ТРАНСКОРДОННЕ СПІВРОБІТНИЦТВО В УМОВАХ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ТА СТВОРЕННЯ СПРОМОЖНИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД

Однією з найважливіших задач муніципальної реформи, що розгортається в Україні, є створення спроможних територіальних громад. Методика формування спроможних територіальних гро­мад, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року № 214, визначає, що спроможна територіальна громада - територіальні громади сіл (селищ, міст), які внаслідок добровільного об’єднання здатні самостійно, або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здо­ров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та роз­витку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної •180 одиниці.

З урахуванням положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 року^{[172] [173] та критеріїв, визначених Методикою, облдержадміністрації розроб­ляють перспективні плани формування територіальних громад, які схвалюються обласними радами та затверджуються Урядом. Отже, якщо об’єднана територіальна громада створена відповідно до пер­спективного плану, то можна вважати, що така громада є спромож­ною, адже відповідає Методиці, має необхідну інфраструктуру, кадрові ресурси і здатна забезпечити належний рівень надання пос­луг населенню.}

Кабінет Міністрів України може визнати об’єднану територі­альну громаду спроможною, за умови її утворення в порядку, ви­значеному Законом «Про добровільне об’єднання територіальних громад», навколо населеного пункту, визначеного перспективним планом як адміністративного центру об’єднаної територіальної громади, а також якщо кількість населення об’єднаної територіаль­ної громади становить не менше половини кількості населення територіальних громад, які мали увійти до такої громади відповід­но до перспективного плану, якщо інше не встановлено законом.

Відповідно до цієї норми, Уряд, вже станом на вересень 2019 року, визнав спроможними 828 об’єднаних територіальної 182 громади.

Створення спроможних територіальних громад через їх об’єднання є доволі складним та суперечливим процесом, до якого залучаються різні інструменти, що сприяють локальному муніци­пальному розвитку. Тому спробуємо дослідити роль у цих процесах транскордонного співробітництва, що спрямоване на відродження локального розвитку на депресивних територіях держави, що роз­ташовані у її прикордонні. Така депресивність, насамперед, детер­мінована їхньою розташованістю на далекій відстані від промисло­во-, соціально-, культурно-, ресурсно-розвинутих районів держави та її центру, коли центральні та місцеві органи публічної влади мають більше можливостей щодо забезпечення для їх жителів від­повідного рівня муніципальних послуг та супроводжувати їх кіль­кісне та якісне надання, - звідси виникають труднощі об’єктивного характеру не тільки в організації локальному розвитку, але й в до­сягненні відповідного рівня та якості повсякденного локального життя жителів-членів територіальних громад.

У методологічному розумінні треба визначити параметральні ознаки об’єднаної територіальної громади. Відповідно до статті 4 профільного закону добровільне об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об’єднаної територіальної громади не може існу­вати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування, - тобто, тільки об’єднана терито­ріальна громада може виступати повноцінним і єдиним суб’єктом місцевого самоврядування, а не територіальні громади, що об’єдналися;

2) територія об’єднаної територіальної громади має бути не­розривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються

¹⁸² Яка громада є спроможною? [Електронний документ]. - Режим дос­тупу: https://decentralization.gov.ua/questions/27 по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об’єдналися, - тобто, територія об’єднаної територіальної громади є єдиною та обмежується загальними зовнішніми кордонами гро­мад, що увійшли до її складу;

3) об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області, - тобто, об’єднана територіальна громада не може порушувати ос­новні принципи адміністративно-територіального устрою держави;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання те­риторіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етніч­ні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально- економічний розвиток об’єднаної територіальної громади, - тобто, об’єднані територіальні громади створюються з дотриманнях тих же умов, за якими створювались територіальні громади, що увійш­ли до складу об’єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання, - дотримання цієї умови є вельми важким завдан­ням, що більше, процес створення об’єднаної територіальної гро­мади якраз і має за мету підвищення рівня якості та доступності публічних послуг, для чого й здійснюється процес оптимізації те­риторіальних громад;

6) об’єднання територіальних громад здійснюється відповід­но до перспективних планів формування територій громад Авто­номної Республіки Крим, області - такі плани є основними доку­ментами щодо розвитку об’єднаних територіальних громад та пе­редбачають різні напрями їх діяльності, їх представницьких та ви­конавчих органів щодо вирішення цього стратегічного завдання.

Вважаємо, що застосування організаційного та нормативного інструментарію транскордонного співробітництва може ефективно сприяти процесам створення об’єднаних територіальних громад та наділення їх відповідним кадастром комунальних і муніципальних послуг.

Є загальновідомим, що транскордонне співробітництво - од­не із важливих складових частин процесів європейської міждержав­ної інтеграції, в якій яскраво проявляється системна тенденція ін­тернаціоналізації конституційного правопорядку держав та конс-

183 n титуціоналізація сучасного загального міжнародного права. За­вдяки саме цій формі міжнародного співробітництва місцевих влад та територіальних громад різних держав об’єднаної Європи, - міс­цеве самоврядування як суто національний соціально-самодіяльний і політико-правовий феномен, що володіє імперативною формою національної правосуб’єктності, набуло відповідної частки міжна­родної правосуб’єктності та її закріплення в міжнародному догові­рному праві, - а саме у Європейській (Мадридській) рамковій кон­венції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21 травня 1980 року^{[174] [175].}

Активне залучення України та її регіонів до системи міжна­родної співпраці в умовах розвитку світових інтеграційних проце­сів, яке безпосередньо впливає не тільки на розвиток суміжних територій держав-учасниць згаданої вище Конвенції, а й на стабі­льне існування і функціонування територіальних громад, що знахо­дяться на цих територіях, а також на реальне підвищення їх спро­можності у організаційному, нормативному, кадровому та ресурс­ному вимірюванні, - обумовило необхідність організації ефектив­ного прикордонного співробітництва, яке розвивається на основі транскордонних зв’язків, що виникають у сфері політики, економі­ки, охорони навколишнього середовища, культури, освіти, демо­графічного регулювання, в інших галузях у межах певного транс­кордонного простору - території, яка охоплює два або більше регі­онів прикордонних держав та об’єднує їх за географічними й соціа­льно-історичними ознаками.

Активний розвиток регіонів розглядається як один з елемен­тів загальноєвропейської системи пріоритетів, який відповідає принципові інтеграції держав через інтеграцію регіонів. Така дія­льність передбачає не тільки прискорення соціально-економічного розвитку транскордонних регіонів, кадрову інфраструктурну підго­товку регіонів і країни загалом для поглиблення співробітництва з ЄС, розв’язання нагальних питань з сусідами пострадянського про­стору; прискорення європейських процесів інтеграції, а характери­зується вираженою локально-суб’єктною складовою - вона в кон- текстуалізації наведених вище завдань безпосередньо скерована на розвиток територіальних громад держав-учасниць Конвенції та підвищення рівня життя жителів-членів таких громад, враховуючи їх віддаленість від центральних районів держави, до рівня членів громад, що розташовані в таких районах.

Необхідними критеріальними передумовами формування та розвитку транскордонного співробітництва є такі:

- географічна наближеність;

- можливість спільного використання природних, трудових, науково-технічних й інших ресурсів;

- подібність галузевих структур.

Натепер відомо багато спроб та підходів до визначення по­няття транскордонного співробітництва, яке здійснюється в Європі. Вони прямо, опосередковано або побічно тривалий час використо­вуються європейськими урядовими й громадськими організаціями, інституціями Європейського Союзу, науковцями та учасниками такої співпраці задля пошуку більш системного підходу до вивчен- 186 ня цього явища.

¹⁸⁵ Долішній М. І. Україна - ЄС: перспективи регіональної інтеграції // Вісн. Терноп. акад. нар. госп.: Спец. вип. Тернопіль, 2001. С. 136.

¹⁸⁶ Кушніренко О. М. Транскордонне співробітництво як одна з катего­рій співпраці місцевих та регіональних органів влади // Транскордонне співро­бітництво / І. Бондарчук, І. Грицяк, А. Даруліс та ін.; за заг. ред. Б. Лессера та І. Розпутенка. - К. : Вид-во «К. І.С.», 2003. С. 59.

Відповідно до ст. 2 Європейської конвенції про основні принципи транскордонного співробітництва між територіальними общинами або органами влади від 21 травня 1980 року (саме так спочатку іменувалась Європейська (Мадридська) рамкова конвен­ція про транскордонне співробітництво між територіальними об­щинами або властями від 21 травня 1980 року. - Авт.), «транскор­донне співробітництво означає будь-які спільні дії, що спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між тери­торіальними общинами або властями, які перебувають під юрис­дикцією двох або кількох Договірних Сторін, та на укладення з цією метою необхідних угод або досягнення домовленостей. Транс­кордонне співробітництво здійснюється в межах компетенції тери­торіальних общин або властей, визначеної внутрішнім законодав­чу ством».

Європейський парламент у 1997 році підготував доповідь із питань транскордонного та міжрегіонального співробітництва, де наведено ще одне визначення транскордонного співробітництва - «це таке співробітництво, яке здійснюється вздовж внутрішніх або зовнішніх кордонів ЄС, де центральну роль відіграють регіони (області)».

Існують проте деякі винятки, які свідчать про існування й інших термінологічних підходів. Першим таким прикладом є звіт Комітету регіонів від 1996 року, в якому йдеться про три основні типи співробітництва між регіональними та місцевими органами влади: транскордонне та міжрегіональне співробітництво (у межах ЄС й інших країн) і так звана міжрайонне (у межах ЄС). Іншим прикладом є звіт 1998 року, в якому Комітет розглядає «транснаці­ональне співробітництво» між місцевими органами влади як основу європейської інтеграції та виділяє п'ять різних його підтипів:

1) транскордонне співробітництво між сусідніми місцевими органами влади;

2) транснаціональне співробітництво між місцевими органа­ми влади, які не є сусідами;

3) транс'європейське співробітництво між містами й міськи­ми районами або співпраця в межах мережі міст;

¹⁸⁷ Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями.

4) глобальні мережі міст;

5) транснаціональні неурядові організації^{[176] [177]. Вважаємо, що саме тут, вперше, вказані моделі співробітництва для об’єднаних територіальних громад та представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування, що ними сформовані.}

Відповідно до Закону України «Про транскордонне співробі­тництво» від 24 червня 2004 року поняття транскордонного співро­бітництва - визначено як спільні дії, спрямовані на встановлення й поглиблення економічних, соціальних, науково-технічних, екологі­чних, культурних та інших відносин між територіальними грома­дами, їхніми представницькими органами, місцевими органами виконавчої влади України й територіальними громадами, відповід­ними органами влади інших держав у межах компетенції, визначе-...... 189

ної їхнім національним законодавством.

Можна наголосити на тому, що основною телеологічною до­мінантою та концептуальною ідеєю транскордонного співробіт­ництва є співпраця суміжних територій сусідніх держав, тобто транскордонне співробітництво може бути визнане таким тільки за наявності кордону між співпрацюючими регіонами, до того ж це є визначальним критеріально-дефінітивним фактором. Характерною рисою сучасної Європи є швидкий розвиток міжнародного співро­бітництва регіонів - однієї з найефективніших рушійних сил євро­пейської інтеграції та об’єднання людей, що мешкають в територі­альних громадах.

За сучасних умов розширення процесів економічної, полі­тичної і правової глобалізації зростає не тільки роль прикордонного співробітництва регіонів, а й значення їхнього нормативно­правового супроводження і забезпечення, що безпосередньо від­криває нові можливості для активізації господарської діяльності на периферійних територіях держав і підвищення їх конкурентоспро­можності, зокрема й спроможності територіальних громад, що там розташовані. Транскордонне співробітництво має за мету усунення економічних, соціальних, адміністративних та правових бар’єрів, визначених кордонами, згладжування диспропорцій у рівнях роз­витку прикордонних і центральних регіонів держав-учасниць тран­скордонного співробітництва.

Місцеві та регіональні органи влади та територіальні грома­ди, що їх сформували, також об'єднані територіальні громади, за­звичай, одночасно можуть стати учасниками різних форм співпра­ці, що розвиваються по експоненті, основними різновидами яких є такі:

- транскордонна;

- міжтериторіальна;

- транснаціональна;

- співробітництво в рамках Європейських асоціацій.

Основні форми співпраці визначаються такими характерис­тиками:

- географічними особливостями; співробітництво може охоплювати як малі сусідні області, так і великі географічні зони та не обов'язково має спиратися на принцип «територіальної близько­сті»; наприклад, у межах Європейського Союзу в співробітництві можуть брати участь як держави-члени ЄС, так і партнери від тре­тіх країн;

- тематичними напрямами діяльності й базовим рівнем спів­робітництва.

Крім того, в організації транскордонного співробітництва важливе значення має його предметно-об'єктне навантаження. Так, місцеві та регіональні органи влади, разом з органами місцевого самоврядування різних рівнів, можуть співпрацювати, розв'язуючи як одну проблему (однопредметне співробітництво, наприклад, у сфері економічного розвитку, культури тощо), так і ширший діапа­зон проблем, реалізуючи спільні дії (багатопредметне співробітни­цтво). У цьому контексті та хронологічному вимірюванні, співро­бітництво може бути як короткострокове (так звані «одноразові дії»), так і довгострокове, стратегічно зорієнтоване кількістю парт­нерів, які беруть у ньому участь. Біполярне (двостороннє) співро­бітництво - це класичний тип, що існує між двома партнерами. Триангуляційним (тристороннім) співробітництвом охоплено трьох партнерів. Разом із тим співпраця, до якої залучено понад три учас­ники, називається багатостороннім співробітництвом.

¹⁹⁰ Кушніренко О. М. Рівні та форми транскордонного співробітництва // Актуальні проблеми внутрішньої політики. 2005. Вип. 1(5). С. 157.

В умовах світових глобалізаційних процесів під впливом ін­теграційних процесів у Європі сформувалося чотири рівні реаліза­ції транскордонного співробітництва.

1. Загальноєвропейський, оскільки під впливом інтеграцій­них процесів у Європі виникають загальноєвропейські норми й стандарти здійснення транскордонного співробітництва, закріплені в різних правових документах, а також міжнародні інституції, пок­ликані регулювати розвиток транскордонного співробітництва в Європі - його можна охарактеризувати як стратегічно- нормативний рівень регламентації та регулювання транскордонно­го співробітництва.

2. Державний, оскільки транскордонний регіон - це об’єднання прикордонних регіонів, що перебувають у складі су­міжних країн, тому держава здійснює безпосередній вплив на його діяльність - його можна охарактеризувати як легально-базовий рівень регламентації, регулювання і легалізації транскордонного співробітництва.

3. Регіональний, оскільки транскордонне співробітництво ві­дбувається на цьому рівні через реалізацію регіональної політики розвитку транскордонного співробітництва з урахуванням інтересів держави та регіональних інтересів - його можна охарактеризувати як системно-комплексний рівень щодо реалізації нормативно­правового супроводження і забезпечення транскордонного співро­бітництва.

4. Локальний, оскільки власне транскордонне співробітницт­во здійснюється на цьому рівні через координацію планів розвитку, що запропоновані місцевою владою, і конкретну співпрацю між суб’єктами прикордонних територій - його можна охарактеризу­вати як конкретно-суб’єктний та конкретно-об’єктний рівень реалі­зації внутрішньодержавних нормативних настанов транскордонно­го співробітництва та його конкретних форм відповідно до наявної та перспективної міжнародно-правової договірної бази.

Системний аналіз наведених рівнів здійснення транскордон­ного співробітництва свідчить про те, що в кожному з них в обов’язковому порядку враховуються інтереси локальних територі­альних спільнот (громад), зокрема й об’єднаних територіальних

¹⁹¹ Долішній М. І. Регіональна політика на рубежі ХХ-ХХІ століть. Но­ві пріоритети. - К.: Наук. думка, 2006. С. 438. громад, щодо задоволення їхніх специфічних інтересів і потреб розвитку.

Вивчивши досвід функціонування транскордонних регіонів у Європі та Україні, можна з'ясувати, що на різних рівнях реалізації транскордонного співробітництва виникають компліментарні зв'язки: на регіональному й локальному рівнях транскордонного співробітництва безпосередньо здійснюється за допомогою наяв­них адміністративно-правових, фінансових та інших ресурсів. На локальному рівні визначаються цілі нижчого рангу (реалізація про- єктів із транскордонного співробітництва), тоді як на регіонально­му - задоволення інтересів регіону загалом. На державному рівні надається підтримка розвитку транскордонного співробітництва у межах національної регіональної політики. На загальноєвропейсь­кому рівні в межах реалізації регіональної політики загальноєвро­пейських інтересів також відбувається інституціально-правова та фінансова підтримка діяльності транскордонного регіону.

Транскордонне співробітництво може здійснюватися безпо­середньо за укладеними транскордонними угодами або через фор­мування органу транскордонного співробітництва, безпосередню участь у створенні якого беруть представницькі і виконавчі органи місцевого самоврядування, що діють від імені, представляють і реалізують інтереси територіальних громад, зокрема й об'єднаних територіальних громад. Створення такого органу починається з укладання угоди про транскордонне співробітництво.

Орган транскордонного співробітництва виконує завдання, покладені на нього територіальними громадами або органами вла­ди, відповідно до цілей його діяльності та в спосіб, передбачений національним законодавством. Будь-які суперечки, які виникають у зв'язку з діяльністю органу транскордонного співробітництва, пе­редаються на розгляд судам, яким вони підпорядковані за націона­льним або міжнародним правом.

Цікаві наукові узагальнення щодо сучасних форм транскор­донного співробітництва зроблені працівниками Інституту дослі­джень науково-технічного потенціалу та історії науки імені Г. М. Доброва НАН України. Вони вважають, що на сучасному етапі транскордонне співробітництво може приймати різні форми -

¹⁹² Гакман С. Державне регулювання процесів запобігання етнополі- тичним конфліктам у контексті транскордонного співробітництва // Вісник НАДУ. 2005. № 3. С. 411.

від неформальних відносин між людьми або приватними підприєм­ствами до інституційно оформленої співпраці в межах єврорегіонів, через підписання угод в окремих сферах або установлення й розви­тку взаємовигідних контактів між суб’єктами транскордонного співробітництва.

Останні дослідження впливу транскордонного співробітниц­тва на розвиток підприємництва, проведені працівниками зазначе­ного Інституту досліджень у трьох західних регіонах України (Во­линській, Львівській та Закарпатській областях), узагальнили дос­від й характеристики транскордонного співробітництва підпри­ємств із діловими партнерами в нових країнах розширеного ЄС. Як засвідчує аналіз, нині на транскордонне співробітництво має біль­ший вплив діяльність державних і недержавних організацій під­тримки бізнесу, тоді як неформальна транскордонна бізнес- активність населення може служити резервом для поповнення ла­нок підприємців. Отже, бачимо серйозний потенціал для соціально- економічного розвитку та підвищення спроможності територіаль­них громад.

Як вважають науковці ДРІДУ НАДУ при Президентові Укра­їни, у сучасних умовах політичної й економічної глобалізації при­кордонне співробітництво є важливим складником загального про­цесу європейської інтеграції. Наголошуючи на цьому, вони визна­чають, що така співпраця розвивається на основі транскордонних зв’язків, що виникають у сфері політики, економіки, охорони на­вколишнього середовища, культури, освіти, демографічного регу­лювання, інших галузях у межах визначеного простору - території, яка охоплює два й більше регіони прикордонних держав та об єднує їх за географічними й соціально-історичними ознаками, називаючи таке співробітництво та основні його форми, в яких

¹⁹³ Ісакова Н. Транскордонна співпраця західноукраїнських підпри­ємств із діловими партнерами у країнах Європейського Союзу / Н. Ісакова, О. Красовська, В. Грига // Проблеми розвитку прикордонних територій та їх участі в інтеграційних процесах: матеріали ІІІ міжнар. наук.-практ. конф., м. Луцьк, 12-13 жовт. 2006 р. - Луцьк : РВВ «Вежа» Волин. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2006. - С. 237-240.

¹⁹⁴ Баштанник В. Механізми прикордонного співробітництва суб’єктів регіональної політики: досвід країн-членів ЄС та України // Проблеми розвит­ку прикордонних територій та їх участі в інтеграційних процесах: матеріали ІІІ міжнар. наук.-практ. конф., м. Луцьк, 12-13 жовт. 2006 р. - Луцьк: РВВ «Ве­жа» Волин. держ. ун-ту ім. Лесі Українки, 2006. С. 268. можуть брати участь територіальні громади та органи місцевого самоврядування, що ними формуються, виступають від їх імені та діють в їх інтересах.

Наявні форми транскордонного співробітництва ґрунтуються на системі європейських принципів та правил, які потрібно врахо­вувати в практичній діяльності, - вони відображають найтиповіші колективні інтереси жителів депресивних територій держав, що зазвичай позбавлені системного комплексу комунальних, соціаль­них, культурологічних та інших послуг, що надаються муніципаль­ними органами всередині країни, отже це й є орієнтирами в процесі визначення перспективних напрямків співпраці між партнерами в рамках транскордонного співробітництва.

На сучасному етапі розвитку державотворення та реалізації своїх проєвропейських амбіцій та намагань Україна бере активну участь в інтеграційних процесах, істотною ідентифікаційною озна­кою яких є транскордонне співробітництво прикордонних терито­рій. Україна завдяки вигідному геополітичному положенню має значні потенційні можливості щодо розвитку прикордонних тери­торій, оскільки 19 із 27 регіонів країни є прикордонними. У транс­кордонній діяльності беруть участь території, площа яких стано­вить 33,9 % від загальної площі країни. До єврорегіонального спів­робітництва залучено близько 14 млн осіб, або 28 % загальної кіль­кості населення України^[178].

Узагальнення особливостей розвитку транскордонного спів­робітництва в Україні свідчить, що:

- транскордонне співробітництво в Україні - явище відносно нове, й сьогодні з-поміж чотирьох можливих його форм найбільш розвиненою є співпраця в межах єврорегіонів;

- транскордонне співробітництво розглядається у двох пло­щинах - як інструмент розвитку прикордонних територій і як чин­ник реалізації інтеграційних прагнень України;

- транскордонне співробітництво прикордонних областей України й сусідніх країн умовно можна поділити на два напрями: 1) на кордоні України з ЄС; 2) у так званому новому прикордонні, уздовж кордонів колишніх радянських республік (у межах постра­дянського простору);

- участь територіальних громад, зокрема й об’єднаних тери­торіальних громад у транскордонному співробітництві здебільшого має ще номінальний та декларативний характер, що обумовлено їхньою декларативною правосуб’єктністю в чинному законодавст­ві, хоча саме така їх участь, що детермінована суто локальними інтересами та потребами, - повинна бути покладена в основу такої співпраці.

Як позитивні напрацювання у сфері транскордонного співро­бітництва належить назвати чітке визначення суб’єктів такої спів­праці (територіальні громади, об’єднані територіальні громади, їхні представницькі та виконавчі органи, місцеві органи виконавчої влади України), а також учасників, якими вважаються юридичні та фізичні особи, громадські організації, що беруть учать у транскор­донному співробітництві. До негативних - ігнорування ролі транс­кордонного співробітництва як одного з інструментів регіонально­го розвитку й важливої складової частини регіональної політики України з боку окремих державних установ (міністерств, відомств), окремих посадовців різних рівнів державного управління, а також недостатню фінансову підтримку транскордонних проєктів та про­грам.

Актуалізації та інтенсифікації транскордонного співробітни­цтва повинні сприяти його телеологічні домінанти, що є аксіоло- гічно та праксеологічно обґрунтованими, технологічно та методо­логічно обкатаними та нормативно супроводжуваними. За сучасних умов розвитку інтеграційних процесів транскордонне співробітни­цтво має можливість прискорювати процеси вирівнювання якості життя населення прикордонних територій до середньоєвропейсько­го рівня та сприяти досягненню вільного руху товарів, людей і ка­піталів через кордон. Вона також сприяє мобілізації місцевих ресу­рсів та підвищенню ефективності їхнього використання, робить можливим об’єднання колективних зусиль для залагодження спіль­них проблем у транскордонному регіоні. Отже, транскордонне співробітництво сприяє:

- зміцненню взаємної довіри та безпеки у міжрегіональному та регіонально-локальному їх розумінні;

- активізації торговельно-економічного співробітництва на міжрегіональному і регіонально-локальному рівнях;

- залученню іноземних інвестицій для реалізації спільних проєктів;

- спільному використанню енергетичних ресурсів;

- виробленню спільної стратегії охорони довкілля;

- розвитку транспортної та прикордонної інфраструктури;

- взаємодії у сфері боротьби з нелегальною міграцією та ор­ганізованою злочинністю;

- ефективному використанню людських ресурсів шляхом створення спільного ринку праці;

- поглибленню культурних та комунікаційних зв'язків;

- розвитку туризму;

- боротьбі з наслідками стихійних лих та екологічних катаст­роф (паводки, землетруси та ін.).

Отже бачимо, що наведені напрями співпраці безпосередньо торкаються питань супроводження і забезпечення існування і функ­ціонування територіальних громад, також об'єднаних територіаль­них громад, забезпечення їхніх жителів достатнім набором комуна­льно-муніципальних послуг, що буде сприяти зростанню кіль­кісного та якісного рівнів їхнього життя в умовах повсякденності.

Системний підхід до тлумачення наведених завдань у їх кон- текстуалізації до існування та стабільного функціонування терито­ріальних громад та посилення їхньої спроможності, підтверджує їх відповідність до екзистенційних питань існування і виживання людських поселень.

У процесі транскордонного співробітництва також розв'язуються такі завдання, що мають відносний характер до роз­витку територіальних громад, однак їхній стан у позитивному клю­чі безпосередньо впливає на такий розвиток, роблячи його стабіль­нішим та передбаченим. До них можна зарахувати:

- не допускається перетворення нових східних кордонів ЄС у жорсткі розподільчі лінії, які відмежовують Україну від Європи, та перетворення регіонів з обох боків нових східних кордонів ЄС і України в периферійні і тупикові;

- координуються концепції соціально-економічного розвитку прикордонних регіонів;

- поступово формуються інтегровані, насамперед в госпо­дарському і просторово-економічному плані, транскордонні регіо­ни України з центральноєвропейськими державами;

- створюється єдина і взаємодоповнювальна транспортна, прикордонна та інша інфраструктура;

- складається і формується система міжнародної взаємодії місцевих органів державної влади і самоврядування, територіаль­них громад тощо, що підсилює їх спроможності в управлінському, організаційному, кадровому і ресурсному забезпеченні.

Належить наголосити на тому, що з розширенням ЄС безпо­середньо до кордонів України найважливішим завданням транско­рдонного співробітництва залишаються питання оперативного розв'язання важливих проблем західних регіонів нашої держави: поліпшення демографічної ситуації, розвиток соціальної інфра­структури малих міст і сіл, подолання територіальних диспропор­цій у господарському розвитку, розширення зовнішньоекономічної та туристської діяльності, відродження етнокультурних цінностей, а також забезпечення потреб національних меншин у прикордон- 196 них регіонах.

У цьому контексті мета і завдання транскордонного співробі­тництва з сусідніми країнами полягають не тільки в тому, щоб ста­ти важливою складовою практичного втілення в життя євроінтег- раційного курсу України, а й в розвиткові і вдосконаленні самого інституту місцевого самоврядування, зокрема й через посилення спроможності територіальних громад на її території. Враховуючи, що політична значимість цього завдання посилюється тим, що піс­ля розширення ЄС його кордони вийшли на західні кордони нашої держави, - існує й вагома соціальна його значимість - наближення кордонів ЄС сприятиме прискоренню та інтенсифікації розбудови господарських, культурних та інших регіональних і локальних зв'язків, а також створенню відповідної інфраструктури (організа­ційної, комунікативної, кадрової, ресурсної тощо) на прилеглих до спільних кордонів територіях, що, безумовно, позитивно вплине на зростання спроможності територіальних громад та залучення ними до транскордонної співпраці нових суб'єктів.

Завдяки розвитку транскордонної співпраці розв'язуються такі завдання безпосереднього розвитку територіальних громад, - так через такий профільний розвиток координуються концепції соціально-економічного розвитку прикордонних регіонів; поступо­во формуються інтегровані, насамперед в господарському і просто­рово-економічному плані, транскордонні локальні комплекси в

¹⁹⁶ Транскордонне співробітництво України: стан, проблеми, перспек­тиви: монограф. /За загальною редакцією канд. істор. наук І. В. Артьомова. - Ужгород: МІНІ «Гражда», 2012. С. 164-165. регіонах України і центральноєвропейських держав; створюється поєднана і взаємодоповнювальна міжнародно-локальна транспорт­на, прикордонна та інша інфраструктура; складається система між­народного співробітництва органів місцевого самоврядування, те­риторіальних громад, і не тільки на рівні аналогічних суб'єктів, тобто на рівні муніципальних органів та жителів, а й на рівні будь- яких юридичних осіб та господарюючих суб'єктів, передбачаючи їх загальнодержавний або міжнародний рівні.

Вплив та роль транскордонного співробітництва на міжнаро­дну локальну економічну діяльність проявляється у безлічі факто­рів. Це, по-перше, формування більш відкритої економіки країн, залучених до такого співробітництва. По-друге, це умови, які спри­яють пожвавленню міжнародної торгівлі, розширенню міжнародної співпраці. По-третє, це створення відповідної спільної економічної інфраструктури, спільних циклів виробництва та інших форм еко­номічної інтеграції. Але найвагомішим внеском транскордонного співробітництва натепер є створення сприятливої бази для міжна­родної зовнішньоекономічної діяльності та не тільки шляхом пос­тавки товарів, а й шляхом обміну досвідом, науковими досягнен­нями та новими технологіями, що є рушійною силою будь-якої, чи то внутрішньодержавної, чи зовнішньої економічної діяльності. Тобто, створення локальних системних комплексів навколо осно­воположних принципів та форм міжнародної економічної інтегра­ційної співпраці, трансформує транскордонне співробітництво в могутній фактор конвергенції, розвитку та вдосконалення як лока­льної, регіональної, національної економіки держави-учасниці транскордонного співробітництва, так й всього міжнародного євро­пейського економічного простору.

Такий методологічний підхід не тільки сприяє тому, що транскордонне співробітництво трансформується в могутній фак­тор сприяння досягненню чотирьох європейських інтеграційних свобод - вільного руху людей, товарів, послуг, капіталів, а й значно розширює можливості отримання різноманітних благ завдяки дія­льності локально-регіональних транскордонних ринків, прискорює формування і розвиток інституцій громадянського демократичного суспільства і, отже, загалом сприяє підвищенню якості життя меш­канців прикордоння, що насамперед відображається на жителях- членах територіальних громад, локалізованих на його теренах, - а для жителів об'єднаних територіальних громад участь у наведених процесах детермінує формування могутнього потенціалу для соціа­льно-економічного розвитку.

Враховуючи викладене вище можна констатувати, що транс­кордонне співробітництво є ефективним засобом розв’язання таких завдань, зокрема й у контексті підвищення багатофакторної спро­можності територіальних громад:

1) в сучасних умовах розвитку інтеграційних процесів транс­кордонного співробітництва має властивість прискорювати проце­си вирівнювання якості життя населення прикордонних територій та сприяти створенню умов для вільного переміщення людей, това­рів, капіталів та послуг через кордон, є передумовою економічної інтеграції, - тобто, вона детермінує та «втягує» безпосередньо регі­ональні і місцеві влади, а також територіальні громади, які вони представляють, у європейські інтеграційні процеси (транскордонне співробітництво як «двигун» європейської інтеграції. - Авт.);

2) транскордонне співробітництво відіграє також важливу роль як специфічний засіб адаптації та випробування європейсько­го законодавства та механізмів фінансової підтримки, - тобто, тра­нскордонне співробітництво є такою формою міжнародної спів­праці, в межах якої проходить процес апробування місцевими ор­ганами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування норм європейського права, їх ефективності та механізмів фінансо­вої підтримки локального і регіонального розвитку, в якому тери­торіальні громади виступають основними беніфіціарами (транскор­донне співробітництво як база адаптації європейського законодав­ства та запозичення європейського досвіду у розв’язанні питань регіонально-локального розвитку. - Авт.);

3) транскордонне співробітництво сприяє підвищенню жит­тєвого рівня населення прикордонних територій завдяки мобілізації та ефективному використанню місцевого інтегрального ресурсного потенціалу - тобто, транскордонне співробітництво є рушійною силою організаційного, нормативного, кадрового, матеріально- фінансового та іншого ресурсного характеру, що скерований, по- перше, на формування такого локального інтегрального ресурсного потенціалу, надання йому кумулятивного потенціалу, а також, по­друге, на отримання завдяки йому локально-регіонального еконо­мічного росту добробуту територіальних спільнот та їх членів (тра­нскордонне співробітництво як системний фактор у детермінації ініціювання, продукування, формалізації та розвитку регіонально- локального ресурсного потенціалу. - Авт.);

4) в рамках транскордонного співробітництва об’єднуються зусилля для подолання спільних проблем прикордонних регіонів держав-учасників, зокрема для розв’язання питань національної безпеки, дотримання екологічної рівноваги, - тут йдеться про реалізацію одного з найважливіших принципів діяльності Органі­зації Об’єднаних Націй щодо місцевого розвитку - «Думай глоба­льно, дій - локально», відповідно до якого будь-які дії, що скерова­ні на локальний розвиток, повинні мати на увазі розв’язання питань загальнодержавного та глобального рівнів (транскордонне співро­бітництво системний і комплексний фактор кумулятивного і колек­тивного розвитку територій і громад. - Авт.).

Отже транскордонне співробітництво для України, з одного боку, є важливим елементом інтеграційного процесу, що здійсню­ється шляхом оптимального поєднання можливостей і ресурсів прикордонних регіонів суміжних країн, а з іншого - допомагає визначенню, акцентуації, супроводженню і забезпеченню розв’язання спільних проблем і сприяє соціально-економічному розвитку цих регіонів. Такий складний і комплексний тип двосто­ронньої співпраці є не тільки істотним чинником поліпшення між­державного соціально-економічного, а звідси й політичного кліма­ту, а також інноваційним, дієвим та ефективним організаційним і організаційно-правовим засобом достатньо прискореної в хроноло­гічному контексті ліквідації диспропорцій в економічному і соціа­льному розвитку по обидва боки кордону.

Досягненню таких завдань транскордонного співробітництва сприяє використання його відповідних організаційних та організа­ційно-правових форм. Транскордонне співробітництво реалізується у таких формах, як спільні проєкти та програми; угоди про транс­кордонне співробітництво; єврорегіони; робочі співдружності; без­посередні взаємозв’язки учасників транскордонного співробітницт­ва в межах повноважень, наданих їм національним законодавством за взаємним погодженням сторін.

Треба зазначити, що Україна, завдяки своєму вигідному гео- політичному положенню має значні потенційні можливості щодо

¹⁹⁷ Транскордонне співробітництво України: стан, проблеми, перспек­тиви: монографія /За загальною редакцією канд. істор. наук І. В. Артьомова. - Ужгород: МНИ «Гражда», 2012. С. 40-42. розвитку транскордонного співробітництва, оскільки 19 з 25 її регі­онів є прикордонними, а зовнішній кордон - найдовший серед єв­ропейських країн. Особливістю транскордонної співпраці України, як вже зазначалось вище, є те, що воно відбувається не тільки на кордонах України з країнами Європейського Союзу, а і на кордонах з країнами, що не входять до складу ЄС, - Російською Федерацією, Білоруссю та Молдовою. Так, тільки протяжність кордонів із Ро­сійською Федерацією сягає близько 2 300 км, з державами-членами ЄС - 1390 км, Білоруссю та Молдовою - понад 2 300 км^[179]. Отже, можна уявити собі кількість територіальних громад, що існують і функціонують в українському прикордонні, зокрема й об’єднаних територіальних громад, та потенціал транскордонної співпраці, що може бути задіяний за їх участю.

В Україні транскордонне співробітництво сьогодні в онтоло­гічно-гносеологічному контексті розглядається у двох площинах - як інструмент розвитку прикордонних територій і як фактор реалі­зації її євроінтеграційних прагнень. Однак, в контекстуалізації фор­мування об’єднаних територіальних громад воно може розгляда­тись і як істотний фактор посилення їхньої спроможності.

Отже, в розумінні територіального розташування, транскор­донне співробітництво прикордонних областей України можна умовно розділити на два напрямки:

1) транскордонне співробітництво, що відбувається на кор­доні України з державами-членами ЄС;

2) транскордонне співробітництво уздовж кордонів колишніх радянських республік, зокрема Російської Федерації, Білорусі та Молдови.

Головним завданням співпраці на кордоні з ЄС, яке реалізу­ється через єврорегіони «Буг», «Карпатський», «Нижній Дунай», «Верхній Прут» та ін., є подолання диспропорцій соціально- економічного характеру та сприйняття кордону не як лінії розподі­лу, а в посиленні його контактної функції.

Розвиток транскордонного співробітництва у пострадянсь­кому прикордонні, поряд із завданнями економічної і культурної співпраці, має розв’язати проблему психологічного дискомфорту, що виник у місцевих жителів територій, які стали прикордонними внаслідок розпаду СРСР, а також реалізувати один з базових прин­ципів регіональної економіки - обмежений централізм. Однак, вар­то зазначити, що після початку збройного протистояння України з Російською Федерацією внаслідок анексії Криму та ведення Росією бойових дій на Сході України через окупацію частини Донецької і Луганської областей, інтенсивність транскордонного співробітниц­тва на цьому напрямку була значно скорочена.

Європейська практика в організації транскордонного співро­бітництва здебільшого використовує поняття «єврорегіон», під яким розуміється певний географічний простір, що містить частини територій двох або більше країн, які домовляються про координа­цію своєї діяльності в економічній, соціальній, культурній та інших сферах суспільного життя. За визначенням професора Я. Б. Олійника, «єврорегіон є формою транскордонного співробіт­ництва між територіальними общинами або місцевими органами влади прикордонних регіонів двох або більше держав, що мають спільний кордон, яка спрямована на координацію взаємних зусиль і здійснення узгоджених заходів у різних сферах життєдіяльності відповідно до національних законодавств і норм міжнародного права для розв’язання спільних проблем і в інтересах людей, які населяють його територію по обидва боки державного кордону»^[180].

Отже, системний аналіз наведеної дефініції дає змогу ствер­джувати, що основними суб’єктами транскордонного співробітниц­тва в межах єврорегіону виступають територіальні громади або місцеві органи влади, органи місцевого самоврядування прикор­донних регіонів двох або більше держав (суб’єктний фактор. - Авт.); основною метою створення такого єврорегіону є розв’язання спільних проблем і в інтересах людей, які населяють його терито­рію по обидва боки державного кордону (телеологічний фактор. - Авт.); основним інструментом управління цієї діяльності є коорди­нація взаємних зусиль і здійснення узгоджених заходів щодо лока­льного розвитку (управлінський фактор. - Авт.); нормативною основою діяльності єврорегіону є норми національних законодав­ств і норми міжнародного права (нормативний фактор. - Авт.).

Дослідники транскордонного співробітництва вважають, що головними рисами, що характеризують єврорегіони, є:

а) географічна - єврорегіон, це територія, яка має конкретне географічне положення;

б) політична, адже частини цієї території перебувають під юрисдикцією суверенних держав, що мають спільний кордон;

в) адміністративна, єврорегіон утворюють прикордонні регі­они держав, що мають спільний кордон;

г) функціональна, єврорегіон це форма транскордонного співробітництва^[181]. Зазвичай, єврорегіони це багатонаціональні території, де проживають представники кількох етнічних груп. У багатьох випадках на територіях суміжних прикордонних регіо­нів живуть представники численної національної меншини, яка репрезентує національну більшість країни, розташованої по інший бік кордону. Отже, вважаємо, що створення об’єднаних територіа­льних громад серед таких жителів, що володіють національною ідентичністю, не буде викликати проблем вважаючи на їхні єдині історико-топусні та локально-географічні аспекти становлення, розвитку та проживання, а також наявність загального менталіте­ту, - і такі об’єднані територіальні громади зможуть використати весь позитивний потенціал як транскордонного співробітництва, так і єврорегіонів.

Треба акцентувати увагу на тому, що хоча транскордонна співпраця реалізується, як на регіональному, так і на локальному рівні, - процеси співпраці відбуваються значно швидше й ефектив­ніше на локальному рівні, що підкреслює особливу роль людської спільноти та об’єднаних територіальних громад в його розвитку. Це детермінується безпосередньою участю в них широких верств населення, що мають відповідні потреби, які трансформуються в єдині групові і колективні інтереси, саме вони проявляються в про­цесі транскордонного співробітництва та можуть бути прийняті до реалізації як конкретні завдання через реалізацію відповідних прак­тичних заходів.

В той час, коли регіональний рівень транскордонного спів­робітництва передбачає налагодження нових та відновлення існую­чих зв’язків між партнерами регіону; визначення стратегії розвит­ку; розробку і забезпечення програм розвитку; створення вільних економічних зон, - на локальному рівні здійснюються конкретні заходи, що скеровані на підвищення якості життя людей, стану локальної інфраструктури або її створення, забезпечення громад відповідними видами послуг по обидва боки кордону. Вважаємо, що в межах об’єднаних територіальних громад в Україні такі захо­ди можуть володіти кумулятивним потенціалом.

Треба враховувати, що участь у транскордонному співробіт­ництву та входження до єврорегіону є добровільними. Насамперед від такої співпраці очікуються економічні вигоди, пожвавлення інвестиційних надходжень, запровадження пільгового оподатку­вання. Важливе значення має також співробітництво в галузі науки і культури, взаємне пізнання і порозуміння між представниками певних територій та створення сприятливіших умов життєдіяльнос­ті. Можна стверджувати, що результатом транскордонного співро­бітництва є створення локального комплексу щодо супроводження і забезпечення життєвого циклу жителів-членів громад, а також реалізація інтересів територій їх проживання, - саме тоді склада­ється система, що працює на приграничні регіони двох і більше держав.

Ефективність створення єврорегіонів є безперечною, свідоц­твом чого є функціонування у Західній і Центральній Європі майже 100 єврорегіонів. В Україні вздовж західного кордону з країнами Центральної та Східної Європи створені такі єврорегіони, як «Кар­патський єврорегіон», «Буг», «Нижній Дунай», «Верхній Прут». Основними єврорегіонами у співпраці з Російською Федерацією до початку її збройної агресії проти України та окупації Автономної Республіки Крим та окремих районів Донецької та Луганської об­ластей були такі: «Слобожанщина», «Ярославна», «Дніпро» та «Донбас».

Аксіологічною складовою такої форми транскордонного співробітництва є не тільки соціально-економічний розвиток євро- регіонів, а також її можливість для територіальних громад та лока­льних органів публічної влади на практиці випробувати європейсь­кий інтеграційний потенціал. Тобто, єврорегіони виступають шко­лою вивчення та запозичення європейського досвіду регіональної та локальної політики, бо їх телеологічними домінантами є широке коло завдань, - від організації та координації спільної діяльності наведених вище суб’єктів, до сприяння економічному, науковому, екологічному, освітньому співробітництву на різних рівнях місце­вого самоврядування. Важливим сегментом такої співпраці є також підтримка окремих проектів розвитку прикордонної інфраструкту­ри сусідніх територій, сприяння розвиткові контактів між громадя­нами держав-членів єврорегіонів, визначення потенційних напря­мів багатобічного співробітництва країн-учасниць. Єврорегіони повинні стати сполучною ланкою і сприяти співпраці їхніх держав- членів з міжнародними організаціями, установами та агентствами, тобто завдяки такій формі співпраці виникає системний комплекс міжнародної співпраці, до якого залучена велика кількість суб’єктів, що виходять за межі місцевого і регіонального управлін­ня та самоврядування^{[182] [183]. Вважаємо, що саме такий методологічний підхід до транскордонного співробітництва об’єднаних територіа­льних громад буде важливим фактором набуття ними міжнародної правосуб’єктності та зростання їх участі у інтеграційних процесах.}

У цьому контексті представляє науковий та практичний інте­рес співвідношення телеологічних домінант створення єврорегіонів 202

на території України з участю в їх діяльності об єднаних терито­ріальних громад.

Метою заснування «Карпатського» єврорегіону є формуван­ня добросусідських відносин, сприяння економічній ефективності, забезпечення соціальної стабільності на прикордонних територіях п’яти суміжних держав - України, Угорщини, Румунії, Польщі та Словаччини. Співпраця в межах цього єврорегіону відбувається за напрямками: збереження карпатської культурно-історичної спад­щини; оптимізація міжнаціональних відносин; розвиток науки та культури; співпраця у сфері екології та охорони навколишнього середовища. Отже, участь об’єднаних територіальних громад в наведених напрямках буде напряму сприяти підвищенню їх спро­можності в соціально-культурній, науковій сферах, а також в при­родоохоронній діяльності.

Єврорегіон «Буг» покликаний розвивати співпрацю по обид­ва боки українсько-білоруського і українсько-польського кордону (по річці Західний Буг), а також сприяти розвитку: економічних, торгівельних, транспортно-комунікаційних, інфраструктурних, культурних відносин; транскордонного туризму на основі туристи­чно-рекреаційних ресурсів Шацького національного природного парку; збереженню навколишнього природного середовища; взає­модії прикордонних регіонів суміжних країн; розбудові взаємовід­носин у гуманітарній сфері; прикордонній логістиці. Участь об’єднаних територіальних громад в наведених напрямках ТКС в рамках цього єврорегіону буде, насамперед, сприяти підвищенню їх ресурсних елементів спроможності та створенню локальних сис­тем економічної, логістичної, інфраструктурної взаємодії і співро­бітництва, а також локального туристично-рекреаційного комплексу.

Враховуючи те, що основними телеологічними домінантами створення єврорегіону «Верхній Прут» є розвиток і вдосконалення торговельних та економічних відносин; розвиток лісової, деревооб­робної, легкої промисловості та АПК; спільне впровадження інно­вацій; розвиток інфраструктури та логістики; збільшення екологіч­но чистих виробництв; розробка спільної політики в галузі техно­генно-екологічної безпеки, запобігання забрудненню басейнів Ду­наю, Дністра і Чорного моря, попередження і ліквідація наслідків промислових аварій і стихійних лих; підтримка національних мен­шин, реалізація молодіжної політики; розвиток охорони здоров’я, рекреаційної діяльності й туризму, - участь об’єднаних територіа­льних громад в реалізації наведених задач є гарантом їх успішного економічного та соціально-культурного розвитку та набуття на­лежної організаційної, нормативної та ресурсної спроможності.

Важливим констатуючим документом створення і функціо­нування єврорегіону «Нижній Дунай» виступає Програма співпра­ці, яка в межах прикордонних регіонів України, Молдови і Румунії передбачає інтеграцію транспортно-логістичної інфраструктури в мережу міжнародних транспортних коридорів; гармонізацію та збалансованість розвитку економічної діяльності; забезпечення зайнятості та соціального захисту населення; зменшення міжетніч­ної напруженості; підвищення рівня якості життя населення при­кордонних регіонів; боротьба з організованою злочинністю, неза­конним порушенням державного кордону; охорона довкілля; попе­редження і ліквідація наслідків стихійних лих і техногенних катас­троф, збереження акваторії Чорного моря. Вважаємо, що участь об’єднаних територіальних громад в реалізації наведених заходів не тільки дасть можливість сформувати їм відповідну ресурсну базу, а й побудувати ефективну локальну систему природоохорони і позитивно розв’язати доволі складні питання міжетнічної взаємо­дії і співпраці.

На жаль, діяльність єврорегіону «Дніпро», що повинен був активізувати процеси соціально-економічного розвитку та науково- культурного співробітництва прикордонних регіонів України, Біло­русі та Росії заблокована війною Росії проти України. У мирні часи в процесі такого співробітництва визначались спільні завдання щодо розв’язання проблеми економічного розвитку, регіонального планування, формування сучасної логістичної інфраструктури та транспортно-комунікаційної мережі, поліпшення стану навколиш­нього середовища; ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій та стихійних лих; сприяння розширенню контактів серед населення прикордонних регіонів, всебічне господарсько-прикордонне спів­робітництво. Враховуючи широкий перелік завдань, участь об’єднаних територіальних громад в такій співпраці тільки б пішла на користь їх членам-жителям і сприяла б перманентному форму­ванню їх спроможності.

Такий стан справ маємо на сьогодні в єврорегіонах «Слобо­жанщина» (Харківська область України та Бєлгородська область Російської Федерації) та «Ярославна» (Сумська область України та Курська область Російської Федерації), в яких в мирний час перева­га надавалась економічному співробітництву, у зв’язку з чим пе­редбачалась всебічна підтримка підприємницьких ініціатив, ство­рення «Будівельного кластера єврорегіону «Слобожанщина», спі­льного постійно діючого експокомплексу, який сприятиме інфор­маційній підтримці учасників транскордонного співробітництва щодо асортименту товарів і послуг, їх насиченості та місткості ринку, інвестиційних проєктів, стану ринкової інфраструктури, тощо. В єврорегіоні «Ярославна» планувалось транскордонне спів­робітництво у напрямку зниження екологічного навантаження при­кордонних областей; визначення єдиного порядку поводження з побутовими та промисловими відходами в областях тощо.

Належить зазначити, що великий потенціал щодо участі об’єднаних територіальних громад у транскордонному співробіт­ництві міститься в реалізації проєктів подальшого створення євро- регіонів. Наприклад, створення єврорегіону «Дністер» (Вінницька, Одеська області України та прикордонні області Республіки Мол­дова), «Сян» (Львівська область України та Підкарпатське воєвод­ство Республіки Польща), а також в процесі розв’язання питання про внесення Миколаївської області до складу єврорегіону «Поме­ранія» (землі Мекленбург - Передня Померанія, Бранденбург, Ні­меччини та Гміна Західне Помор’я, Польщі).

Отже, можна стверджувати, що участь об’єднаних територіа­льних громад у транскордонному співробітництві має серйозні перспективи. Вона може досить активно розвиватись, особливо тоді, коли відповідні його форми сприяють залученню коштів єв­ропейських фондів та програм, що напряму впливає на локальний розвиток територіальних громад та їх інфраструктури. Справді, транскордонне співробітництво дає змогу не тільки оперативно розв’язувати прикордонні проблеми на місцевому рівні, що є особ­ливо важливим у часовому вимірюванні та досягненні ефективності профільних заходів, що реалізуються, а й використовувати достат­ньо широко весь арсенал міжнародної економічної співпраці, - створювати гнучкі господарські структури з залучення зовнішніх інвестицій, починаючи з будівництва та удосконалення транскор­донної інфраструктури, залучаючи й спільні підприємства, і закін­чуючи створенням банківських установ для фінансування спільних проєктів; налагоджувати прикордонну торгівлю; організовувати туризм різної спрямованості («зелений», медичний тощо) в інте­ресах не тільки жителів суміжних територій, а і жителів суміжних країн; розширювати співпрацю в культурній, соціальній, природоо­хоронній сфері; вирішувати нагальні проблеми культурологічної або релігійної властивості національних меншин. Наведені позиції, за умови їх реалізації, впливають на укріплення та вдосконалення спроможності об’єднаних територіальних громад, бо дають їм нові ресурсні можливості для росту, розширюючи горизонти їх діяльно­сті за рахунок запозичення зарубіжного досвіду муніципальної організації та використання конкретних результатів транскордон­ного співробітництва як ефективної форми міжнародної міжмуні- ципальної співпраці.

Яскравим свідченням щодо готовності України до станов­лення розширеної системи транскордонного співробітництва є со­лідне нормативно-правове забезпечення цього важливого та ефек­тивного виду міжнародної інтеграційної співпраці. Це обумовлено, по-перше, тим, що стан і динаміка євроінтеграційного поступу України свідчать, що транскордонне співробітництво в державі стає одним із важливих напрямків реалізації інтеграційної стратегії держави на регіональному і локальному рівнях; по-друге, вона по­сідає провідне місце не тільки у процесі формування і становлення нової системи взаємовідносин із сусідніми державами, а й скерова­на на подальше формування і функціонування українсько- європейського комплексу прикордонної співпраці, який органічно входить до аналогічного комплексу прикордонної праці ЄС; по- третє, вона об’єктивно потребує належного нормативного супрово­дження і забезпечення, враховуючи на його безперечні переваги та досягнення в загальноєвропейському будівництві і розвитку.

Наявність такої системи нових взаємовідносин вимагає від України не тільки нормування і нормативізації у сфері забезпечен­ня транскордонного співробітництва через розробку нових норма­тивно-правових актів, починаючи зі стадії нормопроєктування, а й діяльності з адаптації її національного законодавства до норматив­них вимог Євросоюзу, що є доволі розвиненими в цій сфері спів­праці, а також і внесення змін відповідно до нових геополітичних реалій.

Передусім у цій перспективній сфері нормотворчості треба враховувати базове положення про те, що наша держава взаємодіє по кордонах не просто із одним із сусідів, коли діє двостороння договірна нормативно-правова основа взаємовідносин, а із сусід­ньою державою-членом Євросоюзу, що, по-перше, обґрунтовує необхідність застосування якісно нової системи міжнародного за­конодавства, до якої належить право ЄС; по-друге, об’єктивно ви­магає відпрацювання нового блоку нормативного забезпечення взаємин з якісно нових колективних телеологічних домінант ТКС; по-третє, така нормотворчість потребує урахування нормативних положень не лише одного нашого територіально-суміжного сусіда, а всього нормативного блоку ЄС. Отже, саме ці положення і є ос­новними критеріями для розробки нових нормативних настанов в профільній сфері, або для внесення відповідних змін у чинне зако­нодавство України, які б регулювали і узгоджували транскордонне співробітництво України в нових умовах.

Варто зазначити, що якщо транскордонне співробітництво України із східними сусідами, зокрема із Росією та Білоруссю, ба­зувалось в основному на міждержавних договірних угодах («вели­ких договорах») і угоди про організацію транскордонного співро­бітництва між регіонами держав були логічним продовженням на­працьованих після отримання незалежності форм і методів, то після геополітичних змін в Європі, особливо після великих розширень ЄС в 2004-2007 роках, євроінтеграційний фактор транскордонного співробітництва став не тільки більш акцентований, а й перспекти­внішим щодо його якісного і результативного наповнення. Тому можна дійти проміжних висновків, що співпраця об’єднаних тери­торіальних громад в контекстуалізації транскордонного співробіт­ництва не починається з «tabula rasa», а спирається на солідну нор­мативно-правову основу.

Треба зазначити, що в Україні, як і у більшості європейських держав, нормативні акти, що регулюють будь-які відносини, поді­ляються за певною класифікацією, яка визначає місце норми в ме­ханізмі правового регулювання, тобто створено певну структуру юридичної значимості цих актів. Натепер система юридичних норм, тобто визначені джерела, що регулюють правове поле, зок­рема у галузі транскордонного співробітництва, виглядає так:

- міжнародно-правові договірні акти, що регламентують, ре­гулюють і легалізують транскордонне співробітництво (наприклад, Європейська рамкова (Мадридська) конвенція про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями від 21 травня 1980 року та відповідні Додатковий протокол 1995 року та Протокол № 2 1998 року до неї);

- міжнародні угоди України, що підписані і ратифіковані в установленому законом порядку в Україні;

- Закони України;

- підзаконні нормативно-правові акти, до яких належать но­рмативно-правові акти, підписані президентом та затверджені уря­дом України тощо;

- підзаконні акти місцевого рівня.

Системний аналіз наведених видів нормативно-правових ак­тів, що регламентують транскордонне співробітництво, дає змогу стверджувати, що нормативне супроводження і забезпечення тако­го виду міжнародного співробітництва, а також можливість участі у ньому об’єднаних територіальних громад є не тільки належним, а і можливим, враховуючи суб’єктний склад його учасників, так і з розмаїття форм його реалізації.

Наприклад, розгляд основних аспектів базового закону, який регулює транскордонне співробітництво України - Закону України «Про транскордонне співробітництво», що був ухвалений Верхов­ною Радою України 24 червня 2004 року, свідчить, що він був при­йнятий для регулювання процесів укладання органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади угод про транскордонне співробітництво і його практичної реалізації. Поло­ження цього закону визначають основний зміст транскордонного співробітництва України.

Відповідно до цього Закону поняття «транскордонне співро­бітництво» визначено як спільні дії, спрямовані на встановлення і поглиблення економічних, соціальних, наукових, технологічних, екологічних, культурних і інших відносин між суб’єктами і учас­никами таких відносин в Україні і відповідними суб’єктами і учас­никами таких відносин із сусідніх держав у межах компетенції, визначеної їх національним законодавством. Суб’єктами транскор­донного співробітництва є територіальні громади, їх представниць­кі органи та їх об’єднання, місцеві органи виконавчої влади Украї­ни, що взаємодіють з територіальними громадами та відповідними органами влади сусідніх держав у межах своєї компетенції, встано­вленої чинним законодавством України та угодами про транскор­донне співробітництво. Тобто, можна стверджувати, що об’єднані територіальні громади не тільки органічно вписуються у текст цьо­го нормативно-правового акту, а й займають важливе місце серед суб’єктів такої співпраці і мають можливості щодо її реалізації по широкому спектру міжнародних відносин.

Позитивом для об’єднаних територіальних громад в органі­зації локальної системи транскордонного співробітництва є особ­ливість Закону України «Про транскордонне співробітництво», яка полягає у тому, що він визначає завдання, принципи державної політики, права й обов’язки суб’єктів у сфері транскордонного співробітництва, принципи й форми державної підтримки, фінан­сові ресурси для транскордонної співпраці. Тобто, об’єднані тери­торіальні громади в сфері транскордонного співробітництва вхо­дять вже у створену та апробовану систему відносин, що має своє організаційне, нормативне, фінансове та інше ресурсне забезпечен­ня. Надзвичайно важливим є ще і той факт, що подібного закону, який би регулював транскордонне співробітництво, не має жодна з країн Європи, які керуються в цьому питанні положеннями Мад­ридської конвенції 1980 року, - що є позитивом для об’єднаних територіальних громад, бо створює методичне та методологічне забезпечення їх діяльності в профільному напрямку.

Проте не можна оминути і деякі аспекти закону, що негатив­но впливають на функціонування системи транскордонного співро­бітництва. По-перше, цей документ не розглядає транскордонне співробітництво як складову регіональної політики України. Іншим негативним фактором є те, що він не враховує зміну механізмів підтримки транскордонного співробітництва з боку ЄС, особливо нові інструменти партнерства і програми (FARE, TAQS, ΓNTERREG). По-друге, він містить суперечливі правові норми в частині, що регулює різні питання участі місцевих органів влади у міжрегіональному та транскордонному співробітництві. Це, на наш погляд, негативно впливає й на активізацію участі об’єднаних територіальних громад в транскордонному співробітництві.

Оцінюючи місце Закону «Про транскордонне співробітницт­во» у розбудові політики регіонального розвитку і розвитку тери­торіальних громад в Україні, зокрема й об’єднаних територіальних громад, варто звернути увагу на його неоднозначну оцінку експер- тами^{[184] [185]. Вони вважали, що, по-перше, розробникам закону не вда­лося подолати погляд на транскордонне співробітництво як інстру­мент економічної співпраці. Зокрема, загальну координацію транс­кордонного співробітництва законом було покладено на спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань еко­номічної політики. Під час розроблення закону не було враховано того факту, що транскордонне співробітництво є ширшим понят­тям, яке охоплює не лише економічну співпрацю, а й багато інших аспектів життєдіяльності мешканців прикордоння, - а це відчутно принижує та нівелює роль громад та об’єднаних територіальних громад в сфері транскордонного співробітництва, бо вони проду­кують ширше коло інтересів, ніж тільки економічні інтереси. По­друге, зазначений закон законсервував форми державної фінансо­вої підтримки транскордонного співробітництва, а точніше її відсу­тність. У ньому не тільки не визначаються джерела, а й не закріп­лений механізм надання такої підтримки з боку держави. Варто зазначити, що сьогодні проєкти і програми транскордонного спів­робітництва, які здійснюються у прикордонних регіонах України, фінансуються здебільшого міжнародними донорами, - на наш пог­ляд, це також звужує маневреність територіальних громад, об’єднаних територіальних громад, їх представницьких та виконав­чих органів в активізації та диверсифікації транскордонного спів­робітництва.}

З огляду на перераховані недоліки цього нормативного акту, Верховною Радою України були зроблені деякі позитивні кроки у напрямі вдосконалення базового закону про транскордонне співро­бітництво. Нагадаємо, що 21 січня 2010 року був ухвалений закон «Про внесення змін до Закону України «Про транскордонне співро­бітництво». Законом було внесено зміни до низки статей, де ви­значаються повноваження спеціально уповноваженого центрально­го органу виконавчої влади з питань регіональної політики (Мініс­терства регіональної політики та будівництва), спеціально уповно­важеного центрального органу виконавчої влади з питань економі­чної політики та Міністерства закордонних справ України у питан­нях транскордонного співробітництва. Під час обговорення народні депутати підтримали поправку, згідно з якою «для фінансування проєктів (програм) транскордонного співробітництва може викори­стовуватися міжнародна технічна допомога, кредитні ресурси між­народних фінансових організацій згідно із законодавством України».

Наступними змінами до профільного Закону від 4 вересня 2018 року^{[186] [187] були внесені положення про створення та функціону­вання органів транскордонного співробітництва, що можуть перед­бачати Угоди про транскордонне співробітництво (ст. 9 профільно­го Закону). Їх статус, функції, повноваження та джерела фінансу­вання визначаються міжнародними договорами України про транс­кордонне співробітництво, угодами про транскордонне співробіт­ництво, законодавством держав, на території яких вони розміщені, статутами цих органів.}

У разі, коли угодою про транскордонне співробітництво пе­редбачено розміщення органів транскордонного співробітництва на території України, вони можуть утворюватися як юридичні особи. В окремих випадках їхні функції можуть покладатися на відповідні виконавчі органи місцевого самоврядування та структурні підроз­діли місцевих органів виконавчої влади. Такий орган транскордон­ного співробітництва виконує завдання, покладені на нього терито­ріальними громадами, їх представницькими органами, місцевими органами виконавчої влади, відповідно до його повноважень та у порядку, передбаченому законодавством України.

Територіальні громади, зокрема й об'єднані територіальні громади, можуть бути засновниками та/або членами об'єднання єврорегіонального співробітництва в особі їх представницьких органів та об'єднань, а також спільно з місцевими органами вико­навчої влади України і відповідними органи влади держав-членів Ради Європи, які мають відповідні повноваження згідно з націона­льним законодавством. Об'єднання єврорегіонального співробітни­цтва має статус юридичної особи та утворюється відповідно до національного законодавства держави-члена Ради Європи, на тери­торії якої є його місцезнаходження.

Об'єднання єврорегіонального співробітництва утворюється на підставі угоди про заснування в організаційно-правовій формі непідприємницького товариства, що не має на меті одержання до­ходу (прибутку) для його подальшого розподілу серед засновників (учасників), членів, працівників (крім оплати їхньої праці, нараху­вання єдиного соціального внеску), членів органів управління та інших пов'язаних з ними осіб. Основним видом діяльності такого об'єднання є розроблення та реалізація спільних ініціатив, заходів, проєктів, програм та стратегій транскордонного співробітництва.

Що більше, територіальні громади, зокрема й об'єднані тери­торіальні громади, в особі їх представницьких органів та їх об'єднань, місцеві органи виконавчої влади України можуть бути засновниками та/або членами об'єднання єврорегіонального спів­робітництва на території держави-члена Ради Європи. Тобто, мож­на стверджувати, що законом закріплюється відповідна міжнародна правосуб'єктність територіальних громад та об'єднаних територіа­льних громад України в сфері організації та реалізації транскор­донного співробітництва.

Резюмуючи, треба зазначити, що транскордонного співробіт­ництво є важливою та ефективною формою міжнародного співро­бітництва територій та регіонально-локальних влад держав-членів Ради Європи. На сьогодні транскордонне співробітництво є важли­вою частиною регіональної політики і ЄС.

Використання потенціалу транскордонного співробітництва для розв’язання основоположних проблем існування і розвитку прикордонних регіонів України є важливою частиною національної регіональної політики.

Участь у транскордонному співробітництві об’єднаних тери­торіальних громад є ефективною та результативною формою на­буття ними реальної спроможності в контекстуалізації локального розвитку через можливості організаційного, нормативного, матері­ального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення.

1.8.