3.2 Перспективи розвитку та шляхи удосконалення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування

Проведення в Україні комплексу глибоких соціально-економіч­них, політичних, ідеологічних і культурних перетворень, муніци­пальної, адміністративно-територіальної та інших реформ, спри­яло формуванню нового правозахисного підходу до регулювання суспільних відносин, у тому числі й у сфері місцевого самовряду­вання, розширенню можливості місцевих органів влади в сфері захисту прав людини.

Інтеграція правозахисного підходу в діяльність місцевої адмі­ністрації, створення належних умов, які б найбільш ефективно сприяли здійсненню та захисту прав, свобод і життєво важливих інтересів людини на муніципальному рівні, вимагає створення дієвого правозахисного механізму, який включає нормативний, інституційний та інструментальний компоненти.

Нормативний компонент є основою правозахисного меха­нізму і являє собою сукупність нормативно-правових актів, в яких закріплені і описані різні елементи правозахисного механізму та визначені правові засоби та способи його забезпечення. Органи місцевого самоврядування в межах здійснення своєї діяльності видають акти нормативного характеру, тобто здійснюють відпо­відну правотворчу діяльність. Муніципальна правотворча діяль­ність визначається як здійснювана на основі комплексних планів безперервна, цілеспрямована, стадійна, політико-правова діяль­ність населення, органів місцевого самоврядування та посадо­вих осіб місцевого самоврядування щодо виявлення потреб у пра­вовому регулюванні суспільних відносин, що виникають під час здійснення місцевого самоврядування, а також по виробленню проектів муніципальних правових актів, їх експертній оцінці, обговоренню, прийняттю муніципальних правових актів й їх про­мульгації в нормативно встановленому порядку^[401]. Муніципальна правотворчість в галузі прав людини пов’язана з орієнтацією не на первинне, установче регулювання, що передбачає проголо­шення нових для конституційного простору прав, а на юридичне гарантування визнаних Конституцією прав і свобод людини і гро­мадянина, їх конкретизацію чи на створення додаткових механіз­мів їх реалізації стосовно до конкретних умов окремих громад^[402].

Правотворча діяльність органів місцевого самоврядування здійс­нюється у межах встановленої для представницьких органів місцевої влади предметної галузі - питань місцевого значення. Якщо стисло конкретизувати зміст правотворчої діяльності органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування, то вона полягає у виявленні волі територіальної громади і встановленні, зміні чи скасуванні правових норм, що регулюють суспільні відносини на місцевому рівні^[403].

Правотворчість є атрибутивною ознакою місцевого самовря­дування як форми реалізації народом своєї влади. Європейська Хартія місцевого самоврядування прямо пов’язує сутність місце­вого самоврядування з правом і здатністю регламентувати значну частину публічних справ (п. 1 ст. 3), і при цьому виходить з пов­ноти свободи дій місцевих органів для реалізації власних ініціатив з будь-якого питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу влади (п. 2 ст. 4). Феномен місцевого самоврядування, як правильно відмічає М. В. Джагарян, «далеко не місцевий, не низовий, а базовий, тут людина безпосередньо стикається з ідеалами свободи, справедли­вості. Висловлюючи і закріплюючи міру своєї волі в нормативній формі, надаючи їй муніципально-правове оформлення, об’єднані в місцеву громаду жителі не просто виконують об’єктивовану у вимогах закону волю народу, а формують, творять право»^[404].

Реалізація права приймати акти є наразі засобом саморегуля­ції територіальної громади, системи місцевого самоврядування. Муніципальні правові акти утворюють єдину систему правових актів у відповідній адміністративно-територіальній одиниці. До муніципальних актів можна віднести: статут територіальної громади, правові акти, прийняті шляхом місцевого референдуму (зборів громадян); нормативні та інші правові акти представ­ницького органу місцевого самоврядування; правові акти сіль­ського, селищного, міського голови; правові акти виконавчих органів місцевого самоврядування, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Важливим юридичним засобом реалізації нормотворчої функ­ції органів місцевого самоврядування є статути територіальних громад - своєрідні акти їх конституювання, які посідають цен­тральне місце в системі нормативних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Для окреслення норм, які міс­тяться у статутах територіальних громад, в юридичній літера­турі використовується поняття «муніципальне статутне право». У цьому контексті в сучасній Україні сформувався цілий напрямок муніципально-правового дослідження^[405].

Цінність муніципальної статутної нормотворчості - це його позитивна значущість (роль) у задоволенні потреб учасни­ків муніципального життя. Вона формується стосовно кожної людини - члена територіальної громади (особистісна цінність), соціальних спільнот та їх об’єднань, у першу чергу, територіаль­них громад (групова цінність) і, зрештою, суспільства в цілому (загальносоціальна цінність).

Цінність муніципальної статутної нормотворчості як складо­вою частини системи позитивного або т. з. юридичного, права виражається у її здатності сприяти реалізації норм та принципів муніципального права за допомогою спеціальних механізмів і про­цедур. Як зазначає П. М. Рабінович, поряд із загальносоціальною та особистісною цінністю, розрізняють інструментальну цінність юридичного права (зокрема, стабілізаційну, організаційну, узгод- жувально-інтеграційну, управлінську, комунікативну, охоронну, пізнавальну) та його власну цінність - здатність оптимізувати соці­ально прийнятні шляхи і засоби задоволення потреб суб’єктів^[406].

На наш погляд, концептуальний аналіз аксіологічних аспек­тів муніципальної статутної нормотворчості у контексті дослі­дження конституційно-правових проблем правозахисної діяль­ності у сфері місцевого самоврядування передбачає висвітлення деяких теоретико-методологічних питань сутності та соціаль­ного призначення правових актів в цілому, враховуючи, що саме ці характеристики здебільшого дають нам уявлення про цінніс­ний потенціал нормативно-правового регулювання, а також, власне кажучи, сутнісних, змістовних, структурних та функціо­нальних характеристик статутів територіальних громад, які доз­волять нам розкрити інструментальну цінність статутного права у місцевому самоврядуванні, висвітлити її (цінності) стабіліза­ційні, організаційні, узгоджувально-інтеграційні, управлінські, комунікативні, охоронні, пізнавальні та інші аспекти, показати здатність статутного права оптимізувати соціально прийнятні шляхи муніципального розвитку, виявити засоби задоволення потреб територіальних громад та їх членів - жителів сіл, селищ та міст, відобразити форми та методи вирішення питань місце­вого значення тощо.

Також, важливою теоретико-методологічною проблемою, тісно пов’язаною з аксіологією муніципального статутного права, є проблема його онтологічного значення. На наш погляд, роз­криття онтологічних аспектів муніципального статутного права дозволить висвітлити сутнісні, змістовні, структурні та функці­ональні характеристики статутів територіальних громад, пока­зати їх місце та роль у процесах становлення місцевого самовря­дування в Україні. Адже, як зазначає В. П. Горбатенко, «онтологія права відображає функціонування і структуру соціально-правових процесів, конкретні форми їхньої реалізації у різних комбінаціях людської діяльності. У сучасному розумінні онтологія права вибу­довується через узагальнення суспільного досвіду, усвідомлення людьми всієї багатоманітності повсякденної практики та її систе­матизації. Онтологія права формує сукупний образ соціально-пра­вового буття і в цій своїй функції здатна слугувати системою орі­єнтирів для здорового глузду, основою правового світогляду»^[407].

Вважаємо, що розкриття онтологічних аспектів муніципаль­ної статутної нормотворчості дозволить показати роль статутів територіальної громади як особливої форми права з точки зору втілення у буття людини - члена територіальної громади ідеалів муніципальної демократії та ідей високого авторитету людської особистості, поваги до її гідності, прав та свобод, а саме - муніци­пальної свідомості, побудованої на свідомій переконаності у необ­хідності, корисності, функціонально-телеологічній цінності інсти­тутів муніципальної влади та правових норм (у першу чергу норм муніципального статутного права), на основі яких вони визна­ються державою та моделюють можливості досягнення соці­альної справедливості, захисту різнопланових інтересів людини за місцем проживання за допомогою дій та кроків влади, заснова­них на нормах природного права та правового закону.

Означений аспект є одним з ключових як у процесі форму­вання сучасного муніципалізму в Україні цілому, так і в плані розвитку муніципальної влади зокрема (у т.

На наш погляд, найбільш рельєфно аксіологічні та онтологічні характеристики муніципальної статутної нормотворчості прояв­ляються у процесі реалізації установчої функції статуту територі­альної громади як акту локального регулювання. Попри дискусій- ність питання щодо установчого характеру статуту територіальної громади^[409], цей правовий акт є основним у системі правових актів місцевого значення, який визначає головні питання, які регулю­ються самою територіальною громадою, що дозволяє говорити про нього як своєрідну міні-конституцію територіальної громади.

Адже, статут територіальної громади приймається представ­ницьким органом місцевого самоврядування - сільською, селищ­ною, міською радою або місцевим референдумом, що дозво­ляє характеризувати його у ціннісному вимірі представницької демократії, муніципальної представницької демократії зокрема, результати нормотворчої діяльності.

Статут територіальної громади покликаний регулювати най­важливіші громадські відносини, що виникають на території від­повідної громади, по суті - засади муніципального ладу конк­ретної територіальної громади, у чому проявляється власне інструментальна, регулятивна цінність муніципальної статут­ної нормотворчості, тобто здатність фіксувати, регламентувати, оптимізувати соціальнозначущі для конкретної територіальної громади шляхи муніципального розвитку, виявляти засоби задо­волення потреб територіальних громад та їх членів - жителів сіл, селищ та міст, відображати форми та методи вирішення питань місцевого значення, ті історичні, соціально-економічні, етнона- ціональні, релігійні та інші духов но-культур ні традиції, які скла­лися у територіальній громаді тощо.

Статут територіальної громади має вищу юридичну силу від­носно інших правових актів місцевого самоврядування. У цьому, на наш погляд, проявляється узгоджувально-інтеграційна та орі- єнтаційно-координаційна цінність муніципальної статутної нор­мотворчості, тобто здатність оптимізувати систему локального нормативно-правового регулювання місцевого самоврядування в межах юрисдикції конкретної територіальної громади, вка­зувати шляхи розв’язання можливих колізій муніципального правозастосування.

Важливою є й ознака загальнообов’язковості статуту тери­торіальної громади, який у своїх положеннях закріплює норми, обов’язкові для усіх жителів - членів територіальної громади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, посадових, фізичних та юридичних осіб у межах території, на яку

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу розповсюджується юрисдикція окремої територіальної громади. У цьому проявляється охоронна, частково стабілізаційна, цінність муніципальної статутної нормотворчості, тобто здатність фіксу­вати, регламентувати, оптимізувати муніципальний правореалі- заційний (у тому числі й у першу чергу статутний) процес.

Звернемо увагу й на те, що статуту територіальної громади властива певна стабільність. Як правило, процедури внесення змін, доповнень або відміни цього правового акта відбуваються лише у виняткових випадках через об’єктивну необхідність - зміну, при­пинення, зміну сфери дії тих суспільних відносин, які регулюються нормами даного правового акта. У цьому проявляється власне ста­білізаційна, цінність муніципальної статутної нормотворчості.

Без цих ознак, статут територіальної громади не володіє муні­ципально-правовою реальністю. Якщо такий актяк статут терито­ріальної громади прийнятий у конкретному селі, селищі або місті, тобто реально (юридично) існує, але не містить у собі цих ознак, такий акт місцевого самоврядування можна розглядати як дже­рело муніципального права лише за формально-атрибутивними характеристиками, а не за його сутнісними параметрами, цінніс­ними потенціями. Саме ці ознаки та особливості статутів територі­альних громад дозволяють бачити в них муніципально-правовий символ самоорганізації, саморегулювання та самовідповідально- сті, який не тільки усебічно розкриває право та реальну здатність територіальних громад - жителів села, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого само­врядування вирішувати питання місцевого значення, а і робить їх (жителів) носіями найбільш значущих цінностей муніципаль­ної демократії, а прийняті ними статути - основними норматив­ними актами локальної самоорганізації місцевих жителів.

Ці моменти дозволяють не тільки показати у всьому обсязі так звану аксіосферу муніципальної статутної нормотворчості, а й розкрити онтологічні характеристики статутів територіаль­них громад як основних актів локальної саморегуляції жителів - членів територіальних громад.

У силу цих ознак та якостей, у сучасних умовах муніципальна статутна нормотворчість поступово стає важливою гарантією

захисту муніципальних прав людини, що є основою для соціаль- ної стабільності місцевого життя територіальної громади, що, з одного боку, є невід’ємною характеристикою інституціональних (суб’єктних) та функціонально-телеологічних (об’єктних) харак­теристик місцевого самоврядування та, з іншого боку, властиві­стю сучасного муніципального права, яке, у свою чергу, виконує специфічну роль у процесах формування демократичної держав­ності та громадянського суспільства.

Підтвердженням цьому є позиція В. А. Григор’єва, який, підкрес­люючи важливість статуту територіальної громади, зазначає, що він має не тільки серйозне правове значення, але і несе велике соціальне і політичне навантаження в процесі конституювання місцевої спіль­ноти. А це безпосереднім чином впливає як на активізацію процесів локальної регламентації правового статусу самої громади, створю­ваних нею органів місцевого самоврядування, так і на становлення, вдосконалення, модифікацію, по великому рахунку, самої муніци­пальної (самоврядної) влади. Адже законодавець лише встановлює правові межі і основні шляхи її функціонування, наповнити цю владу реальним змістом може тільки сама територіальна громада^[410].

Аналіз положень статутів низки територіальних громад України показує, що всі вони містять певний каталог прав і свобод людини. Поряд з основними правами, пов’язаними із здійсненням місце­вого самоврядування, такими, як право обирати та бути обра­ним в органи місцевого самоврядування, брати участь в місцевих референдумах, загальних зборах, громадських слуханнях та інших формах безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого зна­чення тощо, муніципальні статути прописують й низку інших, іноді специфічних, прав, які громада вважає за потрібне закріпити у своїй місцевій конституції. Так, наприклад, у Статуті м. Луцьк^[411] зазначається, що положення цього Статуту спрямовані на деталі­зацію та розширення змісту прав і свобод людини і громадянина (жителів міста Луцька), визначених Конституцією України. Серед таких інших прав є право на: чисте повітря; бібліотечне обслуго­вування; чистоту в місті; зелені насадження; утримання домашніх тварин; на тишу та інші права.

Проте, лише окремі із зазначених документів визначають, що мета та завдання територіальної громади полягає у забезпе­ченні прав і свобод людини та громадянина. Так, у ст. 8 Статуту м. Івано-Франківська^[412] прописано що територіальна громада міста Івано-Франківська визнає людину, її життя і здоров’я, честь і гід­ність, недоторканість і безпеку, найвищою соціальною цінністю. Змістом життєдіяльності територіальної громади є забезпечення гарантованих законом прав та свобод людини у повному обсязі.

Крім того в деяких нових редакціях статутів територіаль­них громад визнання, дотримання і захист прав і свобод людини та громадянина визнається обов’язком громади. Тобто, нові Статути вже безпосередньо закріплюють правозахисну функцію місцевого самоврядування. Як вже відмічалося вище, відповідні норми прописані у новому Статуті міста Львова^[413]. У ст. 18 Статуту м. Луцьк^[414] також вказується, що визнання, дотримання і захист прав і свобод людини та громадянина на території міста Луцька - обов'язок міської громади. А у прийнятій Київрадою у грудні 2017 року Концепції Статуту територіальної громади міста Києва, яка є низкою ключових засад і методик, на базі яких виписувати­меться нова редакція місцевої конституції територіальної гро­мади столиці, серед основних функцій статуту також безпосеред­ньо передбачена правозахисна функція - визначення гарантій прав та обов’язків суб’єктів місцевого самоврядування міста, від­повідальності та способів їхнього захисту^[415].

Але, не зважаючи на такі позитивні зрушення у напрямку захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування, зали­шаються невреіульованими такі проблемні питання, як передба­чення у статутах територіальних громад інституціональних пра- возахисних механізмів.

Як вбачається зі світового досвіду, такі механізми можуть при­ймати різні форми в різних громадах. Існує кілька прикладів, які могли б служити зразком в галузі захисту прав людини на міс­цевому рівні - місцеві (муніципальні) омбудсмани, ради з роз­гляду скарг споживачів, ради з розгляду скарг пацієнтів, установи по боротьбі з дискримінацією тощо. Ці механізми, як зазначено у Підсумковій доповіді Консультативного комітету Ради з прав людини 00Н, можуть мати найрізноманітніші повноваження і структури, однак вони повинні розглядатися в якості важли­вого засобу захисту прав людини і реагування на скарги грома­дян в першій інстанції^[416]. Важливо відзначити, що створення місцевого правозахисного механізму дозволяє наочно продемон­струвати правозахисну роль місцевих органів влади. Це викликає необхідність розв’язання означених питань шляхом розроблення та прийняття територіальними громадами відповідних положень у статутах територіальних громад.

Світова практика свідчить, що все більшої популярності в меха­нізмі захисту прав людини на місцевому рівні набуває інсти­тут муніципального омбудсмана, котрий довів свою ефектив­ність у захисті прав громадян у сфері місцевого самоврядування та котрий відіграє «особливу роль у формуванні етичного режиму довіри у взаємовідносинах членів громадянського суспільства та публічних органів влади»^[417].

Як вірно відмічає К. Мануілова, децентралізація публічної влади й інститут омбудсмана мають багато спільних рис: вони впливають на демократизацію суспільства; створюють умови для функціонування ефективного місцевого самоврядування; сприяють дієвій боротьбі з корупцією; покращують публічне управління; роблять діяльність публічних органів влади більш прозорою і відкритою для громадян, а також підзвітною своєму народові; впливають на зростання якості публічних послуг; допо­магають встановленню верховенства закону в країні; посилюють контроль за діяльністю органів публічної влади^[418].

В Україні лише намітилася тенденція у становленні даного інституту. У нових редакціях статутів та проектах статутів низки територіальних громад України передбачено заснування посади муніципального омбудсмана. Наприклад, у Статуті міста Львів як попередньої, так і нової редакції. Проте, варто заува­жити, що за весь час дії попереднього Статуту положення щодо запровадження посади Уповноваженого міської ради з прав людини (муніципального омбудсмана) так і не знайшли свого втілення на практиці. Посада муніципального омбудсмана передбачена також новими Статутами об’єднаної територіаль­ної громади сіл Смирнове, Вершина Друга, Олексіївна, станція Більманка, Титове, Зразкове, Зелений Гай, Верхньодрагунське та Діброва Більмацького району Запорізької області (нова редак­ція) та Веселинівської селищної ради (Миколавська обл.). В обох Статутах містяться ідентичні положення щодо запровадження посади муніципального омбудсмана, зокрема, зазначається, що: 1. З метою захисту прав і свобод членів Територіальної громади, їх окремих категорій (члени внутрішніх громад, пенсіонери, інва­ліди, ветерани війни, репресовані, національні меншини, виму­шені переселенці, учасники ATO тощо) рішенням Ради може бути запроваджено інститут громадського Уповноваженого Територіальної громади з питань захисту їхніх прав (далі: Муніципальний омбудсман). 2. Повноваження Муніципального омбудсмана визначаються «Положенням про Муніципального омбудсмана», яке затверджується Радою. 3. 3 метою дотри­мання прав дітей (осіб у віці до 14 років) і підлітків (осіб у віці від 14 років до 18 років) рішенням Ради може бути запрова­джено інститут громадського Уповноваженого Територіальної громади з прав дітей і підлітків (далі: Дитячий омбудсман). 4. Повноваження Уповноваженого з прав дітей і порядок його призначення визначається «Положенням про Дитячого омбудс­мана», яке затверджується Радою з рахуванням таких пріори­тетних напрямів його діяльності: експертиза проектів актів органів місцевого самоврядування щодо дотримання прав дітей і підлітків; ведення просвітницької і роз’яснювальної роботи серед дітей, підлітків та дорослих щодо вимог міжна­родного права та законодавства України стосовно дотримання прав дітей та підлітків; забезпечення широкої поінформова­ності членів Територіальної громади про права дитини через установи освіти, відповідні громадські організації та засоби масової інформації; моніторинг стану дотримання на території громади прав дітей та підлітків, виявлення фактів порушень їхніх прав в сім’ях, дитячих будинках, школах та дошкільних закладах тощо і вжиття заходів щодо їх припинення відпо­відно до законодавства України; надання конкретної допо­моги дітям, права яких порушені, шляхом звернення до орга­нів виконавчої влади та правоохоронних органів відповідно до їхньої компетенції тощо. 5. Виконавчі органи Ради створю­ють умови для діяльності Муніципального та Дитячого омбудс- манів у порядку, встановленому відповідними положеннями, затвердженими Радою^[419]. Такі ж самі норми прописані і у про­екті Статуту Устилузької об’єднаної міської територіальної гро­мади Володимир-Волинського району Волинської області^[420].

Схожими є положення проекту Статуту територіальної гро­мади міста Київ, у якому окремим пунктом передбачені механізми захисту прав членів територіальної громади. Зокрема: 1) з метою захисту прав і свобод членів територіальної громади, їх окремих категорій (пенсіонери, особи з інвалідністю, особи з постійними або тимчасовими фізіологічними та психологічними потребами, ветерани війни, репресовані, національні та релігійні меншини, студенти, вимушені переселенці, учасники ATO тощо) рішенням Київради може бути запроваджено інститут Громадського упов­новаженого територіальної громади з питань захисту їхніх прав (Муніципальний омбудсман); 2) з метою дотримання прав дітей, враховуючи динамічний розвиток місцевого самоврядування, про­цеси децентралізації (передачу повноважень стосовно забезпе­чення найкращих інтересів дитини, її прав від центральних органів влади до органів місцевого самоврядування, враховуючи довго­тривалий процес деінституалізацїї, перехід на формат замовлення соціальних послуг) має бути запроваджено Інститут уповноваже­ного територіальної громади з прав дітей (Дитячий омбудсман)^[421].

Як бачимо, введення посади омбудсмана не декларується як обов’язкове для органів місцевого самоврядування, а лише прописується як можливе.

Практичним прикладом запровадження інституту місце­вого омбудсмана в Україні є досвід м. Скадовськ, де з 2011 року функціонує муніципальний омбудсман, посада якого перед­бачена Статутом територіальної громади міста Скадовськ^[422]. У Статуті, зокрема зазначається, що Кожен член територіальної громади, котрий вважає, що його права порушені, може подати письмову скаргу Уповноваженому з прав людини. Правовий ста­тус муніципального омбудсмана визначається положенням «Про Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради»^[423]. Уповноважений з прав людини має всі повноваження котрі роз­повсюджуються на депутатів місцевих рад, а також наділяється наступними повноваженнями: представляє інтереси Скадовської територіальної громади та Скадовської міської ради в суді з питань, що стосуються дотримання прав жителів міста; спо­стерігає за діями органів місцевого самоврядування та посадо­вими особами щодо неухильного дотримання ними прав людини; сприяє наданню безкоштовної юридичної допомоги членам тери­торіальної громади; звертається до органу або посадової особи державної та міської влади з вимогою поновити порушені права особи, яка до нього звернулася; інші повноваження передбачені положенням «Про Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради». Витрати пов’язані з роботою Уповноваженого з прав людини Скадовської міської ради передбачаються Бюджетом Скадовської міської ради.

Таким чином, перші кроки на шляху становлення інституту муніципального омбудсмана вже зроблені. Активізації процесу становлення цього інституту сприяло б, на наш погляд, унорму­вання у профільному законодавстві можливості територіальних громад створювати службу муніципального омбудсмана.

Але, з огляду на доволі формальне ставлення до закріплення у статутах територіальних громад положень щодо запрова­дження муніципальних омбудсманів, «списування під копірку» положень примірного статуту територіальної громади, роз­робленого Асоціацією сприяння самоорганізації населення та Асоціацією міст України^[424], значення і роль цього нового пра- возахисного інституту поки не в повній мірі усвідомлюється ні владними структурами, ні структурами громадянського суспільства.

В той час, як розширення форм контролю над діяльністю органів місцевого самоврядування з метою дотримання остан­німи прав людини, при чому не стільки державного, скільки гро­мадського, є світовим трендом. Серед цих форм саме контроль з боку муніципального омбудсмана займає особливе місце, а розвиток цього інституту і поширення його юрисдикції на все більшу кількість органів місцевого самоврядування відбува­ється бурхливими темпами. Розширення контрольних повнова­жень муніципального омбудсмана стосовно органів місцевого самоврядування обумовлене, передусім, динамікою правового становища самих муніципалітетів та змінами у законодавстві, які підвищують рівень автономності органів місцевого самовря­дування у вирішенні місцевих питань з одночасним розширен­ням участі громадян у відповідних процесах.

Як зазначає А. Ларичев, в умовах посилення автономії орга­нів місцевого самоврядування збільшується і потреба в ефек­тивних формах контролю за їх діяльністю. І якщо раніше дані контрольні функції практично виключно брала на себе держава (в силу жорсткої субординації муніципальних органів органам державної влади), то в даний час зростає запит на альтерна­тивні форми контролю за місцевим самоврядуванням, зокрема громадського контролю. У ситуації ж, коли відповідні інсти­тути контролю знаходяться в процесі свого становлення і роз­витку, інститут омбудсмана постає дієвим провідником між державними і громадськими структурами^[425]. На думку канад­ського професора права Лінди Райф, поєднання таких факторів, як демократизація і розвиток суспільних інститутів, при обме­жених засобах державного контролю є найважливішими факто­рами розвитку інституту омбудсмана^[426]. Заснований місцевою владою, але наділений формальною автономією та певними, визначеними у відповідному нормативному акті, гарантіями своєї діяльності і при цьому «вільний від бюрократичних про­цедур, які знижують ефективність суб’єктів адміністративного контролю, інститут омбудсмана стає зручним механізмом як для звернення громадян на захист своїх прав, так і трансляції їх ідей і пропозицій щодо покращення публічно-управлінських проце­сів на місцевому рівні»^[427].

Муніципальні спільноти самостійно обирають модель свого омбудсмана. Як відомо, універсальної моделі інституту омбудс- мана не існує. Світовій практиці відомі три функціональні моделі цього інституту, які розрізняються його місцем в державно-право­вій системі, порядком призначення, підпорядкованістю (підзвіт­ністю) та обсягом повноважень: парламентський (законодавчий, представницький), виконавчий і незалежний. Кожна із зазна­чених моделей інституту омбудсмана, крім того, поділяється на два види - так званої «загальної компетенції» та спеціалізова­них. Такою є й класифікація видів муніципальних омбудсманів. Юрисдикція муніципальних омбудсманів «загальної компетен­ції» розповсюджується на виконавчі органи місцевого самовря­дування та інші публічні установи та організації. Спеціалізовані муніципальні омбудсмани створюються для захисту або окре­мої групи прав (захист прав у сфері охорони здоров’я, спожи­вання тощо), або групи осіб (дітей, інвалідів, осіб похилого віку тощо). У межах однієї територіальної громади можуть одночасно функціонувати муніципальні омбудсмани «загальної компетен­ції» та спеціалізовані, або декілька спеціалізованих омбудсма­нів. Це, як було сказано, залежить від рішення самої громади, яке прописується у відповідному нормативному акті, як правило, у Статуті цієї громади. Наприклад, у проекті Статуту міста Київ, та в інших проектах та прийнятих в останній час статутах об’єдна­них територіальних громад, передбачено запровадження і муні­ципального омбудсмана «загальної компетенції», і спеціалізова­ного омбудсмана із захисту прав дітей.

Проте, обираючи види муніципальних омбудсманів, варто вра­ховувати кількість населення тієї чи іншої громади та наявні дже­рела фінансування. Адже запровадження нового правозахисного органу вимагає належного фінансування. Як правило, основним джерелом фінансування муніципального омбудсмана є місцевий бюджет, хоча у фінансуванні можуть використовуватися й інші джерела, зокрема, благодійні внески громадян, гранти від міжна­родних та національних організацій тощо. Тому, наприклад, для такого великого міста, як Київ, запровадження декількох муні­ципальних омбудсманів з різним функціональним направлен­ням діяльності є цілком виправданим, тоді як для невеликого міста чи селища - це, на нашу думку, є недоцільним. Можливим є варіант заснування посади омбудсмана на громадських засадах. Але це може вплинути на ефективність і результативність його роботи. По-перше, втрачається один з головних принципів діяль­ності інституту омбудсмана - його незалежність, а, по-друге, сумі­щення посад обмежить можливість омбудсмана повноцінно вико­нувати свої обов’язки.

Отже, рішення про запровадження муніципальних омбудс­манів не повинно бути даниною «модному тренду», а виходити з реальних потреб та матеріально-технічних і фінансових можли­востей територіальних громад.

Концептуальний підхід, заснований на правах людини, та пра- возахисні принципи визначають стратегічну основу проектних та програмних документів, що видаються органами місцевого самоврядування для забезпечення життєво важливих інтересів мешканців громади та передбачення послуг, що мають ключове значення для прав людини, визначають направленість та під­вищення ефективності діяльності органів місцевого самовря­дування з метою створення матеріальних і організаційних умов здійснення прав людини та побудови інклюзивного суспільства.

Крім загальних програм соціально-економічного і культур­ного розвитку територіальних громад, що визначають опера­тивні дії та завдання соціальної, економічної політики місцевої влади на довгостроковий період, важливу роль відіграють корот­кострокові місцеві цільові програми. Місцева цільова програма - це сукупність взаємопов’язаних завдань і заходів, узгоджених за строками виконання та ресурсним забезпеченням з усіма задіяними виконавцями, спрямованих на розв’язання найакту­альніших проблем розвитку територіальної громади або окре­мих галузей економіки чи соціально-культурної сфери громади, реалізація яких здійснюється з використанням коштів місце- вого бюджету та інших залучених коштів. Наприклад, завдан­нями Муніципальної програми сталого розвитку м. Рівного, розробленої Управлінням економіки міста з метою створення сприятливого середовища для сталого соціально-економічного та екологічного розвитку м. Рівного, є: підвищення рівня життя мешканців міста шляхом комплексного відновлення, ефектив­ного використання та системного управління базовими об’єк­тами місцевої інфраструктури; формування та розвиток само­достатніх самоврядних організацій громади, здатних ініціювати та впроваджувати власні ініціативи у взаємодії з місцевими орга­нами влади та іншими зацікавленими партнерами; покращення відповідних навичок і знань органів самоорганізації громади та місцевих органів влади щодо сталого розвитку; посилення інституційної спроможності самоврядних організацій громад у сфері визначення потреб і пріоритетів сталого розвитку гро­мади міста; сприяння розвитку партисипативного (спільного) та прозорого планування; підвищення соціальної активності та самоорганізації громади задля сталого розвитку тощо^[428].

Основними перевагами застосування програмного методу є: комплексність вирішення проблем; концентрація фінансових та людських ресурсів; визначення пріоритетності заходів, чер­говості і строків їх реалізації, виходячи з їх соціальної, еконо­мічної та іншої доцільності та з урахуванням наявного фінансу­вання; забезпечення інтеграції заходів, що мають різний характер (науково-дослідний, організаційно-господарський), при їх чіткій послідовності у загальному процесі досягнення кінцевої мети, що передбачена програмою; ефективність використання бюджет­них коштів тощо^[429].

З огляду на переваги програмного методу регулювання, слуш­ною, на наш погляд, є думка П. Шишова, котрий пропонує кожній територіальній громаді в межах їх компетенції приймати, поряд з іншими, довгострокову чи короткострокову правозахисну муні- ципальну програму, яка повинна стати такою собі спеціалізо­ваною основою (окрім статуту) для всіх інших актів, що прий­маються і пов’язані так чи інакше з правами людини. У цьому документі, на думку цього автора, необхідно відображати не лише права і свободи, які належать громадянам територіальної гро­мади, а й реально діючий механізм їх захисту^[430].

Вважаємо, що така програма повинна прийматися у вигляді концепції, яка консолідує правозахисні установки розрізнених нормативних актів, що розробляються різними структурними підрозділами органів місцевого самоврядування, та буде спри­яти створенню єдиного правозахисного простору. А фахівцями Консультативного комітету Ради з прав людини OOH пропо­нується розроблення місцевої хартії прав людини з викладен­ням конкретних обов’язків місцевих органів влади у сфері прав людини^[431].

Така хартія, наприклад, прийнята в місті Монреаль (Канада). Хартія прав та свобод людини міста Монреаль (Charter of Human Rights and Feedoms) є засадничим документом для громадян мегаполісу. Вона підкреслює цінності, які слугують об’єднанню і мобілізації громадян, та визначає їх права у місті, які відповіда­ють основним міжнародним документам з прав людини. У Хартії зазначається, що кожна людина має право на повне і рівно­правне визнання та здійснення своїх прав без будь яких відмін­ностей, виключень чи переваг за ознаками раси, кольору шкіри, статі, тендерної ідентичності, сексуальної орієнтації, громадян­ського стану, релігії, політичних поглядів тощо. Місто є одночасно територією й життєвим простором, в якому цінності людської гід­ності, терпимості, рівності, мирного співіснування, справедли­вості та поваги до інших повинні визнаватися і дотримуватися всіма громадянами. Ці цінності необхідні для гармонічного роз­витку Монреаля та збагачення його позицій як демократичного і інклюзивного міста. Також зазначено, що Хартія є виразом праг­нення міста і всього його персоналу до постійного удосконалення надання послуг населенню^[432].

В якості ще одного важливого кроку на шляху забезпечення захисту прав людини у сфері місцевого самоврядування слід розглянути можливість розроблення довгострокової програми з забезпечення правопорядку та безпеки життєвого простору громади, яка органічно пов’язана як з функцією органів місцевого самоврядування щодо забезпечення законності та правопорядку, так і з правозахисною діяльністю у сфері місцевого самовряду­вання в цілому. Програма на основі комплексного і системного підходу повинна охоплювати всі види небезпек і правозахисник ризиків, виробити заходи та механізми, спрямовані на запобі­гання небезпечним проявам протиправних дій, процесів, об’єктів, здатних за певних умов завдати шкоди життю, здоров’ю людини або системам, що забезпечують життєдіяльність та благополуччя людини, або порушити її інші права, та консолідувати на основі міжвідомчої взаємодії зусилля всіх служб і органів місцевого само­врядування в прогнозуванні, попередженні та ліквідації таких небезпек та ризиків з метою забезпечення загального рівня без­пеки життєвого середовища людини, правопорядку та реалізації і захисту її прав і життєво важливих потреб.

Основними завданнями запропонованої програми має стати: формування комунікаційної системи для органів місцевого само­врядування з метою усунення правозахисник ризиків; попере­дження та реагування на загрози забезпеченню безпеки життє­вого простору громади; оптимізація існуючої системи захисту громадської безпеки та створення нових додаткових інструментів захисту і забезпечення безпеки населення громади; створення системи моніторингу та ситуаційного аналізу стану безпеки та причин дестабілізації безпеки, прогнозування потенційних загроз і правозахисних ризиків.

Право на безпеку є одним з головних аспектів захищеності людини. Як підкреслено у резолюції сесії Конференції OOH з житла та сталого міського розвитку (Хабітат) від 25 липня 2016 р., право на безпеку і захищеність підривається ескалацією екстреміст­ської діяльності, актами злочинності, правопорушень й насилля, що здійснюються на вулицях, об’єктах транспорту та інших гро­мадських місцях, що зачіпає інтереси всіх мешканців і особ­ливо відбивається на найбільш уразливих верствах населення. А у більш екстремальних нестабільних і конфліктних ситуаціях, таких як дії організованої злочинності, масові заворушення, теро­ризм тощо, поселення можуть стикатися з блокуванням належ­ного функціонування місцевих служб та органів управління, що призводить до ще більшої відсутності безпеки, погіршенню соціального забезпечення та належного надання інших базових послуг населенню, які є вкрай важливими для реалізації широ­кого кола прав людини, зокрема, тих, що стосуються житла, сані­тарії, охорони здоров’я, ОСВІТИ ТОЩО^[433].

Науковцями Університету Організації Об’єднаних Націй (УООН), який є міжнародним співтовариством вчених і займається ство­ренням та розповсюдженням знань з метою сприяння безпеки і розвитку та застосуванню цих знань для вироблення раціональ­них принципів, політики, стратегій і програмних дій, розроблено концепцію «людської безпеки» - цілісного й комплексного право- захисного підходу, в якому основний акцент зроблений на безпеку кожної окремо взятої особистості. Забезпечення, передусім, люд­ської безпеки також являє собою превентивний підхід до соціаль­них конфліктів. На думку співробітників цього інституту, краще попередити виникнення конфлікту, а не втручатися з метою його врегулювання й усунення його корінних причин, коли він вже відбувся. Політика щодо запобігання конфліктів повинна роз­глядати структурні причини конфліктів, пов’язані з бідністю, включаючи нерівноправний розподіл національного багатства, соціальну несправедливість, порушення прав людини, пригні­чення та ущемлення прав меншин, дискримінацію з релігійних причин тощо. Наголошується, що саме місцева влада є основним суб’єктом (актором) впровадження політики «людської безпеки», і що позитивні результати проведення такої політики найбільш відчутні саме на місцевому рівні^[434].

Тому діяльність органів місцевого самоврядування в галузі запобігання і врегулювання конфліктів і правозахисник ризиків включає, зокрема, надання підтримки вирівнюванню економіч­них, соціальних і культурних можливостей серед усіх верств насе­лення громади з метою підвищення ефективності управління, створення ефективних механізмів мирного узгодження інтере­сів та усунення розмежування між різними групами та верствами громадянського суспільства.

Проблема безпеки людини у всіх її сферах діяльності дуже складна, комплексна, має глибинний характер. Вона своїми коріннями входить у різні структури людського буття. Спільною характерною особливістю небезпек та правозахисник ризиків в сучасний період є їх взаємопов’язаність, яка полягає в тому, що виникнення одної з небезпек може потягнути за собою низку інших небезпечних процесів. Саме тому необхідним є комплекс­ний підхід до забезпечення безпеки життєвого простору тери­торіальної громади та передбачення і унормування відповідних ефективних заходів та інструментів вирішення завдань з охо­рони громадського порядку, підтримання на всій території гро­мади режиму законності, недопущення і профілактики правоза­хисник ризиків та забезпечення безпеки громадян. Вироблення комплексу відповідних заходів організаційного, практичного, профілактичного та нормотворчого характеру та досягнення спільної мети можливе лише у взаємодії та співробітництві всіх суб’єктів системи захисту прав людини, якими є органи місцевого самоврядування, правоохоронні органи, інститути громадян­ського суспільства та мешканці територіальної громади.

Схожою із запропонованою є міська цільова комплексна затвердження міської цільової комплексної програми профілак­тики та протидії злочинності в місті Києві «Безпечна столиця» на 2019-2021 роки^[435], метою якої є:

- забезпечення ефективної реалізації державної політики у сфері превентивної діяльності правопорушень і подальшого удосконалення заходів з профілактики правопорушень, спрямо­ваних на усунення причин та умов вчинення протиправних діянь, а також налагодження дієвої співпраці правоохоронних органів, органів державної влади, місцевого самоврядування та громад­ських формувань;

- створення належних умов для ефективної роботи правоохо­ронних органів, спрямованих на підвищення ефективності і збіль­шення показників розкриття злочинів і правопорушень та збіль­шення відсотків відшкодованого майна і коштів від завданої шкоди за кримінальними провадженнями;

- вдосконалення на місцевому рівні механізму участі грома­дян в охороні громадського порядку відповідно до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і держав­ного кордону»;

- суттєво підвищити довіру до працівників правоохорон­них органів і до системи правоохоронних органів з боку громади міста Києва.

У Програмі зазначається, що за сучасних умов місцева влада спільно з правоохоронними органами змушена динамічно реагу­вати на появу нових небезпек і загроз для суспільства, здійснювати постійний пошук оптимальних моделей ефективного забезпе­чення правопорядку в столиці. Важливим напрямом при рефор­муванні правоохоронних органів є подальша підтримка міською владою спільного з громадою прагнення правоохоронців на належ­ному рівні забезпечити публічну безпеку та порядок та ефективне розкриття злочинів для стабілізації криміногенної ситуації.

Вказується, що заходи попередньої програми за період 2016-2018 років не були реалізованими в повному обсязі, є необ­хідність продовження та оновлення заходів Програми для досяг­нення максимального ефекту в забезпеченні необхідної безпеки мешканців та гостей столиці. Тому, відповідно до Стратегії роз­витку міста Києва до 2025 року передбачається підвищення ефек­тивності функціонування системи безпеки, здійснення заходів з профілактики правопорушень та подальше покращення забез­печення сучасною матеріально-технічною базою.

Основними завданнями Програми визначено:

- організація інформаційно-просвітницьких заходів з питань правової освіти, попередження та профілактика правопорушень;

- покращення матеріально-технічної забезпеченості вже існуючих об’єктів правоохоронних органів;

- розвиток та вдосконалення системи централізованого управління нарядами поліції «ЦУНАМІ»;

- створення належних умов для ефективної роботи право­охоронних органів та громадських формувань з охорони гро­мадського порядку, спрямованих на збільшення показників роз­криття злочинів і запобігання правопорушенням;

- підвищення якості керування процесами і заходами без­пеки, які проводяться в місті, покращення криміногенної ситу­ації за рахунок високої оперативності реагування мобільних нарядів поліції на злочини і пригоди, взаємодії й поліпшення інформаційного забезпечення зацікавлених органів державної влади з використанням сучасних телекомунікаційних та інфор­маційних технологій;

- активізація діяльності громадських формувань, за місцем проживання громадян, підвищення ролі в забезпеченні правопо­рядку в столиці.

Передбачається, що реалізація Програми до 2021 року дасть можливість:

- скоротити кількість злочинів проти життя та здоров’я особи;

- підвищити рівень розкриття тяжких та особливо тяжких видів злочинів;

- забезпечити на належному рівні публічну безпеку та порядок;

- підвищити ефективність та оперативність роботи терито­ріальних підрозділів Національної поліції з реагування на заяви і повідомлення громадян про злочини, розшуку і затримання зло­чинців у найкоротший термін шляхом удосконалення технічних засобів контролю за ситуацією в публічних місцях, створення від­повідних систем накопичення та обміну інформацією;

- підвищити рівень захисту мешканців столиці від терорис­тичних проявів, знизити ризики терактів та поліпшити координа­цію дій у боротьбі з тероризмом;

- покращити профілактику правопорушень в середовищі неповнолітніх та молоді;

- посилити контроль за міграційними потоками та знизити рівень незаконної міграції, унеможливити торгівлю людьми;

- обмежити незаконний обіг зброї, наркотиків та психотроп­них речовин;

- підвищити рівень довіри населення до правоохоронних органів та органів державної і міської влади;

- залучати громадян до активної участі в охороні громад­ського порядку.

Даний приклад вказує, що взаємодія органів місцевого само­врядування з правоохоронними органами має розглядатися в аспекті забезпечення законності та громадського порядку на муніципальному рівні.

Повноваження органів місцевого самоврядування в галузі забезпечення законності, правопорядку та захисту прав людини у юридичній літературі визначаються як права і обов’язки орга­нів місцевого самоврядування, гарантовані Конституцією, закріп­лені нормами муніципального права, і необхідні для вирішення питань місцевого значення в області забезпечення неухильного дотримання законів і відповідних їм правових актів усіма орга- нами влади, посадовими та іншими особами, а також в забезпе­ченні об’єктивних умов життя і діяльності людини і громадянина, без яких її повноцінне існування неможливо^[436].

Законність як режим громадсько-політичного життя, що засно­ваний на принципах гуманізму та справедливості, приякому забез­печується реальне дотримання і виконання правових приписів усіма без винятку учасниками суспільних відносин, формує у гро­мадян впевненість у стійких суспільних відносинах, у надійності та захищеності їх прав, свобод і законних інтересів^[437]. Інтереси місцевого самоврядування в галузі громадського порядку пов’я­зані насамперед з можливістю реалізації конкретних потреб насе­лення щодо особистої безпеки, підтримки атмосфери громад­ського спокою, створенні сприятливих умов для нормального функціонування підприємств, організацій, праці та відпочинку громадян, поваги їх гідності та громадської моральності^{[438] [439].}

Забезпечення законності, підтримки належного правопорядку має вирішуватися не тільки централізовано в межах усієї держави, айв конкретному поселенні, оскільки безпосередньо зачіпають інтереси територіальних громад і через це не можуть залишатися поза увагою органів місцевого самоврядування. Саме на місце­вому рівні, на думку С. Павленко, можна оперативніше, порівняно з органами державної влади, вирішувати питання щодо забезпе­чення законності та правопорядку⁴³¹³.

В сучасний період, крім територіальних підрозділів національ­ної поліції, виконання рішень органів місцевого самоврядування з питань законності та правопорядку на території громади допо­магає забезпечувати муніципальна міліція (поліція). Оскільки закон про муніципальну міліцію й досі не прийнятий, форму­вання підрозділів міліції, що утримуються за рахунок коштів міс­цевого самоврядування, відбувається на підставі ст. 38 Закону України «Про місцеве самоврядування». Її створення передба­чено також Стратегією розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 року^[440], в якій зокрема зазна­чено, що одним з пріоритетів діяльності відповідних органів є «створення безпечного середовища життєдіяльності людей, що забезпечується шляхом провадження орієнтованої на потреби населення діяльності органів системи MBC, її швидким і компе­тентним реагуванням на надзвичайні ситуації і події, що загро­жують особистій чи публічній безпеці, вжиття запобіжних захо­дів та активної участі населення у забезпеченні публічної безпеки і порядку». При цьому подолання викликів у цій сфері планується здійснювати, поряд з іншими заходами, шляхом «створення меха­нізмів залучення територіальних громад до виконання завдань органами системи MBC; посилення взаємодії органів системи MBC з органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, спільна підготовка програм профілактики правопорушень і програм забезпечення публічної безпеки».

Варто зазначити, що експертне середовище щодо ідеї ство­рення муніципальної поліції відгукується схвально. Вказується, що муніципальна поліція може бути елементом загальної пра­воохоронної системи, яка в рамках децентралізації підпорядко­вується місцевому самоврядуванню, але належить до загальної національної поліції». Як варіант, експерт допускає, що це може бути патрульна служба на вулицях міста та «шерифи» - діль­ничні міліціонери, що призначаються за участю місцевих органів і відповідають перед ними. Водночас, не виключається також можливість реалізації іншої моделі, коли усі ці функції, разом із звичними нам, має виконувати національна поліція, в той час як муніципальна поліція - ще щось додаткове, з обмеженою сфе­рою повноважень, яка створюється самими органами місцевого самоврядування і займається підтриманням порядку під час захо­дів, збором коштів за паркування, дотриманням правил правиль­ного паркування тощо.

Суспільні відносини, що утворюються при діяльності муніци­пальної міліції (поліції) мають відносно самостійний характер, в їх оперативну діяльність не повинні втручатись ні місцевий голова та інші посадові особи органу самоврядування, ні державні органи, а натомість їх діяльність повинна контролювати терито­ріальна громада та в порядку нагляду за законністю - прокура­тура. Але, як зазначає В. Орлов, низький рівень муніципальної культури і правосвідомості населення, слабкість підготовки кому­нальних службовців, а також відсутність законодавчого тлума­чення муніципальної міліції (поліції), відсутність нормативного закріплення необхідного механізму її діяльності, ролі та місця серед подібних формувань, стоїть на перешкоді розвитку цього інституту. У зв’язку із цим, на думку названого автора, наука муні­ципального права повинна прогнозувати становлення та розви­ток організації діяльності муніципальної міліції (поліції) в сис­темі місцевого самоврядування в процесі подальшого розвитку демократичних перетворень у нашому суспільстві^[441].

На сьогодні спільним рішенням Міністерства внутрішніх справ і Міністерства юстиції використання слова «поліція» в назвах гро­мадських організацій і комунальних підприємств заборонено. Це пояснюється тим, що, по-перше, використання слова «полі­ція» муніципальними структурами незаконне, оскільки вітчиз­няне законодавство містить заборону використання назв дер­жавних органів іншими структурами та організаціями, а по-друге, схожість назви призводить до плутанини і вводить в оману пересічних громадян, які іноді не можуть відрізнити «муніципа- лів» від представників MBC. Тому запропоновано громадські фор­мування та комунальні підприємства «муніципальної поліції» перейменувати у «муніципальну варту».

Відповідно до цього розроблено проект Закону «Про муніци­пальну варту», що визначить правові передумови для вдоскона­лення управління у сфері охорони правопорядку та формування організаційно-правових механізмів забезпечення реалізації рішень органів місцевого самоврядування, що приймаються у сфері забез­печення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина. Як зазначалося у Плані законодав­чого забезпечення реформ в Україні ще 2015 року, прийняття закону про муніципальну варту надасть право органам місцевого самовря­дування створювати за кошти місцевих бюджетів власні підрозділи правопорядку із передачею відповідних повноважень та функцій поліції громадської безпеки органам муніципальної поліції з ураху­ванням принципу усунення дублювання повноважень^[442].

Очевидну тенденцію до зростання має вплив на правозахисну сферу у місцевому самоврядуванні неурядових правозахисних організацій. Неурядові правозахисні організації здійснюють гро­мадський контроль та вплив на реалізацію державної політики в сфері захисту прав людини. У сприянні захисту прав громадян, що порушуються, неурядові правозахисні організації проводять інформаційно-просвітницькі заходи широкого спектру, здійсню­ють моніторингову діяльність у сфері прав людини, надають пра­вову допомогу, долучаються до консультативно-дорадчих форма­тів взаємодії з органами місцевого самоврядування^[443].

У процесі своєї життєдіяльності, як справедливо зазначає М. Компанієць, людина може опинитися в різних життєвих ситу­аціях, які вона не може вирішити без наявності відповідних правових знань та інформації процесуально-правового харак­теру, а тому об’єктивно потребує правової допомоги, зокрема, безоплатної^[444].

Із прийняттям Закону «Про безоплатну правову допомогу» 2011 року^[445] започатковано створення розгорнутого механізму реалізації конституційного права кожного на правову допомогу, що запроваджує європейські стандарти з надання правової допо­моги і доступу до правосуддя. Територіальні громади отримали можливість створювати та фінансувати роботу спеціалізованих Установ з надання безоплатної первинної правової допомоги (надання правової інформації, консультацій і роз’яснень з право­вих питань, складання заяв скарг та інших документів правового характеру, крім процесуальних) або залучати для надання цих послуг суб’єктів приватного права. Безоплатна первинна правова допомога - це вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи без­діяльності органів державної влади, органів місцевого самовря­дування, посадових і службових осіб. Особливістю надання безо­платної правової допомоги в Україні є правовий захист найбільш вразливих верств населення, які потребують безоплатної право­вої допомоги та реалізації права на справедливий судовий роз­гляд порушених прав, свобод та інтересів.

Надання безоплатної первинної правової допомоги передба­чено також ст. 38^і Закону України «Про місцеве самоврядування», в якій зазначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері надання безоплатної первинної правової допомоги належать такі власні (самоврядні) повнова­ження: утворення в установленому порядку установ з надання безоплатної первинної правової допомоги з урахуванням потреб територіальної громади; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо утворення установ з надання безоплатної пер­винної правової допомоги, вирішення питань про чисельність пра­цівників таких установ, про витрати на їх утримання, здійснення матеріально-технічного забезпечення їх діяльності, надання для їх функціонування необхідних приміщень; забезпечення коорди­нації діяльності установ з надання безоплатної первинної пра­вової допомоги на території відповідної адміністративно-тери­торіальної одиниці; здійснення фінансування установ з надання безоплатної первинної правової допомоги та контролю за вико­ристанням коштів такими установами за призначенням; розгляд письмових звернень про надання безоплатної первинної право­вої допомоги та надання такої допомоги з питань, що належать до їх компетенції, відповідно до закону; надання роз’яснень поло­жень законодавства та консультацій щодо порядку звернення про надання безоплатної вторинної правової допомоги; забезпечення особистого прийому осіб для надання безоплатної первинної пра­вової допомоги; залучення на підставі договорів адвокатів, фізич­них та юридичних осіб приватного права до надання безоплатної первинної правової допомоги; координація діяльності з місце­вими органами виконавчої влади та територіальними органами центральних органів виконавчої влади щодо надання безоплат­ної первинної правової допомоги; організація семінарів, конфе­ренцій з питань безоплатної первинної правової допомоги^[446].

Низкою правозахисник організацій створено центри правової інформації та консультацій, які надають безоплатну первинну пра­вову допомогу, проводять виїзні прийоми, надають юридичні кон­сультації і готують позовні заяви, здійснюють правопросвітницькі заходи та інформаційні кампанії із захисту громадських інтересів^[447].

Для надання безоплатної правової допомоги використовується правозахисний потенціал «юридичних клінік» - центрів, де від­бувається юридична практика студентів-юристів та надається

безоплатна правова допомога малозабезпеченим верствам насе­лення. Юридичні клініки в незалежній Україні починали з’яв­лятися за безпосередньої участі молодіжних, студентських та інших громадських організацій. Юридична клініка є унікаль­ним навчально-практичним центром (лабораторією) у складі викладачів і студентів старших курсів, який створюється та функ­ціонує на базі вищого навчального закладу з метою підготовки висококваліфікованих юристів із знаннями не тільки правової теорії, але й практики. В юридичній клініці студенти отримують певні практичні навички юридичної діяльності, а також уявлення про потреби простих громадян; дізнаються, як можна захистити та відновити їхні права, свободи та законні інтереси, спираю­чись на право та закон. При цьому роботу студентів контролюють куратори з числа викладачів навчального закладу або юристів, які мають значний досвід у застосуванні права: вони допомагають «клініцистам» отримати практичний досвід, підстраховують їх, забезпечують компетентне та професійне надання необхідної правової допомоги відвідувачам юридичних клінік^[448].

Основними завданнями юридичних клінік у сфері правового захисту прав людини є: надання кваліфікованої правової допомоги малозабезпеченим громадянам; представлення інтересів особи, якій надається правова допомога, в органах державної влади, міс­цевого самоврядування, інших організаціях, суді; створення освіт­ніх програм для окремих категорій малозабезпеченого населення; сприяння в реалізації прав і свобод людини та громадянина; підви­щення рівня правової культури, правосвідомості та юридичної гра­мотності населення регіону; розробка рекомендацій щодо удоско­налення правової системи; допомога державним та громадським організаціям у підготовці правових актів; надання безоплатної пра­вової допомоги неприбутковим організаціям^[449].

Але, юридичні клініки є, практично, недоступними для меш­канців віддалених гірських сіл, невеликих населених пунктів сіль­ських районів. Відсутність ринку юридичних послуг, низька пра­вова грамотність сільського населення та бідність виступають факторами, ізолюючими сільське населення від правової системи держави та правосуддя. Тому, як свідчить світова практика, для надання юридичних послуг громадянам, проживаючим у неве­ликих чи віддалених громадах, залучаються параюристи, тобто особи, які не мають юридичної освіти, але пройшли спеціальну підготовку у формі тренінгів чи інших навчальних програм. Слово «параюрист» наразі маловідоме в Україні, але в інших країнах саме параюристи забезпечують надання «швидкої» правової допомоги в громадах. Як зазначає К. Єрошенко, у міжнародній практиці параюристи (громадські радники, чи брокери послуг в громаді) - це люди, які не мають вищої юридичної освіти, але надають пер­винні правові консультації у громаді, мають контакти соціальних служб та надавачів правової допомоги і можуть ідентифікувати проблему, з якою до них звернулися, та сприяти в організації її вирішення на індивідуальному рівні чи на рівні громади. Така діяльність може відбуватись на волонтерських засадах або перед­бачати певну оплату за послуги^[450].

Параюристи можуть базуватися в організаціях різних типів: в «консультативних конторах» - організаціях з надання послуг, у яких працюють тільки параюристи, що пропонують базові юри­дичні консультації, освітні програми для розвитку місцевої громади тощо; в організаціях на рівні місцевої громади або багатофункціо­нальних організаціях, де параюридичні послуги пропонуються клі­єнтам поряд з іншими видами обслуговування; в юридичних фір­мах, адвокатських конторах і інших центрах юридичних ресурсів, де параюристи знімають частину робочого навантаження з адво­катів, так які займаються дрібними справами і роблять велику частину підготовчої роботи для опитувань, отримання показань і збору доказів, інформують клієнтів про результати роботи тощо.

Включення параюристів до системи надання юридичної допо­моги істотно розширює її територіальну доступність. Параюристи використовують поєднання правових і неправових інструментів, включаючи медіацію, громадські компанії, просвіту тощо. В основі роботи параюристів в територіальних громадах лежать прин­ципи доступу до правосуддя і прав людини. Це пов’язано з тим, що робота параюристів в територіальних громадах направлена на: задоволення потреб вразливих груп населення; виявлення та сприяння усуненню беззаконності, що порушує права людини; зміцнення потенціалу громад і можливостей членів громад в тому, що стосується розуміння і відстоювання своїх прав тощо.

Параюристи не замінюють адвокатів, але можуть сприяти виконанню законів і розширення сфери застосування юридич­них і політичних рішень на проблеми окремої особистості і цілої громади. Параюристи, що працюють в місцевих громадах, здатні об’єднати навички, притаманні представникам різних професій, наприклад, соціальним працівникам, викладачам, традиційним громадським лідерам, адміністраторам і адвокатам, і, що ще більш цінно, застосовувати ці навички відповідно до конкретних потреб ситуації і громади^[451].

Для впровадження інституту параюриста у практику надання безоплатної правової допомоги в Україні корисним може бути дос­від зарубіжних країн, де правова система є наближеною до нашої і надає широкі можливості для вирішення проблем за допомо­гою альтернативних (позасудових) способів, де держава направ­ляє свої зусилля на розширення правових можливостей мало­забезпечених та вразливих верств населення, і в яких професія параюриста врегульована на законодавчому рівні. Такою кра­їною є, наприклад, Республіка Молдова. В цій країні професія параюриста увійшла у практику надання юридичної допомоги з затвердженням Стратегії реформи сектора юстиції, Плану дій Уряду на 2011-2014 роки, Національного плану дій в галузі прав людини на 2011-2014 року^[452], та прийняттям Закону «Про юри­дичну допомогу» від 26 липня 2007 р. Названі документи акцен­тують увагу на професії параюриста і визначають його місце в сфері юридичної допомоги. На їх підставі Національною радою з юридичної допомоги, гарантованої державою, видані Постанови «Про затвердження стандартів якості професії параюристів» від 15 липня 2014 р., «Про затвердження Кодексу професійної етики параюристів» від 15 липня 2014 р., «Про затвердження Положення про діяльність параюристів» від 29 жовтня 2014 р.^[453].

Відповідно до Положення, параюрист - це особа, яка кори­стується заслуженим авторитетом в місцевій громаді, який має неповну юридичну освіту або повну вищу освіту, не займається адвокатською діяльністю і допущений після проходження спе­ціального навчання до надання первинної правової допомоги потребуючим її особам за рахунок коштів, призначених для надання юридичної допомоги, що гарантується державою, і інших не заборонених законом джерел.

Параюристи надають первинну юридичну допомогу грома­дянам Республіки Молдова, іноземним громадянам і особам без громадянства незалежно від рівня їх доходів. Надаючи юридичну допомогу, гарантованудержавою, параюристи сприяютьреалізацїї зобов’язання держави з надання ефективної юридичної допомоги кожній людині незалежно від рівня її доходів. З метою надання первинної правової допомоги держава надає умови роботи пара­юристів відповідно до Закону про безоплатну правову допомогу, що гарантується державою, і іншими правовими актами. Органи місцевого публічного управління можуть забезпечувати пара­юристів необхідними приміщеннями, матеріально-технічними засобами та надавати іншу підтримку з метою надання первинної правової допомоги особам, які її потребують^[454].

З метою надання первинної правової допомоги, параюрист виконує наступні повноваження: надає інформацію та консуль­тації членам громади; медіація конфліктів між членами громади; організовує семінари і публічні лекції на різні теми, пов’язані з про­фесійною діяльністю; бере участь у процесах прийняття рішень в межах, встановлених законом; направляє справи, за якими необ­хідно надання кваліфікованої юридичної допомоги, адвокатам, а в разі необхідності територіальним бюро Національної ради; мобілізує членів громади для реалізації дій, що становлять спіль­ний інтерес тощо^[455].

У процесі надання первинної правової допомоги параюрист зобов’язаний: не нашкодити; дотримуватися мандату і поло­ження договору, укладеного з територіальним бюро; чітко пояс­нювати повноваження і методи роботи; виявляти повагу до бене- фіціарів; професійно і тактовно вирішувати делікатні питання; приймати рішення і робити дії об’єктивно, неупереджено, спра­ведливо, без дискримінації, не віддаючи пріоритету окремим особам або групі осіб за ознакою раси, національності, етнічного походження, мови, релігії, статі, політичної приналежності, май­нового стану або соціального походження; мати поведінку, засно­вану на повазі, чесності і ввічливості в спілкуванні з громадянами, а також у відносинах з місцевими органами влади та представ­никами державних установ; виконувати обов’язки відпові­дально, компетентно, ефективно, своєчасно і точно; додержува­тися Конституції Республіки Молдова, чинного законодавства і міжнародних договорів, учасником яких є Республіка Молдова;

Конституційно-правове забезпечення правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування: досвід компаративного аналізу дотримуватися морально-етичних норм, положень Кодексу про­фесійної етики параюристів, а також стандартів якості діяльності параюристів, затверджених Національною радою; забезпечувати прозорість і пропагувати цінності гарантованої юридичної допо­моги в повсякденній діяльності; уникати конфлікту інтересів; забезпечувати конфіденційність інформації в разі потреби; нада­вати щомісячно і щоквартально звіт про виконану роботу тери­торіальним бюро Національної ради в районі його діяльності^[456].

Як бачимо, діяльність параюристів в Республіці Молдова досить детально регламентована національним законодавст­вом, що свідчить про визнання цього інституту важливим учас­ником у сфері надання юридичної допомоги та захисту прав і свобод людини.

Україна знаходиться на початковій стадії знайомства з інсти­тутом параюристів. Перші спроби запровадження цього інсти­туту відбуваються зусиллями таких правозахисних організацій, як Міжнародний фонд «Відродження» спільно з Координаційним центром з надання правової допомоги, Мережею правового роз­витку та іншими партнерами в сфері захисту прав людини. Наприклад, громадська організація «Кремінський центр регіо­нального розвитку «Наша громада» розпочала реалізацію проекту «Параюристи в громаді» в рамках проекту ПРООН «Верховенство права та правосуддя для громад», який направлений на безо­платну правову допомогу населенню, захист їхніх прав та під­вищення правової спроможності через розробку, апробацію та впровадження тренінгового курсу для підготовки параюристів (правових консультантів) за місцем проживання^[457].

Для повноцінної роботи українських параюристів необхідним є створення відповідної нормативної бази і, передусім, прийняття спеціального закону чи внесення змін до Закону «Про безоплатну

правову допомогу», якими, з урахуванням світового досвіду та міжнародних стандартів правової допомоги, закріпити право­вий статус параюриста та визначити його місце і роль у наданні юридичної допомоги. Наступним кроком має стати прийняття Положення про організацію діяльності параюриста.

Введення в юридичну практику інституту параюристів може допомогти величезній кількості людей в Україні подолати пра­вову неосвіченість, розширити правові можливості у відстою­ванні та захисті своїх прав і свобод та доступі до правосуддя, у першу чергу, найбільш уразливим членам суспільства та меш­канцям віддалених громад, стати важливим актором підвищення ефективності правозахисної діяльності у сфері місцевого само­врядування та правозахисного механізму в цілому.

Як свідчить світовий досвід, важливим комплексним меха­нізмом захисту прав людини у місцевому самоврядуванні може виступати інститут адвокасі^[458]. Англомовний термін «Advocacy» перекладається як рекомендація, підтримка, аргументація, просу­вання певних ідей та цінностей. Але, останнім часом, за поняттям «адвокасі» закріпилося особливе значення, яке трактує її як спе­цифічний вид діяльності, пов’язаної з соціо-гуманітарною пробле­матикою. Отже, в цьому значенні адвокасі - це представництво і захист інтересів. Зміст даного поняття є протилежним пасив­ному спостереженню, позначуване явище ґрунтується на цінно­стях і переконаннях. Саме активна участь громадян у суспільному житті, яка забезпечує представництво та захист інтересів, формує основи успішної демократії та ринкової економіки.

Отже, в умовах сьогодення, враховуючи виклики, які існу­ють перед сучасними територіальними громадами, насамперед пов’язаними із процесами їх об’єднання, здійснення земельної реформи, внутрішньою міграцією та вимушеним переселенням колосальної кількості громадян, обумовленими збройною інтер­венцією з боку Російської Федерації й окупацією Автономної Республіки Крим та окремих регіонів Донецької та Луганської областей, є вкрай необхідним використання зарубіжного досвіду застосування потенціалу адвокасі у сферах місцевого розвитку.

Так, здійснений Д. Л. Назаренко аналіз функціонування сис­теми адвокасі у ряді зарубіжних країн виявив, що рівень роз­витку демократії у державі є прямо взаємозалежним із рівнем розвитку системи адвокасі на місцевому та регіональному рівнях (США, Японія). Ті країни, які прагнуть демократичного розвитку, намагаються на державному рівні заохочувати реалізацію адво­касі на місцевому рівні (Танзанія). Вказана діяльність спрямована на формування полісуб’єктності управління.

Слід констатувати вкрай низький рівень застосування інстру­ментарію адвокасі в Україні, незважаючи на його поширеність у світовій практиці та необхідно використовувати специфічну властивість адвокасі, яка забезпечує реалізацію динамічної функції спільноти, що рухається в напрямку цінностей демокра­тії, що є вагомим елементом громадянського суспільства, і яка, захищаючи інтереси вразливих елементів спільноти, забезпе­чує полярно-протилежні впливи відносно тоталітаризму. Вкрай необхідним є формування системи адвокасі в місцевому само­врядуванні, адже на локальному рівні адвокасі реалізує функцію балансиру різних груп інтересів; є гомеостатом систем управ­ління; забезпечує канал і засоби та змістовне наповнення зворот­ного зв’язку між керуючою та керованою підсистемами територі­ального розвитку. Є важливим елементом та формою реалізації суспільної мобілізації та формує довіру до органів місцевого само­врядування; адвокасі забезпечує просування цінностей на рівні конкретної спільноти; використовується при реалізації принци­пів соціального партнерства та територіальної консолідації. Крім того, може виступати засобом реалізації функції контролю з боку громадськості за діяльністю органів та посадових осіб і службов­ців місцевого самоврядування. У процесах здійснення всіх вище­зазначених функцій, реалізовується особистісна самореалізація жителів відповідної території.

Як випливає з вищенаведеного, формування системи адвокасі в місцевому самоврядуванні є вкрай актуальним та важливим завданням сучасного етапу розвитку. Зважаючи на ряд сучасних трендів внутрішньої політики держави, актуалізується проблема інституціоналізацїї адвокасі на рівні місцевого самоврядування. Надає додаткової значущості адвокасі на місцевому рівні також і децентралізація суттєвої кількості повноважень на базовий рівень місцевого самоврядування. Так, високими темпами харак­теризується динаміка децентралізації у сфері охорони здоров’я, освіти, землевпорядкування та інших сферах, що потенційно можуть формувати передумови для реалізації адвокасі в терито­ріальних громадах. Тому, вважаємо адвокасі такою системою-про- цесом, що є інтегрованою до сучасного етапу трансформації сис­теми місцевого самоврядування^[459].

Так, здійснений Д. Л. Назаренко ґрунтовний аналіз функціо­нування системи адвокасі на регіональному рівні у США виявив наступні закономірності. За останні 20 років у взаєминах між державою, інститутами громадянського суспільства і приват­ними компаніями відбулися досить істотні зміни. В результаті процесів дерегулювання, приватизації, глобалізації на перший план почали виходити принципово нові форми громадської взаємодії. Синхронно з тим, як уряд країни поступово усві­домлював, що жорстке регулювання і податки не призводять до підвищення суспільного добробуту, демонструючи зворотні тенденції, акценти у взаємодії з приватним сектором поступово зміщуються в бік добровільного саморегулювання. З іншого боку, приватний сектор поступово переходить від безсистем­ної благодійності до більш складних, стратегічних форм взає­модії з громадськістю (PR) та урядами (GR). Подібна взаємодія будується на факті визнання загальної взаємозалежності усіх елементів територіальної спільноти. Жоден суб’єкт територі­ального розвитку - ні окрема людина, ні організація, ні дер­жава в цілому - не володіють всією інформацією, необхідною для того, щоб вирішувати комплексні і різноманітні проблеми, жоден з цих суб’єктів не може автономно провести прийняте рішення в життя, і не володіє достатнім потенціалом до дії, щоб безумовно домінувати в процесах вироблення і реалізації полі­тичного курсу. Таким чином, управління стає не одностороннім, а багатостороннім процесом, що характеризується широкою полісуб’єктістю. Змінюються не просто межі між державою і сус­пільством, а й сама природа їх взаємодії.

У 1980—1990-і рр. в США корпоративний бізнес став об’єктом «пильного вивчення» і «безпрецедентного регулювання з боку уряду». Скорочення соціальних програм уряду реалізовувалося паралельно з формуванням в корпораціях філософії «соціальної відповідальності»: перед робітниками і службовцями, клієнтами, акціонерами, пенсіонерами. Активність корпорацій в соціальній сфері стимулювалася не тільки державою, а й університетами, церквою, структурами громадянського суспільства. Увага громад­ськості та ЗМІ до діяльності корпорацій не слабшала. Об’єктами уваги стали питання недотримання трудового законодавства і низький рівень оплати праці, використання праці малолітніх і порушення прав людини, суми винагороди керівникам на тлі ско­рочення робочих місць та ін. В результаті адвокасі, яка була реа­лізована у формі просвітницької діяльності та конкретних захо­дів, спрямованих на зміну політики федерального уряду і місцевої влади, корпорації стали виділяти кошти на формування і реаліза­цію соціальних програм, спрямованих на підтримку освіти, охо­рони здоров’я тощо у відповідних регіонах.

Адвокасі зазвичай передбачає вплив на урядові чи комер­ційні організації, або інші великі інститути (відомі у американ­ських фахових джерелах з адвокасі, як «Голіаф») для виправлення несправедливої або шкідливої ситуації, що стосується людей у територіальній громаді (також відомих як «Давид та друзі»). Ситуація може бути вирішена шляхом переконання, змушуючи «Голіафа» змінюватися під тиском, шляхом компромісу, або через політичні чи правові дії. У рамках кампанії «Ladies Get Paid», від­булось об’єднання групи професійних адвокатів задля розробки інструментарію, який налаштовує, зокрема, шляхом інформу­вання, жінок щодо забезпечення їх прав на робочому місці.

Таким чином, на локальному рівні (Окленд, штат Каліфорнія), була реалізована адвокасі кампанія, яка спонукала державу на інвестування у більш мультимодальні варіанти побудови орга­нізаційних структур.

Інша досліджена нами практика адвокасі у США на локальному рівні, демонструє аналогічний результат. Учні West Branch Middle School в Айові (США) заощадили для своєї школи майже 250 дола­рів щомісяця, домігшись заміни звичайних лампочок на енер­гозберігаючі. Спочатку їх пропозицію - взяти низькопроцент­ний банківський кредит для оплати заміни застарілих лампочок на більш ефективні і в перспективі, щоб скоротити споживання школою електроенергії - зустріло опір з боку адміністрації. Після чотирьох місяців реалізації школярами адвокасі кампанії члени шкільної ради все ж затвердили їх план^[460].

Також активна діяльність різноманітних груп впливу, які є традиційним елементом системи адвокасі, є реальністю сучас­ної Японії. До них відносяться підприємницькі організації, тор­гові і промислові асоціації, аграрні організації, профспілки, громадські рухи та організації, професійні об’єднання, такі як Японська асоціація лікарів, Союз вчителів і ін. Вплив таких суб’єктів адвокаційних процесів в Японії, як і в інших країнах, найчастіше здійснюється за допомогою правлячих і опозиційних партій. Чим сильніше партія, тим більше місць вона має в пар­ламенті, то більшим є її власний вплив і масштабність суб’єктів адвокаційних процесів, що стоять за нею. Як правило, виділя­ють наступні особливості суб’єктів адвокаційних процесів япон­ського типу. На відміну від розповсюдженої на Заході системи лобізму, суб’єкти адвокаційних процесів у Японії в більшості випадків утворюються відповідно до географічної або професій­ної приналежності, а не за вільним волевиявленням їх учасників, які можуть діяти в різних сферах.

Значні можливості надаються громадянам для відстою­вання своїх інтересів на регіональному та муніципальному рів­нях. Відповідно до Закону про місцеве самоврядування, грома­дяни Японії мають право безпосередньо вимагати прийняття або скасування постанови органів місцевого самоврядування, перевірки діяльності розпуску місцевих зборів, відсторонення від посади голови, його заступника, скарбника, ревізора, чле­нів комітетів органів місцевого самоврядування. За статисти­кою, в 1947-1983 рр. місцеві жителі використовували своє право вимагати прийняття або скасування постанови органів місцевого самоврядування 882 рази, відкликання глав органів місцевого самоврядування - 516, розпуску зборів 389 раз.

Розширює можливості лобіювання інтересів окремих грома­дян і громадських організацій прийнятий у травні 1999 р. Закон про свободу інформації, згідно з яким інформація, якою володіють урядові установи, може бути надана будь-яким фізичним особам, підприємствам або організаціям, в тому числі й іноземцям, неза­лежно від їх проживання в Японії. Звичайно, Закон передбачає обмеження на надання інформації, але в той же час в ньому міс­тяться статті, що дозволяють оскаржувати відмову на ознайом­лення з інформацією.

Центральне місце в діяльності груп тиску займають підпри­ємницькі організації. Для них є притаманним дві ознаки: висо­кий ступінь ефективності впливу на політичні органи, та той факт, що взаємодія з державними органами країни складається на постійній основі.

Як доводить зарубіжний досвід, адвокасі може бути застосована абсолютно до всіх груп населення. Зараз найбільш активно вона використовується у сфері попередження поширення ВІЛ/СНІД, наркоманії, туберкульозу та дитячої безпритульності. Система адвокасі має свої навчальні курси, літературу, методи, інстру­менти, прихильників, противників і багато іншого. Участь в адво- каційних процесах дозволяє проявити себе, повірити у свої сили найбільш вразливим елементам соціальної спільноти. Наприклад, коли тисячі людей отримують життєво важливе, дороге лікування безкоштовно, що є результатом адвокасі^[461].

Отже, подальше розгортання правозахисної діяльності у сфері місцевого самоврядування відбувається за наступними напрямками:

- муніципальне статутне унормування правозахисної мети і завдань місцевого самоврядування;

- розробка і утвердження місцевих правозахисних цільових програм та програм оптимізацїї існуючої системи забезпечення безпеки життєвого простору громади та кожної окремо взятої особистості;

- інтеграція правозахисного підходу в діяльність органів міс­цевого самоврядування;

- запровадження, з урахуванням потреб територіальної гро­мади, нових інституціональних правозахисних механізмів, таких як муніципальний омбудсман, муніципальна варта, інститути параюристів та адвокасі, установи з надання безоплатної право­вої допомоги та «юридичні клініки»;

- активізація процесів залучення у правозахисну діяльність в сфері місцевого самоврядування неурядових правозахисних організацій та інших громадських об’єднань.

Розв’язання означених питань сприятиме створенню дієвого місцевого правозахисного механізму. Під механізмом захисту прав, свобод та життєво важливих інтересів людини у сфері місцевого самоврядування слід розуміти цілісну систему взає- модіючих правових засобів та інститутів місцевого самовряду­вання, які конкретизують і доповнюють конституційний зміст прав і свобод людини членів територіальних громад, установлю­ють підхід, заснований на правах людини (правозахисний підхід) діяльності органів місцевого самоврядування, забезпечують реа­лізацію задекларованих положень нормативно-правових актів, що приймаються органами місцевого самоврядування та які сто­суються прав і інтересів жителів - членів територіальної громади, убезпечують від посягань на права і свободи або поновлюють оскаржувані чи порушені права і свободи людини, встановлюють відповідальність особи, що вчинила таке правопорушення, спри­яють підвищенню рівня правової свідомості та правової культури громадян, заохоченню соціальної згуртованості, попередженню конфліктів та створенню мирного, справедливого й інклюзив­ного співтовариства.