Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування

У межах реформи децентралізації невирішеною все ще зали­шається проблема відсутності правового реіулювання забезпе­чення законності в діяльності органів місцевого самоврядування.

Механізм нагляду за дотриманням законності є важливим еле­ментом функціонування місцевого самоврядування в усіх євро­пейських державах. Децентралізація влади в них не відбувалася без запровадження системи нагляду за законністю рішень орга­нів місцевого самоврядування. Як стверджують європейські екс­перти, якщо такої системи немає, не можна проводити реформу децентралізації. При цьому не існує жодної країни, в якій систе­ми нагляду за дотриманням законності органами місцевого само­врядування були б тотожними. Вони можуть бути побудовані на якомусь загальному принципі, але деталі завжди різні^[572]. Напри­клад, хоча північноєвропейські країни (Данія, Фінляндія, Ісландія, Норвегія та Швеція) й належать до держав із найбільшим ступе­нем автономії та характеризуються особливим типом зрілої сис­теми місцевого самоврядування, ’їхні моделі державного нагляду відрізняються^[573].

Конституційно-правовий аспект цієї проблеми полягає в тому, що не визначено, хто здійснює адміністративний нагляд за відпо­відністю актів органів місцевого самоврядування Конституції та законам України. Не імплементовано ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування: 1) будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування може здійснюватися тіль­ки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конститу­цією або законом; 2) будь-який адміністративний нагляд за діяль­ністю органів місцевого самоврядування, як правило, має на меті тільки забезпечення дотримання закону та конституційних прин­ципів. Однак вищі інстанції можуть здійснювати адміністратив­ний нагляд за належністю виконання завдань, доручених органам місцевого самоврядування; 3) адміністративний нагляд за орга­нами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливос­ті інтересів, які він має намір охороняти.

Планується, що зміни до Конституції України в частині децен­тралізації влади дадуть змоіу створити ефективну та домірну систему забезпечення законності органами місцевого самовря­дування; адміністративний нагляд здійснюватиметься тільки на предмет законності рішень органів місцевого самоврядування без втручання в ’їх діяльність; забезпечуватиметься адміністра­тивна автономія органів місцевого самоврядування; орган адміні­стративного нагляду повинен буде в судовому порядку доводити порушення закону; негативні наслідки від дії актів органів місце­вого самоврядування мають бути мінімізовані^[574].

Розв'язання проблеми правового реіулювання забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування про­понує законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та деяких інших законодавчих актів України щодо реформування територіальної організації виконавчої влади в Україні» (реєстр. № 4298 від 30.10.2020 р.)^[575]. Тобто пропонується вирішення проблеми в адміністративно- правовому аспекті прийняттям законодавчих норм, якими визна­чатимуться основні положення інституту забезпечення законнос­ті в діяльності органів місцевого самоврядування.

Можна позитивно оцінити намагання влади вирішити проб­лему відсутності правового реіулювання інституту забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування. Однак не всі норми цього законопроекту в частині правового реіулю- вання цього інституту підтримуються науковцями та фахівцями з цих питань. Частина запропонованих новацій вважаються дис­кусійними або недостатньо переконливими.

Розглянемо зміст, особливості та принципи забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування, сис­тему суб'єктів, які здійснюватимуть забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування, та ’їх повноваження, звернемо уваїу на проблемні питання.

Стаття 8 Європейської хартії місцевого самоврядування вста­новлює засади нагляду за діяльністю органів місцевого самовря­дування з боку інших рівнів влади, який зазвичай має стосуватися законності місцевих рішень (їхньої відповідності правовим нор­мам), а не ’їхньої доцільності / належності (предмета рішень чи дотримання публічних інтересів), що становило б обмеження міс­цевої автономії.

Науковці досліджували питання законності як принцип здійс­нення державою владних повноважень. Законність полягає в тако­му: вимога законодавчого закріплення компетенції владних струк­тур, ухвалення рішень у межах компетенції та на підставі закону, дотримання у діяльності державних структур конституційних прав і свобод людини. Змістом законності є вимоги загальності права, верховенства закону, рівності всіх суб'єктів перед законом, стабільності правопорядку, нормативної обґрунтованості пра­вових рішень, охорони прав громадянина, єдності розуміння і застосування права, нагляду, контролю за виконанням закону та невідворотності відповідальності. Важливого значення для визна­чення змісту законності мають її принципи: єдність, реальність і доцільність. При цьому фактор доцільності має бути закладений у змісті самих законів. Законність не повинна підмінятися полі- 577 тичною та іншою доцільністю.

У законопроекті № 4298 законність визначається як принцип діяльності місцевих державних адміністрацій - здійснення повно­важень на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конститу­цією та законами України.

Законність є одним із основних принципів, на основі якого здійснюється місцеве самоврядування в Україні (ст. 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»^{[577] [578]). Фахівці звертають уваїу, що в Конституції України йдеться про презумп­цію законності діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Однак той зміст інституту забезпечення закон­ності в діяльності органів місцевого самоврядування, який пропо­нується законопроектом, звужує обсяг відповідальності органів місцевого самоврядування за свою діяльність і впроваджує на рівні законодавчого акта «презумпцію незаконності» діяльності органів місцевого самоврядування[579].}

забезпечення законності в діяльності органів місцевого самовря­дування.

У науковій літературі зазначається, що «набуває своєрідного практичного звучання одвічна діалектика законності й доцільнос­ті, без урахування якої існує певна небезпека зведення принципу законності до іншого, близького, але не тотожного принципу - загальнообов'язковості правових приписів. Як тільки законода­вець надає державним органам право нагляду не лише за закон­ністю, а й за доцільністю дій органів місцевого самоврядування та ще й підкріплює це право необхідними процесуальними норма­ми - втручання держави (у першу черіу її адміністративних орга­нів) у муніципальні справи, котре об'єктивно завжди присутнє як тенденція, набуває справді загрозливого для місцевих громад характеру». Наголошується, що «відповідь про форми державно­го контролю практично завжди означала ступінь реальності міс­цевого самоврядування, міру втручання держави в життя і діяль­ність самоврядної громади»^[580].

Законопроект № 4298 відмежовує інститут забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування від державного контролю, визначеного законами України, щодо питань, які є його предметом. Відповідно до цього законопроек­ту обов'язковою умовою забезпечення законності є відсутність у інших органів державної влади передбачених законом повнова­жень зі здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю органів місцевого самоврядування у відповідній сфері.

Забезпечення законності в діяльності органів місцевого само­врядування не повинно призводити до втручання органів із забез­печення законності чи ’їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень. Забезпечення законності під час реалізації органами місцево­го самоврядування делегованих повноважень може охоплювати питання доцільності, економності чи ефективності ’їх здійснення органами місцевого самоврядування.

Для цілей забезпечення законності органи із забезпечення законності здійснюватимуть моніторинг актів органів місцевого

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 419 самоврядування. Порядок моніториніу актів органів місцевого самоврядування, що охоплюватиметься предметом забезпечення законності, встановлюватиметься Кабінетом Міністрів України.

Більшість науковців розмежовують поняття контролю та нагляду, хоча зустрічаються і випадки ’їх синонімічного вико­ристання. Потрібно враховувати, що між контролем і наглядом існують відмінності. Відомча підлеглість при нагляді відсутня. У випадку здійснення контролю передбачається можливість втру­чання в діяльність, а нагляд такої можливості не надає. У випадку здійснення нагляду оцінюється законність, а контролю - закон­ність та доцільність. При здійсненні нагляду практично не засто­совуються заходи адміністративного примусу, а контроль перед­бачає 'їх застосування.

У науковій літературі звертається увага на певну невідповід­ність: у Конституції України закріплено положення про «під- контрольність» місцевого самоврядування, а в Європейській хар­тії місцевого самоврядування - про «адміністративний нагляд» за місцевим самоврядуванням^[581]. Також зазначається, що Кон­ституція України і Європейська хартія місцевого самоврядування закріплюють лише загальні принципи взаємовідносин держави і місцевого самоврядування, які не отримали повного мірою свого відповідного відображення в законах і підзаконних нормативних актах.

Забезпечення законності в діяльності органів місцевого само­врядування є державним наглядом за діяльністю органів міс­цевого самоврядування. Суб'єктами забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування за законопроектом є відповідні органи виконавчої влади. Питання щодо суб'єктів забезпечення законності в діяльності органів місцевого самовря­дування є одним із дискусійних. Однак, якщо виходити з того, що забезпечення законності в діяльності органів місцевого самовря­дування здійснюватимуть саме визначені законопроектом орга­ни виконавчої влади, його можна визначити так. Забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування - це вид діяльності органів виконавчої влади, що полягає у спостере­женні за реалізацією суб'єктами, які організаційно не підпоряд­ковані органам виконавчої влади (як суб'єктам, що забезпечують законність), своїх повноважень на підставі, у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, без втручання в ’їх діяльність, за результатами якого допускається застосування відповідних заходів впливу, а також який полягає у вжитті заходів щодо недопущення порушень у майбутньому.

Якщо йдеться про здійснення органами місцевого самовря­дування делегованих повноважень, то відповідно до ч. 4 ст. 143 Конституції України органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади під­контрольні відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з Пояснювальною доповіддю до Європейської хартії місцевого самоврядування основними принципами нагляду є такі: 1) Конституцією та/або законодавством має передбачатися вичерпна законодавча база для здійснення нагляду; 2) адміністра­тивний нагляд, як правило, обмежується питанням про закон­ність дій на рівні органів місцевого самоврядування, а не ’їхньою доцільністю; 3) принцип «домірності / пропорційності» означає, що контрольний орган зобов'язаний використовувати метод, який мінімально впливає на місцеву автономію і водночас дає змоіу досягти бажаних результатів; 4) доступ до засобів судового захисту проти неналежного здійснення нагляду та контролю має забезпечуватися так, як це передбачено ст. 11 Європейської хартії місцевого самоврядування^[583].

Забезпечення законності в діяльності органів місцевого само­врядування здійснюватиметься за принципами верховенства права, захисту публічного інтересу, домірності, самостійності міс­цевого самоврядування, партнерства держави та місцевого само­врядування. При цьому ’їх тлумачення у законопроекті не пропо­нується. А його особливо потребували б принцип домірності та принцип захисту публічного інтересу. Зокрема, принцип домір­ності полягає в тому, гцо заходи, що застосовуються, повинні бути співвідносні інтересам, які охороняються.

Законопроект виокремлює такі органи виконавчої влади, які утворюватимуть систему органів виконавчої влади із забезпечення законності: орган із забезпечення законності центрального рівня, визначений Кабінетом Міністрів України, що забезпечуватиме законність у діяльності обласних рад; обласна державна адміні­страція - орган регіонального рівня із забезпечення законності у діяльності районних рад; районна державна адміністрація - орган районного рівня із забезпечення законності у діяльності сільських, селищних, міських, районних у місті рад та 'їх виконавчих органів.

Поряд з цим, на нашу думку, виходячи зі змісту законопроек­ту, до цієї системи також входитиме й Кабінет Міністрів України. Свого часу в науковому та експертному середовищі обговорюва­лася пропозиція, що Кабінет Міністрів України має визначати процедуру забезпечення законності. Хоча науковці та експерти з питань місцевого самоврядування та децентралізації виконавчої влади з посиланням на конституційну норму про те, що органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України вважають, що процедура забезпечення законності має бути вреіульована не на подзаконному рівні, а законом. Але навіть якщо Кабінет Мініст­рів України не визначатиме процедуру забезпечення законнос­ті, він також відноситиметься до цієї системи, оскільки Кабінет Міністрів України відповідно до ч. 1 ст. 39 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»^[584] спрямовує діяльність органів вико­навчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та роз­витку місцевого самоврядування, додержання визначених зако­ном прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємо­дію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значен­ня, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіо- нальну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністра­тивно-територіального устрою, є Міністерство розвитку громад та територій України^[585]. Виходячи зі сфери його компетенції, наразі це міністерство може бути органом із забезпечення закон­ності центрального рівня. У цьому випадку підпункт перший п. З Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Украї­ни від ЗО квітня 2014 р. № 197, пропонуємо доповнити абзацом п'ятим такого змісту: «забезпечення законності в діяльності орга­нів місцевого самоврядування». У зв'язку з цим абзаци п'ятий- шістнадцятий вважати абзацами шостим-сімнадцятим. Пункт 4 цього Положення, який містить перелік повноважень міністер­ства, також потребуватиме відповідних доповнень.

Наразі у структурі профільного міністерства функціонує Директорат з питань розвитку місцевого самоврядування, тери­торіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, до складу якого входять експертні групи (територіаль­ної організації влади, розвитку місцевого самоврядування, адмі­ністративно-територіального устрою, взаємодії з інституціями Ради Європи), а також відділ з питань моніториніу, аналізу полі­тики та взаємодії з місцевими органами влади та органами місце­вого самоврядування^[586].

Основними завданнями цього Директорату наразі є: забезпе­чення формування державної політики у сфері розвитку місце­вого самоврядування, територіальної організації влади та адмі­ністративно-територіального устрою; забезпечення координації, здійснення моніториніу оцінювання результатів реалізації дер­жавної політики у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіаль­ного устрою, розроблення пропозицій щодо її продовження або кориіування; забезпечення нормативно-правового реіулювання у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної органі-

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 423 зації влади та адміністративно-територіального устрою; забезпе­чення формування спроможних територіальних громад^[587].

Поряд з цим варто враховувати, що відповідно до абз. четвер­того ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконав­чої влади»^[588], у разі якщо більшість функцій центрального орга­ну виконавчої влади складають контрольно-наглядові функції за дотриманням державними органами, органами місцевого само­врядування, ’їх посадовими особами, юридичними та фізични­ми особами актів законодавства, центральний орган виконавчої влади утворюється як інспекція. У світлі реформи міністерств, що триває в Україні з 2016 р. і яка полягає в розмежуванні функцій з формування державної політики, які виконуватимуть міністер­ства, та функцій з реалізації державної політики, які виконува­тимуть інші центральні органи виконавчої влади, контрольно- наглядовими повноваженнями за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути наділена інспекція. Гї діяльність має спрямовуватися та координуватися Кабінетом Міністрів Укра­їни через міністра розвитку громад та територій України. Така інспекція здійснюватиме свою діяльність як безпосередньо, так і через свої територіальні органи.

На нашу думку, відносини між органами забезпечення закон­ності та органами місцевого самоврядування повинні будуватися так, щоб не «переходили» у відносини підпорядкування. Право­ве реіулювання відносин повинно здійснюватися з урахуванням нових завдань і повноважень обох сторін цих відносин.

Фахівці звертають уваїу на невідповідність змісту «повноважень із забезпечення законності в діяльності органів місцевого само­врядування» за законопроектом та Конституцією України. Відпо­відно до законопроекту повноваження із забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування - це повноважен­ня із забезпечення законності в частині виконання Конституції та законів України сільськими, селищними, міськими, районними в місті радами, ’їх виконавчими органами, сільськими, селищними, міськими головами, обласними, районними радами. Однак, як небезпідставно зазначається у Зауваженнях Головного юридично­го управління Апарату Верховної Ради України до проекту Зако­ну України про місцеві державні адміністрації (до другого читан­ня № 4298), відповідно до ст. 119 Конституції України як самостій­ні (а не складові іншого повноваження) визначені повноваження місцевих державних адміністрацій щодо забезпечення: 1) вико­нання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади (п. 1); 2) законності і правопорядку; додержання прав і свобод грома­дян (п. 2). Відтак Конституція України не уповноважувала місцеві державні адміністрації «забезпечувати виконання Конституції та законів України сільськими, селищними, міськими, районними в місті радами, ’їх виконавчими органами, сільськими, селищни­ми, міськими головами, обласними, районними радами». Біль­ше того, як випливає з п. 6 ст. 119 Конституції України, місцеві державні адміністрації мають взаємодіяти з органами місцевого самоврядування, що свідчить не про підконтрольність органів міс­цевого самоврядування, а про партнерські відносини між двома рівнозначними суб'єктами публічної влади (органів місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями)^[589]. Тобто наголошується на невідповідності між нормами законо­проекту в цій частині та Конституції України.

Відповідно до зазначеного вище законопроекту обласні дер­жавні адміністрації будуть наділені низкою повноважень, зокре­ма, аналіз, узагальнення та оприлюднення практики застосування законодавства районними радами, надання районним радам, а у разі потреби - також сільським, селищним, міським, районним у місті радам та ’їх виконавчим органам консультацій щодо забезпе­чення законності; здійснення перевірки актів районних рад на від­повідність Конституції та законам України; застосування заходів із забезпечення законності щодо актів районних рад.

Однак районні ради, сільські, селищні, міські, районні у місті ради та ’їх виконавчі органи не будуть єдиними суб'єктами, з якими обласна державна адміністрація будуватиме відносини з метою забезпечення законності в діяльності органів місцевого

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 425 самоврядування. Частина повноважень будуть реалізуватися у відносинах з іншими суб'єктами: з органом забезпечення закон­ності центрального рівня - обласна державна адміністрація пода­ватиме органу із забезпечення законності центрального рівня від­повідну інформацію, виконуватиме його доручення; з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, ’їх посадовими особами, іншими юридичними та фізичними особа­ми - взаємодія з питань забезпечення законності на відповідній території.

Аналогічні повноваження з метою забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування матиме районна державна адміністрація.

3 метою забезпечення законності в діяльності органів місце­вого самоврядування місцева державна адміністрація матиме право: 1) щодо органів державної влади, інших державних орга­нів - звертатися до них для отримання роз'яснення у відповідних сферах; одержувати від них в установленому порядку копії доку­ментів, інформацію та пояснення; 2) щодо сільських, селищних, міських, районних у місті рад, їх виконавчих органів, районних рад - витребувати в них в установленому порядку копії докумен­тів, інформацію та пояснення; звертатися до них із рекоменда­ціями щодо усунення порушень законодавства у разі виявлення за результатами перевірки незаконних актів, які через ’їх мало- значність не призвели і не могли призвести до істотних порушень публічного інтересу; звертатися до них з вимогами про усунення порушень законності та встановлювати строки для ’їх усунення; 3) залучати на договірних засадах фахівців для участі у перевірці актів сільських, селищних, міських, районних у місті рад, їх вико­навчих органів, районних рад, в аналізі та узагальненні практики застосування законодавства за відповідними напрямами; 4) звер­татися до суду щодо визнання актів сільських, селищних, міських, районних у місті рад, ’їх виконавчих органів, районних рад неза­конними.

Для реалізації повноважень із забезпечення законності в діяль­ності органів місцевого самоврядування і обласних державних адміністрацій, і районних державних адміністрацій матимуть від­повідні структурні підрозділи із забезпечення законності.

Орган із забезпечення законності центрального рівня здій­снюватиме, зокрема, методологічну та інформаційно-аналітич­ну підтримку органів місцевого самоврядування та місцевих дер­жавних адміністрацій; координацію та контроль за діяльністю органів із забезпечення законності регіонального та районного рівнів, сприяння підвищенню кваліфікації державних службов­ців цих органів; аналіз, узагальнення та оприлюднення практики щодо застосування законодавства з питань забезпечення закон­ності в діяльності органів місцевого самоврядування; перевірку діяльності органів із забезпечення законності регіонального та районного рівня щодо виконання ними повноважень із забезпе­чення законності в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Предметом забезпечення законності в діяльності органів міс­цевого самоврядування будуть: 1) нормативно-правові акти орга­нів місцевого самоврядування; 2) індивідуальні акти, що прийма­ються органами місцевого самоврядування з питань відчуження об'єктів цивільних прав територіальної громади або спільної власності територіальних громад відповідного району, області, якщо таке відчуження здійснюється без застосування публічних конкурсних процедур, передбачених законами України; 3) інди­відуальні акти, що містять ознаки прийняття органами місцевого самоврядування рішень не на підставі, не в межах повноважень або не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Украї­ни; 4) індивідуальні акти органів місцевого самоврядування, що стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина та містять ознаки будь-якої дискримінації окремої особи та/або групи осіб.

Акти сільських, селищних, міських рад територіальних громад, а також сільських, селищних, міських голів стануть предметом аналізу районних державних адміністрацій щодо ’їх відповіднос­ті Конституції України та законам України, акти районних рад - обласних державних адміністрацій, акти обласних рад - органу забезпечення законності центрального рівня. Погоджуємося з тим, що це створить умови для забезпечення законності рішень органів місцевого самоврядування органами державного управ­ління вищого рівня, ніж вони самі, і зменшить можливість упе-

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 427 редженої оцінки^[590]. Також існує думка, що зазначений підхід не враховує того, що згідно з п. 2 ст. 119 Конституції України саме місцеві державні адміністрації, а не центральні органи виконавчої влади мають забезпечити законність і правопорядок на відповід­ній території^[591].

В європейських країнах адміністративний нагляд за діяльніс­тю органів місцевого самоврядування переважно здійснюють префекти. Вони займаються виключно питаннями відповідності актів місцевого самоврядування законодавству. Водночас реаль­но контролює місцеве самоврядування громадськість. До судів різного рівня в Європі з різноманітними звинуваченнями щодо органів місцевого самоврядування набагато частіше звертаються громадські організації чи окремі особи, ніж префекти. Тому екс­перти переконані, що нагляд з боку префектур чи подібних до них установ є насамперед в інтересах місцевого самоврядування.

У багатьох країнах Європейського Союзу органи місцевого самоврядування мають систему внутрішнього нагляду. Невели­ка команда контролює не тільки законність актів власної ради, а й здійснює моніторинг ефективності керування. І тоді зовніш­ній нагляд тільки визначає, чи є ефективним нагляд внутрішній. Проте європейські експерти стверджують, що до такої моделі Україна ще не готова^[592].

Ще на початку 2000-х років науковці обґрунтовано наголошува­ли, що варто пам'ятати «про дві основоположні складові інститу- ціонально-функціонального характеру - це, з одного боку, питан­ня створення системи адміністративного нагляду (серцевиною її мають стати реформовані територіальні державні адміністрації) за законністю дій органів місцевого самоврядування, а з другого - формування системи дієвого судового контролю за відповідністю муніципальної діяльністю приписам законодавства. При цьому вкрай важливою є детальна й виважена розробка процедурних питань, аби прагнення до спрощеності, запобігання громіздкос­ті не давали можливості бюрократичним структурам утискувати законні права місцевого самоврядування»^[593].

Як свідчить зарубіжний досвід, найбільш поширеною донедав­на була адміністративна опіка. Згідно з такою системою рішення органів місцевого самоврядування не можуть набирати чинності, поки не одержать схвалення місцевого адміністратора, призна­ченого або уповноваженого згори (префекта, іубернатора та ін.). Підставою для відмови у схваленні може бути як незаконність, так і недоцільність рішення. За такої системи акт органів місце­вого самоврядування не набирає чинності без візи уповноваже­ного контролера. На сучасному етапі все більш поширеним стає адміністративний нагляд, що обмежується перевіркою тільки законності рішення органу місцевого самоврядування. За такого підходу уповноважений суб'єкт не може самостійно скасовувати рішення рад, а може лише ініціювати визнання ’їх незаконними в судовому порядку. Своєю чергою, органи місцевого самовряду­вання можуть у судовому порядку захищати свою автономію не тільки від префектів (урядових уповноважених), а й від парламен­тів, президентів, урядів^[594].

В Україні заходами з усунення порушень законодавства будуть: вимога про усунення порушення законності; звернення до суду з позовом про визнання акта органу місцевого самоврядування незаконним. Вимоіу про усунення порушення законності можна охарактеризувати такими особливостями: 1) застосовуватиметься протягом ЗО робочих днів з дня набрання чинності актом органу місцевого самоврядування, що суперечить Конституції та зако­нам України; 2) підстави її застосування мають бути обґрунтова­ними; 3) буде надсилатися органу місцевого самоврядування, а також оприлюднюватися на офіційному вебсайті органу із забез­печення законності та офіційному вебсайті відповідного органу місцевого самоврядування; 4) буде обов'язковою для розгляду; 5) строк її розгляду встановлюватиметься органом із забезпечення законності, виходячи з критерію його необхідності і достатності для усунення порушення законності, але не може перевищувати ЗО робочих днів з дня направлення відповідної вимоги; 6) буде обов'язковим етапом звернення до суду з позовом про визнання

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 429 акта органу місцевого самоврядування незаконним (крім випад­ків, визначених законом).

Звернення до суду з позовом про визнання акта органу місце­вого самоврядування незаконним відбуватиметься у разі неусу- нення органом місцевого самоврядування порушень законності у визначений у вимозі строк. Орган із забезпечення законності зможе звернутися безпосередньо до суду без надсилання вимоги про усунення порушення законності у разі виявлення за результа­тами перевірки акта, невжиття негайних заходів щодо скасування якого може істотно ускладнити чи унеможливити відновлення становища, яке існувало до прийняття такого акта. У разі якщо очевидними будуть ознаки, що акт органу чи посадової особи міс­цевого самоврядування створюватиме загрозу порушення тери­торіальної цілісності України, орган із забезпечення законності зупинятиме дію такого акта з одночасним зверненням до суду з позовом про визнання його незаконним та скасування, про що невідкладно інформуватиме Президента України та Кабінет Міні­стрів України.

Щодо звернення з позовом до суду про визнання актів неза­конними та 'їх скасування Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у своєму Висновку до першої редакції законопроекту слушно зазначило, що згідно з ч. 2 ст. 144 Консти­туції України рішення органів місцевого самоврядування з моти­вів ’їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняють­ся у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Отже, запропонований у законопроекті підхід не повного мірою відповідає наведеним конституційним приписам^[595].

Дослідники пропонують до внесення змін до Конституції України імплементувати чинну ст. 144 Конституції України, яка передбачає можливість призупинення дії рішень органів місце­вого самоврядування, якщо вони не відповідають чинному зако­нодавству. Підкреслюється, що наразі не встановлений суб'єкт, який може взяти на себе відповідальність за оскарження чиннос­ті актів органів місцевого самоврядування, як і сама процедура оскарження. Ці повноваження пропонується закріпити за місце­вими державними адміністраціями^[596].

Частина 2 ст. 144 Конституції України, згідно з якою рішення органів місцевого самоврядування з мотивів ’їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду, запроваджу­валася як інструмент загального нагляду прокуратури в умовах відсутності в Україні адміністративної юстиції. Однак у зв'язку з початком функціонування в Україні адміністративної юстиції та наділенням прокуратури новим конституційно-правовим стату­сом, що не передбачає загального нагляду за додержанням зако­нів, ч. 2 ст. 144 Конституції України не отримала законодавчого розвитку^[597].

У науковій літературі висловлена й точка зору, відповідно до якої здійснення місцевими державними адміністраціями повно­важень щодо забезпечення законності в діяльності органів місце­вого самоврядування містить ризики. Завдяки своїй ролі пред­ставників держави голови місцевих державних адміністрацій є доволі впливовими фііурами в областях і районах. Здійснення ними нагляду за органами місцевого самоврядування хоча й не суперечить Європейській хартії місцевого самоврядування, однак становить високий ризик порушення балансу влади на території внаслідок створення занадто моїутнього центрального держав­ного органу, що таким чином йде всупереч інтересам децентра­лізації. Доручати районним державним адміністраціям нагляд за органами місцевого самоврядування недоцільно ще й тому, що після територіального об'єднання райони є все ще занадто малі для здійснення цих повноважень і своїм надмірним нагля­дом можуть легко поставити під загрозу досягнення децентралі­зації^[598].

3.5. Децентралізація та проблеми забезпечення законності в діяльності органів... 431

Вчені звертають уваїу і на такий ризик нового інституту забез­печення законності в діяльності органів місцевого самоврядуван­ня, як перевантаження місцевих державних адміністрацій аналі­зом актів органів місцевого самоврядування та імовірність пара­лічу виконання власних і делегованих повноважень органів місце­вого самоврядування, викликаних адміністративними позовами голів місцевих державних адміністрацій^[599].

На нашу думку, недопущенню виникнення таких ситуацій має сприяти належне правове реіулювання повноважень суб'єктів забезпечення законності, процедури забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування, а також переліку питань, щодо яких здійснюється забезпечення законності.

Як свідчить зарубіжний досвід, надані органам нагляду за законністю повноваження, котрі здійснюються на практиці в біль­шості країн, обмежені нерадикальними заходами (вимогою усу­нути порушення та в деяких країнах призупиненням, зверненням до суду чи скасуванням, у разі потреби), хоча в окремих країнах існує нормативна база для накладення адміністративних санкцій (відсторонення чи звільнення місцевих виборних представників, розпуск місцевих органів, призначення уповноваженого). Однак ці повноваження здійснюються з обережністю^[600].

Оцінюючи новації правового реіулювання інституту забезпе­чення законності в діяльності органів місцевого самоврядування, науковці констатують, що, попри певні недоліки, вони загалом відповідають завданню посилення правової, організаційної та матеріальної спроможності територіальних громад, органів міс­цевого самоврядування, провадженню ’їх діяльності з дотриман­ням принципів і положень Європейської хартії місцевого само­врядування^[601]. Але окреслені недоліки майбутніх новацій право­вого реіулювання інституту забезпечення законності в діяльності органів місцевого самоврядування мають стати предметом особ­ливої уваги законотворців.

Отже, підбиваючи підсумок аналізу правових засад інституту забезпечення законності в діяльності органів місцевого самовря­дування, можна зробити такі висновки та узагальнення.

Забезпечення законності в діяльності органів місцевого само­врядування можна визначити як державний нагляд за здійснен­ням повноважень на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Забезпечення законності (державний нагляд) здійснюватимуть відповідні органи виконавчої влади, які утворюватимуть систему органів виконавчої влади, що забезпечуватимуть законність у діяль­ності органів місцевого самоврядування. Поряд з цим низка питань щодо суб'єктів забезпечення законності в діяльності органів місце­вого самоврядування, ’їх повноважень, а також особливостей цього інституту продовжують залишатися дискусійними. Забезпечуючи законність у діяльності органів місцевого самоврядування, органи забезпечення законності вступають у відносини, взаємодіють не лише із суб'єктами, щодо яких здійснюється державний нагляд.

Державний нагляд не стосується випадків реалізації делего­ваних органам місцевого самоврядування повноважень. Він має здійснюватися відповідно до принципів, зміст яких повинен роз­кривати закон. Процедура здійснення державного нагляду має бути детально визначена в законі.

3.6.