Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування

Сучасні проблеми муніципального розвитку набувають при­кладного значення після прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, законодавчих актів щодо державної регіональної полі­тики, співробітництва територіальних громад та їх об'єднання, секторальної децентралізації, зокрема, фінансової системи^[189].

У ст. 132 Конституції України закладений принцип «поєднан­ня централізації і децентралізації у здійсненні державної влади». Тотальний перекіс у бік «централізації» призвів до сумних наслід­ків державотворення зразка 2010-2013 рр. Як зазначають експер­ти, «місцеве самоврядування, регіоналізація й децентралізація стають тепер провідними принципами демократичної внутріш­ньої й зовнішньої державної політики та конституційно-правово­го реіулювання в розвинених зарубіжних країнах. У світі дедалі більше відбувається усвідомлення того, що надмірний централізм

2.1. Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування 139 не змінює держави, а веде до нездатності державного апарату та фактичної девальвації конституційних норм»^[190].

У цьому науковому пошуку зосереджено уваїу на конституцій­ному, державно-правовому аспектах децентралізації щодо стану організації та процесу функціонування публічної влади, системи врядування, які охоплюють взаємодію суб'єктів політико-право- вих відносин при здійсненні публічної влади на національному, регіональному, субрегиональному та локальному рівнях її органі­зації в особі державних і недержавних інститутів - органів дер­жавної влади, місцевого самоврядування, громад і територіаль­них спільнот, інституцій громадянського суспільства, громадян.

Такий підхід актуалізує конституційно-правовий дискурс децентралізації. Саме в конституційному вимірі децентралізація публічної влади втілюється у реалізацію принципу народного суверенітету: «Народ здійснює владу безпосередньо і через орга­ни державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5 Конституції України); поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції); конституційний право­порядок, відповідно до якого «Органи державної влади та орга­ни місцевого самоврядування, ’їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що перед­бачені Конституцією та законами України» (ст. 19 Конституції); конституційне визначення та розподіл повноважень щодо Парла­менту, Президента, Уряду, інших органів виконавчої влади, міс­цевого самоврядування (розділи IV, V, VI, XI Конституції); засади територіального, адміністративно-територіального устрою Укра­їни (розділи IX, X Конституції).

Щодо стану організації публічної влади, її суб'єктів, децентра­лізація присутня в елементах правового статусу кожного з них з огляду на раціональну структуризацію та ефективну діяльність. Це має вираження в розподілі повноважень, ’їх деконцентрації. У процесі функціонування публічної влади децентралізація про­являється у своєрідних формах і вимірах: горизонтальному, вер­тикальному, а також у складових системи врядування, зокрема у місцевому самоврядуванні.

Залежно від предмета досліджень існують численні уявлення про аксіологію децентралізації публічної, державної влади, вико­навчої влади, державного управління, її визначення, ознаки типо­логії, класифікації. Докладніше на цих питаннях автори спиняли­ся раніше. Однак у контексті предметної спрямованості цієї час­тини монографії концептуальне значення має висновок А. Ткачу­ка, який розглядає децентралізацію як передачу «значних повно­важень від державних органів органам місцевого самоврядування, причому таким чином, аби якомога більше повноважень мали ті органи, які є найближчими до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найбільш ефективно...

Такої ж думки дотримується Ю. Шемшученко: «...Коли йдеть­ся про децентралізацію державної влади, потрібно враховувати, що вона не може бути безмежною. Адже держава, в якій регіони є інтегральними складовими, може втратити необхідну політичну єдність. Тому важливим є питання про межі (у тому числі й у тери­торіально-просторовому вимірі) централізації та децентралізації влади. Адже зобов'язання центру і регіонів мають «працювати» в межах юридичної відповідальності. Це не виключає конфліктів між центром і регіонами, проте ці конфлікти не повинні сягати глибини, за якою стоїть сепаратизм регіонів чи ущемлення суве­ренітету центральної влади. Межа повноважень регіонів - усунен­ня умов для сепаратизму. Межа передачі повноважень вЦ центру до регіонів - забезпечення суверенітету держави в цілому»^[192].

Також у науковій літературі слушно зауважено на тому, що в дослідженнях з адміністративного права децентралізацію визна­чено як «такий спосіб організації публічної влади в державі, за якого адміністративно-територіальні одиниці або інші терито­ріальні утворення мають право самостійно вирішувати питання місцевого значення і реалізувати власні завдання у межах, вста­новлених законодавством та під відповідальність уповноважених органів і посадових осіб, а втручання у ’їх діяльність може відбу­ватись винятково з метою нагляду за законністю в передбачених законом випадках і відповідних формах. Тож особливістю таких визначень є новий підхід до розподілу і реалізації владних й інших адміністративних функцій, що передбачає відхід від ієрар­хічної системи управління й організації влади, високий рівень самостійності низки суб'єктів з одночасним обмеженням сфери нагляду та контролю за ’їх діяльністю»^[193].

На урядовому порталі реформа децентралізації розглядається як складова досягнення ефективного врядування: «Максимальна ефективність врядування є однією з пріоритетних цілей Уряду, а реформи, які проводять для досягнення цієї цілі, - серед найваж­ливіших. Створення системи управління, здатної до проведен­ня якісних трансформацій в Україні, з дотриманням принципів демократії, верховенства права, захисту прав людини та принци­пів тендерної рівності, інклюзивності та спільної участі, є основою для успіху низки інших змін, крізь які проходить наша країна... Уряд України працює над виконанням таких завдань:

- сформувати ефективну систему державного управління, що здатна реалізовувати цілісну та послідовну політику, спрямовану на адекватне реаіування на внутрішні й зовнішні виклики та ста­лий суспільний розвиток;

- створити сучасну систему місцевого самоврядування, яка сприяє динамічному розвитку регіонів та передає максималь­но можливу кількість повноважень на найближчий до громадян рівень - громадам;

- змінити підхід до управління державними фінансами задля прозорого та ефективного використання бюджетних коштів;

- запровадити елементи електронного урядування задля під­вищення ефективності та якості державних послуг, мінімізації побутової корупції.

Досягнення успіху за цими напрямами дасть змоіу нам побудувати якісну систему управління та надання державних послуг, що працюватиме послідовно та на користь кожному громадянину»^[194].

Зазначається, що тривала відсутність політичної волі для про­ведення повноцінної децентралізації у державному управлінні стала однією з причин посилення сепаратистських рухів на сході країни. Наслідками політики тотальної централізації влади в Україні стали: істотна залежність територій від центру; низький рівень інвестиційної привабливості територій; інфраструктурно, фінансово та кадрово слабкі громади; деградація сільської міс­цевості; складна демографічна ситуація; низька якість надання публічних послуг; низький рівень довіри до влади; високий рівень корупції; низька ефективність управлінських рішень.

На думку урядових експертів, реформа передбачає:

1. Добровільне об'єднання та укрупнення територіальних гро­мад.

2. Фінансову децентралізацію.

3. Нові повноваження та можливості.

Урядовці вважають: «Отримані в результаті децентраліза­ції повноваження та ресурси надали органам місцевого само­врядування більше можливостей для розвитку своїх територій, створення сучасної освітньої, медичної, транспортної, житлово- комунальної інфраструктури. Місцева влада стала зацікавленою в розвитку інвестиційної привабливості своїх територій на благо громади, адже сплачені тут податки підуть на підвищення якості життя жителів цієї території. Різноманітні дозволи та реєсграцій-

2.1. Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування 143 ні документи для ведення бізнесу можна буде отримувати на міс­цях, громади зможуть самостійно залучати інвестиції, сприяючи 'їх соціально-економічному розвитку. Переваги реформи багато громад відчули вже сьогодні: в ’їх містах, селах і селищах почали приводитися до ладу дороги, медичні та освітні заклади - все те, що десятиліттями перебувало у занепаді. Реформа дала поштовх повноцінному розвитку громад, можливість поліпшити життя у кожному населеному пункті та у країні в цілому і дозволяє грома­дянам - кожному з нас - самостійно господарювати там, де вони живуть»^[195].

Дослідники акцентують на перевагах і позитивних наслідках децентралізації, що веде до значного підвищення ефективності публічного управління, врядування: час і місце прийняття рішен­ня відповідають очікуванням громадськості; спрощення системи і процедури прийняття рішення завдяки оптимальній структурі управління; прозорість і відкритість процедур прийняття рішен­ня та процесу його реалізації; зменшення часу для надходжен­ня інформації з рівня виконавця на рівень прийняття рішення і навпаки; зміцнення інноваційного потенціалу при прийнятті владних рішень; мінімізація бюрократизму; звільнення керівни­цтва від поточних справ, що посилює можливість зосередження керівної ланки на справах стратегічного значення тощо; гнучкість процесу виконання відповідних функцій, що дає змоіу швидше пристосовуватися до зовнішніх чи внутрішніх змін; об'єктивна оцінка результатів прийнятих і реалізованих рішень; наближе­ність до споживача публічних послуг тощо^[196].

Так, як зазначають експерти, «під час першої хвилі реформ в європейських країнах відбувалось скорочення числа адміністра­тивних одиниць, зокрема муніципалітетів. При цьому дуже часто застосовувалося припущення, що ефективне та результативне надання послуг на місцях вимагає більших виборчих округів і адміністративних підрозділів. Найбільшого поширення ця кон- 144 цепція набула у скандинавських країнах та у Великій Британії. Дилема полягала в тому, що чим меншою є така одиниця, тим ближче знаходяться послуги до кожного окремого громадянина, більшим є його вплив на прийняття відповідних рішень. І навпа­ки, чим більшою є адміністративна одиниця, тим менше важить голос окремого громадянина у прийнятті рішень. Прикладами проведення такого типу реформ можуть слуїувати Швеція, Данія та Фінляндія.

У Швеції муніципалітети об'єдналися навколо сусідніх міст для реалізації спільних функцій, що було закріплено на законо­давчому рівні. У Данії для визначення нових кордонів (муніци­пальних) округів було проведено дослідження, що представило сформовані торгові зони (44 зони), зони концентрації трудових ресурсів (123 «центри тяжіння») та інші сфери співробітництва. Було також проведено детальний аналіз «ефекту масштабу» для надання різних типів суспільних послуг. Використовуючи резуль­тати цих досліджень, комісія з питань реформування системи місцевого самоврядування розробила пропозиції про утворення нових муніципальних округів, що було затверджено централь­ним урядом після обговорення та узгодження усіх позицій з міс­цевими владами та громадянами.

У Фінляндії було розпочато спроби «згори» серйозно зменши­ти кількість муніципалітетів, як це було зроблено у Швеції і Данії. Однак у результаті політичних дебатів стосовно територіальної реформи переміг принцип добровільності об'єднання»^[197].

В Україні процес децентралізації розвивався доволі непослі­довно, «стрибками» у бік централізації і навіть узурпації публіч­ної влади. Лише у 2014—2015 рр. вдалося вивести процес децен­тралізації на рівень відповідного законодавчого забезпечення у бік поєднання співробітництва та об'єднання територіальних громад.

Вважається, що реформа децентралізації - одна з найуспіш­ніших реформ у сучасній Україні. Адже підготовлені та прийня­ті важливі закони щодо засад державної регіональної політики,

2.1. Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування 145 співробітництва територіальних громад та їх об'єднання, закладе­ні законодавчі основи для фінансової децентралізації, розроблена і впроваджена методика об'єднання та створення спроможних територіальних громад. Головне - ця реформа реалізується не на папері, а на практиці. До неї безпосередньо залучаються сіль­ські, селищні, міські територіальні громади, муніципальна гро­мадськість. Результатом є сформовані за останні сім років більше тисячі об'єднаних територіальних громад. Як зазначають урядов­ці, «...щоб посилити як місцеве самоврядування, так і централь­ну владу на місцях, ’їх потрібно чітко розвести. Жорстко окресли­ти коло компетенцій і передати основну частину повноважень і фінансів на найбільш низовий рівень - громадам... Сильне міс­цеве самоврядування і сильна виконавча влада на місцях - це два крила самодостатньої держави, які мають забезпечити стабіль­ний місцевий та регіональний розвиток»^[198]. На черзі практичне завершення об'єднавчого процесу, завершення адміністративно- територіальної реформи.

Актуальною залишається секторальна децентралізація, яка стосується таких сфер, як місцеві фінанси, освіта, охорона здоров'я, соціальний захист, житлово-комунальне господарство, адміністративні послуги, комунальні земля і майно, сталий еко­номічний розвиток, кадрове забезпечення тощо. В аналітичній доповіді Національного інституту стратегічних досліджень при Президентові України «Децентралізація влади: порядок денний на середньострокову перспективу» у цьому контексті звертається увага: «На сучасному етапі очевидним є те, що децентралізація з проривного харизматичного добровільного процесу неминуче переходить до етапу рутинної директивної реалізації, причому цей етап конче необхідний, бо тільки завершеність адміністратив­но-територіальної перебудови дасть змоіу повного мірою досягти якісних зрушень, заради яких децентралізація, власне, задумува­лася, перетворити розрізнені позитивні зрушення на довгоочіку­вані якісні зміни у вигляді системного поліпшення якості життя громадян і повноцінного використання ресурсів розвитку країни.

Успішна реалізація процесу потребуватиме його керованос­ті, а це, своєю чергою, ставить перед політикою децентралізації вимоіу належним чином відповідати викликам, що перед нею постають... Упорядкування адміністративно-територіального устрою й удосконалення системи організації влади - важливі част­кові завдання комплексної реформи децентралізації. Процес пере­дачі повноважень на рівень громад не може обмежуватись тільки управлінням медициною, освітою і наданням адміністративних послуг, коли громадам в особі органів місцевого самоврядування делеіуються функції держави, хоча і з фінансовим забезпеченням. Успішність реформи має бути закріплена розширенням дієвості громад шляхом поглиблення децентралізації на секторальному рівні: у сферах соціального захисту, енергетики, транспорту, участі в забезпеченні безпеки, охорони правопорядку тощо».

Доцільно підтримати низку практичних рекомендацій щодо державної політики в основних сферах, що стосуються процесу децентралізації, запропонованих Інститутом»^[199].

Впровадження децентралізації має забезпечуватись на консти­туційному і законодавчому рівнях. За останні роки в експерт­них колах пріоритет надавався другому з огляду на можливість реального результату проведення часткової децентралізації через прийняття відповідних законодавчих актів та складності внесення змін до Конституції. Були розроблені проекти та ухвалені зако­ни, спрямовані на децентралізацію публічної влади, насамперед щодо трансформації місцевого самоврядування, зокрема, закони «Про співробітництво територіальних громад», «Про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей», «Про добровільне об'єднання територі­альних громад», «Про засади державної регіональної політики»^[200].

Була розпочата також бюджетна та фіскальна децентралізація, без здійснення якої підвищення ефективності публічної влади неможливо, прийняті закони «Про внесення змін до Бюджет­ного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи», Закон України № 320-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітек­турно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства»^[201].

Процес децентралізації, трансформація територіального врядування мають важливі інституційну та законодавчі складо­ві ’їх забезпечення, які пов'язані із оновленням правового стату­су органів державної влади та місцевого самоврядування, що забезпечують врядування на відповідних територіях. Законодав­че забезпечення покликане правовому реіулюванню відносин у сфері трансформації територіального врядування: реформуван­ню територіальної організації публічної влади, адміністратив­но-територіального устрою країни. Воно здійснюється різними суб'єктами законодавчої процедури.

Конституція встановлює загальні засади системи врядування та територіального врядування держави, дозволяє проводити його трансформацію у певних законодавчих межах, передбачає можливість внесення відповідних змін, які стосуються децентра­лізації публічної влади. Саме такі конституційні аспекти перетво­рень відбуваються в Україні.

Компоненти законодавчого забезпечення децентралізації, трансформації територіального врядування були закладені у згаданій Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Після цього відбувся ’їх інституційний розвиток в організаційній і нормотворчій діяль- 148 ності Верховної Ради, Уряду, Президента України, а також органі­зацій громадянського суспільства.

В Уряді провідна роль у правовому супроводженні впрова­дження політики децентралізації, трансформації територіально­го врядування належить Міністерству розвитку громад та терито­рій України (Мінрегіон). Мінрегіон забезпечив розробку основних нормативно-правових актів і нормативно-методичних документів щодо трансформації територіального врядування. Верховна Рада України схвалила низку важливих законів щодо розвитку терито­ріального врядування.

Основним суб'єктом законодавчого забезпечення врядування, зокрема територіального, є парламент, Верховна Рада. Законо­давче забезпечення в діяльності парламенту планується. Проте видається це не зовсім послідовно. Так, у 2015 р. була ухвалена Постанова Верховної Ради України «Про План законодавчого забезпечення реформ в Україні»^[202]. У ній було зазначено: «Метою Плану є визначення пріоритетних напрямів удосконалення пра­вового реіулювання суспільних відносин на засадах системності та взаємоузгодженості, забезпечення ефективності реформуван­ня... План законодавчого забезпечення реформ в Україні покли­каний стати базовою платформою реалізації Верховною Радою України політико-правових засад розвитку суспільства і держави, інструментом досягнення цілей стратегічних реформ в Україні». В розділі І плану «Конституційна реформа та верховенство права» був передбачений третій підрозділ «Регіональна політика та децентралізація», який включав підрозділи: 3.1. Адміністратив­но-територіальний устрій; 3.2. Децентралізація влади та реформа місцевого самоврядування; 3.3. Реформування служби в органах місцевого самоврядування. Такий порядок законодавчої діяль­ності відповідав загальній логіці трансформації територіального врядування.

Однак з часом планування перейшло в площину щорічного. Зокрема, у лютому 2021 р. була ухвалена Постанова Верховної Ради України «Про План законопроектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік»^[203]. Серед іншого в ній передбачено: «Рекомендувати суб'єктам права законодавчої ініціативи першо­чергово здійснювати розроблення та внесення на розгляд Верхо­вної Ради України законопроектів, визначених Планом законо- проектної роботи Верховної Ради України на 2021 рік, з урахуван­ням встановлених у ньому строків». У цьому документі питанням врядування присвячені розділи 4. «Урядова машина»: 4.1. Ефек­тивне врядування; 4.2. Професійна державна служба; 4.3. Антико- рупційна політика та 8. «Регіональна політика»: 8.1. Регіональний розвиток; 8.2. Місцеве самоврядування, територіальна організа­ція влади та адміністративно-територіальний устрій; 8.3. Місто­будування, нормування та технічне реіулювання у будівництві; 8.4. Житлова політика і благоустрій; 8.5. Житлово-комунальне господарство; 8.6. Енергоефективність житлових і громадських будівель.

У Верховній Раді Україні головним у законодавчому забезпе­ченні територіального врядування є Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального роз­витку та містобудування, який супроводжує всі законопроекти у сфері територіального врядування.

У структурах виконавчої влади, а також Президента України функціонують розгалужені консультативно-дорадчі, допоміж­ні органи та служби, які також готують відповідні законотворчі пропозиції. Серед них проблематикою місцевого і регіонального розвитку при Президентові України, зокрема, займаються: Рада розвитку громад та територій (донедавна), Рада соціального роз­витку регіонів, Координаційна рада з вирішення проблемних питань у сфері містобудування, Національна рада реформ. Наразі на зміну Ради розвитку громад та територій утворений відповід­но до Указу Президента України^[204] Конгрес місцевих і регіональ­них влад при Президентові України, який за задумом ініціаторів його створення має готувати так званий Муніципальний кодекс України. Указом Президента затверджено Положення про зазна­чений Конгрес^[205].

Процеси трансформації територіального врядування, тери­торіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою також потребують своєчасного конституційного забезпе­чення. Обговорення можливих змін до Конституції відбуваються складно, часто непослідовно, що є наслідком відсутності комп­лексного, методологічно продуманого бачення перетворень у владних структурах і муніципальній спільноті. Свідченням цього є неодноразове внесення та відкликання Президентом України проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції Украї­ни (щодо децентралізації влади)»^[206], неузгодженість цих законо­проектів з муніципальною громадськістю, експертним середови­щем, різнопланове тлумачення концептуальних засад майбутніх перетворень у системі територіальної організації влади.

Реалізація законодавчого забезпечення розвитку територіаль­ного врядування стикається з цілим рядом проблем. Варто дослу­хатись до застережень експертів щодо сучасних проблем реалі­зації децентралізації, пов'язаних із субрегіональним рівнем тери­торіального врядування, відсутністю представництва в органах самоврядування сільських територій внаслідок політизації вибор­чої системи, а також зі спробами запровадження нової системи законодавчого забезпечення місцевого самоврядування у вигляді проекту нової редакції закону про місцеве самоврядування, що може зруйнувати компетенційну сферу власних і делегованих повноважень органів місцевого самоврядування та усю систему врядування в державі^[207].

Йдеться, зокрема, про нову редакцію законів щодо організації місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади, а також законодавчих актів про нові контрольно-наглядові, коор­динуючи інституції на кшталт урядників чи префектів. Розробка нового законодавства тривала у часі. Ще у 2001 р. розпорядженням Кабінету Міністрів була ухвалена Концепція щодо внесення змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Документ, зокрема, перед­бачав щодо Закону про місцеве самоврядування: чітке визначен­ня питань місцевого значення; надання через «децентралізацію державних послуг» частини повноважень центральних органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування; додаткове вреіулювання організаційних функцій і повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування; щодо Закону «Про міс­цеві державні адміністрації»: відповідність Конституції переліку їх повноважень; повноваження місцевих адміністрацій, які нада­ються їм державою в процесі деконцентрації; повноваження в окремих галузях; контрольно-наглядові функції місцевих держав­них адміністрацій. При цьому акцентувалося на тому, що «з фор­муванням цілісної системи реіулювання соціально-економічних процесів виконавчі та організаційні функції місцевих державних адміністрацій скорочуватимуться, зростатиме контрольно-нагля­дова складова 'їх повноважень»^[208].

З 2001 р. у зазначені закони вносились численні зміни, допо­внення. Після прийняття нової Концепції реформування місцево­го самоврядування та територіальної організації влади Мінрегіо- ном, експертами Інституту громадянського суспільства розробля­лися проекти нової редакції законів про місцеве самоврядування, місцеві державні адміністрації, префектів. При цьому виникала проблема чіткого визначення та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади. За чинним законодавством повноважень у органів місце­вого самоврядування більш ніж достатньо. Інша річ, що всі рівні самоврядування володіють однаковими повноваженнями (село - велике місто), існує також диспропорція між власними і так зва­ними «делегованими» повноваженнями.

Слід розмежувати повноваження між рівнями самоврядуван­ня: громадою, районом, областю (регіоном). Кожний рівень само­врядування має виконувати властиві лише йому функції і повнова- 152 ження із відповідним ресурсним забезпеченням (податкова база, комунальна власність, трансферти з Державного бюджету тощо). У цьому сенсі останні законопроєктні розробки щодо децентралі­зації у сфері місцевого самоврядування мають позитивну тенден­цію на обґрунтоване розмежування повноважень органів місцево­го самоврядування на рівні громади, району, області.

Так, у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади запропонований такий розподіл повноважень: «Доступність та належна якість публічних послуг забезпечується шляхом оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації.

Органам місцевого самоврядування базового рівня надаються повноваження відповідно до'їх кадрового, фінансового, інфраструк- турного потенціалу та ресурсів на новій територіальній основі.

Основними повноваженнями органів місцевого самовряду­вання базового рівня є забезпечення: місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва); роз­витку місцевої інфраструктури, зокрема доріг, мереж водо-, теп­ло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об'єктів соціального та культурного призначення; пла­нування розвитку території громади; вирішення питань забудо­ви території (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель); благоустрою території; надання житлово-комунальних послуг (централізова­не водо-, теплопостачання і водовідведення, вивезення та утиліза­ція відходів, утримання будинків і споруд, прибудинкових терито­рій комунальної власності); організації пасажирських перевезень на території громади; утримання вулиць і доріг у населених пунк­тах; громадської безпеки; гасіння пожеж; управління закладами середньої, дошкільної та позашкільної освіти; надання послуг швидкої медичної допомоги, первинної охорони здоров'я, з про­філактики хвороб; розвитку культури та фізичної культури (утри­мання та організація роботи будинків культури, клубів, бібліотек, стадіонів, спортивних майданчиків); надання соціальної допомо­ги через територіальні центри; надання адміністративних послуг через центри надання таких послуг.

Структурні підрозділи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на базовому рівні надаватимуть послу­ги з: санітарно-епідеміологічного захисту; соціального захисту населення (виплата пенсій, субсидій, компенсацій, забезпечення надання пільг); казначейського обслуговування; реєстрації актів цивільного стану.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядуван­ня районного рівня є забезпечення: виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю; надання медичних послуг вторинного рівня.

Основними повноваженнями органів місцевого самоврядуван­ня обласного рівня є забезпечення: регіонального розвитку; охо­рони навколишнього природного середовища; розвитку облас­ної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування; професійно-технічної освіти; надання високоспеціалізованої медичної допомоги; розвитку культури, спорту, туризму.

Повноваження передаються державою органам місцевого самоврядування, що діють на тому рівні адміністративно-терито­ріального устрою, на якому можливо і доцільно 'їх здійснювати з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціал та ресурси, необхідні для реалізації повноважень на такому рівні.

Для оптимального розподілу повноважень між органами міс­цевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою необхідно забез­печити: удосконалення системи залучення громадськості до роз­роблення управлінських рішень і контролю за 'їх реалізацією; визначення достатньої податкової бази, що дасть змоіу забез­печити виконання органами місцевого самоврядування власних повноважень з урахуванням об'єктивних критеріїв фінансування державою делегованих повноважень; утворення на кожному адмі­ністративно-територіальному рівні представницьких органів міс­цевого самоврядування з власними виконавчими органами»^[209].

В одному з проектів нової редакції Закону «Про місцеве само­врядування» була визначена сфера галузевої компетенції органів місцевого самоврядування громади, району та області^[210].

Такий розподіл повноважень можна порівняти із закріпле­ним законодавчо розподілом повноважень між територіальними рівнями врядування у Франції відповідно до Загального Кодексу про територіальні одиниці (від 21 листопада 1996 р.; з останніми змінами, внесеними 17 листопада 2013 р.)^[211]. У книзі І «Загальні принципи децентралізації» ст. L1111-9 визначає таке:

«II. - Регіон відповідає, за організацію, в якості керуючої інстан­ції, за створення умов спільної діяльності місцевих органів влади та державних установ з метою здійснення повноважень у таких сферах: 1. планування та сталий розвиток території; 2. охорона біорозмаїття; 3. клімат, якість повітря та енергетика; 4. економіч­ний розвиток; 5. підтримка інноваційної діяльності; 6. інтернаці­оналізація бізнесу; 7. взаємна підтримка і взаємодоповнюваність між різними видами транспорту, в тому числі будівництво стан­цій; 8. підтримка вищої освіти і наукових досліджень.

III. - Департамент відповідає за організацію, як керуючий орган, за створення умов спільної діяльності місцевих органів влади та державних установ з метою здійснення повноважень у таких сферах: 1. соціальна діяльність, соціальний розвиток і змен­шення енергетичної відсталості; 2. автономія осіб; 3. солідарність територіальних одиниць. Департамент проводить консультації з регіоном з питань розробки договору планування між державою та регіоном відповідно до Закону № 82-653 від 29 липня 1982 р. «Про реформу планування, з метою врахування специфіки тери­торій».

IV. - Комуна або державна установа міжмуніципальної співп­раці з власним оподаткуванням наділена відповідними повнова­женнями відповідає за організацію, як керуючий орган, за ство­рення умов спільної діяльності місцевих органів влади та дер­жавних установ з метою здійснення повноважень у таких сферах: 1. стала мобільність; 2. організація місцевих державних послуг; 3. просторове планування; 4. місцевий розвиток.

V. - Умови спільної діяльності місцевої влади та об'єднань територіальних одиниць для здійснення повноважень, зазначе­них у параграфах II-IV, обговорюються на територіальній конфе­ренції з державної діяльності відповідно до статті L.1111-9-1».

Законотворча робота триває і при цьому поруч із Концепцією 2014 р. згадується Концепція 2001 р. Тепер, за словами В. Негоди, профільне міністерство, відповідальне за здійснення регіональної політики, пропонує нові редакції законів «Про місцеве самовря­дування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», а не часткові правки до існуючих. У законопроекті, який визначатиме повноваження органів місцевого самоврядування, пропонується передбачити достатній період для завершення адміністративно- територіальної реформи та заходи для забезпечення безперебій­ної діяльності усіх суб'єктів владних повноважень у перехідний період. Особлива увага приділяється так званим секторальним повноваженням органів місцевого самоврядування.

Щодо ресурсного забезпечення повноважень місцевого само­врядування, напрацьовується такий варіант: власні повноваження забезпечуються шляхом закріплення за органами місцевого само­врядування місцевих податків і зборів, інших ресурсів, необхідних для здійснення власних повноважень, а також шляхом закріп­лення за місцевими бюджетами частини загальнодержавних податків, по яких здійснюється фінансове вирівнювання; передані повноваження забезпечуються через передачу прямих трансфер­тів до місцевих бюджетів. Обсяг трансфертів забезпечує виконан­ня норм і показників, визначених стандартом послуги^[212].

Йдеться також про нагальність впорядкування, кодифікацію законодавства: «Сьогодні понад 800 секторальних законів реіулю- ють повноваження в окремих сферах господарювання, економіки органів місцевого самоврядування. Крім того, близько 200 повно­важень передбачено в законах про місцеве самоврядування і про місцеві державні адміністрації. І дуже часто ці повноваження між собою не кореспондуються. Звідси... правові колізії, незабезпе­ченість повноважень фінансовими ресурсами... в Україні різні 156 рівні місцевого самоврядування часто виконують однакові повно­важення. Особливо гостро ця проблема стала після формування об'єднаних громад, які перебрали частину повноважень районів. Крім того, повноваження районних і обласних рад у чинному законодавстві визначені практично однаковими»^[213].

Нове законодавство про місцеву владу слід наповнити функ­ціональним змістом: хто, на якому рівні і які функції виконує. При цьому слід подолати «радянський», суто галузевий підхід до визначення компетенції органів публічної влади.

Окрема законодавча тема - тема конституційно-правової від­повідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та місцевої виконавчої влади. Докладніше та більш предметно про це йтиметься далі, проте ця проблематика набуває особли­вої актуальності в умовах широкої децентралізації та деконцент- рації владних повноважень і ресурсів, відсутності реальних зако­нодавчих механізмів нагляду та контролю за діяльністю місцевої влади^[214].

Невідкладною є необхідність вирішення проблем формування дієздатних механізмів державного контролю в системі місцевого самоврядування. В експертному середовищі звертається увага на терміновість створення системи контролю за рішеннями органів і посадових осіб місцевого самоврядування: «Зараз Україна втра­тила контроль над Кримом і половиною Донбасу. Іде війна. А все це починалося зі звичайних рішень місцевих рад, що виходили за межі ’їхньої компетенції. Наприклад, з рішення Керченської та Феодосійської міських рад про заборону входження до відповід­них портів кораблів НАТО. Потім була заборона Миколаївської 2.1. Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування 157 обласної ради на проведення навчань «Сі Бриз». Згодом Харків­ська обласна рада оголосила Харківщину територією, вільною від НАТО. Далі пішли рішення з впровадження регіональних мов на Одещині та Донеччині. Якби ради, котрі вийшли за межі влас­них повноважень, були б негайно розпущені, можливо, наступ­ний склад цих рад не ухвалював би у 2014 р. злочинних рішень, які призвели до війни... ця загрозлива антидержавна тенденція у роботі деяких місцевих рад України зберігається досі. Кожне незаконне рішення, яке не було покаране, породжує нові подібні рішення. А практика така, що не карають нікого. Якщо не буде системи зворотного зв'язку, тобто контролю, демократія рано чи пізно виродиться у диктатуру»^[215].

У липні 2017 р. Урядом розглядався законопроект про порядок контролю за законністю актів органами місцевого самоврядуван­ня^[216] з метою усунення законодавчої прогалини з питання нагляду за відповідністю рішень органів місцевого самоврядування Кон­ституції та законам України, який був заблокований представни­ками асоціацій місцевого самоврядування. До речі, блокування президентських законопроектів щодо внесення змін до Конститу­ції в частині децентралізації у 2019-2020 рр. було пов'язано насам­перед також із супротивом встановлення державного контролю за діяльністю місцевого самоврядування з боку Президента та нової інституції - префекта.

Досвід європейських країн свідчить, що зі збільшенням обсягів повноважень, фінансового ресурсу органів місцевого самовряду­вання виникає необхідність одночасного посилення контролю з боку органів державної влади щодо прийнятих рішень органа­ми місцевого самоврядування на відповідність ’їх національному законодавству. Так, у Польщі діє воєвода, який займає політичну посаду, одноособово скасовує рішення органів місцевого самовря­дування. Органи місцевого самоврядування самі звертаються до суду з позовом щодо оскарження рішення воєводи. Для більшості країн ЄС притаманні моделі, де представники органів державної влади зупиняють рішення органів місцевого самоврядування та 158 одночасно звертаються до суду, де доводять свою правоту щодо невідповідності рішення органу місцевого самоврядування зако­нодавству. В Латвії аналіз рішень органів місцевого самовряду­вання забезпечує Міністерство з питань охорони навколишнього середовища та регіонального розвитку. При виявленні порушень законодавства зазначене Міністерство звертається з позовом до суду. У Франції аналіз прийнятих рішень органів місцевого само­врядування забезпечує префект, який уповноважений призупи­няти дію акта органів місцевого самоврядування та звернутися до суду про скасування такого рішення.

У проекті Закону України «Про внесення змін до Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні» та деяких інших зако­нодавчих актів України щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування»^[217] передбачався спеціальний розділ «Забезпечення законності під час здійснення місцевого самоврядування», у якому визначені відповідні меха­нізми нагляду та контролю, зокрема: 1. Забезпечення законності під час здійснення місцевого самоврядування передбачає нагляд за актами органів місцевого самоврядування, що приймаються у межах сфери ’їхньої власної компетенції, а також, - у випадках, коли у раді громади не створюється колегіальний виконавчий орган, - за актами голови громади з питань організації та коор­динації діяльності одноосібних виконавчих органів. 2. Заходи із забезпечення законності здійснюються виключно з метою забез­печення дотримання Конституції та законів України та не можуть охоплювати питання доцільності, економності чи ефективності здійснення повноважень відповідними органами чи посадовими особами місцевого самоврядування. Нагляд за законністю здій­снюється на підставі цього Закону в порядку, визначеному Кабі­нетом Міністрів України. 3. Державний контроль за діяльністю органів та посадових місцевого самоврядування з питань здійснен­ня делегованих повноважень держави, а також з питань забезпе­чення діяльності місцевих рад, одноособових виконавчих органів ради громади як юридичних осіб публічного права - бюджетних установ, визначається галузевими законами з урахуванням прин­ципів розмежування сфер компетенції держави та органів місце­вого самоврядування, а також гарантій місцевого самоврядуван­ня, встановлених Конституцією України та цим Законом.

Не втрачають актуальності ідеї щодо можливості розробки та прийняття окремого закону про публічний, державний, громад­ський контроль, а також визначення конституційних засад його здійснення^[218].

Найбільш актуальні для місцевого самоврядування законопро­екти, які розглядалися та ухвалювались у парламенті у 2021 р., стосувалися таких сфер:

Земельна децентралізація. Так, 27 травня 2021 р. набрав чинності Закон України № 1423 «Про внесення змін до деяких законодав­чих актів України щодо вдосконалення системи управління та дереіуляцїї у сфері земельних відносин»^[219]. У зв'язку з цим пор­талом «Децентралізація» спільно з Мінрегіоном були підготов­лені короткі рекомендації для громад - які першочергові заходи варто здійснити у зв'язку з новим земельним законодавством^[220]. Закон передбачає, зокрема, передачу землі державної власності за межами населених пунктів до комунальної власності сільських, селищних, міських рад.

Нові функції місцевих державних адміністрацій. Так, 22 вересня 2021 р. Комітет Верховної Ради України з питань організації дер­жавної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування повторно розглянув законопроект «Про вне­сення змін до Закону України «Про місцеві державні адміністра­ції» та деяких інших законодавчих актів України щодо рефор­мування територіальної організації виконавчої влади в Україні» 160 № 4298^[221] із зауваженнями Головного юридичного управління та Головного управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України. Комітет рекомендував парламенту при­йняти законопроект у другому читанні та в цілому. Прийняття цього законопроекту є нагальним, оскільки після зміни адміні­стративно-територіального устрою держава передала більшість повноважень від місцевої виконавчої влади органам місцевого самоврядування новостворених територіальних громад.

Законопроектом передбачено, що місцеві державні адміні­страції виконуватимуть три основні функції: координуватимуть діяльність територіальних підрозділів центральних органів вико­навчої влади, забезпечуватимуть законність на території, а також і надалі, до внесення відповідних змін до Конституції, здійсню­ватимуть функції виконавчого органу обласних і районних рад. Законопроект закладає: чітке розділення повноважень обласних і районних державних адміністрацій; те, що голови обласних дер­жавних адміністрацій призначатимуться за результатами кон­курсу, а голови районних державних адміністрацій з кадрового резерву; правові передумови для функціонування місцевих дер­жавних адміністрацій префектурного типу.

Спрощення електронних закупівель для громад. Так, 3 червня 2021 р. Верховна Рада ухвалила Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та інших законів України щодо вдосконалення системи функціонування та оскар­ження публічних закупівель»^[222]. Закон, зокрема, пропонує підви­щити поріг спрощених електронних закупівель для організації ефективної діяльності органів місцевого самоврядування, опера­тивного реаіування на вирішення поточних проблем.

Створення центрів надання культурних послуг. Так, 29 квітня 2021 р. Президент підписав закон про загальні засади надання населенню культурних послуг, який сприятиме культурному розвитку регіонів і зробить культурні заходи доступнішими для громадян^[223]. Закон визначає засади та пріоритети державної культурної політики для спрощення доступу населення до куль­турних послуг. Ix мають враховувати у своїй діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування. Документ перед­бачає гарантії від необґрунтованого закриття закладів культури в умовах адміністративно-територіальної реформи, запроваджує моніторинг та оцінювання реалізації державної політики у сфері культури, що дасть змоіу ефективно аналізувати та вдосконалити державну політику в галузі культури.

Крім того, 14 липня 2021 р. було ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розвитку інституту старост»^[224]. Законом передбачено: перед внесенням кан­дидатури старости на розгляд ради громади, яка його затверджує і звільняє, обов'язково проводити громадське обговорення з меш­канцями; входження старости до складу виконавчого комітету ради громади; гарантоване право на участь і виступ на засіданнях ради, виконкому, інших органах ради; закріплення за старостою окремих завдань адміністратора Центру надання адміністративних послуг.

7 вересня 2021 р. було підписано Закон України «Про внесен­ня змін до Закону України «Про індустріальні парки» та деяких інших законодавчих актів України щодо залучення інвестицій у промисловий сектор економіки шляхом стимулювання створен­ня індустріальних парків»^[225], який створив стимули для створен­ня в громадах індустріальних парків.

1 грудня 2021 р. Комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобу­дування схвалив пропозиції до проекту Плану законопроектної роботи Верховної Ради України на 2022 р.^[226] Вони стосуються

162 сфери реформування місцевого самоврядування та територіаль­ної організації влади. Як повідомив міністр розвитку громад та територій, додатково до проекту Плану включать розробку трьох нових проектів законів: «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо сприяння залучен­ню жителів до вирішення питань місцевого значення, розвитку форм місцевої демократії; проект Закону щодо розмежування повноважень органів місцевого самоврядування, місцевих дер­жавних адміністрацій та інших органів виконавчої влади у зв'язку з прийняттям нової редакції Закону України «Про місцеві дер­жавні адміністрації»; «Про внесення змін до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» щодо повноважень військово- цивільних адміністрацій. Серед пропозицій відомства проект Закону «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні» щодо комунальної власності.

Також профільне міністерство, відповідальне за розвиток тери­торіальних громад та здійснення регіональної політики, запропо­нувало включити до Плану законопроекти, які вже зареєстровані у Верховній Раді України: «Про співробітництво територіаль­них громад» щодо упорядкування окремих питань співробіт­ництва територіальних громад, реєстр. № 5742; «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місцевого самоврядуван­ня у зв'язку зі зміною адміністративно-територіального устрою, реєстр. № 6281; «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів міс­цевого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-тери­торіального устрою», реєстр. № 6282; «Про внесення змін до Зако­ну України «Про органи самоорганізації населення» щодо удо­сконалення порядку організації, діяльності та припинення органу самоорганізації населення, реєстр. № 6319.

Були підтримані пропозиції Комітету щодо розробки у 2022 р. нової редакції проекту Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо створення реєстру адміністративно-територіальних одиниць та територій територіальних громад». Проектом Зако­ну про внесення змін до Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» щодо розподілу повноважень органів місце- 2.1. Проблеми децентралізації в контексті реформи місцевого самоврядування 163 вого самоврядування у зв'язку зі зміною адміністративно-терито- ріального устрою (реєстр. Nθ 6281)^[227] та проектом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо децентралізації та розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у зв'язку зі зміною адміністративно- територіального устрою» (реєстр. Nθ 6282)^[228] передбачено вне­сення змін до кодексів і законів: «Про місцеве самоврядування в Україні», Податкового кодексу, «Про реіулювання містобудівної діяльності», «Про державну реєстрацію актів цивільного стану», «Про нотаріат», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», «Про автомобільні дороги», «Про Дер­жавний реєстр виборців», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про дошкільну освіту», «Про позашкільну освіту», «Про освіту», «Про повну загальну середню освіту», «Про фахову передвищу освіту», «Про реабілітацію у сфері охорони здоров'я», «Про адмі­ністративні правопорушення», Лісового кодексу України, Водно­го кодексу України, Земельного кодексу України, Кодексу цивіль­ного захисту України, «Про підвищення доступності та якості медичного обслуговування у сільській місцевості», «Про соціаль­ні послуги», «Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей», «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб».

«Прийняті закони, звичайно, не вирішують усіх питань. Попе­реду і перед Урядом, і перед Парламентом ще багато законотвор­чої роботи, багато непростих рішень. Маємо спільно поставити крапку в питаннях повноважень, місцевих бюджетів, відповідаль­ності і закріпити здобутки реформи в Конституції, змінами до якої необхідно зняти низку перепон для завершення реформи. Для якнайшвидшого прийняття законопроектів потрібна спіль­на робота і якісна комунікація усіх учасників реформи: урядовців, народних депутатів, експертів і в першу черіу представників орга­нів місцевого самоврядування, які найбільше зацікавлені в успіш- йому завершенні децентралізації. Отже, нам необхідно шукати шляхи порозуміння, передусім у колі асоціацій органів місцевого самоврядування, щоб мати спільну позицію з ключових питань майбутніх змін», - сказав у коментарі порталу «Децентралізація» заступник міністра розвитку громад та територій В. Негода^[229].

Процес децентралізації та її законодавче забезпечення під­дається критиці і не сприймається однозначно. Зокрема, до Конституційного Суду України вносилось конституційне подан­ня 51 народного депутата України щодо відповідності Конститу­ції України (конституційності) пункту шостого частини першої статті 4, частини третьої статті 11 Закону України «Про добровіль­не об'єднання територіальних громад». У поданні, зокрема, зазна­чено: «Питання об'єднання або роз'єднання територіальних гро­мад, виходячи з визначеного положеннями частини першої стат­ті 140 Конституції України поняття «територіальна громада», має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно з законом» (пункт З, 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України Nθ 12-pπ∕2002 у справі № 1-16/2002 від 18 червня 2002 р. за консти­туційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіцій­ного тлумачення положень частини першої статті 140 Конститу­ції України (справа про об'єднання територіальних громад).

Законом України «Про добровільне об'єднання територіаль­них громад» встановлено, що цей Закон реіулює відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад (ст. 1).

Одними з принципів об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, як це передбачено пунктами 2,5 частини першої ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних гро­мад», є добровільність та повсюдність місцевого самоврядування»^[230]. Проте варто зауважити, що в Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 45 народних депу­татів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об'єднання територіальних громад), на яке посилаються самі автори назва­ного подання^[231], прямо визначено: «Питання організації місцево­го самоврядування, які не вреіульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об'єднання або роз'єднання тери­торіальних громад сіл, селищ, міст мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України)».

Отже, на нашу думку, модернізація закріпленої у Конституції та законах України моделі місцевого самоврядування сприятиме утвердженню якісно нових підходів до організації та функціону­вання територіальних громад. Спираючись на відповідні норми, територіальні громади на конституційному рівні відчують себе первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, зможуть безпосередньо реалізовува­ти свою політичну та економічну правосуб'єктнісгь та вирішувати під свою відповідальність широке коло питань місцевого значення.

Сучасні конституційно-проектні ініціативи, попри деякі недо­ліки, значною мірою розширюють перспективи розвитку терито­ріальних громад і місцевого самоврядування в цілому (порівняно з чинною конституційною моделлю), залишаючи водночас коло­сальний масив питань, які потребуватимуть вреіулювання саме на законодавчому рівні, від стану якого багато в чому й залежати­ме остаточний муніципальний прогрес в Україні.

2.2.