3.1 Проблеми законодавчого регулювання правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування в Україні

Демократія, повага прав людини, прозорі, представницькі та підзвітні органи управління і адміністрації у всіх секторах суспільства, а також ефективна участь громадськості є обов’яз­ковими для реалізації сталого розвитку суспільства.

В юридичній літературі відмічається, що чинна в Україні система місцевого самоврядування, не відповідає сучасним потребам суспільства. Функціонування місцевого самовряду­вання не спрямоване на реалізацію його головного призначення - створення та підтримку сприятливого життєвого середовища, умов для всебічного розвитку людини, надання жителям - чле­нам територіальних громад якісних та доступних публічних послуг на основі сталого розвитку територіальної громади^[359]. Саме нарівні місцевого самоврядування нагромадилась критична маса нерозв’язаних проблем, що перешкоджає становленню гро­мадянського суспільства, адже сучасна демократична, соціальна та правова держава немислима без розвиненого інституту місце­вого самоврядування^[360]. Тому є актуальними пошуки оптимальної моделі місцевого самоврядування, принципів і методів діяльності його органів та посадових осіб, які, враховуючи національні муні­ципальні традиції, історичні особливості територіального роз­витку та світовий досвід, забезпечили б європейські стандарти надаваних органами місцевого самоврядування послуг.

Запорукою успішного розвитку територіальних громад є демо­кратизація та децентралізація державної влади та деконцентра- ція владних повноважень, зміцнення організаційної, правової та фінансово-економічної самостійності місцевого самовряду­вання, формування самодостатніх, дієздатних територіальних гро­мад, які розширюють доступ і можливості для плідної і широкої участі суб’єктів громадянського суспільства в управлінні своїми територіями. Чим скоріше територіальні громади та органи міс­цевого самоврядування об’єднають свої зусилля в інтересах нова­торських і всеохоплюючих стратегій розвитку населених пунк­тів, нових моделей виробництва та споживання, соціального і культурного прогресу, захисту навколишнього середовища, тим сприятливішими будуть перспективи для забезпечення безпеки і якості життя громадян, їх фізичного, психологічного і економіч­ного благополуччя, тим більше буде можливостей для вирішення соціальних проблем з метою ефективної реалізації і захисту прав і законних інтересів людини.

Децентралізація - це тривалий процес, який необхідно прово­дити системно, планово, з використанням досвіду та найкращих практик інших держав і напрацювань вітчизняних неурядових організацій^[361]. В даний час ефективна децентралізація вважа­ється елементом належного врядування і ознакою демократич­ної практики та ефективного державного управління. Ефективна децентралізація слугує потенціалом для сприяння територіаль­ним громадам в досягненні мети сталого розвитку і встановлення справедливого і заснованого на рівноправності суспільства. Ключове значення для надання децентралізації ефективності має створення раціонального й функціонального правового режиму.

Розвиток місцевого самоврядування має базуватися на нау­кових засадах та відповідати певним принципам, серед них важ­ливе місце посідає принцип верховенства права. Цей принцип знаходить своє відбиття (а) у міжнародних договорах України - як норма міжнародного права, що зазнала імплементації в наці­ональне законодавство (зокрема, ст.

Європейське розуміння ідеї верховенства права знайшло своє відображення у практиці діяльності Конституційного Суду

України, який у своєму рішенні від 2 листопада 2004 р.^[362] відзна­чав, що верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у пра- вотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнут! передусім ідеями соціаль­ної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів вер­ховенства права є те, що право не обмежується лише законодавст­вом як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані сус­пільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об’єднуються якістю, що відпо­відає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою діс­тала відображення в Конституції України.

На наш погляд, наукове осмислення проблем реалізації прин­ципу верховенства права у місцевому самоврядуванні дозволяє дослідити цінність людської особистості, проаналізувати людину, її життя, права і свободи, честь і гідність у контексті сучасного конституціоналізму та місцевого самоврядування як ціннісної детермінанти демократичного розвитку суспільства і держави^[363].

Вважаємо, що муніципальна влада в аспекті реалізації прин­ципу верховенства права на локальному рівні насамперед має базуватися на усвідомленні пріоритетності прав людини в діяльності органів та посадових осіб місцевого самовря­дування й у житті територіальної громади, що виявляється головним чином у таких рисах державного й місцевого життя: 1) закріплення на конституційному рівні та інших законах, насамперед, про місцеве самоврядування, а також на локальному рівні, зокрема у статутах територіальних громад, основних прав і свобод людини; 2) послідовне втілення у законотворчому про­цесі як загальновизнаних європейських принципів та стандартів муніципальної демократії, так і практики Європейського Суду та Конституційного Суду України; 3) панування як у державному, так і місцевому житті таких норм, котрі виражають не лише інтереси людини як громадянина держави, а й як жителя села, селища або міста, втілюючи при цьому загальнолюдські цін­ності, перш за все права і свободи та ідеали локальної демокра­тії; 4) врегулювання відносин між територіальними громадами та державою на основі передбаченого Європейською хартією місцевого самоврядування принципу: «Органи місцевого само­врядування в межах закону мають повне право вільно вирішу­вати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компе­тенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу», тобто «дозволено все, що не заборонено»; 5) встановлення чіт­кої процедури юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у процесі розв’язання питань міс­цевого значення перед територіальними громадами.

Правові передумови утвердження місцевого самоврядування та концептуальні напрямки діяльності органів місцевого само­врядування в Україні, у тому числі й у сфері забезпечення захисту прав людини, визначаються Конституцією України. Динамічний розвиток і еволюція інституту місцевого самоврядування потре­бують оновлення і вдосконалення законодавчого забезпечення здійснення місцевого самоврядування. Тому один із напрямків муніципальної реформи, що проводиться в сучасний період, пов’я­заний зі створенням стабільної правової основи місцевого само­врядування. Чим вище рівень такого регулювання і повніше його зміст, тим стабільніше основа, на якій базується той чи інший сус­пільний інститут.

Базовою гарантією правозахисної діяльності громадянських структур є конституційне оформлення провідних її парамет­рів, правозахисним позиціям яких властива аксіологічна пере­вага людини, її прав і свобод, що є демократичним завоюванням сучасної державності. Адже, як слушно зазначає І. А. Галіахметов, всебічний розвиток особистості, забезпечення та охорона прав і свобод людини є найважливішим напрямом державного будів­ництва в Україні на будь-якому рівні - загальнодержавному чи місцевому^[364].

Конституційне регулювання місцевого самоврядування є нормативно-правовою основою демократичної самоорганіза­ції населення за місцем проживання, свідчить про те, що муні­ципальна демократія визнається на конституційному рівні. В основі конституювання громадянського суспільства знахо­диться специфічна система цінностей, норм, переконань, що доз­воляють громадянам відповідально використовувати свої права (правокультурний аспект) та проявляється в здатності людей до самоідентифікації, самоорганізації і самоврядування в полі­тичному і правовому просторі розвинутої сучасної держави (дієво-правовий аспект) ^[365].

Вітчизняне законодавство, як зазначалося вище, ні в своєму базово-конституційному, ні в спеціально галузевих різновидах прямо не вказує на універсальну роль органів місцевого самовря­дування в охороні та захисті прав людини. Вважаємо, що сучас­ний період, означений змінами суспільно-політичної, економічної та правової ситуації в Україні, потребують серйозних реформу­вань, у тому числі і в муніципальному просторі, що вимагає пере­гляд доктринальних і законодавчих положень системи місцевого самоврядування, його правових і матеріально-фінансових засад, повноважень, у тому числі й визначення правозахисного потен­ціалу органів місцевого самоврядування.

Концептуальний аналіз офіційних та інших версій законопро­ектів про внесення змін до Конституції України, дозволяє зробити висновок про наміри авторів майже усіх цих законопроектів змі­нити філософію усієї моделі врегулювання діяльності місцевого самоврядування^[366]. Концентрованим втіленням філософії конс­титуційної модернізації в Україні у сфері місцевого самовряду­вання є всенародне оголошення незворотності вектору внутріш­ньої політики щодо формування «нації самоврядних громад»^[367], декларування того, що «основою реформування місцевого само­врядування доцільно визначити громадівську концепцію муніци­пальної демократії, адже громада була основою самоврядування впродовж всієї історії людства»^[368], визнання того, що «європей­ська демократія - найкращий спосіб державного правління, винайдений людством. Саме європейський досвід підказує нам, що значну частину повноважень вже зараз треба делегувати з центру місцевим органам влади»^[369] й, нарешті, констатації факту що «децентралізація фактично виходить на фінішну пряму: уряд затвердив перспективні плани для всіх областей України. Вони стануть основою для формування територіальних громад та побудови успішної країни, у якій комфортно жити»^[370] тощо.

В основі концептуального осмислення перспектив муніци­пальної реформи послідовно закладено ідею, що чинна модель місцевого самоврядування, адаптувавши загальнодемократичну цінність інституту місцевого самоврядування до тих політичних умов, що існували на час прийняття Конституції України, все ж збе­регла механізми надмірної централізації влади.

Вбачалося, що базовими концептуальними підходами щодо внесення змін до Конституції України є: визначальними мають стати засадничі положення чинної Конституції України, узагаль­нення практики її реалізації, загальновизнані міжнародно-пра­вові стандарти, європейські цінності свободи, демократії, прав людини, принцип верховенства права, досягнення і тенденції сучасного конституціоналізму. Підкреслювалося, що з метою забезпечення принципу справедливості та утвердження демо­кратичної, правової, соціально-орієнтованої держави пріорите­том конституційного оновлення має бути принцип людиноцент- ризму. Йдеться про визнання пріоритету загальнолюдських цінностей, таких як життя, здоров’я, честь, гідність, свобода, недо­торканність, безпека, а також про створення відповідної цим цін­ностям інституційної основи реалізації, гарантування та захисту основних прав і свобод людини. Особлива увага в Концепції при­ділялася: посиленню гарантій прав і свобод людини як найви­щої цінності; обмеженню державної влади в інтересах людини (зокрема має бути гарантовано неприпустимість надмірного втручання держави, її органів у суспільне життя, у приватне життя людей); подальшій розбудові громадянського суспільства в Україні на основі чіткого конституційного регулювання відно­син між людиною і державою; забезпеченню реальної правової, організаційної та фінансової самостійності місцевого самовряду­вання, сталого територіального розвитку. Пропонувалося в роз­ділі II Конституції «Основні права і свободи» конкретизувати повноваження державних органів та органів місцевого самовря­дування щодо забезпечення та захисту прав і свобод, посилити персональну відповідальність посадових осіб цих органів за неви­конання своїх обов’язків у зазначеній сфері, передбачити ефек­тивні механізми впливу та контролю громадянських об’єднань за додержанням прав і свобод та їх реалізацією^[372].

За словами Ю. С. Шемшученка, телеологічної домінантою конституційної реформи має стати утвердження людини, її прав і свобод як найвищої цінності суспільства й держави. Варто вихо­дити з того, що принцип людиноцентризму має пронизувати усі розділи Конституції. Йдеться, зокрема, як про безпосереднє конституційне закріплення даного принципу, так і про розши­рення та поглиблення форм участі громадян в управлінні дер­жавою, підвищення ролі виборів та референдумів, становлення громадянського суспільства, удосконалення місцевого самовряду- вання, залучення населення до правосуддя тощо. Ключовим для розуміння принципу людиноцентризму є розділ II Конституції - «Права і свободи людини і громадянина». Метою його модерні­зації є змістовне збагачення і подальша гуманізація правового статусу людини і громадянина, посилення гарантій реалізації від­повідних прав і свобод^[373].

Слід зазначити, що події грудня 2019 - початку 2020 року стали доволі знаковими для усіх, хто переймається проблемами місце­вого самоврядування: практиків, теоретиків, експертів, політи­ків та ін. Президентом України з невеликим інтервалом було вне­сено дві редакції законопроекту щодо змін до Конституції України в частині територіальної організації та децентралізації влади^[374]. Обидва законопроекти під тиском муніципальної громадськості, насамперед, асоціацій місцевого самоврядування та експерт­ного середовища були відкликані ним. Також було запропоно­вано публічне обговорення змін до Конституції України в частині децентралізації влади, метою яких задекларовано досягнення консенсусу в суспільстві щодо визначених питань за допомогою прозорого, неупередженого та всеосяжного процесу.

У цьому контексті доволі слушним є зауваження А. Колодій, що плануючи всеосяжну конституційну реформу, країна водночас не може чекати, поки в суспільстві й політикумі остаточно визрі­ють (хоча вони вже визрівають!) розуміння і здатність її успіш­ного проведення. Тому, на її думку, паралельно з її підготовкою має відбуватись часткове реформування чинної Конституції, обумовлене, насамперед, потребами реформ у різних сферах суспільно-політичної системи: місцевого самоврядування, децен- тралізацїї, судової і правоохоронної системи тощо^[375].

Адекватним і витребуваним способом конституційного рефор­мування, на думку М. І. Ставнійчук, є удосконалення Конституції України, що має на меті, зокрема: посилення конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина; розширення конс­титуційного регулювання інститутів безпосередньої демократії; забезпечення ефективного державного управління, удоскона­лення системи стримувань і противаг в організації державного механізму, підвищення ефективності його функціонування, вста­новлення механізму відповідальності; встановлення реальних гарантій місцевого самоврядування; закріплення конституційних засад участі України у процесах європейській інтеграції; усунення наявних неузгодженостей конституційного тексту^[376].

Конституційна реформа, за слушним зауваженням В. Я. Тація, «повинна отримати продовження на місцях, включити в свою орбіту й систему місцевого самоврядування. Така необхідність обу­мовлена потребою не тільки закріпити досягнуті здобутки у справі становлення України як суверенної держави, але й продовжити роз­будову її як правової, демократичної, соціальної, де особа є дійсно вищою цінністю. Адже, як засвідчує досвід країн західної демокра­тії, тільки за умов оптимальної децентралізації й деконцентрацїї влади, за наявності самостійного й дієвого місцевого самовряду­вання є можливим поліпшення добробуту населення, створення дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини і громадянина»^[377].

Вимога побудови місцевого самоврядування на основі прин­ципу «людиноцентризму» у буквальному розумінні означає переміщення людини в центр самоврядного процесу, утвер­дження її у якості його основного суб’єкта і головної мети міс­цевого самоврядування. Тому, на наш погляд, розробникам змін до Конституції України варто врахувати правозахисний потенціал місцевого самоврядування і закріпити в Конституції одне з визна­чальних та системоутворюючих завдань місцевого самовряду­вання - забезпечення та захист прав людини. Встановлення конс­титуційного обов’язку захищати права людини у сфері місцевого самоврядування надасть функціональної визначеності діяльності публічних структур і посадових осіб місцевого самоврядування у напрямку захисту прав людини, зумовить процес прийняття відповідного поточного законодавства з метою вдосконалення його норм, що стосуються проблем захисту прав і свобод людини на рівні місцевого самоврядування.

Конституційні положення щодо місцевого самоврядування детермінуються у галузевому законодавстві, що є одним із спо­собів їх нормативної реалізації. Ця система нормативно-право­вих актів має будуватися на принципах чіткої ієрархії, що перед­бачає: по-перше, верховенство норм Конституції України - норми всіх інших актів не можуть суперечити конституційним нормам, вони мають бути спрямовані на деталізацію і конкретизацію положень конституційних норм; по-друге, вищу юридичну силу норм законів України, в першу чергу Закону України «Про міс­цеве самоврядування в Україні», щодо підзаконних актів - ука­зів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України, актів органів місцевого самоврядування; по-третє, відповідність актів місцевого самоврядування - актів місцевих референду­мів та актів органів місцевого самоврядування положенням всіх нормативно-правових актів органів державної влади, що прий­няті в межах їх компетенції.

Профільним законом з питань організації та функціонування місцевого самоврядування є Закон України «Про місцеве само­врядування в Україні», який є одним із найбільших та найваж­ливіших «конституційних» законів, тобто тих, прийняття яких прямо випливає зі змісту Конституції України. Цей закон є ста- тусним чи базовим законом для всієї системи органів місцевого самоврядування. Закон є досить великий за обсягом і склад­ний на предмет правового регулювання. Він містить цілу низку норм - принципів, норм матеріального та процесуального права. Серед принципів у ст. 4 Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» закріплено такі: поєднання місцевих і держав­них інтересів; верховенства права, демократизму і законності; пріоритету прав та свобод людини і громадянина; рівних мож­ливостей доступу громадян до служби в органах місцевого само­врядування з урахуванням їх ділових якостей та професійної підготовки; дотримання прав місцевого самоврядування; право­вої і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самовря­дування; захисту інтересів відповідної територіальної громади; самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Сприяти більш повній реалізації потенціалу місцевого самовря­дування, закладеного в чинній Конституції України, має прий­няття нової редакції Закону України «Про місцеве самовряду­вання в Україні».

Водночас, слід підкреслити доцільність детального закріп­лення в конституційному законодавстві статусу територіальних громад. Зокрема, пропозиції щодо необхідності прийняття спеці­ального закону про самоврядування територіальної громади три­валий час вносяться вітчизняними експертами з питань децен­тралізації. Це зумовлено необхідністю мати вихідну правову базу, на основі і в межах якої має здійснюватися конкретизація їх пра­вового становища.

Основним завданням Закону України «Про статус територіаль­ної громади» мало б стати законодавче визначення статусу тери­торіальної громади, реалізація якого має знайти своє відобра­ження в наступних основних положеннях:

- формування законодавчих умов для становлення тери­торіальних громад шляхом врегулювання статусу територіаль­ної громади як первинного суб’єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій та повноважень, визначення особ­ливостей її правосуб’єктності;

- визначення основних принципів самоврядування територі- альної громади та розроблення механізму їх реалізації та захисту;

- визначення основних функцій та повноважень держави та органів державної влади у сфері самоврядування територіаль­них громад;

- визначення особливостей реалізації прав людини та гро­мадянина у процесі самоврядування територіальних громад в Україні, встановлення критеріїв належності до територіаль­ної громади та розмежування прав жителів і громадян України як первинних індивідуальних суб’єктів самоврядування територі­альної громади;

- визначення форм та гарантій участі членів територіальних громад у здійсненні завдань, функцій та компетенції самовряду­вання територіальних громад;

- визначення правових, територіальних, матеріальних, фінан­сових та інших основ самоврядування територіальних громад;

- визначення юрисдикції територіальних громад та системи послугу сфері місцевого самоврядування.

Доцільність прийняття Закону України «Про статус територі­альної громади» полягає у створенні законодавчих умов для реа­лізації передбачених Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» принципів, згідно яких в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування, первинним суб’єктом та основним носієм функцій та повнова­жень якого є територіальна громада. Саме територіальна громада як первинний суб’єкт місцевого самоврядування найбільш опти­мально розкриває сутність та призначення місцевого самовряду­вання, концентрує у собі його ціннісно-смисловий зміст (базові демократичні цінності, місце та значення у громадському та кон­ституційному механізмі). До того ж це повністю відповідає націо­нальним історичним традиціям України та міжнародно-правовим стандартам місцевого самоврядування.

Існуюча законодавча база місцевого самоврядування в Україні та проекти, які реалізовувалися в галузі становлення та роз­витку місцевого самоврядування, були спрямовані лише на вирі­шення окремих питань конституювання статусу територіальних громад (закони «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про органи самоорганізації населення», статути окремих територі­альних громад).

Закон міг би вирішити головну проблему становлення та роз­витку місцевого самоврядування в сучасній Україні - створення законодавчих умов для становлення територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, основних носіїв його функцій і повноважень.

Не виключено, що з часом варто прийняти Закон України «Про гарантії права громадян на участь у місцевому самовря­дуванні в Україні», мета якого полягатиме у визначенні відпо­відно до Конституції України основних гарантій права громадян на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Основним завданням Закону України «Про гарантії права громадян на участь у місцевому самоврядуванні в Україні» має стати законодавче визначення системи прав громадян на участь у самоврядуванні територіальної громади та встановленні ефективних засобів, способів їх реалізації та захисту, що має знайти своє відображення в наступних основних положеннях законопроекту:

- формування законодавчих умов для становлення системи прав і свобод людини і громадянина у місцевому самоврядуванні шляхом врегулювання статусу жителів - членів територіальної громади як первинних індивідуальних суб’єктів самоврядування, визначення особливостей їх правосуб’єктності, закріплення меха­нізму гарантування прав і свобод особи у місцевому самовряду­ванні із врахуванням особливостей реалізації конституційних прав і свобод людини і громадянина на місцевому рівні;

- визначення основних принципів правового статусу жителя - члена територіальної громади та розроблення механізму їх реалі­зації та захисту;

- визначення основних функцій та повноважень держави та органів державної влади у сфері встановлення прав і свобод людини і громадянина у місцевому самоврядуванні, а також від­повідальності держави та органів державної влади за результати неефективного здійснення цих функцій і повноважень;

- визначення особливостей реалізації прав людини та грома­дянина у процесі самоврядування територіальних громад в Україні, встановлення критеріїв належності до територіальної громади та розмежування прав жителів і громадян України як первинних індивідуальних суб’єктів самоврядування територіальної громади із врахуванням різноманітних форм індивідуальної і колективної діяльності у місцевому самоврядуванні, серед яких участь у вибо­рах депутатів представницьких органів територіальної громади та сільських, селищних, міських голів; участь у місцевих референ­думах; участь у загальних зборах жителів; ініціювання розгляду (в порядку місцевої ініціативи жителів) будь-якого питання, від­несеного до предметів відання місцевого самоврядування; участь у громадських слуханнях; звернення жителів до органів та поса­дових осіб місцевого самоврядування; участь у роботі органів міс­цевого самоврядування; участь у самоврядуванні територіальної громади через осередки політичних партій, а також громадських та релігійних організацій жителів громади тощо;

- визначення форм та гарантій участі територіальних громад та інших суб’єктів системи місцевого самоврядування у встанов­ленні та захисті прав жителів - членів територіальних громад;

- визначення системи послуг у сфері місцевого самовряду­вання та інших управлінських послуг, які надаються на місцевому рівні жителям, та визначення основних форм відповідальності відповідних уповноважених суб’єктів за ненадання або неякісне надання цих послуг тощо.

Доцільність прийняття Закону України «Про гарантії права громадян на участь у місцевому самоврядуванні в Україні» у створенні законодавчих умов для реалізації передбачених Конституцією України, Законом України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» та іншими законами прав і свобод людини і гро­мадянина у сфері місцевого самоврядування, враховуючи, що міс­цеве самоврядування - це визнане та гарантоване державою право територіальної громади - жителів села, селища або міста.

Вважаємо, що на сьогодні актуальним є питання щодо ролі у процесах вирішення питань місцевого значення сільських, селищних, міських голів. Свідченням тому є, зокрема, суперечлива

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу законодавча регламентація статусу сільських, селищних, міських голів; відсутність чітких підстав їх юридичної відповідальності у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»; вису­нення ініціатив щодо суттєвого послаблення статусу сільських, селищних, міських голів шляхом обрання їх з числа депутатів рад; перманентні конфлікти між міськими головами та відповідними радами, відсутність прозорих та ефективних механізмів їх розв’я­зання; постійні зміни виборчої системи щодо виборів депутатів міських рад тощо.

Удосконалення їх статусу сприяло б чіткої визначеності їх завдань, функцій, повноважень, форм діяльності, а й їх від­повідальності за стан вирішення питань місцевого значення у територіальній громаді. Зокрема, персоніфікація в особі сіль­ського, селищного, міського голови ряду функцій та конкрети­зація форм його відповідальності перед територіальною грома­дою та відповідною місцевою радою, сприяла би активізації руху до самоуправлінської, тобто юридично відповідальної діяльності місцевого самоврядування в цілому у процесі вирішення питань місцевого значення та самовідповідальної територіальної гро­мади. Суттєвим кроком на шляху вирішення багатьох із зазначе­них проблем з часом міг би стати окремий Закон України «Про ста­тус сільського, селищного, міського голови».

Не можна пройти повз проблем самоорганізації та самовряду­вання жителів на рівні окремих будинків, кварталів, вулиць тощо. Самоорганізація жителів за місцем проживання - це основи заро­дження справжнього місцевого самоврядування. Згідно частини шостої ст. 140 Конституції України сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна. Таке піднесення статусу органів самоорганізації населення на консти­туційний рівень свідчить про високе значення означених інсти­туцій не лише в ході вирішення питань місцевого значення, айв процесі становлення локальної демократії в Україні.

Незважаючи на це, слід констатувати, що окремі елементи статусу органів самоорганізації населення, зокрема у частині

визначення їх повноважень, а також статусу їх керівників, вре- гульовані у чинному законодавстві України суперечливо, фра­гментарно або взагалі не знайшли свого нормативно-правового закріплення. Це вимагає удосконалення чинного законодавства України про місцеве самоврядування насамперед у частині визна­чення повноважень органів самоорганізації населення та ста­тусу їх керівників. Актуальними залишаються питання щодо нормативного закріплення правової природи органів самоор­ганізації населення як органів громадської самодіяльності насе­лення, утворених за територіальною ознакою. Варто звернути увагу й на максимальне спрощення процедури надання дозво­лів та реєстрації органів самоорганізації населення, скорочення її строків. Бюрократизм у цьому питанні - суттєва перешкода на шляху до реального самоврядування.

Необхідно сформувати європейські за духом законодавчі умови для становлення функцій і повноважень органів самоор­ганізації населення, механізму наділення органів самоорганіза­ції населення повноваженнями місцевих рад, ефективних засобів та способів їх реалізації; більш чітко визначити основні принципи правового статусу органів самоорганізації населення та їх керівни­ків; визначити форми взаємодії органів самоорганізації населення з відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, територіальними громадами, між собою та з іншими суб’єктами системи місцевого самоврядування, а також органами державної влади; удосконалити статусу керівників органів самоорганізації населення тощо. Зазначене вимагає суттєвого оновлення законо­давства про статус органів самоорганізації населення.

Отже, зміцнення правозахисного потенціалу місцевого самовря­дування неможливе без ефективної децентралізації та створення законодавчих основ її проведення. Як зазначено у рекомендаціях Консультативної групи експертів по децентралізації Ради управ­ляючих Програми OOH по населених пунктах, в сучасний період ефективна децентралізація вважається елементом належного врядування і ознакою демократичної практики та ефективного державного управління, тому багатьма урядами прикладаються зусилля по проведенню ефективних реформ по децентралізації і передачі повноважень місцевим органам влади, включно з пов­новаженнями по прийняттю рішень на місцевому рівні, а також по заохоченню демократії та забезпеченню і захисту прав людини на місцевому рівні. Політична децентралізація, зазначається в доку­менті, аж до місцевого рівня - це важливий компонент демократи­зації, благого правління та участі громадян; вона повинна перед­бачати відповідний баланс представницької і заснованої на участі населення демократії. Децентралізація потенційно сприяє роз­витку представницької демократії, громадянської активності, про­зорості та підзвітності. Експертами були розглянуті стан справ законодавства про децентралізацію в окремих країнах та основні принципи політики децентралізації, включно з принципами додат- ковості, адміністративних та фінансових можливостей місцевих органів влади, питання управління і демократії на місцевому рівні з метою вироблення рекомендацій і документування найкращих видів практик. В рекомендаціях зазначено, що ефективна децен­тралізація наділена потенціалом у сприянні місцевим громадам у досягненні мети сталого розвитку та встановлення справедли­вого суспільства, підвищенню ефективності надання послуг та під­вищення якості життя населення на місцевому рівні^[378].

У Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020» від 12 січня 2015 р., в якій визначаються мета та першочергові умови повно­цінного членства в ЄС, зазначалося, що пріоритетним напрямом державної політики у сфері місцевого самоврядування є забезпе­чення реалізаціїна місцях Стратегії, а саме: спрямування діяльності органів місцевого самоврядування за такими векторами руху як: сталий розвиток країни; безпека держави, бізнесу та громадян; відповідальність і соціальна справедливість; гордість за Україну в Європі та світі; проведення децентралізації та реформи місце­вого самоврядування; реформа органів публічного управління; залученість органів місцевого самоврядування до реалізації пер- шочергових реформ в цілому^[379].

Передумовою впровадження в Україні децентралізації місце­вого самоврядування стало схвалення Кабінетом Міністрів України Ol квітня 2014 р. Концепції реформування місцевого самовря­дування та територіальної організації влади в Україні, та згодом Плану заходів щодо її реалізації. Метою Концепції є визначення напрямів, механізмів і строків формування ефективного місце­вого самоврядування та територіальної організації влади для створення і підтримки повноцінного життєвого середовища для громадян, надання високоякісних та доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інте­ресів громадян в усіх сферах життєдіяльності на відповідній тери­торії, узгодження інтересів держави та територіальних громад^[380].

На забезпечення розвитку системи місцевого самовря­дування було спрямовано прийняття: Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05 лютого 2015 р.^[381], метою якого є створення правових умов та можли­востей для посилення гарантій місцевого самоврядування; сприяння створенню сільських територіальних громад; форму­вання ефективно діючих рад та їх виконавчих органів, головним завданням яких має стати поліпшення забезпечення потреб гро­мадян, якісне надання їм необхідних спеціальних послуг; забез­печення сталого розвитку відповідних територій, ефективного використання бюджетних коштів; Закону України «Про спів­робітництво територіальних громад» від 17 червня 2014 р.^[382], що визначає організаційно-правові засади співробітництва територіальних громад, принципи, форми, механізми такого співробітництва, його стимулювання, фінансування та конт­ролю, підстави та особливості припинення співробітництва, оскільки чинне українське законодавство передбачає тільки загальні рамки впровадження міжмуніципального співробітни­цтва, допускає об’єднання ресурсів органів місцевого самовряду­вання для вирішення спільних проблем, але не містить право­вих норм, які б дозволяли таке співробітництво; Закону України «Про засади державної регіональної політики» від 05 лютого 2015 р.^[383], що визначає основні правові, економічні, соціальні, екологічні, гуманітарні та організаційні засади державної регі­ональної політики як складової частини внутрішньої полі­тики України. Метою державної регіональної політики є ство­рення умов для динамічного, збалансованого розвитку України та її регіонів, забезпечення їх соціальної та економічної єдності, підвищення рівня життя населення, додержання гарантова­них державою соціальних стандартів для кожного громадянина незалежно від його місця проживання.

Прийняття зазначених вище нормативно-правових актів та їх подальша реалізація є серйозним поштовхом у вирішенні питання щодо реформування місцевого самоврядування та побу­дови спроможних територіальних громад.

Окремої уваги заслуговує Закон України «Про службу в орга­нах місцевого самоврядування»^[384], оскільки «успіх муніципаль­ної реформи багато в чому залежить від кваліфікованої та сум­лінної повсякденної праці тисяч громадян, які реалізували своє право доступу до служби в органах місцевого самовряду­вання»^[385]. Від їх професійності і моральних якостей службових осіб місцевого самоврядування багато в чому залежить суспільно значущий результат діяльності органів місцевого самовряду­вання, стан і якість процесів управління на місцевому рівні, саме від недосконалих управлінських рішень, зловживань та неякіс­ного виконання роботи посадовими особами частіш за все відбу­ваються порушення прав і законних інтересів мешканців тери­торіального поселення. Чинний закон визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх право­вий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування. У законі прописані основні принципи здійснення діяльності посадовими особами місцевого самоврядування, серед яких безпосередньо закріплений прин­цип пріоритету прав і свобод людини і громадянина, а серед обов’язків - додержання прав та свобод людини і громадянина, шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів міс­цевого самоврядування.

Слушною є думка Г. В. Падалка, що сьогодні як ніколи потре­бують модернізації теоретико-методологічні аспекти фор­мування та розвитку служби в органах місцевого самовря­дування, вироблення цілей, завдань, загальних орієнтирів її діяльності^[386].

Запровадження якісно нової служби в органах місцевого самоврядування, на думку цього автора, має починатися з обґрунтування та законодавчого визнання її правових засад, принципів організації й функціонування. Зокрема, необхідно здійснити в цьому напрямі такі заходи: приведення у від­повідність до європейських стандартів місцевого самовря­дування та публічного адміністрування норм вітчизняного законодавства щодо впровадження принципів служби в орга­нах місцевого самоврядування з урахуванням національних соціально-економічних, політичних й організаційних умов; започаткування практики формулювання в текстах законів змісту принципів служби в органах місцевого самоврядування, а у правозастосовчій діяльності тлумачення їх розуміння, роз’яснення сфери дії, визначення напрямів відповідної (належ­ної) поведінки суб’єктів муніципальних службових правовідно­син тощо; подальше унормування повноважень посадових осіб місцевого самоврядування: конкретизація їх обсягу, кола відпо­відних осіб; розмежування функцій прийняття рішень, їх вико­нання, контролю за виконанням; регламентація адміністратив­них процедур, спрямованих на реалізацію принципів служби в органах місцевого самоврядування; встановлення обов’язку мотивування посадовою особою місцевого самоврядування прийнятого рішення (за необхідності письмового); поліпшення механізмів контролю й особистої відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування (у тому числі матеріальної), удосконалення процедур адміністративного і судового захисту прав і свобод громадян; розроблення стандарту й законодавче врегулювання надання управлінських послуг посадовими осо­бами місцевого самоврядування. Ці напрями реформування служби в органах місцевого самоврядування, на думку автора, сприятимуть стабілізації правового статусу посадових осіб міс­цевого самоврядування, відкритості добору до служби в орга­нах місцевого самоврядування, гарантуванню просування по службі, належного матеріального забезпечення, захисту від організаційно-політичних перетворень, конкурентоспромож­ності служби в органах місцевого самоврядування тощо ^[387].

Одним із дієвих заходів протидії корупції на публічній службі, у тому числі і в органах місцевого самоврядування, та форму­вання професійного апарату службовців є законодавче урегу­лювання питань професійної етики публічної служби, що спри­ятиме підвищенню професійного рівня та компетентності публічних службовців, забезпечить ухвалення обґрунтованих і справедливих рішень. Цьому покликані сприяти Загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадо­вих осіб місцевого самоврядування, затверджені відповідним Наказом національного агентства з питань державної служби від 05 серпня 2016 р.^[388], які є узагальненням стандартів етич­ної поведінки державних службовців та посадових осіб місце­вого самоврядування, якими вони зобов’язані керуватися підчас виконання своїх посадових обов’язків.

Відповідно до цього документу, основною метою діяльності державних службовців та посадових осіб місцевого самовряду­вання є служіння Українському народу та територіальній громаді, охорона та сприяння реалізації прав, свобод і законних інтере­сів людини і громадянина. Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування під час виконання своїх посадових обов’язків зобов’язані неухильно дотримуватись загальновизна­них етичних норм поведінки, бути доброзичливими та ввічли­вими, дотримуватись високої культури спілкування (не допускати використання нецензурної лексики, підвищеної інтонації), з пова­гою ставитись до прав, свобод та законних інтересів людини і гро­мадянина, об’єднань громадян, інших юридичних осіб, не прояв­ляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог. Державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування повинні запобігати виникненню конфліктів у стосунках з грома­дянами, керівниками, колегами та підлеглими.

Особи, уповноважені на виконання функцій місцевого самовря­дування, повинні дотримуватися також Закону «Про запобігання корупції» яким забороняється: використовувати свої службові повноваження або своє становище та пов’язані з цим можли­вості з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб, у тому числі використовувати будь-яке державне чи кому­нальне майно або кошти в приватних інтересах; безпосередньо або через інших осіб вимагати, просити, одержувати подарунки для себе чи близьких їм осіб від юридичних або фізичних осіб у зв’язку із здійсненням такими особами діяльності, пов’язаної із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суд­дівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, якщо інше не передбачено Конституцією або законами України; входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (крім випадків, коли особи здійсню­ють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді), ревізійній комісії господарської організації), якщо інше не перед­бачено Конституцією або законами України^[389].

Цим Законом також визначаються правила етичної поведінки осіб, уповноважених на виконання публічних функцій, якими вони зобов’язані керуватися під час виконання своїх службових чи представницьких повноважень, діяти неупереджено, незважа­ючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої політичні погляди, ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання. На відміну від Загальних правил етич­ної поведінки, у цьому законі охорона та сприяння реалізації прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина як основна мета діяльності осіб, уповноважених на виконання функцій дер­жави або місцевого самоврядування, безпосередньо не закріплені.

У контексті реалізації реформи децентралізації в Україні слід зазначити, що суттєві кроки щодо удосконалення законодавчо- нормативного забезпечення створення та розвитку об’єднаних територіальних громад не вирішили деякі окремі проблемні питання, як стратегічного, так і оперативного характеру, що фор­мують ризики для успішної подальшої реалізації реформи місце­вого самоврядування. Серед проблемних залишаються питання запровадження механізмів контролю за законністю рішень орга­нів місцевого самоврядування та якістю надання населенню адмі­ністративних та соціальних послуг, як з боку державних органів, так і з боку громадськості, що послаблює рівень забезпечення і захисту низки соціально-економічних прав громадян. Вирішення цього питання на даному етапі, на думку А. П. Павлюк, лежить у площині, по-перше, забезпечення ефективного попереднього та поточного державного фінансового контролю за діяльністю органів державної влади та органів місцевого самоврядування при управлінні та використанні бюджетних ресурсів; по-друге, запро­вадження максимальної прозорості діяльності місцевих органів влади та контролю за цією діяльністю з боку громадськості.

Доречними в цьому плані є пропозиції названого автора щодо удосконалення законодавчо-нормативного забезпечення реформ, зміцнення подальшого функціонування органів місце­вого самоврядування. Так, з цією метою, вважає А. П. Павлюк, необхідно: відновити роботу над законопроектом щодо внесення змін до Конституції України з питань децентралізації, яким має бути удосконалена конституційна база для функціонування нової системи територіальної організації влади та системи адміністра­тивно-територіального устрою держави; підготувати й прийняти нову редакцію Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», удосконаливши забезпечення функціонування повно­цінного місцевого самоврядування на різних рівнях управління; опрацювати питання законодавчого врегулювання посилення відповідальності органів та посадових осіб місцевого самовря­дування за прийняття та реалізацію управлінських рішень щодо місцевого розвитку та відповідності цих рішень законодавству України, а також за якісне надання населенню адміністративних та соціальних послуг; запровадити механізми залучення громад­ськості до вироблення органами місцевого самоврядування важ­ливих управлінських рішень^[390].

Своєчасною і такою, що заслуговує на увагу, є також пропо­зиція фахівців Національного інституту стратегічних дослі­джень, котрі у своїй аналітичній доповіді «Територіальна гро­мада як базова ланка адміністративно-територіального устрою України: проблеми та перспективи реформування» зазначають, що дослідження теоретичних засад розвитку територіальних гро­мад дозволяє їм сформувати такі основні положення, відповідно до яких має проводитися реформа територіальної організації влади на засадах децентралізації, побудови самодостатніх тери­торіальних громад: чітка правова основа реформи, законодавче визначення статусу територіальних громад, механізму закріп­лення права власності, розподілу владних повноважень тощо; передача найширшого переліку владних повноважень на низо­вий рівень системи управління (рівень територіальних громад) за принципом субсидіарності; запровадження дієвих механізмів контролю за органами місцевого самоврядування в умовах децен­тралізації. Передбачене реформою укрупнення територіальних громад без впровадження контролю за владою і забезпечення її відповідальності може створити ширші можливості для зловжи­вань органів місцевого самоврядування; запровадження механіз­мів широкого залучення членів територіальних громад до участі в управлінні й формування управлінських рішень; розвиток громад як публічних корпорацій, наголос на власних ресурсах та можливостях, безпосередня участь громади у вирішенні міс­цевих питань; забезпечення повсюдності місцевого самовряду­вання, розповсюдження юрисдикції органів місцевого самовряду­вання на території за межами населених пунктів; децентралізація повноважень має супроводжуватись адекватною для виконання цих повноважень децентралізацією бюджетних ресурсів^[391]. Успіх цього процесу буде важливим чинником подальшого проведення системних реформ в сфері місцевого самоврядування з метою покращення якості та доступності публічних послуг населенню, забезпечення основних конституційних прав і свобод людини і громадянина на місцевому рівні, укріпленню правозахисного потенціалу місцевого самоврядування.

Попри досягнуті здобутки і успіхи в реформуванні системи міс­цевого самоврядування, залишаються певні проблемні питання, що вимагають як нормативно-правового, так і методологічного забезпечення. Передусім, відмічається недосконалість норма­тивного регулювання системи місцевого самоврядування. Так, за словами А. Ібрагімової, якщо проаналізувати весь ряд прийня­тих за останній період нормативно-правових актів і проектів нор­мативних актів у сфері реформування місцевого самоврядування, то ми побачимо головний їх недолік. Це відсутність єдиної лінії стратегії і фрагментарність державної політики щодо розвитку цього інституту і побудови спроможних територіальних громад. У більшості випадків нормативно-правові акти приймалися для впровадження і розвитку окремих індивідуальних проектів у різ­них регіонах, без зв’язку з іншими документами нормативно- правового характеру, часто суперечачи один одному або вже дію­чому законодавству. У положеннях цих актів, продовжує авторка, державна політика стосовно побудови спроможних територіаль­них громад досі є невизначеною щодо того, яким же чином фор­мувати громади в Україні, щоб вони справді були спроможними суб’єктами правових відносин. Сьогодні, через цю невизначеність і через невідповідність українських законів в теорії і на практиці територіальні громади в Україні знаходяться у нестабільному ста­новищі, що не дає змоги спрямовувати всю увагу на вирішення пріоритетних та невідкладних справ на місцях^[392].

В юридичній літературі також відмічається, що демократична система територіального самоврядування, яка безпосередньо представляє інтереси територіальних громад на проміжному рівні між місцевим і державним, і досі функціонує неефективно. Механізми реалізації інтересів територіальних громад на цьому рівні, як і раніше, потребують нормативного врегулювання. В Україні, як і раніше, залишається невирішеною проблема чіт­кого визначення та розмежування функцій і обов’язків місце­вого самоврядування та місцевих виконавчих органів, принцип субсидіарності влади повною мірою не реалізується. Бюджетний кодекс України дозволив органам місцевої влади проводити більш

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу незалежну податкову політику, однак, це не вирішило всі місцеві фінансові проблеми, у тому числі не забезпечило реалізацію права органів місцевого самоврядування на фінансову незалежність. В Україні право територіальних громад незалежно вирішувати місцеві проблеми гарантовано Конституцією, але, водночас мож­ливості місцевої автономії, конкретні інструменти та механізми її реалізації чітко не прописані, що призводить до формального підходу й неможливості реалізувати ці положення на практиці^[393].

Проблемними залишаються питання законодавчого регу­лювання відповідальності органів місцевого самоврядування. Інститут відповідальності є важливим елементом статусу органів місцевого самоврядування. З одного боку, він має виступати засо­бом стримування дій цих органів у межах правових та моральних норм, а з іншого - слугувати стимулом для ефективного функціо­нування відповідних органів, активізувати роботу посадових осіб та мобілізовувати ресурси при розв’язанні проблем життєзабез­печення територіальних одиниць. На сьогодні сформовані лише загальні вимоги відповідальності органів місцевого самовряду­вання перед різними інстанціями. В ч. 1 ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» йдеться про те, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідаль­ність за свою діяльність перед територіальною громадою, держа­вою, юридичними і фізичними особами.

Втім, реалії сьогодення свідчать про непоодинокі випадки безвідповідального ставлення органів місцевого самовряду­вання до покладених на них завдань, зловживання посадовими особами та депутатами місцевих рад своїм становищем, невико­нання чи неналежного виконання своїх функцій, що приводить до порушень прав мешканців відповідного поселення. Особливо гостро означені питання постають в контексті забезпечення відповідальності органів місцевого самоврядування перед тим суб’єктом, який власне їх і сформував - перед територіальною громадою відповідного села, селища, міста. Безвідповідальне

ставлення органів місцевого самоврядування може мати різний прояв: від порушення трудової дисципліни до зловживання вла­дою, вчинення корупційних правопорушень, заподіяння шкоди державі, територіальній громаді, фізичним чи юридичним осо­бам. В залежності від виду відповідальність органів місцевого самоврядування може наставати за скоєння злочину, дисциплі­нарного проступку, неналежне здійснення публічної влади (юри­дична відповідальність), заподіяння моральної шкоди (моральна відповідальність), за невтілення вжиття передвиборних програм (політична відповідальність).

Законодавчих уточнень, на думку Н. Калинець, потребує полі­тична відповідальність районних та обласних рад перед тери­торіальною громадою та державою. Політичну відповідальність органів місцевого самоврядування, на її думку, доцільно розгля­дати в двох аспектах - як законодавчо зумовлену та існуючу фак­тично. Законодавчо зумовлена відповідальність - це політична відповідальність представницьких органів місцевого самовря­дування, що є безпосередньою та формалізованою у частині про­цедури її застосування. Безпосередньою - оскільки ради за стан вирішення питань місцевого значення несуть відповідаль­ність безпосередньо перед територіальною громадою (наро­дом) як єдиним джерелом влади, тобто повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради можуть бути припи­нені державою за рішенням місцевого референдуму^[394]. У дру­гому випадку йдеться про відповідальність як представницьких органів місцевого самоврядування, так їх виконавчих органів та районних і обласних рад.

Тут доречною є думка Ю. Стрільця, що стосується всіх орга­нів місцевого самоврядування: ця відповідальність «...покли­кана регулювати політичні відносини між радою та територіаль­ною громадою і її специфіка виявляється в тому, що вона постає не просто як санкція за неправомірну діяльність чи бездіяльність, а як принцип організації цих відносин, категорія свободи вибору, морального почуття обов’язку, реакція на вимоги та очікування громади, форми контролю»^[395].

Труднощі у забезпеченні відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальною громадою, як зазна­чено в аналітичній записці Національного інституту стратегіч­них досліджень України (НІСД), проявляються у таких аспек­тах: недосконалість механізму притягнення до відповідальності органів місцевого самоврядування, яка пов’язана із неврегульо- ваністю питань місцевих референдумів та статутів територіаль­них громад^[396].

Так, відповідно до ч. З ст. 78 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» не менш як одна десята частина громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу, можуть порушити питання про дострокове припинення повнова­жень сільської, селищної, міської, районної у місті ради за рішен­ням місцевого референдуму. Також на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповідній тери­торії і мають право голосу, сільська, селищна, міська рада повинна прийняти рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови (ч. 4 ст. 79 Закону). Відповідно до ч. 2 ст. 80 Закону загальні збори громадян, що утворили відповідний орган самоо­рганізації населення, можуть прийняти рішення про дострокове припинення його повноважень.

Також виборці можуть відкликати депутата місцевої ради у передбачених законом випадках. При цьому визначені законо­давством механізми притягнення до відповідальності органів міс­цевого самоврядування є, на переконання фахівців НІСД, доволі неефективними або навіть нездійсненними з точки зору їх прак­тичного втілення. Яскравим прикладом є встановлена Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» вимога щодо про­ведення місцевого референдуму для дострокового припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної у місті ради чи сільського, селищного, міського голови. Очевидно, що за від­сутності законодавства, яке регулює питання проведення місце­вого референдуму, даний механізм притягнення до відповідаль­ності органів місцевого самоврядування жодній територіальній громаді реалізувати неможливо^[397].

Подібна проблема законодавчої неврегульованості існує і сто­совно інших механізмів притягнення до відповідальності орга­нів місцевого самоврядування та форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. У зв’язку з цим, на наш погляд, доцільно прийняти спеціальний Закон України «Про основні засади відповідальності у місцевому самовряду­ванні в Україні», мета якого полягатиме у визначенні відповідно до Конституції України основних форм відповідальності суб’єк­тів місцевого самоврядування, визначенні принципів цієї відпо­відальності, суб’єктів, підстав, санкцій, процедур притягнення, звільнення від відповідальності та застосування заходів відпові­дальності за сукупністю, виявленні меж відповідальності та форм вини, заміною одних видів відповідальності іншими, закріпленні обставин, що виключають виникнення відповідальності у місце­вому самоврядуванні тощо.

Основним завданням Закону України «Про основні засади від­повідальності у місцевому самоврядуванні в Україні» має стати законодавче визначення юридичного механізму відповідальності у системі місцевого самоврядування та встановленні ефектив­них засобів, способів її застосування, що має знайти своє відобра­ження в наступних основних положеннях законопроекту:

- формування законодавчих умов для становлення меха­нізму відповідальності у місцевому самоврядуванні шляхом вре­гулювання суспільних відносин, які пов’язані із наявністю спе­цифічних та не передбачених іншими законодавчими актами

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу правопорушень у місцевому самоврядуванні, наявністю особли­востей їх виявлення, дослідження особливостей кожної справи, закріплення механізму притягнення та звільнення від відпові­дальності у місцевому самоврядуванні із врахуванням специфіки реалізації права на місцеве самоврядування різними суб’єктами, в різних сферах суспільного життя (політичній, економічній, соці­альній), в залежності від інших умов;

- визначення основних принципів юридичної відповідаль­ності у місцевому самоврядуванні;

- визначення особливостей індивідуальної та колективної відповідальності окремих депутатів місцевих рад та представ­ницьких органів територіальної громади в цілому, відповідаль­ності сільських, селищних, міських голів, службовців органів місцевого самоврядування, відповідальності суб’єктів місце­вого самоврядування, які виникають у ході організації і прове­дення місцевих референдумів, місцевих виборів, загальних збо­рів жителів тощо;

- встановлення вичерпного переліку підстав для застосування заходів відповідальності у місцевому самоврядуванні, детальне регулювання усіх елементів складу відповідних правопорушень (суб’єкти, об’єкти, суб’єктивна сторона, об’єктивна сторона);

- встановлення чіткої системи санкцій відповідальності у міс­цевому самоврядуванні, при цьому необхідно розширити існуюче сьогодні коло санкцій такої відповідальності із врахуванням пози­тивного зарубіжного досвіду;

- встановлення переліку суб’єктів, які уповноважені на здійс­нення необхідних дій, спрямованих на встановлення ознак діяння, яке тягне за собою наступ відповідальності у місцевому самовря­дуванні, форму і зміст вказаних дій;

- детальне регулювання процесуального порядку застосу­вання заходів відповідальності у місцевому самоврядуванні тощо.

Доцільність прийняття Закону України «Про основні засади відповідальності у місцевому самоврядуванні в Україні» у створенні законодавчих умов для реалізації передбаченого Конституцією України, Законом України «Про місцеве самовряду­вання в Україні» та іншими законами права на участь у місцевому

самоврядуванні, враховуючи, що це право територіальної гро- мади - жителів села, селища або міста здійснюється не лише без­посередньо, а й під відповідальність органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування.

На наш погляд, такого роду нормо-проектні ініціативи мають стратегічне значення у створенні ефективного юридичного механізму відповідальної перед людиною місцевої влади. Адже визнання державною владою права на місцевого самовряду­вання - не абстрактний факт, а й цілісна система обов’язків орга­нів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територі­альною громадою щодо вирішення питань місцевого значення у різних сферах суспільного життя. Адже у легальному визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказівка на само­стійне або під відповідальність органів та посадових осіб місце­вого самоврядування» вирішення питань місцевого значення.

Також це мало б суттєвий психологічний вплив на стан правової культури та зміни стереотипів поведінки мешканців - членів тери­торіальних громад. Без формування цілісного механізму юридично відповідальної муніципальної влади територіальна громада не може сформуватися як спроможний та дієздатний суб’єкт місцевого само­врядування, а незадоволення політикою, яка проводиться на місце­вому рівні, може призводити до поза- або неправових, нецивілізова- них, насильницьких форм вирішення проблем місцевого значення. Якщо система місцевого самоврядування не буде включати в себе ефективні механізми відповідальності, ця система, навіть за умо­вами реалізації усіх демократичних принципів, зведеться лише до формальної децентралізації організаційних структур влади^[398].

На сьогодні вже накопичилось чимало пропозицій з при­воду вирішення проблем недосконалості та оновлення чинного законодавства про місцеве самоврядування, включаючи ініціа- тиви щодо прийняття Муніципального кодексу^[399], оновлення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ряду інших актів, прийняття нових законів. Узагальнення цих пропо­зицій, дозволяє означити головні питання правового забезпе­чення процесів децентралізації: прийняття нових актів; онов­лення вже існуючих; вдосконалення статутів територіальних громад; вдосконалення інших локальних нормативно-право­вих актів; вдосконалення ієрархії системи нормативно-право­вих актів за рівнями органів державної влади та місцевого само­врядування, що їх приймають; розвиток договірних відносин в системі місцевого самоврядування; інші елементи правового регулювання (наприклад, можливість органів державної влади вносити зміни до чинних нормативно-правових актів, право на проведення експериментів та ін.).

Перспективним, на нашу думку, вбачається подальше вдо­сконалення законодавства у сфері місцевого самоврядування шляхом регламентації форм та напрямків захисту прав людини як однієї з основних і головних функцій місцевого самовряду­вання. Це допоможе місцевій владі усвідомити свої обов’язки в галузі прав людини і зрозуміти, що за будь-яке недотримання цих обов’язків вони будуть нести відповідальність згідно з національ­ним законодавством, а також міжнародним зобов’язанням дер­жави в цілому. Крім того, така норма покладає на місцеві органи влади конкретне зобов’язання застосовувати правозахисний під­хід до надання державних послуг в рамках визначених для них повноважень. Наявність таких норм здатне спонукати правовлас- ників вимагати від місцевих органів влади дотримання їх прав^[400].

Також можлива постановка в науковій площині питання про роз­ширення повноважень місцевого самоврядування та обмеження їх залежності від державних органів у сфері охорони і захисту прав і свобод людини і громадянина.