралізація), зміцнення правопорядку і законності на муніципальному рівні, формування громадянськос­ті та муніципальної культури. При цьому завдання юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування - це категорія об'єктивно-суб'єктивна. Вона формується і виконується під впли­вом об'єктивного світу і процесів, що відбуваються у територіаль­них громадах, процесів децентралізації публічної влади, в цілому в суспільстві та державі. її суб'єктивність проявляється в тому, що вона формується у свідомості суб'єктів правотворчості та право- реалізації.

Концептуальний аналіз юридичної відповідальності у місцево­му самоврядуванні є важливим не лише в суто доктринальному аспекті, але має вихід на реальне життя територіальних громад та 'їх членів - мешканців сіл, селищ та міст. Причиною цього є специфічне коло суб'єктів, на які поширюється відповідальність у системі правових відносин місцевого самоврядування: терито­ріальні громади, депутати місцевих рад, сільські, селищні, міські голови, органи та посадові особи місцевого самоврядування, орга­ни самоорганізації населення, старости тощо, тобто ті інституції, які щоденно приймають рішення з питань місцевого значення.

У сучасній доктрині питання щодо сутності та змісту юри­дичної відповідальності у місцевому самоврядуванні вирішуєть­ся неоднозначно. Уперше у вітчизняній юридичній науці комп­лексне дослідження проблем конституційно-правової відпові­дальності суб'єктів місцевого самоврядування започатковане у кандидатській дисертації О. Краснікової «Конституційна відпо­відальність у системі захисту правового статусу суб'єктів місце­вого самоврядування»^[610], у якій, виокремлюючи конституцій­ні, судові, адміністративні та цивільно-правові засоби охорони і захисту правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування, особливо виділяється саме конституційна охорона і захист, яка забезпечується засобами конституційного контролю, механізмом конституційної відповідальності і конституційних гарантій прав місцевого самоврядування. При цьому доводиться, що «механіз­ми захисту правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування приводяться в дію тоді, коли система охорони статусу названих суб'єктів слабка і не може протидіяти зовнішнім чи внутрішнім порушенням, чи засобів охорони недостатньо для забезпечення нормального функціонування суб'єктів місцевого самоврядуван­ня, що веде до необхідності відновити ’їхні порушені права. Таким чином, дія механізмів охорони прав місцевого самоврядування в часі передує захистові»^[611].

У роботі О. Краснікової здійснено ґрунтовний аналіз консти­туційно-правової відповідальності як особливого елемента систе­ми конституційних засобів. Аналіз конституційних відносин дав змоіу авторці визначити межі і види відповідальності виконавчої влади за порушення правового статусу місцевого самоврядуван-

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 441 ня, а також відповідальність суб'єктів місцевого самоврядування стосовно один одного.

Серед позитивних положень проведеного О. Красніковою дослідження, які мають фундаментальне значення не лише в контексті дослідження конституційно-правової відповідальнос­ті суб'єктів місцевого самоврядування, а й у цілому інституту конституційно-правової відповідальності, доцільно відзначити те, що в її дисертації представлені додаткові доводи того, що кон­ституційно-правова відповідальність - це вид юридичної відпо­відальності, а не політичної, моральної чи соціальної. Аріумен- тується це насамперед тим, що «неможливе існування галузі права, що не мала б власних засобів, гарантій забезпечення право­вих приписів»^[612]. Також у роботі запропоновані оптимальні під­стави класифікації конституційних санкцій за порушення право­вого статусу суб'єктів місцевого самоврядування, а також набули подальшого розвитку зроблені у вітчизняній науці висновки про те, що санкції конституційно-правової відповідальності за пору­шення правового статусу суб'єктів місцевого самоврядування можуть застосовуватися до органів місцевого самоврядування та ’їх посадових осіб.

Зокрема, у дисертації запропоновано класифікацію груп санк­цій за порушення правового статусу суб'єктів місцевого самовря­дування за такими підставами:

- санкції конституційної відповідальності, що передбачають несприятливі наслідки для самих органів (посадових осіб) публіч­ної влади як суб'єктів конституційно-правового порушення стату­су суб'єктів місцевого самоврядування;

- санкції конституційної відповідальності, спрямовані на результат (продукт) діяльності органу (посадової особи) публіч­ної влади - виданий ним закон, інший нормативний акт, що порушує правовий статус суб'єктів місцевого самоврядування;

- санкції конституційної відповідальності за порушення право­вого статусу суб'єктів місцевого самоврядування у сфері функці­онування інститутів громадянського суспільства - виборів, рефе­рендуму, функціонування партій та ін.

До першої класифікаційної групи О. Краснікова відносить: а) покладання на органи публічної влади, ’їхніх посадових осіб судом обов'язку у встановлений законом термін усунути проти­річчя виданих ними актів, що стали причиною порушення прав і обов'язків суб'єктів місцевого самоврядування, Конституції Укра­їни і нормативних актів, чи примушення до виконання рішення органу місцевого самоврядування; б) припинення повноважень виборної посадової особи місцевого самоврядування в результаті місцевого референдуму чи уповноваженим на те представниць­ким органом місцевого самоврядування; в) вираження недовіри населенням чи дострокове примусове припинення повноважень виборних органів місцевого самоврядування, якщо їхніми діями були порушені чи обмежені права територіальної громади чи права і свободи її членів. Така санкція, як дострокове припинен­ня повноважень депутата за рішенням представницького органу, на думку О. Краснікової, застосовується у даний час лише в тому випадку, якщо стосовно особи, яка є депутатом, набув законної сили обвинувальний вирок суду.

Другу групу видів санкцій конституційної відповідальності, на думку О. Краснікової, становлять конституційні санкції, спрямо­вані на результат (продукт) діяльності органу (посадової особи) публічної влади, тобто виданий ним закон, інший нормативний акт: а) визнання закону (іншого нормативного акта) чи його час­тини неконституційним рішенням Конституційного Суду Украї­ни, якщо таким актом порушені права і законні інтереси суб'єктів місцевого самоврядування; б) визнання судами загальної юрис­дикції незаконності будь-яких дій (рішень), що порушують права і свободи громадян - членів територіальної громади, за винят­ком тих, перевірка яких віднесена законодавством до виняткової компетенції Конституційного Суду України; в) відхилення закону шляхом застосування вето; призупинення дії нормативного акта.

Третю групу видів санкцій, як вважає дослідниця, становлять конституційні санкції, які застосовуються у сфері функціонуван­ня інститутів громадянського суспільства - виборів, референду­му, функціонування партій та ін.: а) скасування своїх рішень (чи рішень відповідних виборчих комісій) виборчою комісією на осно­ві рішення суду в частині реєстрації кандидата в депутати органів місцевого самоврядування, що порушує законодавство про вибо-

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 443 ри депутатів місцевих рад; б) направлення судом у виборчу комі­сію вказівки зобов'язати усунути порушення кандидатом у депу­тати місцевих рад або виборчим об'єднанням, норм, визначених відповідними виборчими комісіями, для проведення агітаційної роботи; в) визнання недійсним юридично значущого результату (скасування результатів голосування по виборах депутата в орга­ни місцевого самоврядування чи на посаду голови ради, визнання виборів недійсними, касація повноважень депутата)^[613].

Щодо дискусійних позицій дисертаційного дослідження О. Краснікової варто звернути уваїу на висновок, що у «конститу­ційній відповідальності, як правило, чітко простежується стадія позитивної відповідальності, що узагальнено можна назвати звіт­ністю». На дискусійні аспекти теорії позитивної конституційно- правової відповідальності ми звертали уваїу раніше.

Проте, на думку О. Краснікової, «саме підзвітність, підконт- рольність є найважливішою стороною позитивного аспекту конституційної відповідальності». Дисертантка послідовно дово­дить, що «в багатьох випадках конституційні норми, що закріп­люють принцип відповідальності, виражають це поняття саме цими термінами - «підзвітність», «підконтрольність», тобто відо­браження і конституційне закріплення знаходить лише пози­тивний аспект конституційної відповідальності. Водночас під­звітність і підконтрольність не є тотожними поняттями стосовно відповідальності. Вони лише необхідні елементи конституційної відповідальності, хоча і не єдині»^[614]. У цьому аспекті аріументація О. Краснікової заслуговує на підтримку.

У контексті загальних і спеціальних рис юридичної відповідаль­ності в місцевому самоврядуванні заслуговує на уваїу дисертація Г. Салівона «Муніципально-правові санкції як форма реалізації відповідальності в місцевому самоврядуванні», у якій запропо­новано концепт «муніципально-правової відповідальності», під якою, на думку дисертанта, слід розуміти «різновид юридичної відповідальності суб'єктів муніципального права, уповноважених на вирішення питань місцевого значення, перед територіальною громадою за вчинене муніципальне правопорушення, що має наслідком застосування до них муніципально-правових санкцій». Також Г. Салівон стверджує, що «у разі застосування муніци­пально-правових санкцій правопорушник відповідає насамперед перед територіальною громадою, навіть якщо санкції застосо­вуються безпосередньо органами чи посадовими особами місце­вого самоврядування»^[615].

Дискусійність запропонованої Г. Салівоном моделі полягає як у цілісності концепції муніципально-правової відповідальності, так і розумінні її інстанції, якою, на нашу думку, може виступа­ти не тільки територіальна громада, а й інші суб'єкти місцевого самоврядування, наприклад, місцева рада у випадку достроко­вого припинення повноважень сільського, селищного, міського голови. Адже, наприклад, у випадку дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови за рішенням відповідної місцевої ради об'єктивно може скластися ситуація, коли таке рішення приймається всупереч волі та інтересам тери­торіальної громади. Пропозиція Г. Салівона щодо позбавлення ради такого повноваження^[616], на нашу думку, не є конструктив­ною. Мова, мабуть, у сучасних муніципальних реаліях має йти про удосконалення відповідної процедури, її ускладнення тощо.

Проблемність системного осмислення теоретичних і при­кладних питань юридичної відповідальності у місцевому само­врядуванні доволі рельєфно ілюструє дисертація Т. Слободяник «Муніципально-правова відповідальність місцевих рад та сіль­ських, селищних, міських голів в Україні», у якій ґрунтовно оха­рактеризовані доктринальні підходи до досліджуваного інсти­туту, а також розкрито стан нормативно-правової регламентації муніципально-правової відповідальності^[617]. Так, автор правильно зазначає, що фактично нині в юридичній літературі відсутнє чітке уявлення про юридичну природу, поняття муніципально-право­вої відповідальності, її форми, підстави та стадії притягнення, не сформульована дефініція муніципального делікту, його складу тощо. Як наслідок, зазначає Т. Слободяник, вкрай поверховий

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 445 науково-теоретичний доробок інституту муніципально-правової відповідальності, в окремих випадках - фрагментарне норматив­но-правове закріплення правових, процесуальних підстав притяг­нення до муніципально-правової відповідальності, що в підсумку негативно відбивається на ефективності функціонування інститу­ту муніципального права України^[618].

У цьому контексті варто погодитись з авторським тверджен­ням, що нинішнє фрагментарне нормативно-правове закріплен­ня інституту муніципально-правової відповідальності (попри дис- кусійність виділення у доктрині та існування на практиці даного виду юридичної відповідальності - авт.) негативно відбивається на ефективності функціонування всієї галузі муніципального права України, оскільки за цих умов не забезпечується повноцін­на реалізація норм цієї галузі права^[619].

Також позитивним аспектом дисертаційного дослідження Т. Слободяник є авторська позиція, яка пронизує усю роботу, згідно з якою «муніципально-правова відповідальність, як і кон­ституційно-правова відповідальність, є кваліфікаційними озна­ками галузей права, що реіулюють і охороняють суспільні від­носини, що пов'язані зі здійсненням публічної (державної і муні­ципальної) влади»^[620]. У цьому аспекті Т. Слободяник робить пра­вильний висновок, що «муніципально-правова відповідальність є одним із системоутворюючих елементів муніципального права України»^[621].

Водночас у цій науковій праці є низка доволі суперечливих і доволі дискусійних з точки зору муніципальної теорії та прак­тики положень. Зокрема, спірним є використання у дисертації категорії «муніципально-правовий делікт»^[622]. На нашу думку, більш коректним є поняття «муніципальний делікт» (за анало­гією «конституційний делікт», «адміністративне правопорушен­ня», «дисциплінарне правопорушення»). Дискусійним є висно­вок Т. Слободяник про те, що «інститут муніципально-правової відповідальності має комплексний характер». Свою позицію вона аріуменіує тим, що «правові підстави притягнення до муніци­пально-правової відповідальності встановлені не лише виключно нормами муніципального права України»^[623]. У даному випад­ку, на нашу думку, скоріше йдеться про міжгалузеву взаємодію норм муніципального права та інших галузей права (консти­туційного, адміністративного, кримінального) та преюдицію у муніципальному деліктному праві, а не комплексність інституту муніципально-правової відповідальності. Додаткової аріумен- тацїї потребує висновок, який робить Т. Слободяник про те, що «визначним і основоположним підґрунтям виділення муніци­пально-правової відповідальності в окремий вид юридичної від­повідальності є те, що ефективно забезпечити законність у муні­ципально-правових відносинах може лише муніципально-право­ва відповідальність»^[624]. Вважаємо, що законність у будь-якій сфері суспільного життя, у т. ч. і муніципального, забезпечується не тільки шляхом застосування юридичної відповідальності, зокре­ма, муніципально-правової, а й іншими засобами.

Доктринальна невизначеність питання щодо сутності та змісту юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні підтвер­джується й дисертаційним дослідженням В. Топузова «Муніци­пально-правові санкції в Україні: проблеми теорії та практики»^[625]. Так, зазначаючи, що «у діяльності органів публічного управління загалом та місцевому самоврядуванні зокрема, відповідальність та санкції набувають вирішального значення, оскільки рішення та дії суб'єктів у цій сфері породжують суттєві наслідки не тільки для окремої особи, й для територіальної громади, суспільства та держави в цілому»^[626], В. Топузов, з одного боку, акцентує особли­ву уваїу на тому, що «динамічний розвиток галузі муніципаль­ного права, законодавства про місцеве самоврядування, навіть незважаючи на появу наукових досліджень, присвячених різним аспектам муніципально-правової відповідальності, не дозволи­ло виробити єдину, усталену точку зору відносно визначення муніципально-правової відповідальності»^[627], доводячи, що «для модернізації сформованої системи місцевого самоврядування та

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 447 побудови громадянського суспільства необхідні не тільки законо­давчо встановлені основні форми відповідальності, а й вирішен­ня теоретичних проблем, що мають місце у сфері застосування муніципально-правової відповідальності» (доктринальний аспект - авт.)^[628]. З іншого боку, вважає В. Топузов, «відсутність єдиної державної політики в галузі застосування муніципально-правової відповідальності не дозволяє створити дієвий механізм захисту права населення на місцеве самоврядування та ефективну систему управління територіальними громадами» (прикладний аспект - авт.')^[629].

Водночас, пропонуючи авторське дефінітивне визначення муніципально-правового правопорушення (делікту), під яким у дисертації «розуміється дія або бездіяльність, вчинені при вирі­шені питань місцевого значення суб'єктом владних повноважень, за яке настає відповідальність перед населенням територіальної громади, посадовою особою або органом місцевого самовряду­вання, державою відповідно до законодавства про місцеве само­врядування та (або) муніципально-правового акта», В. Топузов стверджує, що «муніципально-правовий делікт є підставою при­тягнення до муніципально-правової відповідальності, покладан­ня негативних і позитивних санкцій»^[630], а «загальне вчення про муніципальну відповідальність, що проявляється в діалектичній єдності позитивного і негативного аспектів». При цьому, на його думку, «у найзагальнішому вигляді її позитивний сенс виникає з обов'язків суб'єктів юридичної відповідальності здійснювати позитивні дії, точно дотримуючись вимог поточного законодав­ства і муніципальних (локальних) правових актів. Негативний аспект пов'язаний з настанням для відповідальних суб'єктів несприятливих наслідків у випадках порушення ними правових норм, неналежного здійснення своїх завдань і функцій тощо»^[631].

Поряд з цим В. Топузов доводить необхідність визначення фор­мально-юридичної конструкції «відповідальність органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування», під якою, на його думку, слід розуміти «сукупність закріплених у нормах муніципального права несприятливих правових наслідків, які можуть наставати за протиправні рішення або неналежне здійснення ними повнова­жень (прав) з вирішення питань місцевого значення та реалізації окремих делегованих державою повноважень»^[632]. При цьому він робить загальний висновок, що «відповідальність органів місцево­го самоврядування проявляється в різних формах та має різні види (юридична, професійна, морально-етична, політична, громадян­ська)», виокремлюючи «відповідно до галузі права» конституцій­ну, кримінальну, адміністративну, цивільно-правову (майнову), дисциплінарну, матеріальну відповідальність^[633] та обґрунтовує, що «муніципально-правовій відповідальності властиві всі ознаки та елементи конституційно-правових відносин (об'єкти, суб'єкти, зміст, юридичний факт)». На його переконання, «з моменту вчи­нення делікту, який є конституційним юридичним фактом, між інстанцією муніципально-правової відповідальності та право­порушником виникає правовідношення муніципально-право­вої відповідальності»^[634]. Водночас В. Топузов вказує на проблеми «відмінностей» муніципально-правової відповідальності від кон­ституційно-правової відповідальності^[635] та «конкуренції санкцій муніципально-правової відповідальності з іншими видами відпо­відальності і, зокрема, з конституційно-правовою»^[636] тощо.

У контексті дослідження концептуальних проблем юридичної відповідальності у місцевому самоврядуванні в умовах децентра­лізації публічної влади також варто згадати дисертацію П. Пили- пишина Конституційно-правова відповідальність органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування в Україні»^[637], у якій охарак­теризовані доктринальні підходи до досліджуваного інституту, аналізується стан нормативно-правової регламентації конститу­ційно-правової відповідальності та особливо підкреслюється зна­чення проблематики конституційно-правової відповідальності та становлення цього інституту у контексті загальних тенденцій

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 449 децентралізації публічної влади та муніципалізації конституцій­ного життя^[638].

Так, автор правильно зазначає, що фактично нині в юридичній літературі відсутнє чітке уявлення про юридичну природу, понят­тя конституційно-правової відповідальності, її форми, підстави та стадії притягнення, спірними є питання щодо деліктів у сфері місцевого самоврядування, їх складу тощо. Як наслідок, вкрай поверховий науково-теоретичний доробок інституту конститу­ційно-правової відповідальності, в окремих випадках - фрагмен­тарне нормативно-правове закріплення правових, процесуальних підстав притягнення до конституційно-правової відповідальнос­ті, що в підсумку негативно позначається на ефективності функ­ціонування цього інституту конституційного права України^[639]. У цьому контексті слід погодитись з тим, що нинішнє фрагмен­тарне нормативно-правове закріплення інституту конституційно- правової відповідальності негативно позначається на ефективнос­ті функціонування всієї галузі конституційного права України.

Загалом можна погодитись із доволі класичним визначенням поняття конституційно-правової відповідальності органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування, яке дає П. Пилипишин. Доводиться, що це «визначений конституційно-правовими нор­мами вид юридичної відповідальності, яка настає внаслідок пору­шення правової норми (скоєння конституційного правопорушен­ня) і полягає в обов'язку владного суб'єкта (органу чи посадової особи місцевого самоврядування) відповідати за юридично зна­чиму поведінку шляхом застосування до винного суб'єкта пев­них заходів правового впливу, покладення на нього відповідних санкцій»^[640]. Тож закономірним і таким, що логічно випливає із наведених вище кваліфікаційних ознак, є базове визначення кон­ституційного правопорушення (конституційного делікту), яке наводить П. Пилипишин, як фактичної підстави відповідальнос­ті органів і посадових осіб місцевого самоврядування, яке слід розуміти як «протиправне, винне діяння (дія або бездіяльність) органу чи посадової особи місцевого самоврядування, яке спри­чинило або створило загрозу спричинення шкоди суспільним

відносинам у сфері місцевого самоврядування і за яке законо­давством передбачено застосування заходів конституційно-право­вої відповідальності»^[641].

Заслуговує на уваїу намагання П. Пилипишина з'ясувати суть і зміст конституційно-правової відповідальності через аналіз при­таманних їй ознак, зокрема, положення щодо ознак конституцій­но-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а саме таких ’їх видів, як: а) особливий суб'єкт відповідальності; б) предмет захисту, яким є належний порядок здійснення місцевої публічної влади; в) власні нормативні під­стави застосування відповідальності, фактична підстава відпові­дальності, яка полягає у скоєнні органами та посадовими особа­ми місцевого самоврядування конституційного правопорушення (конституційного делікту); г) наявність власних конституційно- правових санкцій та спеціальна процедура ’їх застосування^[642].

Проте, у даній праці залишається цілий ряд суперечливих позицій і неоднозначно визначених положень. Зокрема, диску­сійними є підходи П. Пилипишина щодо проблеми «позитивно­го» та «негативного» аспектів у розумінні конституційно-правової відповідальності, а також щодо її співвідношення з політичною відповідальністю^[643]. Необґрунтованим є висновок автора, що «виконавчі органи місцевих рад не є суб'єктами конституційно- правової відповідальності»^[644] Аналіз змісту дисертації дає змоіу констатувати, що її автор не відносить до кола суб'єктів у сфері місцевого самоврядування старост та взагалі не згадує ’їх у своїй роботі. Такий підхід є доволі парадоксальним з точки зору пред­мета та завдань дослідження, враховуючи, що ст. 79-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлює від­повідальність цього суб'єкта місцевого самоврядування. У силу цього сучасні тенденції у розвитку системи місцевого самовряду­вання в цілому та юридичної відповідальності її суб'єктів зокрема взагалі залишилися за межами дослідження П. Пилипишина.

Отже, бачимо, що в сучасній юридичній доктрині є суттє­ві протиріччя та невизначеність як з точки зору універсальності

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 451 термінології («відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування», «муніципально-правова відповідальність», «конституційно-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування», «конституційно-правова відпо­відальність у сфері місцевого самоврядування»), так і в аспекті ідентифікації правової природи даного виду юридичної відпові­дальності у загальній системі правовідносин.

Окрім зазначених теоретичних моментів у розумінні сутності та змісту юридичної відповідальності у місцевому самоврядуван­ні, є системні проблеми, як з точки зору її нормативно-правової регламентації, так і реалізації, ефективності тощо. Насамперед це пов'язано із фактом конституційного визнання місцевого само­врядування як публічної влади територіальної громади, яка орга­нізовується та функціонує на принципах субсидіарності, децен­тралізації, правової, організаційної та економічної самостійнос­ті. У цьому аспекті практичне значення даного виду юридичної відповідальності полягає в тому, що разом із визнанням свободи дій щодо вирішення питань місцевого значення (правової, органі­заційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого само­врядування) держава в певному сенсі дистанціюється і від наслід­ків, які є результатом самоврядування територіальних громад.

Звідси, формулу «під власну відповідальність», що є однією з ідентифікуючих ознак європейської моделі місцевого самовря­дування, слід розуміти як самовідповідальність у тому сенсі, що заплановані та здійснювані рішення та дії місцевого самовряду­вання повинні спиратися тільки або переважно на власні ресурси, матеріальні та інші засоби. Безумовно, йдеться переважно про відповідальність лише за те коло питань, які прагнуть вирішувати (безпосередньо або через власні органи) самі територіальні гро­мади та їх члени - мешканці сіл, селищ та міст. Ось чому багато що залежить від чіткості розмежування інтересів центру і місць, державних і місцевих функцій, від того, наскільки рельєфно виді­лена в системі останніх виключна прерогатива територіальних громад, від того, наскільки є реальним коло питань місцевого зна­чення.

Одразу зазначимо, що діяльність «під свою відповідальність» - це не обов'язок територіальної громади нести колективні обме­ження, які застосовуються державою, а обов'язок діяльно здійс­нювати власні визнані державою самоврядні права. Формула «під свою відповідальність» означає, що байдуже ставлення жителів - членів територіальних громад до того, кого воно обирає в органи місцевого самоврядування, апатія, патерналізм, нігілізм, неба­жання та невміння брати участь в організаційних формах контро­лю за місцевими владами, відсутність активного співробітництва, соціальної солідарності мешканців (мікротериторіальний егоїзм) тощо може привести (приводить) до низького рівня добробуту основної маси населення в селі, селищі, місті. Звідси, територіаль­на громада в даному випадку юридично та політично відповідає сама перед собою і на кожному мешканці лежить частка цієї від­повідальності^[645].

Щоправда, юридично та політично відповідальне місцеве самоврядування передбачає, що у випадку неналежного здійснен­ня громадянами своїх прав та обумовлені цим несприятливі соці­ально-економічні, політичні та інші наслідки покладаються на населення та можуть державою не компенсуватися. Методологіч­ною позицією в даному випадку є ідея руху до самоуправлінської, тобто самовідповідальної муніципальної спільноти, де внутріш- ньоособові реіулятори поведінки замінюють собою зовнішні, насамперед державницькі.

Слід констатувати, що Конституція України та чинний Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. лише частково заклали правову основу відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, закріпивши загальні принципи та моделі її реалізації. Однак інститут юридич­ної відповідальності в місцевому самоврядуванні є одним з най­більш проблематичних з точки зору як його юридичного змісту, так і коректності термінології, яка використовується у відповідних нормах. Він складається з великої групи норм, які закріплюють­ся на різних рівнях правового реіулювання (загальнонаціональ­ному, локальному) та різними галузями права (конституційним, муніципальним, адміністративним, цивільним, кримінальним тощо). У даний момент правова основа юридичної відповідаль­ності суб'єктів муніципально-правових відносин не утворює міц-

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 453 ної, єдиної системи норм, які б забезпечували відповідальність і законність ’їхньої діяльності^[646].

Так, Конституція України закріплює засади усіх видів юри­дичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому, в тому числі муніципальному, законодавстві. Так, відповідно до сг. 56 Конституції кожен має право на відшкоду­вання за рахунок органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів місцевого самоврядування, ’їх посадо­вих і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень; а ст. 144 закріплює, що рішення органів місцевого самоврядування з мотивів ’їх невідповідності Конституції чи законам України зупи­няються у встановленому законом порядку з одночасним звернен­ням до суду.

Серед інших норм Конституції України, які встановлюють заса­ди відповідальності у місцевому самоврядуванні, слід звернути уваїу на частину третю ст. 141, згідно з якою статус голів, депута­тів і виконавчих органів ради та 'їхні повноваження, порядок утво­рення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На нашу думку, ця конституційна норма є абсолютною фікцією: реалізу­вати на практиці її доволі складно, насамперед враховуючи від­сутність механізму «реорганізації» та особливо «ліквідації» таких суб'єктів, як сільські, селищні, міські голови, голови районних у місті, районних та обласних рад, депутати місцевих рад доволі складно.

У Конституції України містяться й окремі підстави конститу­ційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядуван­ня. Так, відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 85 Конституції у разі порушен­ня Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України за наявності відповідного висновку Конституційного Суду України Верховна Рада України може достроково припинити повноваження Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим та призначити позачергові вибори до неї.

Також у ст. 146 Конституції України встановлюється, що інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Адже природно, що Конституція не може бути єдиним нормативним джерелом відповідальності в місцево­му самоврядуванні, враховуючи, що вона покликана регламенту­вати лише основні засади усіх видів юридичної відповідальності, які підлягають подальшій конкретизації в галузевому законо­давстві.

Пріоритетне місце в системі законодавчих актів - джерел юри­дичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування займає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», який міс­тить окремий розділ IV, присвячений гарантіям місцевого само­врядування та відповідальності його органів та посадових осіб. Також окремі підстави юридичної відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування та відповідні санкції містяться і в інших законах України, зокрема «Про статус депутатів місцевих рад», «Про органи самоорганізації населення», Виборчому кодексі України тощо.

Варто зазначити, що чинний Закон України «Про місцеве само­врядування в Україні»^[647] у частині щодо відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з моменту його при­йняття зазнав значних змін і доповнень, що у цілому свідчать про позитивну динаміку розвитку інституту юридичної (у тому числі й насамперед конституційно-правової) відповідальності у сфері місцевого самоврядування, її процедурно-процесуального забез­печення, конкретизації підстав тощо.

Так, згідно зі ст. 74 Закону органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізични­ми особами. Встановлюється, що підстави, види і порядок відпо­відальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 75 Закону встановлено засади відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіаль­ними громадами. Зокрема, закріплюється, що органи та посадові

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 455 особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольни­ми і відповідальними перед територіальними громадами. Вони періодично, але не менш як двічі на рік, інформують населення про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, звітують перед територіальними громадами про свою діяльність.

Визначається, що територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежують права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень. Поря­док і випадки дострокового припинення повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування територіальними гро­мадами визначаються цим та іншими законами.

Статтею 76 Закону встановлено засади відповідальності орга­нів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою. Закріплюється, що органи та посадові особи місцевого самовря­дування несуть відповідальність у разі порушення ними Консти­туції або законів України. З питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Статтею 77 Закону встановлено засади відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед юридичними і фізичними особами. Визначено, що шкода, заподіяна юридич­ним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодо­вується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб міс­цевого самоврядування - за рахунок ’їх власних коштів у порядку, встановленому законом. Спори про поновлення порушених прав юридичних і фізичних осіб, що виникають у результаті рішень, дій чи бездіяльності органів або посадових осіб місцевого само­врядування, вирішуються в судовому порядку.

Інші положення Закону конкретизують і розвивають визначе­ні у попередніх положеннях принципи юридичної (у тому числі й насамперед конституційно-правової) відповідальності у сфері місцевого самоврядування. Так, ст. 78 регламентує порядок та підстави дострокового припинення повноважень ради. Зазна­чається, що повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припи­нені у випадках: 1) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції України, цього та інших законів, прав і свобод гро­мадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність із законом; 2) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, встановлені цим Законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її віда­ння; 3) передбачених законами України «Про військово-цивільні адміністрації»^[648], «Про правовий режим воєнного стану»^[649].

Так, наприклад, згідно з Законом України «Про військово- цивільні адміністрації» військово-цивільні адміністрації - це тим­часові державні органи у селах, селищах, містах, районах та облас­тях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі'їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної опе­рації) або у складі Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі ’їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсій­ним проявам і терористичним актам, недопущення іуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції (частина друга ст. 1 Закону).

Встановлюється, що військово-цивільні адміністрації утворю­ються у разі потреби за рішенням Президента України (частина перша ст. З Закону). Зокрема, військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних гро­мад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами Укра-

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 457 їни повноваження, у тому числі внаслідок фактичного самороз­пуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або 'їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення вибо­рів до відповідних органів місцевого самоврядування. У райо­ні, області військово-цивільні адміністрації утворюються у разі нескликання сесії відповідно районної, обласної ради у встанов­лені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» строки або для здійснення керівництва у сфері забезпечення гро­мадського порядку і безпеки (частини друга та третя ст. З Закону).

Також ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності підстав, передбачених пунктами 1 та 2 частини першої цієї статті, та в інших випадках можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого рефе­рендуму. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень ради визначається зако­ном про місцеві референдуми.

Цією ж статтею визначається, що питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути пору­шене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на вЦповЦ- ній території і мають право голосу.

За наявності підстав, передбачених пунктами 1 та 2 части­ни першої цієї статті, рішення суду про визнання актів ради незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, облас­ної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачергових виборів сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради може порушуватись перед Вер­ховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою обласної, Київської, Севастопольської міської держав­ної адміністрації.

Щодо повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради за наявності пЦстав, передбачених пунктом 3 частини першої цієї статті, достроково припиняються з дня набрання чинності актом Президента України про утворен­ня відповідної військово-цивільної, військової адміністрації.

Статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено порядок та підстави дострокового припи­нення повноважень сільського, селищного, міського голови. При цьому у цій статті визначалися не лише випадки, підставами яких були відповідні конституційні делікти, а й інші юридично значу­щі події (юридичні факти), як-то звернення відповідної особи з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повно­важень голови; визнання особи судом недієздатним, безвісно від­сутнім або оголошення таким, що помер; його смерті тощо.

Щодо положень, які традиційно кваліфікуються як юридична відповідальність, встановлюється, що повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припине­ними у разі: припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією, яким накладено стяг­нення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов'язані з виконанням функцій держави або міс­цевого самоврядування; набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його доручен­ням іншими особами або в інших передбачених Цивільним про­цесуальним кодексом України випадках, необґрунтованими та’їх стягнення в дохід держави; відкликання з посади за народною іні­ціативою.

Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конститу­цію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень. Встановлюється, що у даному випадку повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково за рішенням місце­вого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голо­сів депутатів від загального складу ради.

Порядок проведення місцевого референдуму щодо достроко­вого припинення повноважень сільського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішен­ня про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається сільською, селищною, міською радою як за власного ініціативою, так і на вимоіу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

Передбачено, що сільський, селищний, міський голова може бути відкликаний з посади за народною ініціативою в порядку, визначеному Законом України «Про статус депутатів місцевих рад»^[650] з особливостями, передбаченими частинами шостою - десятою ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не раніше як через рік з моменту набуття ним повно­важень.

Також, як зазначалося, повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути достроково припинені і у випадках, передбачених законами України «Про військово-цивільні адміні­страції» та «Про правовий режим воєнного стану».

Також ст. 80 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено порядок дострокового припинення повно­важень органів самоорганізації населення. Зокрема, єдиною під­ставою застосування відповідної санкції встановлено невиконан­ня рішень сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, її виконавчого комітету, загальних зборів грома­дян або невиконання своїх повноважень. Рішення про достроко­ве припинення повноважень органу самоорганізації населення приймається загальними зборами громадян, що утворили даний орган, або відповідною радою.

Втім, незважаючи на те, що чинним законодавством Украї­ни регламентуються окремі підстави юридичної, у тому числі й насамперед конституційно-правової, відповідальності у сфері місцевого самоврядування та передбачаються специфічні санк­ції, існує дуже багато прогалин і неузгодженостей у законодав­чій регламентації підстав юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, що може призвес­ти до серйозних зловживань у цій сфері, що є неприпустимим. Через відсутність достатньої нормативно-правової основи та діє­вого механізму реалізації юридичної, у тому числі й насамперед конституційно-правової відповідальності, велика кількість пору­шень Конституції та законів України органами державної влади та органами місцевого самоврядування, ’їх посадовими особами залишаються без відповідного публічного реаіування.

Відсутність чітких підстав і порядку притягнення до консти­туційно-правової відповідальності, як і будь-якого іншого виду відповідальності, залишають надто велике поле для власного роз­суду суб'єкта, який застосовує міри відповідальності, створює ґрунт для зловживань, нівелює найважливіший принцип невід­воротності настання юридичної відповідальності. Процесуальний порядок притягнення до конституційно-правової відповідальнос­ті теж відрізняється фрагментарністю та розрізненістю норматив­ного оформлення, великою кількістю прогалин.

Реалізації конституційно-правової відповідальності, у тому числі й у сфері місцевого самоврядування, заважає і той факт, що вона до цього часу не легалізована на конституційному рівні. Вважаємо, що в Україні слід використати позитивний досвід зарубіжних країн, зокрема Польщі, та закріпити конституційно- правову відповідальність у Конституції України. У системі вітчиз­няного конституційного та муніципального законодавства також відсутня певна інтеграційна одиниця, яка б упорядковувала та приводила до єдиного знаменника всі складові конституційно- правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування. А без формування цілісного механізму конституційно-правової від­повідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальна не може стати реальним та повноцінним первин­ним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій та повноважень^[651].

У цьому контексті варто згадати, наприклад, що експерта­ми Асоціації міст України та громад у 2006 р. було розроблено проект Закону України «Про відповідальність у системі місцево­го самоврядування в Україні» у вигляді закону про внесення змін до чинного законодавства про місцеве самоврядування у части­ні щодо конституційно-правової відповідальності його суб'єктів. Метою проекту було вдосконалення законодавчої регламентації

3.6. Проблеми конституційно-правової відповідальності у місцевому самоврядуванні... 461 підстав конституційно-правової відповідальності суб'єктів місце­вого самоврядування, конституційно-правових санкцій, процеду­ри притягнення, звільнення від відповідальності та застосування мір відповідальності за сукупністю, виявленні меж відповідаль­ності та форм вини, заміною одних видів відповідальності інши­ми, закріпленні обставин, що виключають настання відповідаль­ності у сфері місцевого самоврядування тощо.

На нашу думку, прийняття такого закону Верховною Радою України сприяло б процесу становлення та розвитку юридичного механізму конституційно-правової відповідальностіу сфері місце­вого самоврядування в Україні, а також здійснило вплив на зміну стереотипів поведінки жителів - членів територіальних громад. Від цього залежить і ефективність юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування як співвідношення між резуль­татом її впливу на муніципально-правові відносини та метою, яка ставиться перед нею.

Комплексний концептуально-конституційний аналіз відпові­дальності у сфері місцевого самоврядування дає змоіу визнача­ти її, по-перше, як вид конституційно-правової відповідальності; по-друге, як один з елементів конституційного механізму гаран­тування місцевого самоврядування; по-третє, як важливий інстру­мент легалізації та легітимації муніципальної влади як публічної влади територіальних громад, адже це насамперед відповідаль­ність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням; по-четверте, як вид конституційного правовідношен- ня нерівноправних сторін - владовідношення, яке засноване на державному (або прирівняному до нього суспільному) примусі, елементами якого виступають взаємно кореспондуючі права і обов'язки; по-п'яте, у функціонально-телеологічному вимірі під­ставою такої відповідальності є конституційний делікт у сфері місцевого самоврядування; по-шосте, дана відповідальність має соціально-політичний характер, що зумовлюється специфікою муніципальних відносин.

Для того щоб існував ефективний механізм відповідальнос­ті у сфері місцевого самоврядування, необхідними є, по-перше, постійне і активне вдосконалення організації і функціонування системи місцевого самоврядування, особливо форм, методів, спо­собів тощо реалізації форм безпосередньої діяльності територі­альних громад як первинних суб'єктів місцевого самоврядування; по-друге, покращення нормативного реіулювання різноманітних управлінських взаємозв'язків всередині територіальної громади. У певному сенсі це і умова, і фактор відповідальності. Умова - тому, що значною мірою тільки нормативне закріплення відно­син відповідальності слуїуватиме підставою і орієнтиром оцінки, шкалою реакції і процедурою виміру дій органів місцевого само­врядування, ’їх посадових осіб та інших учасників муніципального процесу; по-третє, використання у відповідних відносинах таких громадських інститутів впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей, як моральні норми, традиції та звичаї, громадська думка, ЗМІ тощо; по-четверте, використання системи стимулювання, яка традиційно недооцінюється як умова формування відносин від­повідальності. Якщо примусова, санкціонована, каральна сторони важливі для підтримання відносин відповідальності, то не менше значення у цій справі можуть мати і стимули. Правильне вико­ристання економічних, соціальних, політичних і духовних сти­мулів є не лише доцільним, а й обов'язковим у місцевому само­врядуванні; по-п'яте, наявність ефективного механізму державної підтримки та гарантування місцевого самоврядування тощо.

Узагальнюючи доктринальні підходи, зроблені у сучасній юридичній науці, можна зробити висновок, що юридичній відпо­відальності у сфері місцевого самоврядування, її цілям, завданням і функціям притаманні юридичні ознаки, що розкривають її сут­ність і зміст, призначення у територіальних громадах, суспільстві та державі, місце у системі гарантування місцевого самоврядуван­ня, а також особливу роль у процесах децентралізації публічної влади.

3.7.