Децентралізація як об'єкт рецепції у конституційному праві

Ефективне місцеве самоврядування є важливим засобом реалі­зації прав територіальних громад та ’їх членів - жителів сіл, селищ і міст, однією з визначальних умов формування громадянського суспільства та функціонування демократичної, соціальної, право­вої держави в Україні.

З огляду на це децентралізація та розвиток місцевого само­врядування неодмінно спричиняє необхідність більш детального правового вреіулювання статусу територіальних громад, удоско­налення правового реіулювання у цій сфері відповідно до сус­пільних потреб. Адже, як зазначає Б. Мельниченко, «децентралі­зацію потрібно розцінювати не просто як передавання повнова­жень, ресурсів і компетенції вирішувати основні питання життя на найближчому до людини рівні, де це можна зробити найефек­тивніше, а як створення базового суб'єкта місцевого самовряду­вання - спроможної територіальної громади (вагомої ланки у структурі громадянського суспільства), рівень розвитку якого без­посередньо впливає на модель публічного управління»^[147].

Актуальність проблематики децентралізації публічної влади та розвитку місцевого самоврядування не викликає сумніву. Стверджується, що реформа місцевого самоврядування усунула низку недоліків розвитку місцевого самоврядування попередніх етапів державотворення і продемонструвала, що децентралізація є запорукою ефективного територіального розвитку, демокра­тизації і забезпечення народовладдя. Сформована законодавча база розвитку територіальних громад відповідає європейським засадам розвитку місцевого самоврядування, однак сам процес реформування далекий від завершення, він потребує врахування набутого досвіду і подальшого удосконалення законодавчої бази - без внесення змін до Конституції щодо децентралізації владних повноважень її не можна вважати завершеною^[148].

Події останніх років стали доволі знаковими для усіх, хто пере­ймається проблемами децентралізації та місцевого самовря­дування: практиків, науковців, експертів, політиків та ін. Адже тривають процеси об'єднання територіальних громад, започат­ковано реформу адміністративно-територіального устрою, від­булися суттєві зміни у сфері надання адміністративних послуг у територіальних громадах та фінансового забезпечення місцевого самоврядування. На часі зміни до Конституції України в частині територіальної організації та децентралізації влади.

Отже, питання модернізації конституційної моделі місцево­го самоврядування набувають стратегічного значення в сучасних умовах державотворення, а сама реформа децентралізації - «одне з найважливіших і складних завдань розбудови України як демо­кратичної держави, реалізація якого сприятиме розвитку люд­ського потенціалу, відповідальності влади, покращенню якості надання послуг населенню, консолідації суспільства; вирішенню економічних, правових, політичних, етнічних проблем; удоскона­ленню організаційно-правового механізму публічного управлін­ня загалом»^[149].

Проте, як доводять експерти з питань муніципального права та децентралізації, на шляху демократичних процесів був та зали­шається цілий комплекс політичних, економічних, соціальних, кадрових, психологічних та інших перепон. Адже реальне, дієз­датне місцеве самоврядування передбачає не лише конституцій­но-правове визнання прав територіальних громад, декларування їх правової, організаційної та економічної автономії у вирішен­ні питань місцевого значення, не тільки закріплення функцій та компетенції місцевого самоврядування, а й створення правових, організаційних, економічних, соціальних, кадрових та інших умов для реалізації її завдань та функцій^[150].

За таких умов особливої актуальності набуває рецепція пози­тивного зарубіжного муніципального досвіду насамперед країн Європи, які мають багатовікову історію успіху в запровадженні принципу децентралізації під час реформування адміністратив­но-територіального устрою та місцевого самоврядування.

У даному випадку рецепція як «конституційно-правовий феномен і процес міждержавної політико-правової взаємодії, який має кростемпоральний характер та полягає у можливості чи необхідності сприйняття, впровадження і засвоєння зарубіж­ного конституційно-правового матеріалу або міжнародно-пра­вової норми національною системою конституційного права з метою її модернізації та розвитку»^[151], спрямована на модерніза­цію муніципально-правових відносин та системи місцевого само­врядування, особливо в контексті інноваційних тенденцій розви­тку інституційно-системних механізмів сприйняття новітніх пра­вових ідей, принципів, норм із поступовим ’їх впровадженням, що базується на використанні нових науково-технічних винаходів у процесі підвищення ефективності функціонування окремих муні­ципально-правових інститутів^[152].

У зв'язку з цим невипадковим і вельми важливим стає ініцію­вання підготовки всесвітнього огляду розвитку демократії на міс­цевому рівні та децентралізації у вигляді періодичної «Всесвітньої доповіді про демократію на місцевому рівні та децентралізації». Цей проект, який було започатковано у 2008 р., має на меті реа­лізацію рішень Виконавчого бюро UCLG про організацію гло­бального моніторингу розвитку демократії на місцевому рівні і децентралізації (GOLD). Виконавче бюро UCLG засноване у трав­ні 2004 р. як інституціональний орган Об'єднання муніципальних і місцевих органів влади (UCLG). Це громадська організація, яка на сьогодні є провЦним захисником демократичних принципів місцевого самоврядування у світі. Гї штаб-квартира знаходиться в Барселоні і вона є найбільшим у світі об'єднанням органів місце­вого управління. Представляючи населення більш ніж половини земної кулі, UCLG має своїх членів у понад 120 державах OOH майже усіх регіонів світу. Більше тисячі міських муніципалітетів безпосередньо є членами UCLG. Учасниками UCLG також є 112 національних асоціацій муніципальних і місцевих органів влади. UCLG поставило перед собою за мету стати основним міжнарод­ним джерелом інформації про місцеве самоврядування, місцеві органи влади та міжнародне співробітництво.

Всесвітня доповЦь про розвиток демократії на місцевому рівні і децентралізацію спрямована на реалізацію цих цілей. Зокрема, періодична Всесвітня доповЦь покликана вЦобразити плюраліс­тичний і позапартійний підхід всесвітньої мережі органів місце­вого самоврядування, яку представляє UCLG. Вона базується на добре документованому аналізі та охоплює ті питання, які мають великий інтерес для посадових осіб місцевого самоврядування та політичних діячів^[153].

Розвиток і модернізація сучасних систем місцевого самовряду­вання спричинили проведення муніципальних реформ яку бага­тьох державах - членах Європейського Союзу, так і в Україні, що стало початком упровадження нових правових стандартів у сфері місцевого самоврядування, серед яких формування ефективного місцевого самоврядування на засадах децентралізації та субси- діарності. Сучасні процеси формування ефективного місцевого самоврядування в Україні зумовлені цілим комплексом обста­вин, пов'язаних із сучасним процесом європейської міждержав­ної інтеграції, що набуло формально-юридичного відображення в положеннях Угоди про асоціацію між Україною та ЄС щодо підстав і цінностей внутрішньодержавних трансформацій сис­теми місцевого самоврядування з урахуванням, зокрема, таких принципів, як стабільність і дієвість демократичних інституцій, верховенство права, повага до прав людини й основоположних свобод^[154].

З огляду на це прихильники децентралізації в Україні деда­лі частіше апелюють до успішного досвіду реформ такого роду саме в Європі^[155]. Свідченням того є, зокрема, ґрунтовний огляд «Правосуб'єктність на місцевому рівні - стислий виклад при­кладів 11 країн», підготовлений Центром експертизи доброго врядування Ради Європи в рамках Програми «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні». Даний огляд ґрун­тується на детальних тематичних звітах по 11 країнах, які були підготовлені у вересні 2021 р. Програмою «U-LEAD з Європою: Програма для України з розширення прав і можливостей на міс­цевому рівні, підзвітності та розвитку»: Франція, Німеччина, Іта­лія, Польща та Словенія; Шведсько-українським проектом «Під­тримка децентралізації в Україні»: Латвія та Швеція; Програмою Ради Європи «Децентралізація і реформа публічної адміністрації в Україні»: Албанія, Греція, Молдова та Румунія^[156].

Підведення проблеми децентралізації у ранг державної полі­тики^[157] змушує нас передусім звернутися до аналізу світових моделей централізації, децентралізації та деконцентрації публіч­ної влади. На вибір тієї чи іншої моделі впливають такі фактори, як: державний режим, форма державного устрою, неоднаковий підхід до розуміння сутності та природи державної влади, роз­межування адміністративно-територіальних одиниць на «при­родні» і «штучні», національні та історичні особливості і традиції тощо. Також на розвиток місцевого самоврядування в державах сучасного світу впливали різні правові системи, що детермінува­ло виникнення та формування його англо-американської (англо­саксонської), континентальної (французької, романо-германської або європейської), іберійської та т. зв. радянської моделей; проце­си демократизації та урбанізації; зміни в соціально-економічно­му розвитку та розширення економічної самостійності територій, підвищення мобільності робочої сили' реалізація принципів пар- тисипативної демократії та упровадження споживацької моде­лі відносин між органами місцевого самоврядування і членами територіальних громад; рівень демократизації, децентралізації і деконцентрації публічної влади тощо.

Так, еталоном децентралізованої форми організації місцево­го самоврядування в рамках англосаксонської системи місцево­го самоврядування є Велика Британія. В основі правового реіу- лювання статусу органів місцевого управління Великої Британії знаходиться Акт про місцеві органи управління 1999 р., у якому вказуються види органів місцевого управління, ’їх основні повно­важення та підконтрольність Державним секретарям (офіційне найменування міністра-двш.). Органами місцевого самоврядуван­ня вважаються ради графств, округів, приходів, де муніципальні службовці працюють на контрактній основі.

Класичним зразком децентралізованої форми організації міс­цевого самоврядування в рамках континентальної (романо-гер- манської) системи місцевого самоврядування є Італія. Базовими принципами для італійського законодавця з моменту ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування стали принципи місцевої автономії та широкої децентралізації в межах єдиної, унітарної та неподільної Республіки.

Зокрема, аналізуючи особливості статусу посадових осіб та органів місцевого самоврядування в Італії, І. Шелепницька дово­дить, що головна посадова особа місцевого самоврядування (сін- дако) на рівні комуни - поєднує функції різних видів влади: голо­ви комунальної адміністрації (представляє місцеву одиницю; скликає, очолює виконавчий орган - джунту) та урядового чинов­ника (периферійний орган державної адміністрації та представ­ник держави на місцевому рівні). У реформаторський період його функції розширено правом: призначати / звільняти асесорів (чле­нів джунти), генерального директора (менеджера) комуни, інших управлінців; обирати секретаря комуни з Національного реєстру.

Основні контрольні функції з боку держави за діяльністю поса­дових осіб та органів місцевого самоврядування покладаються на префекта (Il Prefecto), який здійснює превентивний контроль за рішеннями місцевої влади. Незважаючи на те, що в Республіці Італія запроваджено урядову вертикаль, її місцеві ланки в особі урядових представників - префектів не беруть на себе всіх функцій державного керівництва щодо відповідних територій, а здійсню­ють лише наглядово-контрольні функції стосовно органів місце­вого самоврядування, тобто, реалізуючи «адміністративну опіку», не позбавляють ’їх відчуття господаря відповідної території.

Починаючи з 1992 р., в Італії впроваджено концепцію «служби нового покоління», посилено процеси дебюрократизації, вико­ристано нові форми організації праці, утворено на національному рівні Агенцію представництва та юридичних угод з управлінця­ми (ARAN) у співпраці з профспілками, здійснено моніторинго- ву діяльність, закладено морально-етичні стандарти службовців, створено національні реєстри на певні посади в органах місцевого самоврядування, передбачено нові форми діяльності з викорис­танням новітніх інформаційних технологій^[158].

Своєю чергою у Франції, досвід якої зумовив виникнення особ­ливої французької (в рамках загальної романо-германської моде­лі) системи місцевого самоврядування, історично сформувалися централізаційні тенденції в організації системи публічної влади, що створило низку перешкод для децентралізації публічної служ­би. У результаті муніципалітети (комуни) як базовий рівень міс­цевого самоврядування все ще не отримали належних їм повнова­жень, оскільки заходи щодо децентралізації зосередилися в осно­вному на рівні департаментів. Водночас центральний уряд продо­вжує зберігати сильну організаційну та персональну присутність на регіональному та місцевому рівнях (з початку децентралізації у 1982 р. загальна кількість державних службовців, більшість яких зосереджена у регіональних та місцевих органах, зросла, а не зменшилася). Таким чином, більшість державного апарату Фран­ції була у найкращому випадку деконцентрована, але не децен­тралізована^[159].

Згадаємо досвід децентралізованої моделі місцевого самовря­дування в Німеччині. Нормативно-правове реіулювання кому­нального самоврядування Німеччини має дві особливості: з одно­го боку, характеризується концентрацією більшості законодавчих актів на рівні федерації із сильним впливом земель через земельні уряди, а з другого - децентралізацією та деконцентрацією адмі­ністративних функцій на земельному рівні та в межах земель - на рівні комунального самоврядування.

Основним правотворчим органом муніципальних утворень є представницький орган німецької громади. Виконавчим орга­ном міського самоврядування в Німеччині, залежно від моделі, є одноособовий керівник - бургомістр чи директор, або колегі­альний виконавчий орган - магістрат. Місцеві статути реіулюють структуру виконавчих органів, яка складається з різних органів спеціальної компетенції (департаменти, відділи, бюро тощо). Із загальної кількості працівників публічного сектора 35% є пра­цівниками органів комунального самоврядування. У Німеччині, яків Україні, вони повинні відповідати вимогам певного раніу. У Німеччині найбільший відсоток службовців відповідає вимогам середнього раніу, а чиновників - підвищеного.

Досліджуючи правовий статус бургомістра в Німеччині, X. Кохалик виявила, що, за винятком Бремена, Берліна та Гам­бурга, він обирається громадянами за мажоритарною системою виборів: на штатну посаду - на 5-9 років та на громадських заса­дах - на визначений період обрання. Основні повноваження бур­гомістра в Німеччині виокремлюються у такі групи: представ­ницькі, організаційно-розпорядчі, координаційні. Необхідні для дострокового припинення повноважень бургомістра показники в Німеччині вищі, ніж в Україні. У Німеччині ініціатива відкли­кання бургомістра відбувається на вимоіу 1/3 - 2/3 і за рішенням 2/3 - 3/4 членів ради та лише в окремих землях на вимоіу грома­дян (1/3 громадян громади в Саксонії), тоді як в Україні - радою за власного ініціативою або на вимоіу не менше 1/10 громадян. На відміну від України, де міський голова може бути відкликаним за рішенням ради - 2/3 голосів депутатів або референдуму - біль­шістю голосів громадян, у Німеччині ця процедура відбувається лише шляхом референдуму, необхідна для цього більшість від­різняється і становить 20-50% громадян.

Представництвом громади за пропорційною виборчою сис­темою обираються на строк її каденції заступники бургомістра, кількість яких залежить від чисельності мешканців у грома­ді. Заступники бургомістра можуть із дорадчим голосом брати участь у засіданнях ради та комісіях. Якщо бургомістр чи один зі службовців на керівній посаді не відповідають необхідним вимо­гам вищого раніу служби, то один із заступників бургомістра зобов'язаний відповідати цим вимогам. Рішення про відкликан­ня заступників бургомістра ініціюється більшістю та ухвалюється 2/3 від загального кількісного складу ради^[160].

Сучасні вітчизняні дослідження свідчать, що основними трен­дами регіонального розвитку держав - учасниць ЄС на сьогодні є:

1) пошук оптимального співвідношення між повноваженнями державних органів та регіонального й місцевого самоврядування;

2) розвиток на регіональному рівні державно-приватного парт­нерства; 3) збільшення ролі загальноєвропейського чинника в розробці регіональної політики шляхом розвитку транскордон­них стратегій і міжрегіональної кооперації для розв'язання спіль­них завдань регіонами, які не межують між собою.

Досвід конституційно-правового реіулювання місцевого само­врядування в державах - учасницях ЄС у XXI ст. свідчить про її успішність за наявності трьох ієрархічних інституційних складни­ків: 1) первинного суб'єкта місцевого самоврядування - усталених за територіальною ознакою колективів жителів (громади / кому­ни / муніципалітети); 2) системи органів місцевого самовряду­вання та ’їхніх посадових осіб (ради / асамблеї, мер / бургомістр, виконавчі органи та ін.), функції та повноваження яких визна­чені в конституціях, законах і статутах; 3) міжмуніципальних об'єднань - союзів територіальних громад (ґмін, комун тощо).

Доведено, що для держав -учасниць ЄС територіальна органі­зація публічної влади слуїує оптимальним способом легітимації на конституційному рівні взаємодії між центром і регіонами, а також вирішення питань місцевого значення, серед яких: забез­печення децентралізації (Польща), пошуку балансу в розвитку федералізму (Австрія, Німеччина), розв'язання проблем авто­номізації (Велика Британія, Данія) та регіоналізму (Іспанія, Іта­лія, Франція), надання доступних публічних послуг і розбудова мереж «приязних місцевих адміністрацій» (Угорщина, Чехія, Фінляндія, Швеція), здійснення бюджетного вирівнювання тощо. Тобто територіальна організація публічної влади в Євросоюзі - це історично, географічно та культурно зумовлена й визначена в конституціях і законах усталена практика розвитку територій і громад (наприклад, ґмін чи комун), яка забезпечує унікальні про­сторові якості розвитку конституційних моделей місцевого само­врядування в кожній із 28 країн - учасниць ЄС^[161].

Доволі повчальним та ілюстративним є досвід організації місцевого самоврядування та проведення реформ щодо децен­тралізації на пострадянському просторі. Проведений у сучасній муніципально-правовій науці порівняльно-правовий аналіз муні­ципального законодавства в державах - учасницях СНД кінця XX - початку XXI ст., дав змоіу Л. Чихладзе зробити висновок про те, що в муніципальній системі пострадянського простору тим чи іншим чином конвертуються централізований, децентралізова­ний та деконцентрований варіанти управління. Більше того, на його думку, на сучасному етапі розвитку муніципально-правових відносин у державах - колишніх республіках CPCP відбувається постійне протистояння тенденцій централізації та децентраліза­ції.

Також проведене цим вченим узагальнення теоретичних і практичних проблем місцевого самоврядування та місцевого управління у державах - колишніх республіках CPCP, надало можливість констатувати, що у зв'язку із закріпленням у Консти­туціях та у чинному законодавстві колишніх країн CPCP демокра­тичних ідей, концептуальних положень розвитку самоврядних начал, заснованих на принципах самостійності, незалежності та відповідальності за результати прийнятих рішень, у цих суб'єктах починає складатися особлива система муніципально-управлін­ських відносин, яка в рамках своїх публічних повноважень вичле- новується із системи централізованого державного управління.

Проведений Л. Чихладзе аналіз дав змоіу йому зробити висно­вок про те, що органи місцевого самоврядування та органи дер­жавної влади є формою вираження волі громадян як форми публічної влади, єдиним джерелом якої є народ відповідної дер­жави. При цьому місцеве самоврядування не характеризується як влада «низової ланки» у співвідношенні з державною владою. За сутнісної єдності державної влади та місцевого самоврядування як різновидів публічної влади місцеве самоврядування традицій­но розглядається як єдина в територіальних межах держави сис­тема публічної влади, а не роз'єднана за окремими муніципаль­ними утвореннями.

Л. Чихладзе обґрунтовує наукову позицію тим, що в сучасних умовах управління на даному геополітичному просторі, після роз­паду CPCP, у суспільстві намітилися тенденції своєрідного поєд­нання державного адміністрування та місцевого самоврядування. На його переконання, неминучість (об'єктивність) взаємодії дер­жави та місцевого самоврядування актуалізується легітимністю останнього, що регламентується державою у вигляді нормативно- правового реіулювання та встановлює межі самостійності місце­вого самоврядування. Отже, якщо на основі конституції чи інших спеціальних законів проголошується принцип організаційної відособленості органів місцевого самоврядування, залежність у межах повноважень не викликає сумнівів. При цьому орієнтиром визначення повноважень місцевого самоврядування слугують два основних принципи - позитивний (intra vires) і негативний (ultra vires). Аналізуючи муніципальне законодавство держав - учасниць СНД, Л. Чихладзе дійшов висновку, що в усіх державах колишнього CPCP встановлено принцип позитивного реіулюван- ня (intra vires).

Процес реалізації реформ місцевого самоврядування, що роз­почався з прийняття відповідних конституцій, надалі, за ’їх прак­тичного втілення в життя, привів до того, що до початку XXI ст. органи місцевого самоврядування у більшості цих держав в одних випадках стали розглядатися як підсистема єдиного державно- адміністративного механізму (Білорусь, Казахстан), в інших - як самостійні автономні утворення, самостійність яких відображає лише певний рівень децентралізації управління (Вірменія, Кир­гизія, Росія, Узбекистан, Україна).

Загалом, констатує Л. Чихладзе, для всіх держав на пострадян­ському просторі у питанні нормального функціонування єдиної системи публічної влади, що складається з державних і муніци­пальних органів, важливо вироблення не тільки правових меха­нізмів взаємодії, а й вплив держави на місцеве самоврядування. Отже, вибудовування реально діючої моделі публічної влади має базуватися на поєднанні диспозитивних (взаємодіючих) та імпе­ративних (які впливають) механізмів. Тим самим важливо знайти гармонійний баланс між централізацією і децентралізацією^[162].

Доволі яскраво виражені приклади співвідношення децен­тралізації та так званої обмеженої централізації можна знайти і за межами Європи. Можна говорити про «м'яку» та «жорстку» централізацію залежно від ступеня впливу територіальної гро­мади і її виборних органів місцевого самоврядування на центра­лізоване призначення місцевого голови. Так, останнім часом як приклад держави, де вже почався постіндустріальний процес децентралізації політичної влади, та є деякі позитивні результати експерти називають Японію. Особливостями японської моделі є історично сформована тенденція до високої централізації влади, патерналістські підходи до вирішення завдань державного управ­ління, важлива роль бюрократії та неформальних груп впливу, здатність населення поступитися багатьма ідеалами демократії заради стабільності і порядку. Крім того, утворена в Японії систе­ма місцевого самоврядування викликає інтерес тим, що базується не стільки на копіюванні західного досвіду, скільки на його ефек­тивній адаптації до місцевих реалій.

Однак централістські тенденції в Японії досі переважають, що доволі рельєфно проявляється у процесі взаємодії центральної та місцевої влади. Так, окрім традиційних фінансових важелів (субсидіювання, перерозподіл податкових надходжень) та систе­ми вивчення реальних потреб органів місцевого самоврядування, центральний уряд має цілий спектр непрямих важелів впливу на місцеві влади та приватний бізнес у рамках так званого адміністра­тивного керівництва (гьосей сідо). Цей м'який інструмент впливу не вважається джерелом права і може набувати різних форм - заохочення, стимулювання або рекомендації: як управляти служ­бовцями, витрачати кошти або інтерпретувати законодавство. До цієї ж сфери належить широка практика кадрових обмінів і система прилаштування чиновників на «теплі місця» в органи місцевого самоврядування (амакударі, «сходження з небес»), де міністерство місцевого самоврядування мало доволі широкі мож­ливості - до 3000 місць. У країнах Заходу система, аналогічна ама- кударі, вважалася б круговою порукою з корупційним відтінком, однак вона є традиційною для японського групового мислення, та японська громадськість ставиться до неї з великим ступенем лібе­ралізму, вважаючи захистом від можливого самодурства вищих інстанцій та основою психологічної стабільності державної служ­би^[163].

М'яка централізація частіше зустрічається в унітарних держа­вах, наприклад в Індонезії та Монголії. У цих країнах і на регіо­нальному та на локальному рівні призначення голів проходять за участю представницьких органів відповідної території. В Індо­незії глави муніципалітетів пропонуються місцевими зборами і затверджуються в центрі. У Монголії глави території на кожно­му рівні призначаються з відповідного вищого рівня за поданням місцевої ради.

Жорстка централізація частіше зустрічається у федераціях: Індії, Пакистані, Малайзії. Особливістю централізованих федера­цій є контроль над місцевим самоврядуванням з боку регіонів, а не тільки з боку федерального центру. В Індії вертикаль влади фор­мується як усередині штатів, так і з боку центрального уряду. Уряд штатів призначає адміністраторів у райони та муніципалітети, на які поділяються райони. Центральний уряд призначає районні магістрати, які займаються податками і правосуддям. Населен­ня обирає ради, причому в деяких випадках вибирає навіть голів ради. У Пакистані в дивізіонах і округах населення обирає ради, а глав виконавчої влади: комісарів дивізіонів і начальників округів призначають вищі виконавчі органи. Схожа ситуація є на місце­вому рівні в Малайзії: уряди штатів призначають мерів міст, пре­зидентів рад сільських округів і муніципалітетів, формують вико­навчі комітети; населення обирає ради сільських округів, міські та муніципальні ради.

Ще сильніше розвинена жорстка централізація місцевої влади в африканських та арабських мусульманських країнах. В унітар­них країнах центральна влада може вибудовувати виконавчу вертикаль аж до самих низових рівнів. Місцеве самоврядування здійснюється тільки через вибори рад, причому з дуже обмеже­ними повноваженнями. У Сенегалі президент країни призначає глав територій усіх рівнів: префекта департаменту, супрефекта окруїу та голову сільської громади. Аналогічна ситуація в Ніге­рі: призначаються префекти округів і глави комун. У Гані навіть представницькі зібрання в округах, метрополіях і муніципаліте­тах обираються тільки на дві третини, а одну третину пропонує центральний уряд; глави виконавчої влади призначаються прези­дентом, але підлягають затвердженню місцевого зборів^[164].

Сучасні дослідники доводять, що найбільш позитивним при­кладом у галузі конституційно-правового реіулювання процесів децентралізації для інших країн Африки є Республіка Малі. Рес­публіка Малі є унітарною децентралізованою державою. Серед базових конституційно-правових принципів децентралізації в Малі виділяють такі: національна єдність і цілісність території; рішення політичних і територіальних проблем шляхом перегово­рів; прихильність демократичному режиму, поваги прав людини; легітимність; справедливість, рівність; демократичне управління на місцях; вільне управління адміністративно-територіальними утвореннями, але під контролем держави; поваїу місцевих тради­цій і специфіки; принцип субсидіарності.

Модель децентралізації та територіального управління в Малі у своїй основі континентальна (французька). Вона передбачає нагляд з боку представників держави на територіальному рівні. Останніми роками у Малі створено правові основи децентралі­зації, прийнято значну кількість законів, декретів та інших нор­мативних актів у цій сфері. Водночас закладений міцний інсти- туційний фундамент для децентралізації засноване велике коло інститутів, покликаних забезпечити просування процесу децен­тралізації. У Малі центральне місце в процесі децентралізації займає збільшення самостійності «територіальних колективів», делеіування їм компетенцій і ресурсів, розвиток співпраці між «територіальними колективами» тощо^[165].

Цікавим є й досвід Південно-Африканської Республіки, у якій фундаментальними засадами сучасного правового реіулювання місцевого самоврядування проголошуються девелопменталізм та децентралізація. Ці принципи утворюють конституційно-право­ву модель взаємовідносин між різними сферами громадського управління у ПАР та визначають зміст конституційних положень про роль місцевого самоврядування у системі публічної влади. Вибір принципів девелопменталізму та децентралізації публіч­ної влади як фундаментальних засад правового реіулювання міс­цевого самоврядування за Конституцією 1996 р. ПАР зумовлені низкою історичних передумов, зокрема, утиском прав корінно­го населення на здійснення місцевого самоврядування в період апартеїду, а також важким фінансовим становищем та відсутніс­тю громадських послуг у більшості муніципалітетів, на території яких проживала ця категорія населення.

У дослідженнях сучасних вчених зазначається, що принцип девелопменталізму з точки зору питань муніципального розвитку полягає у наділенні місцевого самоврядування статусом інституту влади, що відіграє визначальну роль у забезпеченні стабільного соціального та проривного економічного розвитку населення та покращення якості життя громадян. У аспекті здійснення публіч­ного управління принцип девелопменталізму відіграє орієнтую­чу роль і завдає специфіку процесів децентралізації. З погляду свого реіулюючого значення цим принципом визначається пере­лік і зміст питань місцевого значення, специфіка повноважень органів місцевого самоврядування, а також їх стосунки з органа­ми інших сфер публічної влади.

Щодо поняття децентралізації у літературі, присвяченій особ­ливостям організації місцевого самоврядування в ПАР, зазна­чається, що воно є складною і багатоаспектною юридичною категорією, зміст якої найбільш коректно варто розглядати в контексті муніципальної теорії та практики кожної окремо взя­тої країни. Зокрема, поняття децентралізації в ПАР прийнято розглядати у значенні, близькому до поняття деволюції, тобто як такий спосіб розподілу публічної влади, який передбачає мак­симально можливу передачу владних повноважень на місцевий рівень у всіх сферах управління: політичній, адміністративній, фіскальній. У політичній площині формально це виявляється у проведенні муніципальних виборів на періодичній основі, залу- ченості громадян та організацій до процесу прийняття суспільно- політичних рішень на муніципальному рівні, наявності в органів місцевого самоврядування необхідних повноважень щодо вирі­шення питань місцевого значення, можливості впливу органа­ми місцевого самоврядування на загальнонаціональну політику. З адміністративної точки зору - у наявності самостійних повнова­жень з надання громадських послуг населенню, прийому муніци­пальних службовців безпосередньо місцевими органами влади, а не центральними органами управління, здійсненні повноважень та функцій з урахуванням принципу субсидіарності. З фіскальної точки зору деволюція на рівні місцевого самоврядування прояв­ляється в наявності самостійної та достатньої економічної осно­ви діяльності органів місцевого самоврядування, адекватності бюджету територіальної громади повноваженням муніципаль­них органів, самостійне встановлення муніципалітетом місцевих податків, а також мит та зборів на отримання публічних муніци­пальних послуг, можливості самостійного здійснення публічних закупівель тощо^[166].

Отже, зарубіжний досвід демонструє широку палітру муні­ципальних систем і моделей децентралізації та деконцентрації, організації та функціонування публічної влади. Місцеве самовря­дування та децентралізація стають тепер не тільки провідними принципами демократичної внутрішньої та зовнішньої держав­ної політики та конституційно-правового реіулювання публічної влади у розвинутих зарубіжних країнах, а й відіграють колосаль­ну роль в умовах глобалізації та міждержавної інтеграції^[167].

Проаналізований досвід зарубіжних країн переконливо під­твердив необхідність системних реформ у сфері децентраліза­ції влади з метою підвищення ролі місцевого самоврядування у подоланні господарсько-економічних, соціально-культурних та подекуди політико-правових проблем суспільства. Адже послі­довна інституціоналізація та конституювання місцевого самовря­дування передбачає докорінну зміну сутності та змісту політич­них, соціальних, економічних відносин, перетворення людини на активного учасника управлінських процесів на локально-регі­ональному рівні. При цьому муніципальна влада стає найбільш наближеною до територіальної громади формою публічного вла­дарювання, здатною найбільш оперативно, усвідомлюючи відпо­відальність перед тією ж громадою, реаіувати на її потреби. Лише публічно-самоврядна влада зацікавлена в наданні справді якісних муніципальних послуг у соціальній сфері, на відміну від держав­них органів, які часто керуються не соціальними інтересами та потребами місцевого населення, а зовсім іншими чинниками.

Безумовно, децентралізація влади, як і будь-яка інституційна реформа у державі, не є панацеєю від усіх суспільних проблем: політичних, економічних, соціальних тощо. Згідно з сучасними економічними та політологічними дослідженнями децентраліза­ція влади може мати як позитивний, так і негативний вплив на економічні показники країни та на добробут громадян. З одного боку, передача повноважень і ресурсів субнаціональним рівням управління може призвести до зростання ефективності еконо­міки, тому що органи місцевого самоврядування більше здатні адекватно виконувати державні функції відповідно до вподобань громадян, які проживають у різних регіонах країни. Децентралі­зація також може мобілізувати не досить використані ресурси, створюючи конкуренцію серед субнаціональних урядів і забезпе­чуючи кращі результати політики^[168].

Загальновизнано, що органи місцевого самоврядування мають інформаційні переваги перед центральними урядами щодо потреб місцевих жителів, на підставі чого місцеві чиновники можуть краще спроектувати та впроваджувати політику на міс­цевому рівні, ніж посадові особи в центральних урядах. Отже, децентралізація може наблизити уряд до людей, тим самим спри­яючи більшій прозорості й підзвітності. Більша децентралізація також сприяє прозорості та висвітлює відмінності в забезпеченні суспільними благами та послугами на різних територіях, змен­шує можливості корупції. Місцеві органи влади також мають політичні стимули задля забезпечення зростання економічного розвитку й соціального задоволення громадян, щоб схилити ’їхні голоси за свої партії на виборах.

З іншого боку, децентралізація і регіональна автономія здатні підірвати можливості центральної влади держав ЄС у виконанні важливої соціальної функції - вирівнювання соціальних можли­востей громадян у різних регіонах. За відсутності чіткої підзвіт­ності місцевої влади децентралізація може сприяти захопленню локальною елітою всіх повноважень публічної влади, і, як наслі­док, збільшити соціальну роздробленість та знизити добробут громадян. Окрім того, в бідних регіонах із нерозвиненою еконо­мікою децентралізація може не привести до кращого узгодження суспільних благ і послуг з потребами населення, адже децентралі­зація пов'язана з додатковими бюрократичними витратами, що виникають внаслідок збільшення шарів управління. Бідні країни не можуть собі дозволити додаткові витрати, пов'язані зі створен­ням зайвих інституцій^[169].

У такому контексті проблем децентралізації публічної влади особливої актуальності набувають питання політичної та юри­дичної (насамперед конституційно-правової) відповідальності у місцевому самоврядуванні як з точки зору гарантування консти­туційного ладу, посилення ролі та значення муніципального чин­ника у процесах формування правової державності та громадян­ського суспільства, так і процесів організації та функціонування місцевого самоврядування, об'єднання територіальних громад, реалізації правосуб'єктності органів і посадових осіб місцевого самоврядування, реформування адміністративно-територіаль­ного, інші питання, які відіграють суттєву роль у процесах демо­кратизації на місцях та зміцнення територіальної цілісності дер­жави^[170].

У зв'язку з цим варто звернути особливу уваїу на проблеми втілення у житті громад концепту «відповідальне місто» та реа­лізації соціальної відповідальності і прозорості діяльності муні­ципалітетів. Концепт «відповідальне місто» пов'язаний із поши­ренням ідей сталого розвитку та ’їх активним впровадженням у практику бізнесу та неурядових організацій. Звідси дедалі гострі­ше постає питання прозорості й соціальної відповідальності муніци палітетів.

З початку XXI ст. муніципалітети європейських країн чимдалі активніше реалізують таку політику. В багатьох містах світу муні­ципалітети дедалі активніше враховують у своїй діяльності еко­логічні й соціальні аспекти розвитку громад, проводять постійні діалоги із стейкхолдерами та готують нефінансову звітність тощо. У даному випадку соціальна відповідальність розглядається як відповідальність муніципалітетів за вплив рішень і дій на грома­ду, довкілля і суспільство, яка здійснюється на основі діалоіу з громадою задля її сталого розвитку і добробуту. Традиційно полі­тика соціальної відповідальності впроваджується в таких сферах: організаційне управління, права людини та трудові відносини, охорона довкілля, ділові практики і взаємодія з клієнтами і гро­мадою^[171].

Щодо сучасного стану муніципальної реформи в Україні, то концептуально вона в цілому ґрунтується на європейських прин­ципах і стандартах формування ефективного місцевого самовря­дування, що детермінує в якості основних завдань конституцій­но-правову модернізацію системи місцевого самоврядування, формування реального та дієвого інституту місцевого самовря­дування, забезпечення децентралізації публічної влади з макси­мальним наближенням до більшості територіальних громад та ’їх жителів для створення й підтримки сприятливого життєвого середовища.

У сучасній конституційній доктрині виокремлюються такі рівні правового забезпечення муніципальної реформи:

- перший рівень характеризує інституційні перетворення, пов'язані з системними реформами місцевого самоврядування, що, своєю чергою, повинні призвести до внесення необхідних змін до чинної Конституції;

- другий рівень характеризується законодавчо-спеціалізовани- ми перетвореннями у сфері місцевого самоврядування, які при­ведуть до прийняття нової редакції законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві державні адміністрації», «Про центральні органи виконавчої влади» та іншого спеціалі­зованого законодавства, відсутність якого унеможливлює повно­цінне та ефективне функціонування системи місцевого самовря­дування;

- третій рівень характеризується законодавчо-галузевими перетвореннями, які опосередковано зачіпають сферу місцевого самоврядування та пов'язані із внесенням змін до законодавства у сферах бюджетної, податкової, земельної політики, охорони здоров'я, освіти, соціального забезпечення, житлово-комунально­го господарства, цивільного захисту.

Стверджується, що досягнення мети муніципальної реформи неможливе без комплексного та системного правового забезпе­чення реформування місцевого самоврядування, яке принципо­во має бути засновано на ідеології цілісності та на якісно ново­му алгоритмі конституційно-правового реіулювання правовід­носин у сфері місцевого розвитку. При цьому одним із завдань завершального етапу муніципальної реформи є удосконалення законодавства про місцеве самоврядування, яке має забезпечити правові основи побудови системи місцевого самоврядування на принципах і нормах Європейської хартії місцевого самовряду­вання, а також розвивати основні правові ідеї та принципи Кон­цепції реформування місцевого самоврядування та територіаль­ної організації влади в Україні. По суті, цей етап муніципальної реформи зумовлюється суспільними потребами формування за європейськими стандартами та принципами (субсидіарності й децентралізації) ефективного місцевого самоврядування^[172].

З огляду на це цікавим і багато в чому повчальним для України серед країн Європи є досвід децентралізації у Республіці Поль­ща^[173]. Так, ще у процесі дискусій кінця 1980-х років щодо майбут­ньої реформи місцевого самоврядування в Польщі йшлося про необхідність відмови від централізації як принципу побудови державного апарату та створення балансу між адміністративни­ми установами, що діють на підставі централізації, та адміністра­ціями самоврядування, заснованими на децентралізації влади. Вважалося, що запровадження самоврядування має подолати п'ять монополій колишньої влади: 1) монополію політичних пар­тій; 2) монополію єдиної системи державної влади; 3) монополію власності держави; 4) монополію фінансової політики у сенсі повної незалежності фінансування самоврядування від державно­го бюджету; 5) монополію державної адміністрації^[174].

На початку реформи децентралізації у Республіці Польща були внесені суттєві зміни до Конституції. Передбачалося, що основною формою функціонування суспільного життя на місцях має бути територіальне самоуправління. Ґміни (громади) набу­ли конституційної правосуб'єктності, їм було надано право влас­ності, а це право захищалося судовою системою. Було визначе­но джерела незалежних прибутків ґмін і розроблено відповідну систему ’їх фінансової підтримки та субсидій. Сформувалася нова біполярна модель державного управління, що складалася із цент­рального і територіального урядів. У ст. 163 чинної Конституції Республіки Польща 1997 р. визначено, що територіальне самовря­дування виконує публічні завдання, не закріплені Конституцією чи законами за органами іншої публічної влади. Основною оди­ницею територіального самоврядування є громада (gmina). Інші одиниці регіонального або локального і регіонального самовряду­вання визначаються законом. Громада виконує всі завдання тери­торіального самоврядування, які не закріплені за іншими одини­цями територіального самоврядування (ст. 164 Конституції).

Польський досвід конституційної регламентації статусу ґміни як адміністративно-територіальної одиниці та первинно­го суб'єкта місцевого самоврядування є важливим для України як з точки зору закріплення конституційних принципів її функ­ціонування, так і визначення її правосуб'єктності як юридичної особи. При цьому, якщо у муніципальній доктрині доведено прямий зв'язок розвитку територіальних громад зі становленням четвертого покоління прав людини, однією з основних цінностей яких є автономність індивіда^[175], то в експертному середовищі з питань децентралізації щодо проблематики правосуб'єктності територіальних громад тривають багаторічні, але не завжди кон­структивні та продуктивні дискусії^[176]. Принаймні, попри тривалі дискусії, у тому числі із активним залученням провідних вчених- конституціоналістів України та представників асоціацій органів місцевого самоврядування, й обговорення проблем удосконален­ня конституційного забезпечення правосуб'єктності територіаль­ної громади та перспектив закріплення на конституційному рівні її статусу як юридичної особи^[177], це питання було віднесено до тих, що мають вирішити політики.

Такий формат і результат обговорень складних питань муніци­пальної теорії та практики об'єктивно призводить до втрати чіт­ких орієнтирів у муніципальній доктрині та освіті, розіубленості серед спеціалістів з питань децентралізації та місцевого самовря­дування. Ігнорування державою академічної науки має наслідком руйнування доктринальних основ місцевого самоврядування, які фактично втратили чіткість кордонів та орієнтирів. Здається, що

наукова, правова, територіальна, економічна та інші основи міс­цевого самоврядування залежать тільки від свавільного умогля­ду політиків. Тому деякі експерти говорять не тільки про кризу муніципальної реформи, а й самої ідеї децентралізації, місцево­го самоврядування та самоорганізації територіальних громад в Україні^[178].

Тому в сучасних умовах вкрай важливо зрозуміти, що саме відбувається з територіальними громадами та конституційною реформою у частині щодо децентралізації, в чому суть і чинники поступової трансформації місцевого самоврядування на своєрід­ний додаток державної влади на місцевому рівні? Де знаходять­ся об'єктивні політичні, економічні або соціальні передумови того, що відбувається, а де суб'єктивізм та помилки законодав­ця? Якою мірою розвиток правових основ місцевого самовряду­вання детермінований муніципально-правовою доктриною, а якою - реальними функціями муніципальної влади у державі та суспільстві?^[179] Надати науково обґрунтовані відповіді на ці та інші питання муніципальної доктрини і практики можна тільки на основі комплексного та системного аналізу вітчизняного та осо­бливо зарубіжного досвіду конституційної регламентації статусу територіальних громад як первинних суб'єктів місцевого само­врядування.

У багатьох країнах Європи юридичними особами є не тільки територіальні громади, а й усі одиниці самоврядування. Тради­ційно правосуб'єктність на місцевому рівні закріплюється за територіальною громадою (або адміністративно-територіальною одиницею) або органом влади (радою, виконавчим комітетом). Так, в Албанії такий статус мають адміністративно-територіаль­ні одиниці - муніципалітети та регіони. У Франції - це комуни, департаменти, регіони, громади з особливим статусом, заморські території. У Німеччині муніципалітети, райони та федеральні землі мають статус юридичної особи, як і громади. Ix органи влади (органи влади Федеративної Республіки, федеральних земель, районів, муніципалітетів) взагалі ніколи не мали статусу юридич­них осіб. Вони не є суб'єктами юридичних прав та обов'язків, але завжди діють виключно від імені та в інтересах юридичної особи, до якої вони належать. У Греції правосуб'єктність на місцевому рівні закріплюється за муніципалітетами та регіонами. В Італії юридичними особами є муніципалітети (комуни) та регіони. У Латвії - муніципалітети. Водночас у Молдові - муніципаліте­ти, райони та адміністративно-територіальна одиниця Гагаузія, а також мери і районні ради. У Польщі, як ми зазначали, ґміни, а також повіти та воєводства. У Румунії - муніципалітети й округи («judete»). У Словенії - муніципалітети. У Швеції - муніципаліте­ти та регіони^[180].

Модель повної правосуб'єктності територіальних громад передбачає, що вона є юридичною особою публічного права з незалежним правом власності і бюджетом, а органи місцевого самоврядування є органами такої юридичної особи і виступають від її імені. Маючи статус юридичної особи, територіальна грома­да зможе не тільки оскаржувати якісь конкретні дії держави, а й саме право держави втручатися в повноваження територіальної громади. Майно, яке є у територіальної громади, належить їй без­посередньо саме як юридичній особі. Не десяткам департаментів, як зараз, а безпосередньо територіальній громаді, як цього вима­гає Конституція. Таким чином, конституційне визнання статусу територіальної громади як юридичної особи не лише сприятиме реалізації її правосуб'єктності як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, а й ставатиме реальним та ефективним інстру­ментом у руках самоврядування жителів сіл, селищ та міст з обстоювання своїх муніципальних прав.

Безумовно, у Конституції України проголошується, що тери­торіальна громада - це первинний суб'єкт місцевого самовряду­вання, але її правосуб'єктність є доволі обмеженою та розмитою, а у чинному законодавстві територіальна громада майже не зга­дується серед суб'єктів права, чим грубо нехтуються колективні політичні, економічні, соціально-культурні та інші права грома- дян. Так, наприклад, економічну основу місцевого самоврядуван­ня становить комунальна власність, а окремого закону про кому­нальну власність - немає, що створює умови для порушення еко­номічних прав у сфері місцевого самоврядування.

Поряд з модернізацією конституційних положень у частині щодо децентралізації реформа має торкнутися і законодавчої основи місцевого самоврядування. Крім профільного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 1997 р., сьогодні в Україні діє понад 700 законів і кількох тисяч підзаконних актів, які реіулюють відносини у сфері місцевого самоврядування.

У європейських державах питання законодавчого реіулювання у сфері місцевого самоврядування визначаються по-різному. Так, у Республіці Польща правову основу місцевого самоврядуван­ня переважно становлять закони, прийняті в ході реформування територіальної організації влади в державі, проведеної протягом останніх десяти років XX ст.: «Про ґмінне (територіальне) само­врядування» від 8 березня 1990 р., «Про повітове самоврядування» від 5 червня 1998 р., «Про самоврядування воєводства» від 5 черв­ня 1998 р., «Про урядову адміністрацію у воєводстві» від 5 червня 1998 р., «Про принципи вступу одиниць територіального самовря­дування до міжнародних асоціацій місцевого і регіонального само­врядування» від 15 вересня 2000 р., «Про самоврядних службовців» від 22 березня 1990 р., «Про ґмінну варту» від 29 серпня 1997 р. тощо.

У контексті польського досвіду особливий інтерес для України становить практика законодавчої регламентації у базових законах окремих рівнів місцевого самоврядування: ґміна, повіт, воєвод­ство. Слід констатувати, що розвиток законодавства про місцеве самоврядування в Україні за останні роки є ілюстрацією доволі суперечливих підходів до реіулювання інститутів муніципальної демократії. По суті, сьогодні у законодавстві та особливо практи­ці державотворення відверто реалізується ідея державницьких засад місцевого самоврядування.

Патерналізм і бажання контролювати територіальні громади з боку урядових інституцій десятиліттями є визначальним інстру­ментом у взаємовідносинах між державою та громадянським сус­пільством. У багатьох законопроєктних ініціативах дуже рельєфно проглядається намагання під прикриттям цінностей муніципаль­ної демократії та свободи, побудувати таку систему взаємозв'язку територіальних громад та держави, яка б забезпечувала державну єдність не на балансі централізму та децентралізму, а на переваж­ному розвиткові державного централізму.

У зв'язку з цим, наприклад, враховуючи досвід Республіки Польща у частині щодо регламентації ґмінного самоврядування, слід підкреслити доцільність детального закріплення в конститу­ційному законодавстві статусу територіальних громад. Зокрема, пропозиції щодо необхідності прийняття спеціального закону про самоврядування територіальної громади тривалий час вносяться вітчизняними експертами з питань децентралізації. Це зумовлено необхідністю мати вихідну правову базу, на основі й у межах якої має здійснюватися конкретизація ’їх правового становища.

Обираючи своєрідним зразком муніципальної організації польську модель місцевого самоврядування, варто вказати на пер­спективність і доцільність прийняття в Україні законів «Про само­врядування на рівні області», «Про самоврядування на рівні райо­ну», «Про статус сільського, селищного, міського голови», ідея розробки проектів яких висувалася ще у 1996-1997 рр. Але з при­йняттям Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вона не набула більш-менш логічного втілення. Однак, як свід­чить, зокрема, досвід Республіки Польща, системне упорядкуван­ня норм про організацію та діяльність публічної влади на район­ному рівні і, відповідно, на обласному, залишається актуальним і сьогодні. Це дасть змоіу зняти конкуренцію повноважень між відповідними органами місцевого самоврядування регіонального та субрегионального рівня та відповідними органами виконавчої влади, деталізувати засади ’їх взаємовідносин тощо. Основним же завданням Закону України «Про статус сільських, селищних, місь­ких голів в Україні» мало б стати подолання існуючих прогалин у регламентації статусу сільських, селищних, міських голів, більш чітке закріплення завдань, функцій і повноважень сільських, селищних, міських голів як головних посадових осіб територіаль­них громад, встановлення ефективних засобів, способів ’їх реаліза­ції та захисту, визначення форм ’їхньої роботи тощо.

Означені позиції значною мірою сприяли б децентралізації публічної влади та реформування адміністративно-територіаль­ного устрою, створювали б ґрунтовні підвалини для розвитку законодавства у сфері самоврядування та самоорганізації тери­торіальних громад в Україні. Також це значною мірою знімало б з порядку денного проблему прийняття Муніципального кодек­су України, ініціативу щодо розробки якого озвучив Президент України В. Зеленський^[181]. Адже це доволі громіздке та вкрай складне завдання, яке потребує не лише колосальних інтелекту­альних, матеріальних, часових і політичних ресурсів, а й потре­буватиме не лише упорядкування, а й масштабної ревізії чинного законодавства про місцеве самоврядування.

Звертаючись до зарубіжного досвіду кодифікації муніципаль­ного законодавства на загальнодержавному рівні, варто зазначи­ти, що будь-які документи з назвою «Муніципальний кодекс» у практиці зарубіжних країн майже відсутні. Жодна з демократич­них країн, у тому числі й з розвинутими традиціями децентралі­зації та місцевого самоврядування, не має таких нормативно- правових актів. Так, у Сполученому Королівстві Великої Брита­нії і Північної Ірландії майже так само, яків Україні, кодифіко­ваний характер має основний Акт Парламенту, на основі якого у 1970-х роках відбулась найбільш масштабна муніципальна реформа. Хоча у складі законодавства є й інші Акти Вестмін- стерського Парламенту про муніципальне управління, навіть з аналогічними назвами, вони не такими, що мають кодифікова­ний характер. У США кодифікований характер мають здебіль­шого акти окремих муніципалітетів у формі Кодексів ордо- нансів. Одним із небагатьох прикладів кодифікації актів про місцеве самоврядування на загальнодержавному рівні є Кодекс про місцеве самоврядування Грузії^[182], який за своїм предметом є близьким до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Однак навряд чи доцільно використати його як при­клад для кодифікації вітчизняного законодавства про місцеве самоврядування оскільки він отримав доволі негативну оцінку не лише від європейських інституцій, які звертають увагу на проблеми «узгодження галузевого законодавства з політикою децентралізації»^[183], а й грузинських експертів, які вказують на його невідповідність духу Європейської хартії місцевого само­врядування^[184].

Доволі критично ставляться до цієї ідеї і деякі вітчизняні вчені- консгитуціоналісти^[185], які вказують на відсутність потреби в роз­робці та прийнятті Кодексу законів про місцеве самоврядуван­ня в Україні (Муніципального кодексу України), рекомендуючи під час проведення кодифікації муніципального законодавства України за обсягом охоплюваного кодифікацією нормативного матеріалу віддати переваїу здійсненню інституційної кодифікації шляхом подальшого вдосконалення Закону України «Про місце­ве самоврядування в Україні».

Отже, узагальнення позитивного муніципального досвіду зарубіжних країн дає підстави зробити висновок, що децентра­лізація - це не лише специфічний концепт організації публічної влади чи чинник адміністративно-територіальної реформи, своє­рідний міжнародний стандарт у конституційному праві, а й важ­ливий об'єкт рецепції у конституційному праві, зважений підхід до якої пов'язаний не лише з деклараціями про визнання прав територіальних громад, а й процесами забезпечення стабіль­ності конституційного ладу, демократизації державного життя, формування ефективного місцевого самоврядування та територі­альної організації влади для створення і підтримки повноцінно­го життєвого середовища для громадян, надання високоякісних і доступних публічних послуг, становлення інститутів прямого народовладдя, задоволення інтересів громадян в усіх сферах жит­тєдіяльності на відповідній території, узгодження інтересів дер­жави та територіальних громад^[186].

В умовах децентралізаційної реформи в Україні необхідно важливо визначитися, яка з відомих світовій муніципальній прак­тиці моделей організації місцевого самоврядування переважною мірою має бути покладена в основу його конституційної та зако­нодавчої моделі (наприклад, а) англо-американська (англосаксон­ська), континентальна (французька, романо-германська, сканди­навська), іберійська; б) агентська модель або модель партнерства,

в) модель партисипативної демократії або споживацька модель,

г) сильний мер - рада; сильна рада - мер, сильна рада - сильний мер, рада - менеджер, комісійна тощо. В останньому випадку пошук варіанта між уніфікованою моделлю на всіх муніципаль­них рівнях як зараз в Україні або модель плюралізму організацій­них форм місцевого самоврядування залежно від статусу терито­ріальних громад та розмірів населених пунктів).

Відповідь на це питання важлива з точки зору формування як самої системи суб'єктів місцевого самоврядування, форм і мето­дів взаємовідносин і взаємодії між ними, так і в аспекті модерні­зації механізму публічної влади в цілому, взаємодії суб'єктів міс­цевого самоврядування з місцевими органами виконавчої влади, а також у контексті реформи адміністративно-територіального устрою. При цьому варто мати на увазі, що рецепція муніци­пального досвіду однієї країни (наприклад, виключно Польщі) певною мірою спрощує та динамізує процес, але без урахуван­ня багатьох факторів, передусім таких, як особливості правової, політичної, економічної, соціально-культурної та інших систем суспільства у їх синергетичній єдності, може мати й негативні наслідки^[187].

Рух держави і суспільства до справжньої децентралізованої моделі організації публічної влади та функціонування стабіль­ного й ефективного адміністративно-територіального устрою, а також формування реального місцевого самоврядування та дієз­датних територіальних громад - тривалий і складний, принаймні двосторонній, процес. На цьому шляху чимало перепон у вигля­ді наслідків авторитарного минулого, опору бюрократизованого прошарку апарату державної влади, соціальної аномії, правово­го нігілізму, пасивності широких верств населення, практичних помилок, які здійснюються в процесі утворення та функціонуван­ня самоврядних структур тощо.

Проте лише цілеспрямовано здійснюючи реформи у сфері децентралізації, можна остаточно позбутися радянських стерео­типів щодо організації та функціонування місцевої влади, а варто змінити саму філософію демократичної державності на принци­пах громадоправства, субсидіарності та самоорганізації.